브라운 정부는 경제위기에 대처하기 위해 복지지출의 큰 방향성을 바 꾸었다거나 복지국가의 성격을 변화시킨 것이 아니라 사회투자전략이라 는 기조 안에서 한시적인 프로그램을 도입하거나 교육, 의료 등의 사회서 비스에 대한 강조를 강화하는 경향을 보였기 때문에(김원섭 외, 2010), 위기대응을 위한 재량적인 정책들은 그 이전의 신노동당 정부의 전체적 인 정책 흐름 안에서 이해될 필요가 있다.
1990년대 후반 신노동당 정부는 수동적 복지에서 적극적 복지로 관심 을 전환하고 이전의 정책기조를 이어서 근로연계복지를 더욱 강화했다 (최영준, 2012). 신노동당은 사회투자전략이라는 슬로건하에 핵심적으로 고용정책과 사회서비스 강화를 추진했는데, 근로연계복지 강화를 통해 여성과 장애인을 포함하여 근로능력이 있는 수급자의 취업이나 고용을 촉진하고(Giddens, 1998; 최영준, 발간 예정 재인용), 아동 혹은 근로장 려세제, 보육정책 등과 같은 가족지원정책을 확대함으로써 아동에 대한 사회투자와 부모들의 고용촉진을 동시에 달성하고자 했다(최영준, 발간 예정). 다시 말해서, 적극적 노동시장정책과 근로연계복지를 강화함으로 써 근로능력이 있는 수급자의 취업을 촉진하고, 이를 통해 궁극적으로 전 반적인 사회부조 지출의 감소를 달성하고자 했다(Bonoli, 2007; 윤여선, 2016 재인용).15)
15) 이러한 목표는 2010년 들어선 보수당 정부에서 더욱 강화되어 2012년 시행된 복지개혁에서
이는 영역별 GDP 대비 공공지출의 비중을 통해 확인할 수 있다([그림 4-2]). GDP 대비 복지지출의 비중은 1997년 18.3%에서 2007년 20.1%
로 1.8%p 상승했는데, 같은 기간 보건이 1.6%p, 가족이 1.1%p로 가장 크게 증가했다. 적극적 복지에 대한 강조와는 상반되게 ALMP의 비중은 매우 낮으며 이 기간 중 약간 감소하였는데, 이는 영국의 적극적 노동시 장정책이 실업자들에 대한 직업훈련이나 교육서비스를 통해 인적자본 개 발을 강조하는 다른 유럽국가들과는 달리 실업자들에 대한 구직서비스나 구직 컨설팅을 기반으로 실업자들의 구직활동의무를 강조하는 공급기반 정책이기 때문이다(Meher, 2009; 윤여선, 2016 재인용). 또한 영국의 직업훈련은 정부부처가 아니라 고용주 주도로 이루어지며(Sung, 2009), 이 시기 주요 고용서비스 전달체계를 민영화한 탓도 있는 것으로 보인다.
이러한 영국의 훈련제도는 경기침체기에도 그대로 이어져 영국 정부의 경기부양책에서 사용된 신규재원은 기존의 취업ㆍ훈련 관련 기반시설을 강화(Sung, 2009)하거나 직접 일자리를 창출하는 데 사용되어졌다.
GDP 대비 0.4%에 불과한 적극적 노동시장정책(ALMP)의 낮은 비중도, 낮은 비중이 경제위기 상황이라도 크게 변화하지 않는다는 점도 영국의 자유주의 복지국가 특징이 유지되는 데서 비롯된 것으로 보인다.
신노동당 정부는 1997년 뉴딜(New Deal)정책과 2010년 근로복귀 (pathways to work) 개혁을 통해 장기실업자와 청년, 장애인의 근로유 인을 높여 노동시장으로 복귀시킴으로써 복지수급에의 의존도를 감소시 키고자 했다. 뉴딜개혁은 크게 한부모와 고령(50세 이상)의 복지급여 수 급자 그리고 장애인 등 근로무능력자를 대상으로 하는 자발적인 프로그 램과 6개월 이상 실업 상태인 25세 이하의 청년, 25~49세이면서 Jobseeker’s Allowance(구직자 수당) 수급기간이 18개월 이상인 장기
는 근로능력이 있는 실업자의 연속적 실업급여 수급기간을 3년으로 제한했다(윤여선, 2016).
실업자를 대상으로 하는 강제적 프로그램으로 나누어(최영준, 2012, pp, 185-186), 근로유인과 실업급여 수급을 위한 다양한 의무를 부과했다.
2008년 10월 시작된 유연뉴딜정책의 핵심 또한 모든 구직자 수당 신청 자에게 강한 구직활동을 요구했다는 점이다. 개혁의 핵심은 기존 장애급 여(Incapacity Benefits)를 고용지원수당(ESA)으로 대체하고, 근로능력 평가를 통해 급여 수준을 결정하도록 하는 등 선정에 대한 엄격성을 강화
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
노령 근로무능력 보건 가족 ALMP 주거 실업 전체(우축)
자료: OECD(http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_DET 2016. 10. 3 인출).
영국 실업급여의 짧은 급여기간과 낮은 대체율 그리고 이러한 근로연 계복지의 특성상 2008년 위기 발생 이전인 2000~2007년까지의 GDP 대비 실업에 대한 공공지출 비율은 0.3%이하이며 이는 다른 OECD 국가 들에 비해 매우 낮은 수준이다. 2008~2009년 영국의 실업에 대한 공공 지출의 증가율이 각각 32.0%, 56.5%로 매우 높았지만 이러한 작은 지출 비중은 위기 시 자동안정화장치로서 가장 크게 작동하는 실업급여의 충 격 완화 효과를 반감시켰을 것으로 보인다.
〈표 4-1〉 경제위기 전후 공공지출액(2006~2011)
(단위: %)
구분 노령 유족 근로무능력 보건 가족 ALMP 실업 주거 기타
실질 사회지출(백만 파운드)
2006 93,114 2,496 39,772 111,572 51,590 5,257 3,951 23,483 2,811 2007 95,546 3,509 42,034 113,893 55,605 5,316 3,612 19,145 3,673 2008 101,521 1,585 44,557 120,215 59,101 5,701 4,768 20,214 3,261 2009 105,199 1,565 46,693 131,243 66,321 6,899 7,462 23,491 3,482 2010 100,490 1,456 39,621 129,207 66,476 6,738 6,087 24,335 3,495 2011 98,949 1,412 40,234 125,531 64,926 6,466 6,274 24,862 2,780
증감률
2007 2.6% 40.6% 5.7% 2.1% 7.8% 1.1% -8.6% -18.5% 30.7%
2008 6.3% -54.8% 6.0% 5.6% 6.3% 7.2% 32.0% 5.6% -11.2%
2009 3.6% -1.3% 4.8% 9.2% 12.2% 21.0% 56.5% 16.2% 6.8%
2010 -4.5% -7.0% -15.1% -1.6% 0.2% -2.3% -18.4% 3.6% 0.4%
2011 -1.5% -3.0% 1.5% -2.8% -2.3% -4.0% 3.1% 2.2% -20.4%
주: GDP디플레이터는 Institute for Fiscal Studies에서 2016. 10. 4. 인출.
자료: OECD(http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_DET 2016. 10. 3. 인출).
〈표 4-2〉는 2009~10년 경기부양을 위해 실시한 주요 사회정책이다. 기 존의 사회투자정책의 방향 안에서 대응전략이 마련된 까닭에 이 가운데 가 장 큰 비중을 차지하는 부문은 적극적 노동시장정책이며, 교육 및 보건서비
스가 강화되고, 저소득층을 중심으로 하는 가족지원제도가 확충되었다.
자료: HM Treasury(2009); HM Treasury(2010); 김원섭, 양재진, 이주하(2010) <표 3>에서 재인용.
구체적으로는 적극적 노동시장정책으로 한시적 청년 일자리 보장제도 를 도입하였는데, 이는 청년(18~24세)들에 대한 일자리 연계와 직업훈련 을 지원 및 보장하여 장기실업으로 이어지지 않게 하는 제도이다. 또한 2009년 4월 예산 발표에서 향후 2년 동안 10억 파운드에 달하는 미래일
자리기금(Future Jobs Fund)을 투입하여 15만 개의 신규 일자리 창출을 지원한다는 목표를 발표했다. 그리고 취업지원서비스를 제공하는 잡센터 플러스를 강화 및 확대하거나, 장기실직자나 16~17세 견습생을 채용 및 훈련시키는 고용주에게 보조금을 지급하는 등 새로운 제도를 도입하기보 다는 기존의 활성화 정책을 강화하는 방식을 택했다. 아울러 확대된 의료 와 교육, 보육서비스 정책 또한 기존의 사회투자전략에 따른 정책을 확대 하고 강화하는 방식이다(김원섭 외, 2010). 이러한 내용을 담은 재량적 재정지출의 규모는 GDP 대비 부채 규모를 1.1%p 증가시킬 것으로 예상 되었는데 이는 미국의 위기대응책에 비해 매우 작은 규모였으며, 대부분 일몰시점이 정해져 있었다(Sawyer, 2012, p,206).
노동당 정부는 이러한 복지재정지출의 확대가 재정적자 확대로 이어지 지 않기 위해 노력하였다. 2008년과 2009년 사전예산보고서에는 이러한 영국 정부의 대책이 담겨 있는데 2008년 사전예산보고서에는 부가세를 약 2.5%p 인하하는 내용과 함께 고소득자에 대한 세율을 40%에서 45%
로 인상하는 내용이 담겨있고 2009년 사전예산보고서에는 고소득자에 대한 소득세율을 다시 50%까지 임시적으로 상향하는 내용이 담겨져 있 다. 또한 사회보장기여금 인상과 고소득자 연금보험료 혜택 제한 등의 내 용도 담겨있다(김원섭, 양재진, 이주하, 2010; 김병권, 2008). 정부의 긴축 적인 위기 대응은 2010년 보수당 정부의 집권으로 가속화 되었다. 보수 당 정부는 개혁을 통해 사회복지 지출을 감소하여 정부부채 규모를 줄이 고 빠른 시일 안에 균형재정을 달성하기 위해 일자리로의 복귀를 통해 수 급의존성을 감소시키고자 하는 방향과 이에 대한 추진을 가속화시켰다.