남한의 전력법제는 전력·철도·수도·가스·방송통신 등과 같은 네트워크 산 업11)에 해당하는 법령의 범주에 속한다. 이른바 네트워크 부문은 자연독점적 특 성 때문에 경쟁제한의 우려가 크고 서비스의 안정적 공급이 제한될 우려가 있다 고 분석된다. 그래서 최근 전력산업을 중심으로 다른 네트워크산업에 비해 경쟁도 입의 필요성이 집중적으로 논의되고 공정한 경쟁을 보장하고 서비스를 안정적으 로 공급하기 위하여 개선이 필요하다고 강조된다. 네트워크산업에서 경쟁을 촉진 하기 위한 핵심적인 방법은 네트워크에 대한 비차별적인 접근을 보장하는 것이다.
예컨대 전력산업에서 송배전부분은 절대적인 중립성 및 공평성 보장이 강조되고 있는 것을 예로 들 수 있다.12)
전력산업이란 완전경쟁이 가능한 다른 산업분야와 다른 몇 가지 특성을 가진다.
대표적으로 공공재적 성격, 시장 진입을 위한 막대한 설비투자 및 필요자본, 안정 적인 공급이 중요한 특성13)으로 대두한다. 전기의 속성은 비축하여 저장할 수 없 고 생산과 동시에 소비하여야 한다. 전기가 발전(생산)되어 소비자가 완전히 소비 하여 소멸할 때까지 안정성 확보는 긴요하다. 에너지전기설비에 관한 안전관리는 전기의 생산(발전), 송전, 변전 및 전선 관련 설비와 소멸까지 계속하여 발생하게 된다.
전력산업에 관한 법제로는 「전기사업법」이 중심이 되고 있다. 여기에 에너지 전기설비에 관한 법률로서 ‘전원개발촉진법’, ‘전기공사사업법’, ‘전력기술 관리법’, ‘전기용품안전관리법’, ‘지능형전력망의 구축 및 이용촉진에 관한 법률’ 등을 들 수 있다. 이들 법령을 통해 전력산업의 관리 및 안전을 도모하고 있다. 남한에서 2000년 12월 23일 공포된 ‘전기사업법’을 통하여 전력산업구 조개편이 시작되었다.14)
11) 이는 대체로 국가기간산업으로서의 역할을 하고 있고 네트워크건설에 소요되는 비용이 막대하기 때 문에 국가 주도로 네트워크를 설립하는 경우가 많다.
12) 네트워크산업이 갖는 속성 때문에, 독일에서는 ‘연방 네트워크규제청’이라는 독립된 기관을 설립하여 네트워크의 차별적인 접근에 대한 통일적인 규제를 담당하고 있다. 한정미, 김윤정, 「네트워크산업법 제연구 -전력 및 철도산업을 중심으로-」, 한국법제연구원, 2014, 35~37면.
13) 위의 책, 49면.
14) 전력산업의 구조개편과 관련된 「전력산업구조개편에관한법률」의 내용은 2000년 12월 23일 공포된
「전기사업법」에 반영되어 있다. 전력산업개편에관한법률에 따라 2001년 발전부문만 한전에서 분리 해 6개 발전자회사로 나뉘었으나, 배전 및 판매 분할은 중단된 상태이다.
전력시장의 구조개편에 대한 논의는 한전 재무구조 악화 해소, 공기업 독점체제 의 비효율 누적, 불합리한 소비행태의 개선과 다양한 소비유형의 수용 등이라는 배경에서 시작되었다. 이에 대하여 전력산업의 구조개편이 공익성의 훼손, 보편적 서비스 제공의무를 부여하는 근거로 시행하는 요금규제 및 사업자 규제의 불가능, 인력감축, 해외매각 등의 이유로 부정적 견해도 제시된다. 전력시장 내에서 일부 사업자에게 지배력이 집중되고, 행사될 경우 전력공급의 비효율성이 발생될 여지 가 있으며, 투자에 대해서도 오판을 하게 만들 수 있다는 분석이 있다.15)
전력산업에 관한 법제 개선방안은 다음의 배경이 작용하고 있다.
먼저 남한의 전력산업은 기존의 인프라 확대 정책에서 수요정책의 전환이 필요 한 시점에 와 있다는 점이다. 또한 전력산업은 수요자의 전력서비스 선택의 자유 를 보장하는 방향으로 추진되어야 할 것이며, 이를 위한 전기사업 관련 법령도 완 화되어야 한다는 것이다. 그리고 전기사업자의 진입 확대에는 안정적 전력공급을 위한 송전망에 대한 동등접근권 보장, 수요자 중심의 요금제도, 시장지배력 규제 등이 바탕이 되어야 한다. 이에 전력산업의 구조개편 및 발전을 위하여 독립규제 기관이 필요하며, 독립규제기관은 시장참여자들을 규율하며 조정하는 권한을 가지 도록 하여야 하며 특정한 부문에 대해서는 보편적 서비스를 제공하는 의무를 지 도록 하는 방향으로 개선될 필요가 있다고 한다.16)
2. 북한의 전력관련 법체계
북한은 전력난이 심해지자 1990년대 후반 전국의 강과 하천을 활용한 중소형 발전소 건설운동을 벌였다. 2000년 이후에는 강원도 원산청년발전소, 희천발전소 등 중대형 수력발전소 20여개를 건설하였다. 그러나 이들 발전소는 제대로 가동 이 되지 않음으로써 전력 생산 증대에 보탬이 되지 않았다. 일련의 전력생산을 위 한 북한의 정책과 발전소 건설을 위한 대응은 에너지문제를 해결하기 위한 과정 의 하나였다. 이미 화력발전소의 노후화된 발전 설비교체와 보수, 전력 및 석탄 생산에 자본, 노동력, 수송 등의 집중배분, 일부 탄갱의 기술 개선 및 설비현대화 등을 강조하였다. 그리고 메탄가스 등 대체연료 개발, 풍력, 태양열, 조력 등 대체 에너지 활용방안을 찾는 등의 전력난 해결을 위한 시도를 계속해오고 있다.17) 그 러나 북한경제의 현실에서 에너지문제를 근본적으로 해결하기는 어려운 만큼 대
15) 한정미, 김윤정, 앞의 책, 59~61면.
16) 자세한 내용은 위의 책, 109~145면 참조.
17) 「2014 북한이해」, 2014, 통일부 통일교육원, 203~204면.
외경제협력을 통한 활로를 찾아야 할 것이다.
이 같은 북한전력에 대한 실태와 관련하여 북한의 전력 관련 법체계를 살펴본 다.
(1) 북한 사회주의 헌법
북한에서 전력공업은 “나라의 동력기지를 발전시키는 것으로서 인민경제발전 에서 반드시 앞세워야 할 중요한 사업”18)으로 강조되고 있다. 북한 헌법에는 전 기 또는 전력에 대하여 직접적인 규정은 없다. 그렇지만 “국가소유권의 대상에는 제한이 없다”(제21조제2항)는 규정과 “국가는 나라의 경제발전에서 주도적역 할을 하는 국가소유를 우선적으로 보호하며 장성시킨다”(제21조제4항)는 규정 에 비추어 전력에 대해서는 국가의 기간산업의 인프라로서 중요한 관리 대상에 해당한다. 전기는 국가적 에너지자원의 핵심동력이라는 점에서 국가경제정책의 주 요 항목으로 다루어지고 있다.
(2) 관련 법령
북한의 전력 관련 법제는 우선 ‘전력법’을 기본으로 하고 있고, ‘에네르기관 리법’, ‘중소형발전소법’ 등을 관련법령으로 들 수 있다.
가. 전력법
북한의 전력에 관한 기본법의 성격을 가진다. 후에 상술한다.
나. 에네르기관리법
이 법은 1998년 2월 4일 최고인민회의 상임위원회 결정 제108호로 채택되었 으며, 같은 해 12월 3일 최고인민회의 상임위원회 정령 제182호로 수정되었다.
이 에네르기(에너지)법의 목적은 에너지낭비 요소를 제거하고 에너지수요에 대처 하는 것이다(제1조). 에너지공급 및 관리의 주체는 국가이며(제2조, 제3조), 에너 지는 석탄, 원유, 수력, 풍력, 태양열, 지열, 핵물질을 원친으로 생산된 열, 동력으
18) 「조선말대사전 2」, 평양: 사회과학출판사, 1992, 136면.
로 규정하고 있다(제2조). 그밖에 에너지관리, 에너지수요예측, 에너지이용, 기술 개발 등에 관한 규정을 두고 있다. 전반적으로 에너지 관리 및 이용 등에 대해서 국가위주의 책무로 규정되어 있음을 알 수 있다.
현재까지 개정되지 않았으나 그 내용은 남한의 ‘에너지법’과 유사하며 에너 지 전반에 대한 기본법적인 내용을 담고 있다. 4장 34개 조문으로 구성되어 있으 며, 각 장에서 에네르기관리법의 기본, 에네르기공급, 에네르기이용, 에네르기관리 사업에 대한 지도통제 등으로 구성되어 있다.
‘에네르기관리법’의 주요 내용은 제1조에서 에너지에 대한 공급과 이용에 있 어 제도와 질서를 엄격히 세워 낭비를 없애고 늘어나는 수요를 원만히 보장한다 고 명시하고 있다. ‘전력법’과 관련하여 살펴보면, 제11조에서 전력공급기관은 전력공급계획과 전력사용한도에 따르는 계약에 따라 정해진 규격의 전력을 공급 하여 한다고 따로 명시하고 있다. 이를 통해 북한 당국이 전력생산의 품질을 중요 시 하고 있음을 엿볼 수 있다. 또한 제24조에서 기관, 기업소, 단체는 해당 지역 의 수력, 풍력 같은 동력자원에 의거하는 중소형발전소를 적극 건설하고 그에 대 한 기술관리를 효율적으로 하여 발전소의 운영을 정상화하며, 이렇게 중소형발전 소를 통해 생산한 전기는 발전소를 건설한 기관, 기업소, 단체의 전력수요를 보장 하는데 우선적으로 이용하도록 보장하고 있다. ‘중소형발전소법’과 관련된 규정 임을 알 수 있다.
북한은 이미 신재생에너지 개발과 관련하여 1993년 신재생에너지 개발을 장기 적 국가행동계획의 주요 전략으로 선정하고, 북한 과학원의 부속 조직으로 신재생 에너지 연구업무를 담당하는 '신재생에너지개발센터(NCEDC)'를 설립하였다.
1998년 '에네르기관리법'을 제정하여 가정 및 공공부문에서 신재생에너지 이용사 업을 본격적으로 추진하였고, 2001년 '신재생에너지 개발 국가 5개년계획'을 수 립하여 시행하고 있다.
이와 관련하여 북한은 풍력발전 잠재량을 400만kW로 추정하고, 풍력에너지 개 발과 관련하여 정책입안자들과 기술자, 관리자들의 역량 확충을 우선 사업으로 선
이와 관련하여 북한은 풍력발전 잠재량을 400만kW로 추정하고, 풍력에너지 개 발과 관련하여 정책입안자들과 기술자, 관리자들의 역량 확충을 우선 사업으로 선