2008년 서브프라임 모기지대출66) 사태를 계기로 시작된 미국의 금 융위기는 전세계 금융위기로 확산되었다. 이러한 금융위기 상황에서 미국에서는 중요 투자은행의 하나인 베어스턴스(Bear Stearns)가 2008 년 3월 제이피모건체이스(JPMorgan Chase)에 인수되었고, 2008년 9월 에는 재무부가 국책 모기지업체인 패니매(Federal National Mortgage Association=Fannie Mae)와 프레디맥(Federal Home Loan Mortgage Corporation=Freddie Mac)에 대해 긴급구제 금융을 제공하였다. 또한, 세계 3위 투자은행이었던 메릴린치(Merrill Lynch)는 유동성 위기에 빠 져 뱅크오브아메리카(Bank of America ; BOA)에 인수되었고, 세계 4위 의 투자은행인 리먼 브러더스(Lehman Brothers)는 파산하였으며, 미국 최대의 보험사인 에이아이지(AIG)에 대해서는 미국정부의 구제금융이 제공되었고, 미국 최대 저축은행인 워싱턴 뮤추얼(Washington Mutual) 도 파산하여 제이피모건체이스에 인수되었다.67)
이와 같은 상황에서 미국은 연이어 금융규제개혁안을 발표하고 종 래 금융규제체계 및 규제수단의 실효성을 종합적이고 포괄적으로 정 비하는 새로운 규율내용들을 담고자 시도하였으며, 이와 같은 금융규
66) 신용도가 낮은 고위험 차주에 대해 이루어진 고이율의 모기지대출을 말한다. 서 브프라임 모기지대출은 과도한 이율 및 수수료의 부과, 불공정한 거래조건, 차주의 변제능력을 무시한 대출, 빈번한 재융자 등의 특징을 갖고 있다.
67) 정대, ｢미국은행법｣, 동방문화사, 2009, 83쪽.
제개혁법안들의 논의를 거쳐 미국 정부는 2009년 6월 17일 금융개혁 방안을 수립하여 발표하였고, 이에 대한 상․하원의 독자적인 입법과 정을 거쳐 상호 합의된 단일법인 ｢금융개혁법(‘Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act’)｣이 2010년 7월 22일 Obama대통 령의 서명을 거쳐 시행되고 있다.68)
2. 제정경과69)
AIG에 대한 구제금융은 미국 금융시스템이 붕괴의 위험에 처해 있 고, 미국정부가 문제 해결을 위한 보다 포괄적인 전략을 채택하여야 만 한다는 것을 전세계 금융시장에 알리는 계기가 되었다. 2008년 9 월 19일 재무장관 Paulson은 전대미문의 7,000억불 상당의 구제금융기 금 조성계획을 발표하였다.70) 의회와 정부 간의 협의 과정을 거쳐 구 제금융안은 상원에서 일부 수정된 후 2008년 10월 1일 압도적으로 승 인되었으며, 2008년 10월 3일 하원에서도 승인되었다. 이와 같은 일련 의 정부대책으로 인하여 미국의 금융시장은 최악의 상황에서 벗어나 기 시작했으며, 각국 정부의 적극적인 노력으로 전세계 금융시장은 서서히 안정을 찾아갔다.
미국 정부는 금융위기의 원인을 조사하고 문제점을 분석하여 이에 대한 항구적인 대책을 수립하기 위하여 2009년 6월 17일 금융개혁방 안인 ‘Financial Regulatory Reform : A New Foundation-Rebuilding Financial Supervision and Regulation’을 발표하였고 이의 입법화를 위하여 동 방 안을 의회에 제출하였다.71) 이에 대한 입법화를 위하여 미국 상․하
68) U.S. Senate, Brief Summary of the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, http://banking.senate.gov/public/_files/070110_Dodd_Frank_Wall_Street_Reform_
comprehensive_summary_Final.pdf(2010. 8. 19) 참조.
69) 원동욱, “미국의 중요 금융기관에 대한 규제강화 동향분석”, ｢금융기관 부실화 방 지를 위한 법제 동향｣, 한국법제연구원 워크숍 자료집, 2010. 10. 13, 37쪽 전재함.
70) David M. Herszenhorn, Goes to Congress - Treasury Would Face Few Restrictions on Buying Bad Debt, N.Y. Times, 2008. 9. 21, at A1.
원에서는 각각 법안에 대한 심의에 들어갔는데, 미국 하원은 2009년 12월 11일 ‘The Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009’를 의결하였다. 이후 2010년 1월 21일 Obama 대통령은 대형금융 기관의 금융시스템 안정성에 대한 위협 문제를 해결하기 위하여 이른 바 ‘Volcker Rule’의 입법화를 제안하여 의회에 제출하였다. 미국 상원 에서는 금융개혁방안과 Volcker Rule에 대한 심의를 거친 후, 2010년 5월 20일 ‘Restoring American Financial Stability Act of 2010’을 승인하였다.
특히, Volcker Rule은 전 FRB의장이었던 Paul Volcker 대통령 경제자 문위원장의 제안에 의하여 입법화가 추진되는 사항인데, 소위 대마불 사라 하는 ‘Too Big To Fail’의 문제를 해결하기 위하여 은행 및 은행 지주회사의 경우 Proprietory Trading, 헤지펀드․사모펀드에의 투자 등 을 전면 금지하고 부채기준 일정규모를 초과하는 경우 인수․합병을 금지하는 내용 등으로 구성되어 있는데, 입법과정에서 많은 논란을 낳았다. 이후 미국 상․하원에서는 단일 법안을 제정하기 위한 합동 위원회를 구성하여 각각의 법안에 대하여 심의하였는데, 2010년 6월 25일 단일 금융개혁법인 ‘Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act’의 제정에 합의하였고, 2010년 7월 15일 미국 상원은 Dodd-Frank법에 대하여 최종 승인하였다. 이에 대하여 Obama 대통령 은 2010년 7월 21일 서명하였고 즉시 시행되었다.
<표 4-1> 미국 금융개혁법 제정 경과
구 분 시 기 비 고
부시 정부, 폴슨
보고서 발표 2008. 3. 공화당 정부의 개혁안 오바마 정부,
금융개혁청사진 발표 2009. 6. 17. 민주당 정부의 개혁안
자료 : 정대, “은행규제 개편의 방향 : 주요국 은행규제 개편의 비교법적 검토”, 은행법학회 학술대회 자료집, 2010. 10. 8, 12쪽.
3. 주요내용
제16장까지 구성된 ｢금융개혁법｣은 개별 장들이 하나의 법률의 역 할을 할 정도로 그 내용이 방대하다. 따라서 이 보고서와 관련한 부 분만을 정리하면 아래와 같다.
구 분 시 기 비 고
재무부, 금융개혁안
초안 발표 2009. 6. 시스템리스크, 소비자보호, 감독 기구의 조정 등 포함
상․하원 상임 위,
금융개혁법안 발의 2009. 7~11. 의원별 개별 발의(하원), 위원장 단독 발의(상원)
하원, 금융개혁법안
의결 2009. 12. 11.
‘Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009’
정부, 추가 금융규제
도입계획 발표 2010. 1. 21. Volcker Rule, 금융위기책임세 부과 등
상원, 금융개혁법안
의결 2010. 5. 20. ‘Restoring American Financial Stability Act of 2010’
상․하원, 합동위원회 통합 금융개혁법안 도출
2010. 6. 25. ‘Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act’
상․하원, 합동위원회
안 의결 2010. 6. 25. 상원(6. 30), 하원(7. 15) 대통령, 금융개혁법안
서명․공포 2010. 7. 21. 발효
(1) 금융안정감독위원회의 설치
｢금융개혁법｣은 미국의 금융감독체계를 대폭 개편한 것을 특징으로 할 수 있는데, 금융감독기구의 개편내용 중 대표적인 기관으로 제1장 에서 금융안정감독위원회(Financial Stability Oversight Council ; FSOC) 를 설치하는 것을 규정하고 있다.72) FSOC는 금융안정성에 위험을 초 래할 수 있는 비은행 금융기관도 감독할 수 있게 하였으며, 주요 금 융규제기관에 대한 거시 건전성 규제, 투명성 감독 및 종합적인 금융 감독을 통하여 금융시스템에 대한 시스템리스크를 방지하고 감시하는 것을 설립목적으로 하였다.
FSOC는 금융업종에 관계없이 금융시스템과 경제에 위협을 초래할 수 있는 대형 금융회사들을 FRB의 특별감독을 받는 중요 금융기관으 로 지정하도록 하였다.73)
한편, FSOC는 재무부 장관을 의장으로 중요 금융규제기관으로 구성 되는데, 중요 금융규제기관에는 재무부, 연방준비제도이사회, 통화감 독청(OCC), 금융소비자보호국, 연방증권거래위원회(SEC), 연방예금보 험공사(FDIC), 상품선물거래위원회(CFTC), 연방주택금융청(Federal Housing Finance Agency), 전문신용협동조합청이사회, 대통령이 지명하는 보험 전문가가 포함된다.74)
(2) 금융소비자보호국의 신설
｢금융개혁법｣ 제10장에서는 ｢금융소비자보호법(Consumer Protection Act 2010)｣을 규정하고, 연방준비제도이사회 내에 금융소비자보호국
72) Dodd-Frank Act §111.
73) FSOC는 투표위원 3분의 2이상 의결로 비은행 금융기관 중 FRB의 감독을 받을 중요 금융기관을 지정하고, 총 자산 500억 달러 이상의 대형 은행지주회사 및 저축 조합지주회사 등 예금취급기관에 대해서는 FSOC의 의결 없이 FRB가 중요 금융기 관을 지정한다. Dodd-Frank Act §113(a),(b).
74) 정대, “은행규제 개편의 방향 : 주요국 은행규제 개편의 비교법적 검토”, 은행법 학회 학술대회 자료집, 2010. 10. 8, 12쪽.
(Bureau of Consumer Financial Protection)을 신설하도록 하였다.75) 금융 소비자보호국은 연방준비제도이사회에 소속되나 대통령이 임명하고 상원이 동의한 독립이사들로 구성되도록 하고 있다. 금융소비자보호 국은 자산 1조불 이상인 은행 및 대부조합과 모든 모기지 관련 기관, 학자금 대출기관, 대규모 비은행 금융기관에 대한 검사업무를 수행하 고, 이들 기관에 대한 규칙을 제정할 수 있으며,76) 금융상품과 금융서 비스를 소비자에게 제공하는 금융기관에 대한 전반적인 규제․감독권 을 가지고, 금융소비자에 대한 금융상품과 금융서비스에 대한 정보를 제공한다.77) 한편, 금융소비자보호국의 신설로 기존의 저축기관감독청 (OTS)은 폐지되었다.78)
(3) FRB의 감독강화
비은행 금융기관이라 할지라도 금융시스템을 위협할 수 있는 모든 금융기관은 FRB의 피감독기관이 될 수 있으며, 은행지주회사 및 도산 시 전체 경제에 영향을 미칠 우려가 있는 대형금융기관을 감독할 권 한과 책임이 FRB에 주어질 것이다. 이에 따라 금융시장의 안정에 커 다란 위해를 줄 우려가 있는 비은행금융기관에 대하여 FRB의 규제가 필요하다고 인정되는 경우에는 FSOC 의장 및 위원 3분의 2 이상의 승인을 받아서 FRB는 규제권을 행사할 수 있다.79) 또한 대형 기업이 미국 금융시스템의 안정에 위해를 가할 우려가 있다고 판단되는 경우 에는 FRB가 FSOC의 의장 및 위원 3분의 2이상의 승인을 얻어 해당 기업에 대하여 투자의 철회를 요구할 수 있다.80)
75) Dodd-Frank Act §1012.
76) Dodd-Frank Act §1022.
77) Dodd-Frank Act §1021(b).
78) 금융개혁법 제3장에서 ｢Enhancing Financial Institution Safety and Soundness Act of 2010｣을 두고, 저축기관감독청(OTS)의 폐지 및 기능이관을 규정하였다.
79) Dodd-Frank Act §113(a)(1).
FRB는 긴급대출권을 제한하여 개별 기업에 대한 긴급대출을 금지하 였다. 어떠한 대출행위도 재무장관의 승인을 받아야 하고 지급불능기업 에 대한 대출은 금지되며, 납세자를 보호하기 위하여 담보자산은 충분 히 확보하여야 한다.81) 또한, 연방감사원(Government Accountability Office : GAO)에 의하여 금융위기 과정에서 발생한 모든 긴급대출에 대한 특별 감사가 실시될 계획이며, 향후에도 연방감사원은 긴급대출이나 공개시
FRB는 긴급대출권을 제한하여 개별 기업에 대한 긴급대출을 금지하 였다. 어떠한 대출행위도 재무장관의 승인을 받아야 하고 지급불능기업 에 대한 대출은 금지되며, 납세자를 보호하기 위하여 담보자산은 충분 히 확보하여야 한다.81) 또한, 연방감사원(Government Accountability Office : GAO)에 의하여 금융위기 과정에서 발생한 모든 긴급대출에 대한 특별 감사가 실시될 계획이며, 향후에도 연방감사원은 긴급대출이나 공개시