제 2 절 規制 緩和事例
목적하에 시행되고 있다. 그러나 주된 목적은 물가안정에 두고 있다. 이 런 가격규제는 최저가격규제와 최고가격규제로 구분된다. 최고가격규제 는 물가안정, 독과점 가격 규제, 산업정책 차원에서 이루어진다. 최저가 격규제는 과당경쟁 방지, 서비스의 질 보호, 약탈가격행위의 방지 그리고 사익 보호를 목적으로 활용된다.
가격규제의 수단에는 직접규제와 간접규제가 있다. 직접규제 수단으 로는 가격결정시 사전 승인 또는 인가, 신고, 최고가격 지정, 가격표시에 의한 이윤율 규제, 서비스 요금 가이드 라인 설정 등이 있다. 간접규제 수단으로는 가격변동에 따른 사후보고, 정기수급․출고상황 보고, 가격이 나 이윤에 관한 자료 제출, 행정지도 등이 주로 활용된다. 행정지도는 주 로 자율규제51)라는 형식을 빌어 행해지는 경우가 많다.
<표 3-23> 산업별 가격 규제 근거
(단위 : %)
산업(산업 대분류) 사례수 규제 근거
있다 없다
전 체 농․임․수산업
광 업 제조업
전기․가스 및 수도사업 건설업
도소매 및 음식․숙박업 운수․창고/통신업 금융․보험/부동산업 및 사업 서비스 업
사회 및 개인 서비스업
288 10
2 117
4 1 62 28 34 30
80.2 70.0 50.0 83.8 100.0 100.0 67.7 92.9 97.1 63.3
19.8 30.0 50.0 16.2 0.0 0.0 32.3
7.1 2.9 36.7
51). 자율규제는 규제대상이 광범위하고 세부적이어서 민간의 전문성을 활용할 필요가 있을 경우 특정사업자 단체에 규제집행을 위임하는 형태이다. 이 경우 규제당국자는 업계 스스로의 규 제를 공인하고 이행하지 않는 사업자에 대해서는 벌칙을 가할 수 있는 법적․제도적 뒷받침 을 해 주는 것이 일반적이다. 일종의 정부 가격규제의 변형이라 할 수 있다.
자료 : 이승철․홍성종.(1993).한국의 가격규제.한국경제연구원 규제연구센터.181쪽
이렇듯 다양한 목적을 위하여 행해지고 있는 가격규제는 실제 사례 조사에서도 그대로 나타나고 있다. 가격규제의 명분을 묻는 설문에서 물 가안정(49.1%)이 가장 많았고 그 다음이 소비자 보호(28.4%), 시장실패 방지(16.9%), 농어민생산자 보호(5.6%) 순이었다. 이 조사결과는 정부의 가격규제 명분과 대체로 일치하고 있다.
<표 3-24> 가격 규제의 명분
(단위 : %)
직업별
응 답 내 용 시장실패 합계
방지 물가안정 소비자보호 농어민 생산자보호
공무원 20.5 44.5 29.9 5.1 100.0 정당인 16.0 57.3 22.7 4.0 100.0 교수․연구직 11.3 50.0 32.3 6.4 100.0 기업종사자 16.7 48.0 28.4 6.9 100.0 전 체 16.9 49.1 28.4 5.6 100.0
그러나 여기서 유념할 것은 명분에 따라서는 상호충돌현상이 발생한 다는 점이다. 물가안정과 소비자 보호는 같은 맥락에 속하지만 농․어민 생산자 보호와는 충돌된다. 최고가격규제의 경우에는 물가안정과 소비자 보호라는 명분과 일치하지만 최저가격규제시에는 물가안정과 상충된다.
농․어민 생산자 보호규제는 대부분 최저가격규제로서 이는 물가안정이 라는 명분과 모순된다. 한편 최고가격규제는 물가안정이라는 명분에는 부합되지만 농어민 생산자보호라는 측면과 충돌한다. 이 경우에는 대부 분 생산자인 농․어민에게 보조금 형태의 재정지원을 통하여 물가안정을 도모하는 정책을 쓴다. 그러나 충분한 보조금 지원이 어렵고 실제 어느
수준까지가 가격보조금인지의 한계가 불분명하다. 때문에 시장에서는 이 중가격형성 등 부작용이 초래된다. 이렇듯 가격규제는 시장의 가격조절 기능을 제약할 뿐만 아니라 이중가격형성등 시장왜곡현상을 초래하기도 한다. 따라서 가격규제완화는 시장의 본질적 기능인 가격조절기능을 살 리는데 맞추어져야 한다. 여기에서는 자율규제형식으로 가격을 규제하고 있는 의약품의 표준소매가격제도52)를 분석한다.
2) 自律規制의 槪念과 特徵
자율규제란 규제의 주체가 정부가 아니고 피규제 산업 또는 관련 단체 가 스스로 기준을 세우고 이 기준에 따라 회원기업 및 관련산업을 규제 하는 행태이다. 자율규제는 일반적으로 업계가 동업조합을 결성한후 기 준을 정하고 위반행위를 스스로 점검하는 방식으로 이루어진다. 그러나 업계의 단체는 회원기업의 이익옹호를 기본 목적으로 하기 때문에 업계 단체가 회원기업을 스스로 규제한다는 것은 어려운 일이다. 현실적으로 규제를 하는 경우는 극히 예외적이다. 전체 회원기업의 이익과 상충되고 그 위반행위 결과로 부작용이 큰 경우 등이다. 그럼에도 불구하고 이같 은 자율규제는 폭넓게 이루어지고 있다. 그 이유는 무엇일까? 그것은 규 제기관이 정보 및 인력부족 등 행정력의 한계를 극복하는 수단으로 활용 하기 때문이다. 반면 업종단체는 정부로부터의 추가적인 규제나 지시를 사전에 조율할 수 있는 이점이 있다. 결과적으로 볼 때 자율규제는 규제 자인 정부와 피규제자인 이익단체간의 이해관계가 맞아떨어질 때 가능하
52). 표준소매가격을 경제학적 측면에서 보면 수직적 거래제한(Vertical Restraints) 행위중 재판 매가격유지행위(Resale Price Maintenance)에 해당한다. 재판매가격유지란 제조업자가 유통업 자의 소매가격(재판매가격)을 정하여 그 가격 이하나 이상으로의 판매 금지를 계약을 통해서 강제하는 것을 말한다.
다. 실제 정부가 자율규제를 전문지식과 정보를 이용하는 방편으로 활용 만 잘 하면 상당한 경제적 효율성을 기대할 수 있다. 최근 자율규제가 정부규제를 대신하는 정책수단으로 주목 받고 있는 이유도 여기에 있다.
자율규제의 유형은 다양하다. 단순하고 일반적인 형태의 자율규제는 업계가 해당 산업내 모든 기업을 구속하는 일정한 산업기준을 정하여 이 를 스스로 집행하는 방법이다(최병선,1992:396). 그러나 현실적으로는 법 적 뒷받침없이 업계 스스로 기준을 세우고 이 기준에 부합하지 않는 회 원기업의 행위를 스스로 규제하기는 쉽지않다. 이런 이유로 우리나라에 서 행해지고 있는 자율규제는 법 또는 행정적인 뒷받침을 받고 있는 것 이 상례이다. 이 경우에는 관련업계가 정한 기준과 준칙에 법적 또는 행 정적 강제력이 부여된다. 의약품「표준소매가격」의 경우 법은 물론 행 정적인 지원을 받고 있다. 형식은 자율규제이지만 실질은 정부규제의 위 임이다.
우리나라에서 시행되고 있는 자율규제는 법령에 기초하여 정부의 업 무를 관련 이익단체에 위임하는 형태가 많다. 이같은 업무의 위임은 정 부가 만든 산하기관의 활성화 측면에서 많이 활용된다. 그러나 정부가 업계 단체에 업무을 위임하는 경우에는 전문인력의 활용뿐만 아니라 급 격히 변화하는 환경에 신속히 대응하기 위해서다. 이같은 최신 정보와 전문인력의 의존과정에서 규제기관이 이익단체에 포획되는 현상이 나타 난다. 그 과정을 보면 처음에는 정부가 전문업무에 대하여 전문가나 이 익단체의 자문을 받는다. 자문과정에서 전문가보다 이익단체에 기울게 된다. 왜냐하면 전문적 지식과 함께 현장의 생생한 소리를 들을 수 있을 뿐만 아니라 조직된 인력을 곧바로 활용할 수 있기 때문이다. 관련 이익 단체의 조직이 전문적 업무를 할 수 있다고 확인될 경우에는 전문지식의 활용 및 업무의 효율성을 이유로 하여 행정업무를 위임하게 된다. 업무
를 위임받은 이익단체는 위임범위내에서 정부기관의 역할을 하게된다.
시간이 지나면서 정부는 인력부족 정보부족을 이유로 이익단체에게 더욱 더 의존하는 상황이 된다. 이 과정에서 규제기관의 포획현상은 자연스럽 게 나타난다. 사공영오(1998:45)는 정부가 자율규제를 선호하는 이유를 다음 세가지로 예시하고 있다. ① 규제기관이 기술적 정보와 전문성을 결여하고 있어 세부적인 기준을 정하기 어려울 때 ② 행정력이 부족하여 관련기업들의 규제순응여부를 일일이 점검하고 추적하기가 어려울 때 ③ 규제기준이 지나치게 세부적이어서 업계의 자발적인 순응없이는 성공적 으로 집행하기 어려울 때, 정부는 자율규제방식을 활용한다.「대한 약사 회」와 같이 전문적 지식과 정보를 가진 회원과 조직을 갖고 있는 집단 은 규제기관을 포획할 수 있는 좋은 여건을 갖고 있다고 할 수 있다.
한편 업계의 입장에서는 기업의 사회적 책임 이행을 통한 기업의 이 미지 제고, 정부규제의 선점전략, 기존업체의 반경쟁적 전략으로 자율규 제를 활용하기도 한다(최병선,1992:399-404). 기업의 사회적 책임을 요구 하는 사회적 압력에의 대응과 스스로의 이미지 제고를 위하여 자율규제 방법을 활용하는 경우가 있다. 신규산업이나 신규 상품의 이미지 제고를 위해 최소한의 품질보장, 정보제공 등에 대한 기준을 세우고 자율규제를 해나간다. 이 경우에는 마켓팅 차원의 시장확보전략뿐만 아니라 비용 절 감차원에서도 이루어진다. 한편 정부규제의 사전 예방차원에서 자율규제 를 활용하는 경우도 있다. 이 경우는 정부보다 먼저 스스로 지켜야 할 기준과 준칙을 제정하고 자율적으로 규제를 실시함으로서 정부의 강경한 조치를 사전에 예방하는 일종의 정부규제에 대한 선점 전략이다. 자율규 제는 반경쟁적 전략의 차원에서 추진되기도 한다. 이 경우 자율규제는 대체적으로 소비자 안전 및 소비자 보호를 명분을 내세우지만 자기들에 게 유리한 가격질서를 형성하려 한다. 의약품의「표준소매가격」제도도
여기에 해당된다. 경우에 따라서는 최소한의 품질수준 확보라는 공익성 을 앞세워 기득이익의 신장 또는 유지를 꾀하는 반경쟁적 전략의 일환으 로 사용되기도 하며 경쟁자의 신규진입을 억제하기도 한다. 이러한 이유 로 자율규제는 항상 독점 및 불공정거래의 가능성을 안고 있다.
3) 醫藥品의 標準小賣價格 規制緩和 事例
(1) 狀況的 要因: 價格規制의 試行錯誤와 限界 露呈
의약품의「표준소매가격」제도는 의약품의 판매질서유지와 가격안정 을 목적으로 한다. 동 제도는 1984년에 처음 도입되었다. 처음에는 업계 자율적으로 의약품에「권장소비자 가격」을 표시해오다가 1984년 9월 1 일부터 의약품의「표준소매가격」으로 제도화 되었다. 도입 당시의 목적 은 허위 고가표시, 약국간 과당경쟁에 의한 가격질서의 문란 방지, 의약 품 오․남용 조장을 방지 등이었다. 그러나 이 제도는 행정업무량의 과 다에도 불구하고 성과가 낮자 시행 2년만에 업계의 자율운영에 맡겨졌 다. 그래도 의약품에 표시된 가격과 소매가격의 격차가 해소되지 않자 1990년에는 전품목에 대한 사후관리제를 폐지했다. 대신 행정관리품목과 자율관리품목으로 분류하여 행정관리품목에 대해서만 엄격히 관리토록 했다. 그래도 여전히 문제가 해소되지 않자 1994년에는 행정관리품목과 자율관리품목의 구분을 폐지하고 의약관련단체들이 스스로 자율적 사후 관리를 강화하는 방향으로 제도를 바꿨다. 이때부터 자율규제가 본격화 되기 시작했다. 자율규제업무를 담당하는 단체는 한국제약협회, 의약품 수․출입협회, 대한 약사회이다. 이들 단체는 해당 사항별로 보건복지부 및 지방자치단체장에 대한 보고의무를 진다.