(1) 價値規範으로서의 文化
인류학자 Kluckhorn(1963:24)은 문화란 한 사회 구성원이 소유하는
총체적 생활양식 즉 개인이 소속집단으로부터 습득한 사회적 유산이다 라고 정의한다. 문화는 사회구성원이 보편적인 가치 즉 공통의 또는 비 슷한(patterned) 가치지향, 언어, 의상, 관습을 갖게되며 구성원들은 알게 모르게 상호의존적이 된다. 경제학자인 Hayek(1997:248)는 문화라는 것 은 전적으로 자연적인 것인 것도 그렇다고 인위적인 것도 아니다. 그것 은 학습된 행동규칙의 전통(tradition of learnt rules of conduct) 이다.
때문에 전통에 녹아있는 행동규칙들은 각 개인들이 그것을 이해하든 못하든 관계없이 사람들의 생활을 지배한다(Hayek1997:253). 라고 설명 한다. Adams(1986:169-184)는 문화를 상식적 정서(Sensus communis)로 설명한다. 이 상식적 정서는 기존의 사회규범을 수용(recieving norms)하 지만 한편으로는 새로운 사회규범을 설정(setting norms)하기도 한다. 인 간은 이 상식적 정서 를 통하여 사회적 행동을 선택하는 판단의 기준 을 받아들일 뿐만아니라 새로운 판단의 기준을 형성하는 일에 참여하게 된다. 앞의 일은 인간의 사회적 행동을 윤리적으로 제약시키지만 뒤의 일은 인간의 사회적 행동을 윤리적으로 확장시킨다. 이같은 현상은 문 화가 법원칙과 유사한 선례구속 원칙(stare decisis)을 따르기 때문이다.
즉 문화전통에서 형성된 제 가치는 규범역할을 하게되며 이것은 다시 개 인의 행동에서부터 정책결정자의 정책결정에 이르기까지 규범으로서 다 시 작용한다. 이처럼 문화전통(cultural tradition)속의 제 가치는 그 자체 가 2차적 속성(second nature)이며 이들 기준은 부분적으로 또는 전체적 으로 영향을 미친다. 허범(1997:48-49)은 한 사회의 문화가 가치판단의 기준인 규범을 포함하고 있다는 점을 강조한다. 그것은 문화가 인간의 사회적 행동을 도덕적 또는 윤리적으로 규율한다는 것을 의미하기 때문 이다. 그는 나아가 문화적 규율이 인간의 사회적 행동을 한정시키는 것(limiting)만은 아니고 인간의 사회적 행동을 확장시키는 것(enabling)
이기도 하다 고 설명한다. 일반적으로 문화는 인간의 사회적 행태를 형 성하거나 그것에 영향을 주게 마련이다. 특히 역사적․문화적으로 오랫 동안 같이 살아온 사람은 호․불호가 비슷한 간주간성(intersubjectivity) 을 갖는다. 그것은 문화가 사회규범 즉 특정한 상황속에 사람들이 널리 공유하는 가치판단의 기준을 제공하기 때문이다. 이같은 이유 때문에 문 화전통은 정책에 힘을 부여하는 동시에 이를 강력하게 제한하는 역할을 함으로서 정책에 영향을 미친다(Dunn,1986:).
이렇듯 일반문화는 행정문화에도 지대한 영향을 미친다. 행정문화는 일반문화에 기초하고 있으며 거꾸로 행정문화가 일반문화에 영향을 미치 기도 한다33). 행정문화는 항상 상위문화인 사회일반문화에 의존하고 있 으며 일반문화의 변화에 따라 행정문화도 영향을 받게 된다. 따라서 우 리나라의 행정문화는 일반문화가 행정체제나 행정조직속에 전파되어 행 정행태로 표출되거나 공무원들의 의식속에 내재되어 있는 문화와 행정조 직내에서 자생된 문화를 포함한다(李亮洙,1990:13). 문화가 나라마다 다르 고 주어진 상황과 여건에 따라 다르듯이 행정문화 역시 일반문화라는 주 어진 상황과 그 나라의 행정여건에 따라 형성된다. 때문에 행정문화의 형성은 일반 국민들중에서 행정조직속에 몸을 담거나 행정조직과 어떤 형태로든 관계를 맺고 있는 사람들에 의해서 이루어진다. 따라서 행정문 화는 특정국가 공무원들의 의식구조, 사고방식, 가치관, 태도와 일반국민 의 행정에 대한 가치의식의 결합 등 포괄적인 의미를 갖고 있는 것으로 이해할 할 수 있다.
행정문화가 행정체제 및 행정인들에 투영되어 행정현상과 행정행태
33). 일반문화라 함은 민족성이나 국민성에 바탕한 문화로서 전체사회의 문화라고 지칭할 수 있 으며 모든 문화의 상위문화라 할 수 있다. 행정문화는 상위문화인 일반문화가 행정체제 및 행정인들에 투영되어 행정현상과 행정행태에 내재되어 있는 문화를 의미한다.
에 표출되는 것은 주로 행정인 즉 공무원에 의하여 주로 나타난다. 행정 문화가 주로 관료조직내의 행위와 일반 행정행태에서 나타난다고 할 때 한국 행정문화의 특성을 관료문화의 특성과 동일시 해도 큰 오류는 범하 지 않을 것이다. 이렇게 논의를 정리한다면 한국의 행정문화의 큰 축은 관료문화라 할 수 있다.
<그림 2-6> 일반문화와 행정문화의 관계
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↓
일반문화 → 행정조직 → 행정문화↑ ← ←
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한국 관료문화의 일반적 특징은 공무원이 국민에게 봉사한다는 자세 보다는 지배하거나 이끌어간다는 官尊民卑 사상과 에리트의식에 바탕한 통제지향의 문화이다. 통제지향의 문화는 권위주의나 세도주의로 나타나 고 상층부 중심의 의사결정 행태로 표출된다. 이런 행태가 의사결정의 불투명성과 과정의 비공개주의로 나타나게 된다. 물론 오늘날에는 이런 의식이 상당히 약화되었지만 아직도 마음의 심연에는 이런 의식이 남아 있어서 정책결정의 비밀주의나 투명성 결여의 원인으로 작용하고 있다.
그 과정에서 형식주의가 강하게 나타난다. 이를테면 정책결정에 앞서서 국민의 의견을 정책에 반영시키기 위한 방법의 하나로 행하는 공청회가 통과를 위한 형식적 절차로 운영되고 있는 것이 그 단적인 예가 된다.
최근에는 공청회 등에서 제시된 의견을 적극적으로 수용하려는 움직임이 있지만 아직은 예외적인 현상이다.
김 해동(1978:95)은 일반적으로 지적되고 있는 한국 관료문화의 전통
적 특성을 체면의식, 입신출세주의, 권위주의, 의리의식, 사대사상, 관직 사유의식, 관운의식, 할거주의, 형식주의, 세도이익, 序列意識, 온정주의 등으로 열거하고 있다. 李 大熙(1991:550-553)는 한국행정문화에 영향을 가장 많이 끼친 것이 유교주의라고 하면서 기존의 유교식 행정문화에 대 한 새로운 해석이 필요하다고 주장한다. 그는 가족주의로 인해 사인주의, 온정주의, 정적 인간주의가 생겨나고 이것이 부패의 원인으로 작용했다 는 가족주의의 잘못된 이해는 고쳐져야 한다고 주장하고 오히려 가족주 의가 모든 질서의 근본이라는 점을 강조한다.
< 표 2-10 > 한국의 일반문화와 행정문화의 특성
일반문화의 특성 행정문화의 특성
큰 권력 간격(large power distance) 권위주의, 관존민비 성향 집합주의(collectivism) 가족주의, 공과 사의 혼동
할거주의, 사무실의 공동사용 여성적인 문화(feminine culture) 청빈성, 비물질주의, 정적인간주의 강한 불확실성 회피
(strong uncertainty avoidance)
운명주의, 기회주의, 보신주의 무사안일주의, 전문성 결여 자료: 이 양수.(1990). 한국행정문화의 바람직한 방향. 15
이 양수(1990:13-15)는 Hofestede의 문화특성 모형에 준거하여 한 국문화의 일반적 특성을 설명하고 있다. 첫째, 개인의 절대적 권위가 수 용되는 정도를 나타내는 권력간격이라는 측면에서 볼 때 한국문화의 특 성은 권력간격이 큰(large power distance)나라로 분류하고 있다34). 이같
34). 이 양수(1990:13)는 절대권력에 영향을 미친 요인으로 왕권의 장기간 지속, 36년간 일제 식민 통치, 해방후 40년 가까운 독재정치와 함께 문화적으로도 위계질서와 지배․복종관계를 중요 시 하는 유교문화의 영향으로 지배자나 상급자의 권위를 윤리적인 측면에서 자연스럽게 수
은 일반문화는 기본적으로 관존민비 사상에 영향받고 있지만 행정조직내 엄격한 계층제에 의한 질서유지, 권력의 집중현상, 규칙과 절차에 의한 통제 등이 권위주의적 성향이 강한 행정문화형성에 결정적 영향을 미쳤 다. 둘째, 낮은 개인주의 또는 집합주의 성향이 높은 특성이 있다. 집합 주의적인 일반문화의 특성은 가족주의에서 파생된 것으로 公과 私의 혼 재의식, 할거주의, 의리중시의 행정문화를 가져온 동인으로 작용했다. 세 째, 한국인은 애상적인 민족성에 기인한 여성주의적인 일반문화의 특성 을 갖고 있다. 이는 행정문화에서 청빈성 또는 비물질주의적 성향으로 나타났으며 나아가 정적 인간주의에 의한 의사결정 요인으로 작용했다.
이 영향은 공무원들이 수동적이며 보수적인 행정행태를 갖게 만든 요인 이 되었을 것으로 추정된다. 넷째, 불확실성 회피가 강한 문화에서는 규 범적 통제장치에 의해서 불확실성에 대처하려고 한다. 사람들은 적극적, 공격적, 감정적이면서도 참을성이 적고 안전을 추구한다. 불확실성 회피 가 강한 한국문화는 공무원들에게 매사를 운명에 맡기는 소위 운명주의 와 기회주의 및 무사안일주의를 갖게하는 요인으로 작용했다. 이에 대처 하기 위하여 엄격한 복무규정이나 규범적 통제장치를 마련하게 되고 이 는 곧 환경변화에 부응한 행정의 전문화를 지체시키는 요인으로 작용했다.
(2) 規制中心의 行政文化 環境
우리나라에서 규제위주의 행정은 오랫동안 왕권중심의 국가우위 사 상과 중앙집권주의 정치체제속에 살아오면서 형성된 것이다. 여기에 고 급관료의 등용문인 과거제가 엘리트 의식을 가져왔고 나아가 이것은 관 료우위사고를 낳았다. 이러한 관료우위 사고와 행태가 오랫동안 우리 사
용하여 왔기 때문이라고 설명하고 있다.
회를 지배해오면서 모든 정책이 이해관계자나 국민의 입장보다는 행정편 의주의적으로 결정되고 집행됐다. 근대화 과정에서도 관료가 중추적 역 할을 담당했고 경제개발도 관주도로 추진되어 소위 한강의 기적 이라 는 결실을 가져오기도 했다. 이러한 역사적 과정을 거치는 과정에서 정 부의 규제는 정당화 되었고 그러한 행태가 정치․사회․경제환경이 달라 진 오늘날까지도 지속되고 있다. 우리나라의 정부규제가 양산된 것은 이 같은 행정현상에 기인한다.
사공영오(1998:69-108)는 우리나라의 행정문화를 가부장적 행정문 화 라고 정의한다. 가부장적 행정문화란 아버지가 자식을 보호․통제 하고 자식은 아버지에게 순종하는 것처럼 행정이 국민, 기업 또는 경제 사회를 보호․통제하고 국민과 기업은 정부의 정책과 지시에 순종하는 것이 바람직하다고 생각하는 사고 방식이다 이러한 가부장적 행정문화 는 정부가 시장의 기능까지 통제하고 때로는 대신할 필요가 있다는 사고 방식을 초래했다. 그는 가부장적 행정문화의 구성요소로 시장원리에 대 한 불신, 민간의 자율성 부정, 정부에 대한 의존과 재량권 부여의 세가지 로 집약․정리하고 있다. 그는 또한 우리나라의 가부장적 행정문화의 연 원으로 수직적 관계의 인간관계와 가족중심의 인간관계를 강조하는 유교 문화, 절대관료제의 전통, 농업사회 전통을 들고 있다. 이러한 문화와 의 식구조가 근대화 이후 정부주도 경제개발과 가부장적 행정문화의 강화로 이어졌다고 설명하고 있다. 또한 가부장적 행정문화는 우리나라의 정치 체제의 특성에서도 나타나고 있음을 밝히고 있다.
강 응선(1998:228)은 행정규제를 양산하게된 공무원의 의식구조의 바탕을 국가우위의 발상과 책임의식 결여 그리고 행정수요자에 대한 불 신 으로 집약하고 있다. 백 완기(1998:259)는 행정을 법의 집행이나 명 령의 시달로 생각하면 행정은 자기도 모르게 고객에 대해서 권위주의적