규제개혁정책의 논리와 실제

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규제개혁정책의 논리와 실제

대안 - 김영삼 정부의 규제개혁 정책 - 규제개혁정책 사례분석

1999. 8

表目次

<표 2-1> 政治的狀況에 基礎한 4가지 規制類型

<표 2-2> 傳統的인 規制體系와 새로운 規制體系比較

<표 2-3> 各國의 規制改革戰略現況

<표 2-4> OECD 主要國家의 規制影響評價制度

<표 2-5> 規制改革의 段階와 特徵

<표 2-6> 規制改革推進機構

<표 2-7> 重點推進課題變化推移

<표 2-8> 金泳三政府歷代副總理就任辭에 나타난 規制觀

<표 2-9> 規制總件數의 變化

<표 2-10> 韓國의 一般文化와 行政文化의 特性

<표 2-11> 公務員의 職務遂行에 影響을 미치는 要因

<표 3-1> 年度別系列社數變化推移

<표 3-2> 大規模企業集團에 대한 公正去來法上의 規制推移

<표 3-3> 公正去來法을 除外한 大規模企業集團에 대한 規制法律

<표 3-4> 大規模企業集團指定制度의 變化推移

<표 3-5> 30대 企業集團에 대한 差別的規制內容

<표 3-6> 大規模企業集團間의 經濟力差異

<표 3-7> 大規模企業集團指定推移

<표 3-8> 系列企業群與信管理制度의 變化推移

<표 3-9> 銀行與信限度制度改編主要內容

<표 3-10> 主力業體制度와 主力業種制度의 主要內容

<표 3-11> 進入規制의 名分

14 27 28 31 34 38

48 49 50 68 76 107 114 116 117 118 119 121 123 125 128 130

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<표 3-12> 銀行産業의 進入規制類型

<표 3-13> 環境規制의 名分

<표 3-14> 規制手段의 直接性與否에 따른 分類

<표 3-15> 排出許容基準適用地域擴大

<표 3-16> 强化된 汚染物質排出許容基準

<표 3-17> 팔당․대청 特別對策地域指定現況

<표 3-18> 排出施設設置許可制限地域指定現況

<표 3-19> 上水源保護區域․特別對策地域․自然保全圈域規制

<표 3-20> 팔당호 特別對策地域內汚染源增加現況

<표 3-21> 漢江水系水質管理綜合對策變更內容

<표 3-22> 팔당호 管理機關現況

<표 3-23> 産業別價格規制根據

<표 3-24> 價格規制의 名分

<표 3-25> 標準小賣價格調整現況

<표 3-26> 節次的規制에 影響을 미친 文化的要因

<표 3-27> 土地規制의 名分

<표 3-28> 工場設立節次規制의 名分

<표 3-29> 關係法令改正에 따른 具備書類減縮效果

<표 3-30> 産業立地 및 工場設立關聯認․許可實態

<표 4-1> 規制中心行政行態의 文化․意識構造要因

<표 4-2> 規制者의 規制指向性向과 被規制者의 規制回避行態

<표 4-3> 狀況적 要因과 利害關係者行態의 相互作用

<표 4-4> 利害關係者間의 力學關係가 規制政策에 미친 影響

<표 4-5> 規制의 費用․便益에 대한 利害當事者間의 認識差異

134 140 143 143 144 147 148 149 151 157 161 163 164 170 184 186 188 195 202 211 217 221 224 229

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圖目次

<그림 2-1> 改革論理의 構造

<그림 2-2> 規制改革의 目的

<그림 2-3> 規制改革의 目標體系

<그림 2-4> 規制改革推進會議體系

<그림 2-5> 規制緩和推進過程

<그림 2-6> 一般文化와 行政文化의 關係

<그림 2-7> 分析의 틀

<그림 3-1> 大規模企業集團에 대한 政府의 基本視角

<그림 3-2> 國家産業團地規制緩和內容

<그림 3-3> 地方工團造成處理節次改善前․後比較

17 35 36 40 46 67 94 112 194 198

參考目次

<참고 3-1> 팔당호 水質改善特別對策의 主要內容

<참고 3-2> 팔당호 水質改善特別對策에 대한 利害關係者反應

<참고 3-3> 上水源保護政策執行 담당 公務員의 見解

<참고 3-4> 標準小賣價格制度廢止에 대한 利害關係者立場

<참고 3-5> 個別工場立地規制緩和에 대한 反論

<참고 3-6> 産業促進地區指定方法(例示案)

152 153 155 176 191 200

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제 1 장 序論

제1절 硏究의 背景 및 目的

김영삼 정부는 임기 시작(193.2.25)과 함께 신경제 5개년 계획을 작 성하면서 행정규제개혁¹⁾을 재정개혁, 금융개혁, 경제의식 개혁과 함께 개혁 4대과제의 하나로 설정했다. 행정규제개혁은 신경제 계획의 실천적 명제라 할 수 있는 국민의 참여와 창의가 발휘될 수 있는 핵심과제로 인 식됐다. 규제개혁이 이처럼 주요 정책으로 부각된 배경은 각국의 규제개 혁정책에 영향받은바 크다²⁾. 1970년대 후반 이후 각국은 자국 기업의 국 제경쟁력 제고수단으로 규제개혁을 활용했다. 이같은 규제개혁은 그동안 정부 개입위주에서 시장 질서를 존중하는 방향으로 정책을 전환시키는 계기로 작용했다. 우리나라도 ’60년대 이후 수출산업 육성 등 경제개발 초기 단계에서는 정부주도의 산업정책이 효력을 발휘할 수 있었다. 그러 나 산업이 성숙하고 특히 `80년대 들어와 첨단기술 및 지식집약산업이 등장하면서 정부주도 경제운용이 효율성을 떨어뜨리는 요인으로 작용하 기 시작했다. `90년대 들어와서는 오히려 규제중심의 정책운용이 공정한

1). 금융개혁, 재정개혁을 행정규제 개혁과 구분하여 경제제도 개혁의 하나로 설정한 것은 규제개 혁의 핵심이라 할 수 있는 금융개혁 등은 정책적 관점에서 별도로 추진할 것임을 시사하고 있다. 본 논문에서는 금융규제를 포함한 정책적 규제 사항도 규제개혁 대상에 포함하여 논술 한다.

2). 김 영삼 정부 출범초기의 대외 환경은 세계가 지역경제 블록화를 넘어 하나의 시장(Globalization) 으로 빠르게 진전되는 상황이었다. 이 영향으로 국제간의 협력이 긴밀해지고 심화되면서 규제개 혁이 1980년대 이후 하나의 시대적 조류가 되었다. 영국과 미국에서 출발한 이러한 사조는 뉴질 랜드, 오스트레일리아 등으로 전파되었고 다시 OECD 국가로 확산되었다.

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경쟁을 제약하는 등 경제발전의 걸림돌이 되기도 했다. 규제개혁의 동기 는 바로 이 점에서부터 출발한다. 공정경쟁을 제한하는 산업정책보다는 시장에서의 공정한 경쟁이 민주적 측면에 부합되기 때문이었다. 보다 중 요한 이유는 규제가 국민경제에 끼치는 폐해의 수준이 커서 이를 고치지 않고서는 경제활력 회복은 물론 여타의 정책수행에 지장을 초래할 것으 로 예견된 때문이다. 우리의 규제개혁은 이처럼 세계적 경제환경 변화와 내부의 필요에 부응하기 위한 것이었다.

경제협력개발기구(OECD)를 비롯한 각국의 주요 정책연구기관들은 오래전부터 우리나라를 규제가 많아 ‘기업하기 어려운 나라’ 라고 평가 해왔다. 매년 주요 국가의 경쟁력 순위를 발표하고 있는 스위스의 국가 경영원(IMD:1997,1998)은 우리나라의 국가 경쟁력이 경쟁국보다 낮게 평 가되는 이유중의 하나가 복잡한 규제체계와 정부의 비효율성임을 지적하 고 있다³⁾. 우리 스스로도 규제가 많은 나라로 생각하고 있다⁴⁾. OECD는 세계화(globalization)의 진전과 정보․통신의 발달 및 기술의 진보에 따 라 경제규제개혁의 필요성을 강조하고 있다. 이미 OECD는 규제개혁 지 침을 만들어 회원국들에게 자국경제가 처한 환경에 따라 자율적으로 실

3). IMD가 매년 발표하고 있는 주요 국가 경쟁력 순위에 의하면 우리나라는 46개 또는 47개 조 사대상국가중 1995년 26위, ’96년 27위, ’97년 30위, 98년 35위로 매년 경쟁력이 저하되고 있 다. 우리의 국가 경쟁력은 소위 네 마리 용으로 불리어지는 싱가폴, 홍콩, 대만보다 훨씬 뒤 쳐진 것은 물론 신흥 개도국인 말레이지아, 칠레, 중국, 태국보다도 낮은 경쟁력을 보여주고 있다. 경쟁력 약화원인으로서 낙후된 정치제도, 행정의 불투명성, 중압집중, 관료주의, 인위적 인 가격통제와 관치금융이 지적되고 있다.

4). 우리나라에서 규제가 많다는 인식은 전문가를 대상으로 한 설문조사에서도 그대로 나타나고 있다. 설문조사의 시점이 김 영삼 정부가 6,000여건에 이르는 규제완화실적을 기록한 임기말 에 한 것임에도 불구하고 아직도 규제가 많다는 응답이 대부분이었다. OECD 국가와 우리나 라의 경제수준과 비슷한 경쟁국과 비교한 규제의 정도를 묻는 설문조사에서 전체 응답자중 93.9%가 규제가 매우 많거나 많은 편이라고 응답했다. 특히 규제를 집행하는 공무원의 입장 에서도 규제가 많다고 스스로 인정하고 있다.

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시하도록 권고한 바 있다. 이에 따라 OECD 각국은 자국산업의 경쟁력 강화 측면에서 규제개혁을 추진 해왔다⁵⁾. 김 영삼 정부가 출발시부터 규 제개혁을 정책의 우선순위로 선정하여 추진한 것은 이러한 시대적 상황 에 기인한다.

규제개혁추진과정에서 김영삼 대통령의 세계화 구상발표(‘95.1.25)와 OECD 가입 추진은 규제개혁을 가속화 시키는 분위기를 만들어 주었다.

특히 ‘95년 대통령의 ‘세계화’ 선언은 우리사회에 큰 반향을 불러일으키 면서 규제개혁이 세계화 실현의 하나의 정책수단으로 각광 받았다. 물론 여기에서 세계화는 WTO출범이후 세계가 하나의 시장이 되어가는 경제 환경 변화에 능동적으로 대응하고자 하는 정책적 함의가 있었다⁶⁾. 한편

‘96년말 OECD 가입⁷⁾은 우리나라의 각종 규제를 OECD요구 수준까지 개선하여야 하는 과제를 안겨 주었다.

무역의존도가 높은 우리나라는 이러한 세계적 환경변화에 관심을 갖 지 않을 수 없었다. 오히려 우리의 시대적 여건은 국민생활수준의 향상 과 자국산업의 경쟁력 강화를 위하여 규제개혁이 절실한 상황이었다. 그 러나 김 영삼 정부 초기 우리의 주어진 현실은 규제의 전체 규모조차 정 확히 파악하지 못했다. 임기말에 가서야 규제총수가 11,000여건에 이르는

5). OECD(1996)는 과규제, 부적합한 규제가 다음 4가지 점에서 기업의 불필요한 비용과 비효율을 초래한다고 지적하고 있다. 첫째, 규제는 자원절약에 대한 유인을 제약함으로서 기업의 과잉 투자, 과잉인력 보유, 비효율적 내부구조를 유발하고 둘째, 경쟁 제약으로 생산자, 근로자 공 히 경쟁시보다 높은 이익과 임금의 지대추구를 조장하고 셋째, 규모의 경제의 이점을 저해하 며 넷째, 신기술 및 신상품 개발을 지체시키 등의 기술혁신을 제약한다.

6). 김영삼 대통령은 5년 임기를 마치면서 「국민에게 드리는 말씀」이라는 퇴임의 변에서 경 제구조조정과 세계화 개혁을 보다 과감하게 추진하지 못한 것이 IMF경제관리상황을 가져오 게 된 것… 이라는 아쉬움을 술회하고 있다(조선일보 1998.2.21). 본인 스스로 규제개혁과 세 계화를 중요한 과제로 설정하였으나 집행에 있어서는 미흡한 것으로 평가하고 있다.

7). 정부의 신경제 5개년 계획(93-97)의 『제2절 국제시장기반의 확충』에서 경제협력개발기구 (OECD)에 가입키로 규정하고 있다.

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것으로 조사되었다. 때문에 국민이 규제에 대한 느낌은 통계에 근거하기 보다는 피부로 느끼는 불편을 중심으로 인식했다. 이들의 일반적 생각은 규제가 많아 생활불편이 따르고 기업하기가 선진국보다 어렵다는 것이었 다.

이같은 상황에서 탈규제 방향으로의 목표설정은 바람직했다. 정부의 규제개혁 추진은 정부의 지시와 통제의 축소를 가져와 시장경제의 활성 화를 유발하고 국민의 참여와 창의가 발현될 것이라는 기대를 갖게 했 다. 또한 규제개혁은 작고도 강한 정부를 만드는데 기여함으로서 정부의 역할을 통제 위주에서 봉사 행정으로 옮기는 요인이 될 수 있을 것으로 생각했다. 실제 김영삼 정부의 규제개혁은 건수면에서는 6,000여건에 이 를 정도의 성과를 보였다⁸⁾. 이같은 실적에도 불구하고 많은 국민들은 규 제개혁효과를 피부로 느끼지 못하고 있다. 그 이유는 무엇인가? 그것은 기본적으로 규제가 지나치게 많은 면도 있지만 규제개혁 추진과정에서 규제완화나 철폐 못지않게 새로운 규제가 많이 생겨난 때문이다⁹⁾. 또한 규제개혁이 정책적 규제나 덩어리 규제 등에 대한 탈규제보다는 행정처 리 간소화 등 절차 중심의 규제완화에 치우쳐 있기 때문이다. 토지나 경 제력 집중완화를 위한 규제정책에서 보듯이 하나의 사안에 대한 규제가 복잡하게 얽혀있어 한쪽에서 규제가 풀리더라도 다른 쪽의 규제 존속으 로 그 효과를 살릴수 없는 경우도 있다. 이같은 평가는 피규제자측에서 뿐만 아니라 규제자이면서 규제개혁을 추진한 당사자인 공무원의 의견¹⁰⁾

8). 지난 5년간의 주요 위원회별 규제개혁실적을 보면 행정쇄신위원회:2,424건, 기업활동심의위원회:731건, 경제행정규제완화위원회:2,492건, 규제개혁추진회의:332건이다(규제개혁위원회,1998:27). 기간별로는 초 기 2년간에 집중적으로 규제완화가 이루어졌다.

9). 1994년 12월에 조사된 규제총수가 11,715건으로 집계되었다. 그러나 1997년 8월말 현재 그동 안 6,000여건에 가까운 규제완화를 했음에도 불구하고 규제총수는 11,742건에 이르고 있다(국 무조정실. 규제개혁종합지침, 1998:7.)

10). 김대중 정부의 국무조정실(1998:7)은 지난 정부의 규제개혁은 구비서류 감축, 절차완화 등

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에서도 동일하게 나타나고 있다. 규제개혁에 대한 소극적․부정적 평가 는 설문조사에서도 잘 나타나 있다. 규제개혁정책에 대한 평가를 묻는 설문에서 전체 응답자중 5.0%만이 잘했다고 응답했고 47.7%가 보통이 다라고 대답했다. 반면에 못했다고 응답한 비율도 33.8%에 이르고 있으 며 매우 못했다는 응답도 12.3%였다. 이같은 응답결과는 김 영삼 정부 5 년간의 규제개혁 노력에도 불구하고 피부에 와닿는 규제개혁이 이루어지 지 못했음을 의미한다.

김영삼 정부가 규제개혁을 가장 왕성하게 추진한 기간은 임기 시작 2년간이었다. 임기 초 2년간 집중적인 규제완화추진으로 상당한 성과를 거두었다. 그럼에도 불구하고 국민의 기대를 충족시키기에는 미흡했다¹¹⁾. 규제완화 건수로는 어느정도 가시적 성과가 있었지만 규제의 질을 높이 는 단계까지 이르지는 못했다. 오히려 핵심적 행정규제개혁은 크게 진전 시키지 못한채 절차수준의 규제완화 단계에 머물렀다는 평가를 받았 다¹²⁾. 이런 평가때문에 임기 후반(‘97.4;고건 총리취임)에는 그때까지 절 차간소화나 권한의 지방위임 등 규제완화수준에 머무르고 있던 단계에서 한 단계 더 나간 정책적 규제에 대한 규제개혁을 시도하였다. 추진기관 도 재정경제원(구 경제기획원)에서 정부부처 가운데 독립성이 강한 공정 거래위원회로 이관했다. 공정거래위원회에서는 경쟁촉진적 시각에서 산 업입지 및 공장설립 규제 등 11개 핵심과제를 선정하여 추진하였다. 그 러나 주어진 시간의 미흡으로 소기의 성과를 거두지 못했다. 나아가 신

지엽적인 개선에 치우쳐 금융 등 경제관련 핵심규제의 개혁, 규제건수의 총량감축 등의 성과 는 매우 부진했다 고 평가했다.

11). 1993년 3월에서 1994년 10월 까지의 규제완화 실적은 2,184건이었다. 이중 기업활동과 관련 된 내용이 79%를 차지했고 국민생활과 관련된 내용이 16%였다(이승철․한선옥,1995:58).

12). 총무처 직무분석단이 작성한 정책보고서(정부혁신 2010;141∼142)에서도 규제개혁이 정부정 책의 기능 변화를 위한 근원적인 재검토 노력없이, 단편적이고 절차적인 제도개선에 치중함 으로서 국민의 불편과 부담소지를 근본적으로 제거하는데 한계를 노출하였다 고 지적하고 있다.

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설규제에 대한 적정성 검토는 시도조차 하지 못했다. 그것은 대통령의 잔여임기가 1년도 채 남지 않은 상황에서 정치적 리더쉽을 발휘할 수 없 었기 때문이었다. 결과적으로 규제개혁의 재추진은 종전보다 크게 나아 진 것이 없는 오히려 지체현상과 시행착오만 반복했다. 이같은 규제개혁 의 지체와 시행착오 등 혼선을 가져온 이유는 무엇인가? 그 이유는 역사 적․문화적 요인과 시대적 정치, 경제, 사회적 여건 등 상황적 요인과 관 료를 비롯한 이해당사자들의 행태가 상호 복합적으로 작용한데 연유한 다. 이렇듯 규제 하나 하나에는 주어진 정치․경제․사회적 여건은 물론 우리의 고유한 역사․문화적 전통, 인습․관습․관행과 함께 이같은 상 황에 대한 이해관계자의 반응이 함께 스며있다. 이렇듯 규제정책에는 주 어진 상황적 요인과 이해관계자의 행태가 영향을 미친다.

따라서 본 연구에서는

첫째, 규제개혁 정책에 영향을 미치는 요인을 외국과 우리나라의 규 제개혁 경험에서 탐색하고

둘째, 규제개혁정책에 영향을 미친 상황적 요인과 이해관계자의 행 태를 사례분석을 통해 구체적으로 규명하고

세째, 사례분석과정에서 제기된 문제점을 중심으로 정책적 시사점을 도출함과 아울러 향후 규제정책의 개선과제와 바람직한 대안을 제시하 는데 목적이 있다.

제2절 硏究의 方法 및 範圍

일반적으로 정부규제는 경제․사회질서의 구현을 위해 정부가 개입 하여 개인과 기업의 행위를 제약하는 것으로 정의된다. 정부규제는 크게 보아 경제적 규제, 사회적 규제 그리고 행정적 규제로 구분된다¹³⁾.

13). 규제의 유형은 보는 관점에 따라 다양하게 분류되지만 여기에서는 다음과 같이 구분한다.

- 경제적 규제란 기업 또는 자연인의 의사결정 및 행위를 제약함으로서 시장에서의 자유로운

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OECD에서도 동일한 분류방법을 쓰고 있다. 일반적으로 정부의 시장개 입은 주로 경제적 규제와 사회적 규제를 통해 이루어진다. 그러나 실제 현실에서는 독특한 형태의 행정 규제도 적지않다. 여기서 경제적 규제란 사회적 규제와 행정규제를 제외한, 시장에서 경제활동을 제약하는 정부 활동을 지칭하는 것으로 정의한다. 사회적 규제란 환경보호, 소비자 권익 보호와 같은 사회적 목적을 달성하기 위한 규제를 의미한다. 행정규제란 행정절차적 규제와 비공식적, 묵시적 규제수단으로 활용되고 있는 행 정․지도간섭을 포함한다.

규제정책에 영향을 미치는 것은 주어진 역사적․문화적 요인은 물론 시대적으로 부각된 당시의 정치, 사회, 경제적 여건 그리고 관료, 정치인, 이익집단을 중심으로 한 이해관계자 등의 다양한 요인이 있다. 이같은 다양한 요인에 대한 검토없이는 규제문제에 효과적으로 접근할 수 없다.

따라서 이해관계자의 행태는 물론 주어진 시대적 여건과 문화 등 외부적 환경에 대하여 검토한다. 나아가 보다 구체적이고 명료한 분석을 위하여 정치, 경제, 사회적 여건 등 시대적 상황에 대한 고찰과 함께 역사적으로 형성되어 온 일반문화와 행정문화를 살펴본다. 오늘의 행정문화는 역사 적으로 누적된 결과이다. 때문에 중앙집권적 정부운용, 권위주의 문화, 통제지향의 의식구조 등 우리의 행정문화에 미친 요인을 이해하여야 한 다. 이러한 상황적 배경을 먼저 고찰한 후 관료를 비롯한 이해관계자의

경쟁을 제한하는 것을 의미한다. 경제규제는 기능, 대상, 방법 등에 따라 진입규제, 가격규제 등으로 나눌수 있다. 또한 인가․허가 등 규제방법에 따라 구분할 수 있으며 금융산업, 유통 산업과 같이 산업별로도 분류할 수 있다. 공정거래에 관한 규제는 질서적 규제의 성격을 갖 고 있으나 시장에서의 경쟁을 촉진시키는 목적을 갖고 있기 때문에 경제적 규제로 분류한다.

- 사회적 규제란 기업 또는 자연인의 사회적 행동에 대한 제약을 의미한다. 사회적 행동이란 환 경오염, 보건 및 안전, 소비자 권익의 침해 등 사회적 영향을 야기하는 것을 말한다.

- 행정규제란 정부가 갖고 있는 권위에 근거하여 민간의 행위를 유도하는 것을 의미한다. 우리 나라의 경우 행정지도는 사실상 행정규제와 같은 역할을 하는 경우가 많다.이를테면 가격안 정을 위한 행정지도는 정부의 유도에 따르지 않을 경우 세무조사 등의 불이익을 받을 가능 성 때문에 실제적으로는 강제력에 근거한 규제와 같은 성질을 갖는다.

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규제관련 행태를 살펴본다.

연구 방법은 상황과 이해관계자의 상호작용이 규제정책에 미친 영향 을 탐색하는데 주안점을 둔다. 구체적 연구는 규제정책에 영향을 미치는 요인을 사례연구를 통하여 추출하고 그 특징을 도출한다. 사례분석 대상 은 규제유형을 고려하여 규제개혁의 파급효과가 클 것으로 예상되는 규 제 강화 및 완화 사례를 각 2개씩 선정한다.

규제강화 사례로는 비교적 사회적 관심이 컸던 경제력집중 완화를 위한 규제정책과 상수원 보호규제를 분석대상으로 선정한다. 경제력집중 완화를 위한 규제정책은 경제적․사회적․행정적 규제를 포괄하면서 문 화적 요인이 강하게 반영된 우리나라만의 독특한 복합적 규제이다. 때문 에 그 역사적 과정을 기술하면서 중점적으로 분석한다. 경제력 집중완화 를 위한 규제정책은 규제완화를 통하여 시장기능 제고를 도모하여야 했 으나 이와는 반대로 규제강화를 통하여 문제를 해결하고자 했다. 반면 상수원 보호규제는 규제를 강화하여야 했는데도 제대로 이루어지지 못한 사례이다. 그동안 상수원 보호규제는 맑은 물 공급을 위하여 상수원 지 역주민을 대상으로 지속적인 규제강화를 해왔다. 그럼에도 불구하고 그 효과가 낮았다. 그 이유를 상황적 요인과 이해관계자의 행태적 측면에서 고찰한다.

규제완화 사례로는 의약품의 표준소매가격 규제와 산업입지 및 공장 설립절차 규제를 다룬다. 의약품의 표준소매가격 규제는 가격규제의 하 나로 경제적 규제의 성격을 갖고 있다. 그러나 집행은 행정적 규제방식 으로 하고있다. 여기에서는 규제기관과 이익집단의 행태에 초점을 맞추 어 분석한다. 그 과정에서 규제기관의 포획과정을 탐색한다. 산업입지 및 공장설립절차 규제는 정부가 규제개혁정책 발표시마다 과제로 선정했던 대표적인 절차적 규제이다. 기존 규제의 폐지나 완화보다는 이들 규제는 놓아둔 채 절차를 밟은 것처럼 의제하는 방식으로 개선을 해왔다. 과연 얼마나 개선되었고 효과가 가시적으로 나타나고 있는지를 살펴보고 그

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효과를 분석한다. 이상의 4가지 사례에 대한 분석과정에서 용어상의 혼 선을 방지하기 위해 본 연구에서는 규제개혁의 의미를 규제철폐와 규제 수준의 완화 및 규제방법의 합리화¹⁴⁾를 포괄한 것(이하 규제개혁으로 기 술)으로 정의한다. 실제로 대통령 자문기구였던 세계화 추진위원회 (1996:2)에서도 규제개혁과 규제완화의 의미를 정립하여 규제정책의 실효 성을 기하고자 하였다¹⁵⁾.

본 연구의 범위는 김영삼 정부 5년간 추진했던 규제개혁정책이다. 다 만 경제력 집중 억제를 위한 규제나 상수원 보호 규제는 역사성을 갖고 있기 때문에 주어진 기간을 넘어 기술한다.

14). 규제방법의 합리화에는 규제대안의 모색, 비규제적 수단의 강구, 규제수단의 합리적 개선 등 을 포괄한 개념이다.

15). 세계화 추진위원회(1996:2)에서는 규제완화라는 개념은 규제범위의 재설정, 규제방법의 합리 화 보다는 일방적으로 규제수준을 낮추는 것만으로 이해되어 왔다. 이러한 개념은 정책적 규 제에 대한 접근을 어렵게 하고 규제방법의 합리화에 대한 노력을 약화시키는 요인으로 작용 하였다. 올바른 규제개혁은 규제를 강화할 부분이 있으면 강화하고 완화할 부분이 있으면 완 화하면서 아울러 규제가 투명하고 공평하며 실효성 있게 집행되도록 만드는 것이 규제개혁 의 진정한 의미라고 해석했다. 따라서 용어는 규제개혁으로 하는 것이 바람직하고 지적하고 있다.

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제 2 장 規制理論 과 規制改革政策의 實際

제 1 절 規制理論의 考察

1. 規制理論

정부규제에 대하여는 그동안 주로 정치․경제학적 시각에서 많은 연 구가 있었다. 이들의 연구 초점은 의외로 명료하다. 그것은 규제가 왜 필 요한가? 그리고 자유시장 경제체제하에서 규제는 꼭 필요한 것인가? 라 는 두가지 질문에서 출발한다. 전자의 경우는 규범론적 입장에서 규제의 필요성을 강조하는 것이고 후자의 경우는 정부규제의 성립과정과 규제 효과를 고려한 경험론적 실증론적 입장에서 이론을 전개한다. 초기의 연구는 왜 규제가 필요한 것인가에 대한 당위론적 규범론적 측면에서의 연구가 대부분이었다. 이 논리는 주로 자연독점으로 인한 시장실패¹⁶⁾를 규제의 원인으로 보고 공익증진을 위하여 정부규제가 필요하다는 공익설 에 근거한다. 이론의 요지는 시장실패를 치유하기 원하는 공공의 요구에 따라 규제가 생겨난다는 것이다. 공익설은 시장실패를 가져오게 된 제도 적 요인이나 불완전한 정보 등은 간과하고 논리적 근거를 자연독점의 경 우를 상정하여 전개하고 있다. 공익설은 기본적으로 주어진 상황을 자연 독점으로 전제하고 있다. 때문에 이 논리는 자연독점을 제외하면 일반적

16). 일반적으로 시장 실패의 원인은 크게 진입장벽, 외부효과와 내부효과로 설명한다. 진입장벽 은 자연독점과 같은 불완전 경쟁을 야기하는 요인으로 작용한다. 외부효과는 공해 등과 같이 당사자간에 경제적인 거래가 이루어지지 않았음에도 불구하고 영향을 미치는 것을 의미한다.

내부효과는 거래로 인한 편익이나 비용을 거래가격에 정확히 반영하지 못하는 경우로서 불 완전한 정보가 그 원인이다(김재홍.1992:5∼10, Spulber.1989)

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인 규제의 논거로서는 빈약하다. 특히 이 논리는 무엇이 공익이고 아닌 지를 현실에서 명확하게 구분하기 힘들다(Needham,1983:13)는 점을 간과 하고 있다. 또한 정부규제가 국민 모두의 공익을 위하여 존재하는 것은 아니라는 현실적 한계를 갖고 있다.

이같은 규범론적인 공익설의 한계를 벗어나기 위하여 규제 현상을 실증하고 여기에 기초하여 새로운 논리를 전개하면서 등장한 이론이 공 공선택이론(public choice theory)이다. 이 이론은 규제에 영향을 미친 요 인 중 상황적 요인보다 이해관계자의 행태 중심으로 접근한다. 공공선택 이론은 George J. Stigler(1971)를 비롯한 Richard A. Posner(1974), Sam Peltzman(1976), Gary Becker(1983) 등 일련의 시카코학파 경제학자들이 중심이 되어 전개한 이론으로 규제를 경제적 분석에서 한 발 더나아가 정치행위 분석까지 다루고 있다¹⁷⁾. 공공선택론자들은 정치인이나 관료도 일반인과 같이 자기이익 극대화를 추구한다는 논리를 전개하고 있다. 때 문에 관료나 정치인 역시 업무수행과정에서 사적인 유인에 의하여 행동 하는 경향이 있다고 지적한다. 이들이 주로 사용하는 논거는 자기이익 극대화를 위한 정치행위, 이익집단의 관계, 거래비용(계약체결․집행에 소요되는 비용,정보획득 비용), 주인-대리인관계 이론 등이다. 이들은 특 히 규제자는 투표자(국민)의 대리인으로서 보다는 관료나 국회의원의 대 리인 역할을 한다고 주장한다.

공공선택 이론적 시각에서 정부규제이론을 정립한 조지 스티글러 (George J. Stigler)는 정부규제를 경제적 재화로 파악한다. 따라서 규제 도 수요와 공급측면을 설명할 수 있어야한다는 논리를 전개한다. 즉 규

17). 주요한 논문으로는 George J. Stigler(The Theory of Economic Regulation.1971)를 비롯한 Richard A. Posner(Theories of Economic Regulation.1974), Sam Peltzman(Toward a More General Theory of Regulation.1976), Gary Becker(A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence.1983) 등이다.

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제의 공급자는 정부이고 수요자는 주로 이익집단이 된다 (Needham,1983:19-21). 특정 산업의 이익집단은 관련산업이나 업종의 수 익을 증대시키기 위하여 규제정책을 수요한다. 이들이 수요하는 정책유 형은 직접적 보조금(direct subsidy), 진입제한, 대체적 산업관계에 있는 업종의 억제와 보완적 관계에 있는 산업의 지원, 시장경쟁가격 이상의 가격책정 등 4가지이다(최병선,1992:106). 정부규제를 수요하는 이익집단 간에 있어서 이익의 크기는 이익집단간의 정치적 균형과정에서의 조직화 비용과 정보비용에 의존한다. 때문에 규제는 대규모 이익집단보다는 소 규모 특수 이익집단에개 유리하게 전개된다. 이와같은 스티글러의 이론 은 경제적 규제에는 설명력이 크나 사회적 규제에는 설명력이 낮은 한계 를 갖고 있다.

샘 펠츠만(Sam Peltzman)은 정치인의 입장에서 규제를 설명한다.

정부규제가 정치적 과정을 통하여 이루어지는 한 규제자는 국외자와 한 계적 입장에 있는 사람의 이익도 고려할 수밖에 없다는 점을 지적한다.

그 이유로 정치가는 자기를 지지하는 표를 최대화 하고 자기를 반대하는 표를 최소화 하므로서 자기에게 호의적인 표를 극대화 하려고 하기 때문 이다. 한편 시카고학파와 쌍벽을 이루고 있는 버지니아 학파는 개별적인 유권자보다는 이익집단을 정치시장의 주역으로 보면서 동시에 이익집단 을 지대추구자로 본다(김일중,1995:111-160). 때문에 이익집단은 사회적 잉여를 창출하기 보다는 사회자원의 남용을 가져올 수 있는 주체로 파악 한다. 반면 시카코 학파는 이익집단끼리 경쟁하면 결국 효율적인 균형을 이룬다고 주장한다.

정부규제를 정치적 측면과 이해관계자의 갈등측면에서 전개한 대표 적 이론으로 제임스 윌슨(James Q. Wilson)의 규제정치이론을 들 수 있 다. 이 이론은 주어진 상황을 중심으로 이해관계자가 감지하는 규제 비

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용과 편익분포에 따라 4가지 유형으로 분류한다(최병선,1992:125-139).

윌슨은 정부규제에 따른 비용과 편익의 상대적 분포는 두 가지 방식 으로 규제정치에 영향을 미친다고 설명한다. 첫째, 개인이나 집단은 자신 의 순편익(편익-비용)이 증가하는 경우보다는 그것이 갑작스럽게 또는 상당한 정도로 감소할 때 정치적으로 민감하게 반응한다. 둘째, 정치적 행동은 비용이나 편익이 대규모의 이질적 집단에 분산되어 나타나는 경 우보다 소수의 동질적 집단에 집중되는 경우에 쉽게 고무된다. 그는 각 유형별 성격을 다음과 같이 설명하고 있다.

고객정치(client politics)적 상황은 정부규제로 인해 발생하게 될 비 용은 상대적으로 작고 이질적인 불특정 다수인에게 부담되나 그것의 편 익은 대단히 크며 동질적인 소수에게 귀속되는 특징을 갖고 있다. 이같 은 현상은 주로 진입장벽이 높은 시장에서 발생한다. 기업가적 정치 (entrepreneurial politics)상황은 고객정치상황과는 정반대의 입장이다. 즉 비용은 소수의 동질적 집단에 집중되어 있으나 편익은 대다수에 넓게 확 산되는 경우이다. 이런 유형은 환경규제 등 사회적 규제에서 많이 발생 한다. 이익집단정치(interest group politics)는 정부규제로부터 예상되는 비용과 편익이 모두 소수의 동질적 집단에 국한되고 크기 때문에 서로가 이익확보를 위하여 첨예하게 대립되는 상황이다. 고용조정과 같은 노사 관계 규제, 중소기업 고유업종 제도와 같은 대․중소기업 규제 등이 이 에 속한다.

대중적 정치상황(majoritarian politics)은 이익집단 정치상황과는 반 대되는 입장이다. 정부규제에 대한 감지된 비용과 편익이 쌍방 모두 이 질적인 불특정 다수에 미치나 개개인의 입장에 보면 그 크기는 미미하 다. 불공정 거래에 대한 규제는 모두에 도움이 되는 측면이 있고 모두에 손해를 보는 측면이 동시에 존재한다. 이를테면 기업이 다른 기업의 불

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공정 거래에 대하여는 규제하기를 바라지만 자신이 규제대상으로 되는 것은 바라지 않는 것이 그 예다.

<표 2-1> 정치적 상황에 기초한 4가지 규제 유형

구 분 감지된 편익

넓게 분산 좁게 집중 감지된 비용 넓게 분산 대중적 정치 고객정치

좁게 집중 기업가적 정치 이익집단 정치 자료 : 최병선(1992). 정부규제론. 서울, 법문사. 12(Wilson, America Government, op.cit.419)

규제기관과 피규제 산업과 관련하여 설명할 수 있는 규제이론은 포 획이론(捕獲理論)¹⁸⁾이다. 포획이론은 해당산업의 규제에 대한 요구에 따 라 규제가 행해지나 시간의 흐름에 따라 규제당국이 규제하고자 하였던 산업에 의하여 포획된다는 가설이다. 즉 규제기관이 피규제산업의 입장 과 주장에 동조하거나 공감함으로서 피규제산업에게 유리한 규제정책을 운용하는 것을 의미한다. 그러나 이 이론은 규제자가 해당산업에 의하여 포획되는 과정을 충분히 설명하지 못하고 있다. 실제 포획이론으로 규제 를 설명하기 어려운 경우도 많이 있다. 예를 들면 소기업보호를 명분으 로 한 중견기업이나 대기업에 대한 규제가 반드시 포획현상의 결과에 기 인한 것은 아니기 때문이다. 최근 우리나라의 문화와 의식구조에 기초한 가부장적 포획이론정립을 위한 신중한 시도가 이루어지고 있다(사공영 오,1998: 47). 한국에서 일어나고 있는 규제의 포획현상은 민주주의 제도 의 한계보다는 가부장적 행정문화가 원인이 되고 있다는 시각이다. 우리 나라와 같이 가부장적 행정문화가 행정조직과 정책수행방식에 깊이 내

18). Wiliam A. Jordan(1972)이 규제의 포획이론(the capure theory of regulation)을 발표한 이후 규제연구에서는 일반화 된 용어이다.

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재화 되어 있는 상황에서 정부 계획에 의한 사전적이며 예방적인 개입방 식은 포획의 계기를 제공할 가능성이 높다 는 것이 기본 논지이다. 특 히 목표연도와 목표내용을 수치로 명확하게 제시해놓고 이를 추진할 수 있는 정보나 인력 등이 뒷받침되지 않은 상황에서 규제의 집행은 피규제 집단에 의존할 수밖에 없다. 한편 시민단체의 활성화로 포획현상이 방지 될 수 있다는 반론도 있다. 정용덕(1991:44)에 의하면 규제정책의 수립을 가능케 한 사회집단들의 관심은 일단 집행단계에 들어가면서 점차 감소 되는 것이 불가피하지만 그럼에도 불구하고 규제기관의 포획을 방지할만 한 시민단체의 형성과 지속적인 감시활동으로 예방될 수 있다는 견해이 다.

그러나 위의 이론들은 주로 정치․경제학적 측면에서 이론 전개이기 때문에 실제 규제의 토양이 되고 있는 그 나라의 문화․의식구조 측면에 서 설명하는 이론으로는 충분하지 않다. 제도가 주어진 환경의 소산이라 면 규제 역시 그 나라 고유의 문화․의식구조와 불가분의 관계를 갖고 있다고 할 수 있다. 그러나 문화적 시각에서 규제와 관련된 연구는 부 분적인 시도¹⁹⁾는 있었지만 본격적인 연구는 아직 미흡한 상황이다.

19). Wildavsky(1982)는 1960년대 미국사회에서 새로운 중․상류층의 신흥계층이 등장하는 과정 에서 왜 그들이 서로 다른 행동을 보이는지에 대한 문제를 규명하지 못한 것은 문화적인 것 을 간과하고 계서적 측면에서 문제접근을 한데 원인이 있음을 지적했다. 그는 계서적 집단주 의(Hierarchical Collectivism), 경쟁적 개인주의(Competitive- Individualism), 그리고 평등적 분파주의(Egalitarian Sectarianism) 세가지 문화가설을 설정하여 형평성의 논리를 전개하면 서 미국과 유럽의 복지정책과 관련한 규제의 차이점을 문화적 측면에서 분석하고 있다. 그는 일반적으로 개인주의 문화가 규제를 기피하고 계서주의 문화가 규제를 선호하는듯 하지만 건강, 안전 등에 대하여 미국이 유럽보다 규제가 많다고 밝히고 그 이유를 분파주의자의 행 태를 들어 설명하고 있다. 분파주의자 눈에는 자연의 파괴가 우리의 파괴된 사회적 관계의 거울로 비쳐지면서 그들은 보다 강한 규제를 요구하게 된데서 규제가 강화된 것으로 설명하 고 있다. 결과적으로 분파주의가 우리 시대 규제혁명의 뿌리라는 것을 언명하고 있다.

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2. 改革의 論理와 要件

1) 改革의 意味

규제개혁을 논의하기 위하여는 먼저 개혁(REFORM)에 대한 명확한 개념정립이 필요하다. 일반적으로 개혁(reform)은 기존의 것에 대한 합법 적 수단을 통하여 이루어지는 급격한 변혁 또는 개조를 의미한다. 현실 보다 나은 변혁이어야 한다. 개혁은 이처럼 향한 기존의 것에 대한 변혁 또는 개조이기 때문에 이는 본질적으로 진화이다. 그 기본은 인간의 존 엄성이나 행이나 행복에 기여하는데서 출발하여야 한다. 이런 의미에서 허범(1999:1-6)은 개혁의 중심논리를 진화로 규정하고 논리를 전개한다.

이렇듯 진화란 체계가 단속적인 체질개선을 통하여 적응능력을 신장시켜 나가는 것이다. 이를 효과적으로 달성하기 위하여는 창조성이 요구된다.

때문에 개혁의 논리는 진화에 초점을 맞추어서 진화적 단절과 창조적 진 화를 실천적으로 연계 또는 통합시켜야 한다.

개혁을 효과적으로 추진하기 위하여는 사회적 병리현상의 발견이 중 요하다. 의사가 환자를 치료하기 위하여는 정확한 진단이 필요하듯이 개 혁에 있어서도 기존의 병리현상에 대한 철저한 탐색을 통한 원인규명이 전제되어야 한다. 원인 규명이 철저하게 이루어져야 이를 청산하는 작업 도 부작용을 최소화 하면서 효과를 극대화 할 수 있다. 그러나 개혁을 하기 위하여는 병리현상의 탐색에 그쳐서는 안된다. 창조적 접근이 이루 어져야 한다. 탐색이 기존의 것에 대한 비판적 진단 자세를 통하여 바람 직한 대안을 제시하는 것이라면 창조는 기존의 것을 뛰어 넘는 혁신적인 내용을 담고 있는 것이라 할 수 있다²⁰⁾. 이러한 탐색과 창조적 능력도

20). Donald F. Kettle은 개혁의 시작은 쉽다. 그러나 개혁의 지속은 더 많은 일을 요구하고 일

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그 자체로서는 아무런 의미를 갖지 못한다. 이를 체계화 하여 구체적으 로 정책화 할 때 의미를 갖게된다. 이를 도식화 하면 <그림2-1>과 같다.

<그림 2-1> 개혁논리의 구조

진화적 단절

evolutionary discontinuity +

창조적 진보 creative evolutionary ↓ ↓ 체계병리의 발견 + 소망미래의 탐색 ↓ ↓ 단절 \ 청산 + 창조 \ 개척

자료 : 허범.(1999). 개혁정책의 탐색과 설계. 5쪽

개혁은 기존질서를 바탕으로 창조된 새로운 변화를 추구하는 것이기 때 문에 체계질서 차원의 쇄신(innovation)이다. 때문에 제도적 수정이 불가 피해진다. 그 접근 방향은 우선 제도와 관습 중심의 체계구조적 개선 차원이어야 한다. 추진 방법은 종합적이고 체계적이 되어야 한다. 개혁의 대상과 속도 역시 전체적인 계획하에 상호 유기적으로 연결된 상황에서 추진되어야 한다. 개혁은 그 우선순위를 분명히 하고 개혁단계의 과정을 계속하여 점검하면서 지속적으로 추진하여야 한다. 지나치게 개혁의 대 상을 넓혀 놓으면 초점이 흐려지고 개혁의 중요성이 반감된다. 또한 개 혁정책간에 우선 순위선정과 완급조절이 쉽지 않아 개혁 정책간 정합성 을 이루기 어렵다. 이런 상황하에서 개혁은 성공하기 힘들다²¹⁾. 따라서

은 훨씬 매력적이지 못하다. 때문에 추진 주체들은 비판자들보다 훨씬 앞서가는 창조성이 요 구된다 는 점을 지적하고 있다.

21). 김영삼 정부는 임기중 금융실명제, 부동산 실명제, 정치․선거제도 개혁, 교육개혁, 노사관계 개혁, 정부조직 개편 등이 추진되었지만 단기간에 많은 것을 하려했고 종합적인 계획 결여로

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효율적 개혁추진이 이루어지기 위하여는 종합적인 계획하에 관련된 정책 이 유기적으로 차질없이 연결될 수 있어야 한다.

제도의 수정과정에서는 민주적인 참여, 토론 그리고 합의가 중요하다.

개혁은 합의에 근거하여야 사회적 정당성이 주어진다. 사회는 스스로 변 화하는 능력을 갖고 있다. 그러나 개혁은 이같은 사회자율성(Social self-guiding tendency)의 수정을 통한 근본적 변화를 추구한다. 즉 바람 직한 방향으로 앞 당기려는 노력이다. 따라서 이것은 적극적 의미에서의 사회질서를 수정하여 나가는 것이다. 때문에 변동을 통한 질서(Order through fluctuation)의 관리가 가능하여야 한다. 이것은 변동 속에서도 안정성이 확보(Steady-state dynamics)되어야 함을 의미한다. 안정성은 개혁의 기반이 현실에 바탕할 때 확보될 수 있다. 개혁 과정에서는 항상 보수․안정의 논리와 도전과 혁신의 논리가 부딪히기 때문에 정치적 의 지가 중요시 된다.

개혁과정에서는 불이익을 받는 사람들이 있게 되고 이들이 주로 기득 권자들이기 때문에 저항 또한 드세기 마련이다. 이를 극복하지 못하고는 개혁은 성공하기 힘들다. 개혁의 논리와 보수의 논리는 대체적으로 대립 하기 때문에 합의를 보기가 힘들고 오히려 심한 갈등을 유발할 가능성이 크다. 때문에 이의 조정은 정치적으로 극복할 수 밖에 없다. 정치적 극복 은 국민의 신뢰하에서만 가능하다. 개혁을 성공적으로 이끌기 위하여는 개혁분위기를 지속적으로 관리․유지하여야 한다. 개혁과정에는 긴장관 계가 어느정도 지속되게 마련이지만 하다보면 다시 해이해지고 그 과정 에서 기득권층의 집요한 설득과 저항으로 용두사미가 되는 경우도 있을 수 있다. 때문에 해이지는 분위기를 막기 위하여는 진행과정에서의 상황 을 정확하게 판단하여 대처하는 정치적 리더쉽²²⁾이 중요하다. 우리의 경

소기의 성과를 거두지 못한 것으로 평가받고 있다(문화일보.1998.2.17).

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우에는 이를 추진하는 대통령의 의지표명이다. 이 의지표명은 해이해지 기 쉬운 상황을 적절하게 판단하여 반복될 필요성이 있다. 국민의 정부 에서 기존 규제 50%감축이라는 대통령의 방향제시는 규제개혁에 대한 정치적 의지를 표명한 것이다. 정치적 의지는 물리적 힘으로서가 아니라 이해당사자의 자발적 참여를 이끌어낼 수 있는 지도력을 발휘하여야 한 다. 그래야만 국민의 마음을 움직여 개혁에 동참시키고 스스로 참여하는 역할을 하게될 것이다. 이런 이유때문에 개혁은 혁명보다 더 어렵다고 일컬어지기도 한다²³⁾. Rodger Douglas(1993:224)는 개혁의 성공을 위협 하는 것은 속도보다는 불명확성이며 속도는 다만 불확실성을 낮추는 요 소일 뿐이라고 지적하고 있다. 허범(1999:5)에 의하면 개혁은 단순히 “변 화를 위한 변화가 아니기 때문에 규범적 요건을 지니고 있어야 한다는 점을 지적한다.

2) 改革의 規範的要件

(1) 社會自己改變能力(societal self-guiding capacity)의 신장

사회는 스스로 변화․발전하는 능력을 갖고 있다. 그러나 이러한 자 연적인 변화는 많은 시간을 요한다. 오늘날과 같이 세계화의 가속화와 급속한 기술의 진보 등에 기인한 경제환경의 변화에서는 환경변화에 순 응하는 자연적인 변화를 기다리다가는 국가간 경쟁에서 뒤떨어지거나 과 거의 논리로 현재를 보려는 어리석음을 범할 수 있다. 개혁은 사회 자기

22). 유근일(「조선일보」,1997.12.6)은 정치적 리더쉽을 무엇보다도 위기를 예견하는 통찰력, 그 것을 뛰어넘을 국가 대전략의 수립, 그리고 그 목표를 향해 국민적 합의와 에너지를 동원할 수 있는 기회력, 설득력, 추진력이라고 서술하고 있다.

23). 김영삼 전 대통령도 국민에게 드리는 말씀이라는 퇴임의 변에서 개혁이 혁명보다 더 어렵 다는 말을 절감합니다 라고 술회하고 있다(조선일보,1998.2.21)

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개변능력을 바람직한 방향으로 앞당기려는 노력이다. 이를 위하여는 사 회 스스로 발전방향을 설정하고 생동감이 넘치고 신선감이 있는 목표를 설정하여야 한다. 또한 목표 달성에 필요한 실천력을 동원․조직할 수 있어야 한다. 그래야만 사회 스스로 자기변화 능력을 향상시킬 수 있다.

이를 위하여는 법과 제도의 개선을 통하여 일관성 있게 추진해나가는 자 세가 중요하다. 개혁은 기본적으로 정치적 성향을 띄고 있지만 정치적으 로 일시적으로 국민을 현혹시키는 정치적 행위로는 지속적인 개혁을 이 루어나가기 어렵다. 개혁에 부응할 수 있는 법과 제도의 정착이 먼저 이 루어져야 한다. 나아가 의식의 변화가 뒤따를 때 사회 스스로 자기를 변 화 발전시키는 힘을 가지게 되는 것이다. 이렇게 제도적으로 밑받침 될 때 개혁은 발전방향에 부응하고 이를 이끌어 갈 수 있도록 자기를 전환 시켜 나가는 힘을 근본적으로 향상 시킬수 있다.

(2) 規範的改善(betterment)을 통한 社會發展

개혁에서 중요한 것은 기존하는 것보다 더 좋은 것이 있을 수 있다는 믿음이 있어야 가능해진다. 믿음을 갖데 현실을 지나치게 과소평가하는 선입견이나 편견을 가져서는 안된다. 때문에 개혁의 시작은 어데까지 현 실에 바탕하여야 한다. 현실에 바탕하지 않은 개혁은 이상에 불과하다.

이를 위하여는 개혁이 담고 있는 목표 자체가 현재보다 나은 상태로의 진보할 수 있는 가치관을 가지고 있어야 한다. 이러한 가치관을 갖기 위 하여는 개혁은 현재보다는 바람직한 것이 있을수 있다는 믿음이 있어여 한다.

개혁과정에선는 개인적으로 손실을 보는 사례가 발생하는 경우가 있을 수 있지만 전체적으로는 국민의 삶의 질을 향상시킬 수 있어야 한다. 즉 경우에 따라서는 기득권계층의 이익이 약화되기도 하지만 전체적으로는 일반국민의 정치․경제․사회․문화적 지위를 향상시키는 것이다.

규제개혁(Regulatory Reform)은 규제의 질을 향상시키기 위한 것이

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다. 때문에 규제개혁의 의미에는 현재보다 나은 것이 될 수 있다는 기대 가 있다. 규제개혁은 규제 완화와 규제 합리화뿐만 아니라 경우에 따라 서는 규제의 강화도 포함되는 개념이다. 그러나 일반적으로 사용하고 있 는 규제완화(Deregulation)란 규제개혁의 일부로서 어떤 한 분야에 존재 하는 규제의 완전한 또는 부분적인 철폐(Eliminaation of Regulations)를 의미한다. 이 경우의 규제개혁은 규제를 행사하는 공무원의 권한은 기득 권자들의 이익을 약화시키게 된다. 규제는 공무원이 행사하는 행정권력 이다. 때문에 피규제자인 국민에게 규제가 합리적으로 운용되지 못할 때 공무원에 대한 일반 국민의 생각은 권한의 남용으로 생각하게 된다.

한편 공무원의 입장에서 규제개혁은 공무원이 갖고 있는 권한을 약화시 키는 것으로 생각할 수 있다. 그러나 이것은 그렇게 생각할 것이 아니다.

오히려 적극적인 의미에서 규제개혁이 공무원의 대 국민 서비스를 증진 시키는 계기로 작용하는 것으로 이해하여야 한다.규제 및 행정의 합리화 로 국민이 겪고 있는 불편을 해소하고 경제활동을 왕성하게 하여 소득을 증가시키고 삶의 질을 향상시키는 정책수단으로 이해하여야 한다. 민원 서류 하나라도 축소되고 허가과정이 한 단계라도 축소되면 국민의 불편 은 그만큼 개선되는 것이다. 그러나 이것만 가지고는 안된다. 세계가 자 국기업의 경쟁력 강화를 위하여 개혁을 해 나가고 있는 상황에서 절차 등의 규제완화로 규제개혁이 지체되어서는 효율성은 물론 사회진보도 기 대할 수 없다. 권한의 지방위임이나 절차적 규제완화가 아닌 말 그대로 의 규제개혁이 이루어져야 규범적 개선을 통한 사회진보도 기대할 수 있 다.

(3) 변동의 안정성 확보

개혁은 불가피하게 이해관계의 충돌현상을 초래한다. 이 결과 이해관 계자간에 갈등이 노정되게 된다. 갈등의 폭은 이해관계의 크기가 클수록 커지는 경향이 있다. 때문에 개혁의 추진과정에서는 갈등을 최소화하는

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역할이 중요하다.개혁으로 지나친 갈등이 예상되면 속도를 늦추거나 이 를 조절함으로서 변동의 안정성을 확보하여 나가야 한다. 실제로 개혁과 정에서는 목적 자체에서 국민적 합의가 이루어졌다 하더라도 구체적 시 행과정에서는 이해관계에 따라 많은 이견이 노출되기 마련이다. 이견이 조정되지 못하면 개혁은 갈등만 유발할 뿐 오히려 사회진보를 가로막는 걸림돌로 작용할 수도 있다. 때문에 개혁 과정에서는 소극적인 적응 (adjust)과 적극적인 적응(adapt)을 반복하면서 나름대로 안정성을 유지 하여야 한다. 소위 변동의 안정성(steady-state dynamics)이 확보되어야 한다. 김 영삼 정부의 규제개혁과정에서도 규제개혁과 완화가 반복됐던 것도 이러한 현상의 하나이다. 규제개혁의 정책목표가 집행과정에서 규 제완화로 추진되는 것도 긍정적으로 해석하자면 급격한 변화로 인한 혼 란보다는 변동 속의 안정을 추구하려는 속성으로 파악될 수 있다. 규제 개혁, 규제철폐, 탈규제, 규제혁파 등 많은 슬로건성의 정책목표를 제시 하고 집행되고 있지만 막상 그 과정에서는 정책목표과 집행수단간의 괴 리 현상을 보이고 있다. 우리의 경우 개혁적 정책목표가 제시되면 발표 당시에는 기존규제의 폐지 등 어느정도 정책목표에 부응할려는 의지를 보이지만 시간이 좀 지나면 다시금 완화적 개선에 그치고 있는 현상을 보여주고 있다. 이같은 규제완화와 같은 소극적 적응과 규제개혁과 같은 적극적 적응의 반복되는 것은 변동의 안정성을 추구하는 속성때문으로 이해할 수 있다.

(4) 개혁의 진행

개혁은 혁명과 달리 일시에 전면적으로 전체체계를 바꾸는 급진적이 고 폭력적인 것이 아니다. 개혁은 위에서 기술한 바와 같이 사회 스스로 변화하는 발전하는 능력을 발굴하여 이를 활성화 시켜 안정속의 사회진 보를 이루는 것이다. 그러나 개혁은 가능한 모든 영역에 걸쳐 단기적으 로 추진하는 유혹을 받기 쉽다²⁴⁾.그것은 개혁의 기본속성이 변혁을 전제

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로 하는 것이기 때문에 부분적으로는 혁명적 속성을 갖고 있는데 기인한 다. 그러나 개혁은 일시에 이루어질 수 있는 것이 아니다. 때문에 장기적 으로 보면 개혁은 단속적․부분적이면서도 점진적인 방법으로 지속적으 로 추진하는 것이 바람직하다. 부분적으로 추진하더라도 상호 유기적으 로 연결되어 체계성을 갖고 있어야 한다. 여기에서 유념할 것은 부분적 인 추진의 경우에도 목표는 효율의 극대화에 두어야 한다. 그러나 그것 이 전체적인 조화를 깨뜨려서는 안되고 오히려 부분적 극대화 (optimizing)과정에서도 전체적 균형(balancing)을 추구하여 조화를 이룰 수 있는 전체 체계의 윤리성(the ethics of the whole system) 확보가 중 요하다. 그러나 부분과 전체와의 조화는 쉬운 것이 아니다. 많은 이해 당 사자가 개입되어 있는 상황에서는 더욱 어렵다. 많은 대안중 개혁정책으 로 채택하기 까지는 이해당사간의 갈등의 조정이 필요하며 이는 합의를 도출할 수 있는 정치적 리더쉽이 중요하다. 일반적으로 개혁이 혁명보다 더 어렵다는 이유도 이런 연유에서 기인하고 있다. 전체적인 합의를 이 끌어낼 때만이 개혁의 효과도 높아질 수 있다.

3. 規制改革의 規範的要件

개혁정책은 주어진 상황에서 규범적 요건이 충족될 때 사회적으로 동

24). 개혁추진 기간에 대하여는 여러시각이 존재한다. 단기적으로 추진하는 것이 좋으냐 중․장기 중장기적으로 추진하는 것이 좋으냐는 그 나라의 상황에 따라 다를 것이다.

-비교적 단기적․급진적으로 개혁을 추진한 나라는 뉴질랜드라 할 수 있고 조직적이고 점진적 인 개혁을 시도한 나라는 영국이다(부즈․알렌 헤밀턴,1997:97-99)

-Rodger Douglas(1993)는 개혁은 단기적으로 하지말고 목적을 명백히 하고 그것을 향해 껑충 도약하라 고 충고한다. 나아가 개혁은 신속히 추진하는 것이 효율적이 다 고 주장한다. 시간이 지연될수록 비용은 증가하고 기득권자들에게 반대여론을 조성할 시간을 주는 등 개혁자체가 어려워질 수 있음을 경고하고 있다. 또한 돈부시 는 관료는 개혁을 최대한 천천히, 궁극적으로는 자기 이익을 위하여 진행한다 고 지적하고 있다(「한국경제」1997.12.6).

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의를 얻을 수 있다. 사회적 동의의 기본적 요소는 문화․의식구조에 바 탕하여야 하고 개혁의 결과가 국민의 삶의 질을 개선시킬수 있는 기대를 불러 일으킬 수 있어야 한다. 국민들이 개혁의 필요성을 인식하고 받아 들일 때 사회적 적합성이 확보될 수 있다. 아무리 좋은 정책이라 하더라 도 국민이 받아 들이지 않으면 그 정책은 실패하기 마련이다. 때문에 국 민의 수용동기 형성이 개혁정책 추진에서 무엇보다 중요하다. 이같은 사 항은 규제개혁정책에서도 똑같이 요구된다. 규제개혁에 있어서도 위와 같은 규범적 요건이 충족되어야 한다. 이와함께 규제개혁 역시 나름대로 구체적인 논리와 체계를 갖추고 있어야 한다.

OECD(1997:8-9)는 아래와 같은 규제개혁의 목표와 방법을 7개항으 로 축약․정리하여 회원국가에게 활용을 권고하고 있다.

① 명백한 목표와 틀을 정립하는 광범위한 규제개혁 프로그램을 설 정할 수 있어야 한다. 이는 올바른 규제 에 관한 원칙을 확립 하는데 서 시작된다. 올바른 규제 란 목적이 명백하고 법적기반이 확고하며 규제로 인한 편익이 비용보다 커야 한다. 나아가 인센티브와 목표관리를 통하여 시장의 창조성을 높이고 다른 정책들과 조화되어야 한다. 그리고 이런 원칙을 실행할 수 있는 효율적이고 신뢰할만한 규제개혁의 메커니 즘을 갖추어야 한다.

② 규제가 의도했던 목적을 효율적으로 추진되고 있는지를 체계적으 로 분석․평가할 수 있어야 한다. 이는 현재의 규제뿐만 아니라 신설 규 제에 대하여서도 적용되어야 하며 나아가 일몰규정과 같은 규제정비를 위한 장치가 자동적으로 작동되어야 한다.

③ 규제와 규제과정이 투명하고 비차별적이고 효율적으로 적용되는 지 확인할 수 있어야 한다. 또한 개혁의 목적과 전략이 대중에게 명백히 전달되었지를 확인하여야 한다. 이를 위하여는 영향력 있는 전문가의 자

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문을 받아야 하며 규제를 쉽게 파악할 수 있도록 규제 등록절차의 혁신 이 중요하다. 나아가 필요한 규제의 경우에도 투명하고 비차별적으로 적 용되어야 한다.

④ 경쟁정책의 범위와 효율성 증진을 위해 필요한 검토를 하여야 한다.

이를 위하여는 경쟁기구에 개혁을 수행할 권위와 능력을 부여하여야 한다.

⑤ 경쟁촉진을 위해 규제로 인한 이익이 명백한 분야를 제외한 모든 분야에서 경제적 규제를 제거한다. 규제가 지속적으로 필요한 분야에 있 어서는 효율성을 제고시키는 방법을 먼저 강구하여야 한다.

⑥ 국제적 원칙을 준수함으로써 무역과 투자의 불필요한 규제장벽을 제거한다.

⑦ 다른 중요한 정책목표와의 관련을 확인하고 개혁을 지지할 수 있는 방법으로 정책을 발전시켜야 한다.

제 2 절 規制改革政策의 實際

1. OECD 主要國家의 規制改革經驗

1) 規制改革의 推進

OECD국가들의 초기 규제개혁은 개별 규제로 인한 문제를 시정하려는 단편적 노력에서부터 시작되었다. 규제완화를 추진하는 과정에서 수많은 규제로 인한 누적효과가 예상보다 크게 나타나면서 각국의 규제개혁은 부분으로서 문제가 아니라 전체로서의 문제로 다루기 시작했다. 여기에 서 나타난 문제들은 규제의 총체적 비용, 규제의 복잡성과 규제 양의 지

규제개혁정책의 논리와 실제