국민의 삶의 질 향상을 목적으로 한 상수원 규제가 가시적 수질 개 선을 이루지 못했다는 것은 규제효과가 미흡했다는 것을 의미한다. 이는 규제는 있으나 집행이 부실하던가 또는 기준과 절차가 비현실적이어서 규정대로 준수할 수 없는 등의 이유가 있을 것이다. 이같은 현상은 사회 적 규제에서 흔히 나타난다. 왜냐하면 사회적 규제는 강화할수록 좋다는 일반적 인식 때문이다. 따라서 사회적 규제인 상수원 보호규제에 있어서 도 규제목표에 부응한 규제수단의 적정성에 대한 검토가 미흡했다.
이번 상수원 보호규제 강화과정에서 나타난 시행착오도 상황적 요인 으로 작용한 사회적 압력을 지나치게 의식한 나머지 이해관계자 측면을 간과한 결과이다. 사회적 규제에서 규제자가 유념하여야 할 것은 사회적 으로 규제강화가 요구된다고 하여도 모든 규제가 정당성을 갖는 것은 아 니라는 점이다. 아무리 정당한 정책 목적을 갖고 있더라도 이를 달성하 기 위한 수단이 합리적이지 못하면 정당성은 약화되게 마련이다. 목적이 정당하다고 해서 수단까지 정당화 되는 것은 아니기 때문이다. 오히려 지키지 못할 규제를 만들어 놓고 단속위주의 행정을 할 경우 규제의 효 과는 반감하고 규제에 대한 불신을 자초하여 부작용만 노정시킨다. 상수 원 수질보전을 위한 특별대책지역에 대한 규제가 이러한 예에 속한다.
규제 대상지역을 한강수계 전체로 하지않고 수도권 인접지역만을 대상으
로 규제를 하고 있다. 오염이 규제지역 밖의 한강수계에서 발생할 경우 에는 규제를 받는 지역만 상대적으로 손해를 입게 된다. 상류지역은 남 겨두고 중간에 있는 지역만 대상으로 할 경우 상대적 형평성은 저해된 다. 나아가 상류지역의 오염이 그대로 흘러들어 오는 경우 중간지역에 대한 규제의 의미는 없게 된다. 수질오염문제를 지금과 같이 규제로 해 결하고자 할 경우에는 자칫 규제가 규제를 낳는 규제의 악순환 현상만을 가져올 가능성이 높다.
규제는 최소화 하데 관리는 엄격히 하는 것이 필요하다. 상수원 보 호 목적에 맞는 구체적인 기준과 집행원칙을 세우고 그 기준과 원칙에 따라 철저히 집행해나가는 행정자세가 중요하다. 상수원 보호 규제의 경 우에도 보다 분명하고 구체적인 기준을 제시하고 그 기준을 철저히 지켜 나가야 한다. 그 기준이란 모든 사람이 지킬수 있는 일반성을 가져야 한 다. 이를테면 상수원을 기점으로 하여 일정한 범위내에서 건축 금지, 환 경보전을 위한 목적을 제외한 토사 및 골재 채취금지, 생활 쓰레기 및 산업폐기물의 접근 금지 등 구체적으로 지킬수 있는 규제를 정하여야 한 다. 이런 기준을 철저히 지켜나가고 그밖의 경우에는 이 기준 범위내에 서 유인책을 통한 자율규제를 적극적으로 활용하여 최소의 규제로 최대 의 효과를 거둘 수 있는 신축성이 요구된다.
규제가 효과적으로 집행되기 위하여는 규제자의 합리적 사고는 물론 행정부서간의 유기적 협력이 이루어져야 한다. ‘97년말 현재 팔당호 물관 리 업무는 환경부 3개기관, 경기도 9개 기관, 임시기구 2개 기관, 수자원 공사, 한국전력공사 등 16개 기관에 분장되어 있다. 수질오염방지를 위한 행정체계를 보면 수량관리는 건설교통부와 산업자원부, 수질관리는 환경 부, 하천관리는 건교부(직할하천)와 지방자치단체(지방하천과 준용하천) 로 분화되어 있다. 또한 수질오염과 밀접한 관련이 있는 골재채취법상의
골재채취는 건설교통부, 축산법상의 축산폐수규제는 농림부와 협의하게 되어있다. 관련기관이 현재처럼 다기화 되고 다원화 된 행정체계로는 종 합적인 계획을 수립할 수 없음은 물론 수질관리 또한 효율적으로 하기가 어렵다.
한편 팔당상수원 보호 규제정책 집행과정에서 나타난 관료행태를 행 정문화적 측면에서 보면 할거주의․분파주의 행태를 발견하게 된다. 한 강수계관리를 각 부처별로 상이한 목적의 개별 법을 가지고 16개 기관이 관리하고 있는 것이 그 사례이다. 이같은 현상은 조직 상호간의 관할권 을 존중하는 한국적 관료제의 특성이 반영된 할거주의 행태이다.
또한 상수원 보호를 위한 특별대책지역 지정․관리에서 볼 수 있듯 이 수계전체를 대상으로 하는 것이 아니라 수도권 및 수도권 인접지역만 규제를 강화한 것도 할거주의․분파주의 의식이 반영된 규제정책이라 할 수 있다.
규제대상지역을 한강 수계 전체로 하지않고 사람들이 가장 많이 사 는 지역을 중심으로 한 것은 나름대로 합리적인 논거가 될 수 있다. 그 러나 그 기저에는 규제라는 제도를 만들므로서 정부의 1차적 역할은 했 다고 스스로 생각하는 것이다. 이 정도 되면 상수원 보호라는 당초 규제 의 목적보다는 규제 자체가 목적화 되는 현상이 초래되면서 절차나 형식 에 집착하게 된다. 환경문제가 발생하면 현장에 나가 환경오염에 대한 원인을 밝혀내고 그 다음으로 행정서류 감사등을 하는 것이 아니라 우선 관할 행정관청에 대한 서류감사부터 한다 는 한강 수계지역에 근무하는 경기도 중견 공무원의 지적은 이같은 사실을 반증하는 것이라 하겠다.
감사 또한 행정 내부적 문제이기는 하지만 여기에도 형식주의 의식이 작 용하고 있다. 환경문제는 규제를 강화하여야 된다는 일반적 사고도 모든 것을 규제로 해결할 수 있다는 권위주의 의식과 단가치지향의 논리가 알 게 모르게 반영된 결과이다.
<표 3-22> 팔당호 관리기관 현황(’97년말현재)
구분 기 관 명 주요 관련업무 조직인력
수질 관리 기관 (14)
환경부
본 부
- 환경정책총괄
- 환경보전위원회 운영 - 특별대책지역지정
4과 12명
한강환경관리청
- 한강수계수질분석 - 한강수계 중권역 관리위원회 운영
3과 62명 한강수질검사소 - 한강수계수질조사연구 4과 23명
경기도 (9개기관)
본 청 - 상수원보호구역 지정
- 팔당호수질개선사업지원 1과 23명 팔당상수원
관리사무소
- 상수원보호구역 오염행위
단속 2계 95명
남양주시등 7개시․군
- 오폐수 배출업소 인허가 및 지도단속, 환경기초시설 설치 지원
각 시군 합계 45명 수질개선 기획단 - 각부처 수질관리업무 조정․
통제 3부 21명
한강환경 감시대 - 팔당호 특별대책지역 오염
행위단속 3반 100명 수량
관리 기관 (2)
건설교통부 한강수자원공사 한강사업본부
- 팔당호 광역상수도 취수․
공급 2과 22명
산업자원부 한국전력공사
한강사업본부 - 팔당댐 관리 및 발전 4과 16명
합 계 419명
자료: 곽결호.(1998). 팔당호 오염현황과 특별대책 수립계획. 토론회(6.8) 주제 발표. 8쪽