1) 土地의 情緖的 意味와 規制
토지 또는 땅이라는 것이 우리에게 주는 이미지는 어느 것보다도 강 하다. 오랫동안 농경생활의 영향으로 땅은 곡식을 생산하고 생활해 나가 는 삶의 터전이요, 생명의 원형으로써 의미를 가지고 있다. 땅의 문제는 바로 정주성에서부터 시작된다. 한곳에 오래 정착하여 사는 과정에서 땅 과 몸은 하나(身土不二)라는 일체감의 의식도 생겨났다. 때문에 땅에 대 한 인식은 소유 의미 이상의 것을 갖고 있다. 예로부터 우리에게는 땅을 올바로 관리하는 것이 민생을 안정시키는 치정의 중요한 과제였다. 이러 한 문화적 배경은 토지에 대한 관리의 강화로 나타났다. 관리의 강화는 통제의 강화로 나타났다. 계서제하에서 통제는 계서에 의한 관리로 나타 나게 마련이다. 이러한 현상이 행정에 투영되면서 토지규제는 절차적 규 제형태를 띄게 되었다. 오늘날 토지에 대한 규제가 어느 부문보다도 많 고 복잡한 이유도 바로 이러한 문화적 배경에서 찾아 볼 수 있다.
농경사회에서 산업 사회로 넘어가는 과정에서도 토지에 대한 인식은 변하지 않았다. 반면 산업화에 따른 공장입지 등의 토지수요는 계속 증 대되었고 여기에 더하여 토지가 유한자원이라는 인식은 토지수요를 더욱
높이는 요인으로 작용하였다. 산업화, 도시화에 부응한 토지 수요증대는 토지의 효율성을 높이는 요인이 되었다. 여기에 공급부족에 따른 토지수 급의 불균형 현상은 토지가격 상승을 유발하는 부작용을 초래했다. 권위 주의, 통제주의 문화에 익숙한 관료의 입장에서는 이같은 부작용을 규제 로 해결하려 했다. 토지법제가 복잡한 이유도 실상은 바로 이러한 의식 구조와 문화에 바탕하고 있다. 토지규제의 복잡성은 규제의 투명성을 저 하시키는 결과를 가져왔다. 이런 상태에서 규제완화는 형식주의화 하기 마련이다. 오늘날 토지관련 법제의 복잡성과 규제위주의 행정은 바로 이 러한 문화적 배경과 산업화과정에서 나타난 여러 가지 요인이 복합적으 로 작용하여 나타난 것이다.
행정처리의 다단계와 협의기관의 복잡성은 행정의 일관성을 어렵게 하는 요인으로 작용한다. 공장설립절차가 일관된 체계를 지니지 못하고 있는 이유중의 하나도 여기에 있다. 나아가 중앙집권적인 정치체제 때문 에 업무가 대부분 중앙정부로 집중되고 있는 것도 한 요인이다. 이 영향 으로 지방자치단체는 공장설립과 관련한 대부분의 인․허가 처리에 중앙 정부의 각 부처, 각종 심의위원회와의 복잡한 협의과정을 거치게 된다.
이밖에 공장설립절차를 담당하는 공무원의 경우 인․허가 승인시「시간
=비용」이라는 개념보다는 감사 등과 관련된 문책에 신경을 쓸수밖에 없다는 점도 공장설립의 기간이 더욱 길어지게 되는 요인이 되고 있다 (부정방지대책위원회,1995:33).
관료제는 속성상 계층적일 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 산업단 지 및 공장설립절차의 다단계 절차 규제는 계서제하의 책임회피 등 행정 편의주의에 기인한다. 산업단지 및 공장설립 규제의 사례에서 볼 수 있 는 바와 같이 관련 법령이 다기화 되어 있고 이에 따라 규제도 복잡하고 절차중심으로 되어 있다. 제도의 복잡성은 법제나 규제를 전반적으로 검
토하지 않고 필요에 따라 행정편의주의로 법을 제정하거나 규제를 만들 어 온 결과이다. 한편 문화․의식구조 측면에서 보면 절차중심으로 되어 있다는 것은 전형적인 통제주위, 형식주의, 계서주의․계층주의 의식구조 가 반영된 것이다. 이같은 현상은 절차적 규제에 미친 문화적 요인을 묻 는 설문조사에서도 잘 드러나 있다.
<표 3-26> 절차적 규제에 영향을 미친 문화적 요인
(단위 : %) 구 분 응 답 내 용
다원주의 계서주의 형식주의 통제주의 기타 합 계
공무원 2.3 13.6 45.5 38.6 - 100.0
정치인 0 18.6 28.6 52.8 - 100.0
교 수 0 21.1 28.1 35.0 15.8 100.0 기업인 1.1 13.2 37.4 48.3 - 100.0 전 체 1.0 16.0 36.0 44.1 2.9 100.0
한편 산업단지를 국가, 지방, 민간으로 구분하는 것이나 각종 영향평 가에서 볼 수 있듯이 협의기구가 많다는 것은 분파주의․할거주의 의식 구조의 표출이라 할 수 있다. 한국 관료제에서의 할거주의는 조직 상호 간 관할권을 존중하는 특징을 갖는다. 이 특징은 산업단지 및 공장설립 절차에서도 그대로 나타났다. 산업단지의 조성과 관리는 시장윈리에 따 라서 하도록 민간에게 맡기고 국가나 지방자치단체는 환경보전과 같은 규제에 대한 감시․감독을 하는 것이 바람직하다. 그럼에도 불구하고 면 적을 기준으로 산업단지를 국가 및 지방공단과 민간의 개별입지로 구분 하고 있다. 이것은 우리나라 관료제의 특성이 반영된 것이다. 나아가 국 가산업단지와 지방산업단지와 같은 정부가 지정하는 산업단지를 기본으 로 하고 민간이 조성하는 산업단지는 개별입지라고 하여 예외적으로 다
루는 것은 권위주의 의식의 반영이다. 국가는 민간에 대하여 항상 예외 적 위치에 있다고 생각하는 것이다. 즉 토지는 정부가 관리하여야 한다 는 의식때문이며 이는 농경주의 문화 유산에 기인한다.
2) 産業立地 및 工場設立節次 規制緩和 事例
(1) 狀況的 要因: 規制 名分의 多岐化와 制度의 複雜性
산업입지 및 공장설립에 대한 규제는 토지에 대한 우리만의 독특한 정서적․문화적 요인 그리고 다기한 법령 등 제도적 요인이 복잡하게 얽 혀있다. 이것은 이해관계자의 요인보다는 상황적 요인이 규제정책에 보 다 많은 영향을 미치고 있음을 시사한다. 산업입지 및 공장설립 규제는 기본적으로 국토의 균형개발과 유한자원인 토지의 효율적 활용을 명분으 로 하고 있다. 동 규제는 시장실패를 명분으로 부동산 투기억제, 수도권 인구집중 억제 및 환경보호를 목적으로 주로 활용된다. 이렇듯 산업입지 및 공장설립에 대한 규제가 복잡한 것은 다른 법률에 의거한 파생된 목 적 때문이다. 이 영향으로 공장설립절차와 관련된 규제는 토지이용, 진 입, 환경, 안전, 건축 등과 같은 수많은 법률에 걸쳐 있다(부패방지위원 회,1995:32-33). 이같은 규제는 나름대로 목적을 갖고 있으며 사회적 규 제와 관련되어 나타날 때는 주로 경제의 외부효과57)에 근거한다.
입지규제나 공장설립절차 규제는 명분에 따라 규제의 대상과 강도가 달라진다. 때문에 여기에서 명분은 매개변수58)로서의 역할을 하게된다.
57). 외부효과(externalities)란 사람(기업)이 의도성이나 대가의 고려없이 없이 한 행위로 다른 사 람(기업)에게 이득이나 손해를 가져다 주는 것을 말한다. 개인비용이 사회적 비용보다 클 경 우 외부불경제라 하고 개인의 편익이 사회적 편익보다 큰 경우를 외부경제라 한다. 일반적으 로 외부효과를 논할때는 외부불경제를 의미한다.
<표 3-27> 토지 규제의 명분
(단위 : %)
직업별
응 답 내 용 국토의 합계
균형개발
수도권
집중억제 환경보호 부동산 투기억제
공무원 32.5 29.9 6.0 31.6 100.0 정당인 26.9 11.5 16.7 44.9 100.0 교수․연구직 20.0 32.3 7.7 40.0 100.0 기업종사자 32.6 24.5 14.3 28.6 100.0 전 체 29.0 24.9 10.9 35.2 100.0
실제 토지규제에 대한 명분’이나 공장설립 절차 규제에 대한 명분’
을 묻는 설문의 응답내용을 보면 규제의 특성이 나타난다. 먼저 토지규 제의 명분’에 대한 설문조사에서는 전체 응답자중 가장 많은 35.2%가 부동산투기억제라고 응답했다. 다음으로 국토의 균형개발(29.0%), 수도 권집중 억제(24.9%)순이었다. 그러나 공무원만 대상으로 하여 분석하 였을 경우에는 국토의 균형개발(32.3%)이 부동산투기억제(31.6%)보다 높았다. 국토의 균형개발과 부동산 투기억제가 토지규제의 명분으로 활 용됐음을 보여주고 있다. 한편 공장설립규제의 명분’에 대한 설문에서는 수도권 집중억제(37.7%)가 가장 많았으며 다음이 환경보호(23.5%), 부동 산투기억제(23.2%), 행정편의(15.6%)순이었다.
설문조사 결과에서 알 수 있듯이 근래 우리나라 토지정책의 기조는 토지공급의 확대보다는 수요억제에 중점을 두어 왔다. 좁은 국토의 효율 적 활용이라는 측면에서 보면 어느 정도의 수요억제정책은 일리가 있다
58). 일명 조절변수(moderating variable)라고도 하며 독립변수와 종속변수간의 관계에서 설명의 대상을 달리함으로서 종속변수에 영향을 미치는 변수를 의미한다.
고 하겠지만, 국토의 균형적 발전이라는 정책기조와의 조화는 이루지 못 했다. 오히려 토지이용에 대한 규제는 급속한 도시화와 산업화에 따른 도시용지와 공장용지의 부족을 초래하면서 토지수급의 불균형 현상을 노 정시켰다. 토지수급의 불균형 현상은 기존의 이용가능한 토지 가치만을 증가시켰고 이에따라 가수요를 유발하는 등의 부작용을 초래했다.
토지정책은 이렇듯 하나의 목적만 가지고 할 수 없다는데 문제점이 있다. 거기에는 토지의 효율적 활용, 국토의 균형개발이라는 과제가 항상 따르면서 정책수요에 따라 지속적으로 다른 정책목적이 추가되기 때문이 다. 이러한 요인으로 토지제도는 여타 제도보다 복잡하고 다기화되었다.
실제 현상을 보면 현재 토지관련 법률만 무려 128개(조세관련 법률은 제 외)나 되고 관련된 시행령(119개) 및 시행규칙(94개)까지 포함하면 총 341개에 이르고 있다(전국경제인연합회,1997:52-53). 토지이용과 관련된 법률만으로는 최상위법인「국토건설종합계획법」과「국토이용관리법」을 비롯하여 각 분야별 개별법까지 포함하면 15개 부처의 100여개 법률에 이르고 있다(한국산업단지공사․아시아개발연구원,1998:32)38). 때문에 법 적용에도 우선 순위가 있다(부정방지대책위원회,1995:35). 국토이용관리법 보다는 도시계획법이 도시계획법보다는 수도권정비계획법과 공업배치법 이 우선적으로 적용된다. 수도권정비계획법과 공업배치 및 공장설립에 관한 법률은 수도권 공장입지에 대해서는 상호 중복된다. 토지 관계법이 이렇게 복잡다기한 법적 구조를 갖고 있는 이유는 무엇일까? 그 기본요 인은 계서제하의 행정편의주의이다. 백완기(1988:259-260)에 의하면 절 차의 복잡화는 행정편의주의에서 나오고 행정을 법의 집행이나 명령의 시달로 인식하기 때문이다. 행정편의주의가 만연될 때 규제행정은 강화 되고 절차는 복잡하여진다.
<표 3-28> 공장설립절차 규제의 명분
(단위 : %)
직업별
응 답 내 용 수도권인구 합 계
집중억제 환경보호 행정편의 부동산
투기억제
공무원 39.3 24.8 6.0 29.9 100.0 정당인 37.3 24.0 24.0 14.7 100.0 교수․연구직 36.5 17.5 19.0 27.0 100.0 기업종사자 36.7 25.5 18.4 19.4 100.0 전 체 37.7 23.5 15.6 23.2 100.0
공장설립과 관련한 규제완화는 1993년 국토이용관리법 개정에 따라 기 존 10개 용도지역을 5개로 축소했다. 준도시, 준농림지역 규제방식을 허용 행위 열거형(positive system)에서 제한행위 열거형(negative system)의 규 제방식으로 바뀌었다. 그러나 이같은 규제방식의 전환도 전체적인 토지법 체계내에서 이루어지지 못했기 때문에 그 효과는 크지 않았다. 아직도 ‘국 토이용관리법’을 비롯한 87개 법률에서 239개(기초구분 162개, 세구분 72 개)의 용도지역․지구를 지정하고 있다(전국경제인연합회,1997:53-55). 공 단조성이나 공장설립의 경우에도 마찬가지이다. 이 역시 토지관련 법령 이 전체적인 계획하에 정비되지 못한데 기인한다. 이 결과 기존 법의 규 제는 그냥 놓아둔채 ‘기업활동규제완화에 관한 특별조치법’을 제정하여 인․허가 절차 등을 의제처리하는 변형적인 규제완화 행태를 보여주고 있다. 형식주의의 한 단면을 보여주는 사례이다. 그러다 보니 규제완화 결과는 민원서류 처리기간의 단축, 행정서류의 축소 및 절차 간소화가 대부분을 차지하고 있다. 이같은 규제완화에도 불구하고 공장설립에 아 직도 시간이 많이 걸리고 절차가 많다는 비판이 일자 1997년에는 공장설 립허가업무를 대행해주는「공장설립대행센터」를 개설했다. 모든 절차를