정부규제란 바람직한 정치․경제․사회질서의 구현을 위해 정부가 법에 근거하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 정부의 행위이다(최병 선,1992:24). 규제를 이렇게 정의할 때 아래와 같이 개념을 정리할 수 있
다. 규제는 정부행태의 하나이다. 규제의 주체는 정부이고 객체는 민간이 다. 규제가 정부정책의 결과행태라고 하면 Kurt Lewin44)이나 Fred Luthan45)의 이론에 근거하여 볼 때 정부의 규제행태는 상황적 요인과 이해관계자 행태의 상호작용 결과라 할 수 있다46). 여기서 상황적 요인 과 이해관계자의 개념을 좀 더 구체적으로 설명하면 상황적 요인으로는 규제에 영향을 미치는 제도, 정치 및 경제․사회적 여건과 문화를 포괄 한다. 이해관계자란 규제와 직접 관련이 있는 이해당사자와 간접적으로 관련이 있는 이해관계자로 구분할 수 있다. 그러나 넓은 의미에서의 이 해관계자라고 할 때에는 이해당사자를 포함한다. 규제에 영향을 미치는 요인은 행정인을 비롯한 규제의 직접적인 이해당사자와 간접적인 이해관 계자 그리고 제도 및 행정문화를 포함한 주어진 시대적 여건 등 상황적 요인이다. 이들은 일방적으로 영향을 미치기도 하지만 대부분 상호작용 을 통하여 규제정책에 영향을 미친다.
그러나 규제가 강화 또는 완화되거나 새로 만들어진 후 집행단계에 들어가면 규제는 거꾸로 이해관계자에게 영향을 미친다. 물론 불특정 이 해관계자의 행태에도 영향을 미칠뿐만 아니라 상황형성에도 영향을 미친 다. 그러나 새로운 규제를 만들거나 기존의 규제를 강화 또는 완화하려 할 경우 즉 규제 자체가 변화의 종속변수가 될 경우에는 규제는 주어진 상황과 이해관계자의 상호작용 결과에 영향을 받는다.
본 논문에서는 상황적 요인과 이해관계자 행태간의 상호간 영향을 미치는 것을 보려는 것이 아니고 두 요인이 규제에 미친 영향을 보려는
44). Kurt Lewin은 행태란 인간과 환경의 상호작용의 함수 또는 기능으로 설명한다. 그 공식을 정리하면 B=F(P․E) <B:Behavior, P:Person, E:Environment>와 같다.
45). Fred Luthan은 인간의 행태는 상황과 인간의 상호작용의 결과로 파악했다. 그 모형을 정리 하면 S↔O-->B<S:Situation, O:Human Organism, B:Behavior>와 같다.
46). 행태이론이나 체제이론에서 행태는 환경과 인간과의 상호작용의 결과 또는 함수로 알려져 있다(윤우곤,1996;Parsons,1957;Aldrich,1979).
것이다. 즉 상황적 요인과 이해관계자 행태의 상호작용이 규제에 미친 영향을 보고자 하는 것이다. 그러나 두 요인이 어떻게 어느정도 규제에 영향을 미쳤는지는 계량적으로 검증할 수는 없다. 분명한 것은 앞서 살 펴 본 규제이론이나 주요 국가의 실제 경험에서 규제가 이들 요인간의 상호작용에 의하여 영향을 받은 것만은 명백하게 알 수 있다. 따라서 본 논문에서는 규제에 미친 영향을 상황적 요인과 이해관계자 행태의 상호 작용 결과로 분석의 틀을 설정한다.
<그림 2-7> 분석의 틀
<상황적 요인>
- 제도
․법․령․규칙, 조직(기구) - 정치
- 사회 - 경제 - 문화
․일반문화, 행정문화
<이해 관계자>
ㅇ 이해당사자
- 규제자(규제기관)
․행정인, 행정기관, 의회, 국회의원, 법원등 - 피규제자
․개인, 기업, 이익집단 ㅇ 이해관계자
- 국민, 언론(여론), 공익집단
↓ 규제
정부 행태의 하나인 규제에 영향을 미치는 두 요인을 보다 구체 적으로 기술하면 다음과 같다. 먼저 상황적 요인은 제도, 정치, 경제 및 문화적 요인으로 구성될 수 있다. 제도에는 법․령․규칙․예규 등 공식적 규범과 조직을 포함하는 것으로 본다. 정치 및 경제․사회적 요인은 주어진 시대적 정치․사회․경제적 여건을 포괄한다. 문화는
일반문화와 행정문화 그리고 관습을 포함한다. 관습은 비공식적 제도 로도 볼 수 있으나 여기에서는 문화속에 포함시킨다. 한편 이해당사자 의 측면에서는 크게 규제자와 피규제자로 구분될 수 있다. 규제자에는 행정인, 행정기관, 정치인이 포함된다. 피규제자에는 개인, 기업, 이익 집단 등이 있다. 넓은 의미에서의 이해관계자라고 할 때에는 언론이나 국민도 포함될 수 있다.
제 3 장 事例 硏究
제1절 規制强化 事例
1. 30대 企業集團에 대한 經濟力集中緩和 規制政策
1) 經濟力 集中의 槪念과 問題認識
우리 경제에서 경제력 집중처럼 경제문제를 정치․사회적으로 논의 되고 이를 바탕으로 구체적으로 정책화 된 사례는 많지 않다. 원래 경제 력 집중은 우리만의 특이한 현상이 아니고 자본주의 경제의 공통적인 현 상이다. 그럼에도 불구하고 우리만의 독특한 문제인 것처럼 인식되고 있 다. 그 이유는 무엇일까? 그 이유를 규명하기 위하여는 경제적 측면, 정 치․사회적 측면 등 다양한 접근 방법이 있다. 그러나 여기에서는 이들 요인들을 종합적으로 고려하면서 주로 30대 대규모기업집단에 대한 경제 력집중 완화를 위한 규제정책 중심으로 고찰한다. 또한 경제력 집중이 문제되는 것은 우리만의 특이한 현상이기 때문에 보다 합리적 접근을 위 하여 우리의 문화․의식구조에 대한 검토와 병행하여 논리를 전개한다.
우리나라에서 기업비판의 대명사처럼 인식되고 있는 경제력 집중은 그 범위가 아주 포괄적이다. 일반적 의미에서 경제력 집중이란 ‘특정인이 소 유․지배하는 대기업 집단47)이 여러시장에 걸친 사업활동 결과 국민경제 의 상당부분을 과점적으로 점유하고 있는 상태’를 의미한다. 이를 구체적
47). 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조, 동 시행령 제3조 및 제17에 근거한 자산 총액 30 위 이내의 기업집단을 의미한다.
으로 보면 일반집중, 시장집중, 소유집중 그리고 복합집중으로 구분된다.
이 4가지 외에 소수 자연인으로의 경영권 집중, 생산요소 시장 특히 금 융시장에서의 자원편중, 계열기업집단간의 인적․자본적 결합에 의한 그 룹식 경영체제 등이 문제점으로 지적되고 있다(한국경제연구원,1997:233).
이렇듯 한국에서의 경제력집중에 대한 개념 정의는 아주 광의적이고 포 괄적으로 되어있다. 여기서 일반집중이란 상위 대기업이 경제 전체에서 차지하는 비중을 의미하고 시장집중은 상위 대기업 집단의 상품시장에서 의 점유비율을 뜻한다. 그러나 소유집중에 대하여는 이론적 개념과 현실 적으로 나타나는 현상간 인식의 차이가 나타나고 있다.
일반적으로 소유집중이란 전체 국부중 소수 자연인으로의 부(富)의 집중을 의미한다. 그러나 경제력 집중완화를 위한 규제정책에서는 대주 주 및 계열사의 소유지분의 합인 내부지분율48)을 소유집중의 평가기준으 로 삼고 있다. 따라서 경제력 집중완화를 위한 규제정책에서 준거기준으 로 하고 있는 부의 집중은 개념상 혼동을 빚고 있다. 그 원인은 경제적 인 문제를 형평의 강조 등 사회정책적인 차원에서 접근하고 있기 때문이 다. 또한 원인이나 과정보다는 결과적 측면에만 촛점을 맞추어 정책을 전개하고 있는 것도 문제를 어렵게 하는 요인이 되고 있다. 따라서 경제 력 집중현상은 상황적 요인 즉 정치․사회․경제적 여건과 문화적 요인 이 복합적으로 작용한 결과라 할 수 있다. 일반적으로 제도가 그 사회환 경의 소산이듯이 경제력 집중의 실체가 되는 기업집단의 형성도 역사적, 문화적 환경은 물론 현재의 정치․경제․사회적 여건을 배경으로 한다.
이를 알기위하여는 우선 경제력 집중의 핵심이 되는 기업집단 형성의 상 황적 요인부터 살펴보는 것이 문제의 이해에 도움이 될 수 있다.
48). 내부지분률이란 소유주 및 특수관계인 지분 그리고 관련 계열법인의 지분을 합한 것이다.
2) 經濟力 集中緩和를 위한 規制强化 事例
(1) 狀況的 要因: 企業集團 形成과 經濟力 集中
① 經濟開發 戰略 및 産業支援 政策
우리나라에서 경제력 집중이 이루어지게 된 데에는 경제개발정책에 힙입은 바 크다. 따라서 그 당시 주어진 상황적 요인을 간과할 수 없다.
첫째. 정부의 산업정책이다.「철강공업육성법」등 개별산업육성법에 따라 주요 전략산업에 대한 금융, 조세지원 등 유인책을 제도적으로 뒷받침했 다. 이처럼 주요 전략산업 중심의 개발전략이 대규모 기업을 출현하게 된 동인이 된 것이다. 개발 초기 기간산업을 비롯한 성장주도분야로 선 정된 주요 전략산업은 대부분 자금, 기술, 인력, 조직면에서 대규모의 기 업을 필요로 했다. 때문에 경제개발 시작부터 대기업 중심으로 추진될 수 밖에 없었다. 또한 처음부터 수출주도의 성장정책이었기 때문에 가격 경쟁력 제고를 위해서는 규모의 경제가 불가피했다. 가격경쟁력 제고와 품질보증을 위하여는 관련 부품공급을 위한 업종 다각화가 필요했다. 외 부로부터의 조달보다는 자기가 직접 만드는 것이 믿을 수 있다고 생각했 다. 여기에서 기업집단 형성이 이루어지게 되는 1차적인 동인을 발견할 수 있다.
역설적이지만 진입규제정책도 기업의 다각화를 유발했다. 정부주도 형 경제개발과정에서 산업의 각 분야에 걸쳐 진입규제가 많이 이루어졌 다. 진입규제는 지대를 발생시킨다. 따라서 지대를 차지하기 위한 비시장 적인 경쟁이 따른다. 비시장적인 경쟁에서는 정치적, 개인적인 영향력이 큰 사람이 유리하다. 특히 정치적 영향력 획득을 위해 지출되는 비용(비
화폐적 비용까지를 포함)은 고정비용 성격이 강하다. 따라서 이미 어느 부문에서 지대를 선점한 사람이 다른 부문으로의 진출이 유리하다. 이 유리성 때문에 이미 어느한 분야에 진출한 기업이 여러업종의 산업에 진 출할 가능성이 커진다(김정호 외,1994:41-52).
부실기업 내지 도산기업의 처리와 관련한 정책도 기업집단 형성에 기여하였다. 정부는 경영실적이 좋고 능력을 인정받은 대기업 중심으로 부실기업을 인수토록 권유하고 그 인수자금중 상당부분은 금융대출을 통 하여 조달토록 도움을 주었다. 이러한 방식은 산업합리화 정책에서 많이 활용되었다. 이 당시 부실기업의 인수는 기업 스스로 원하기 보다는 정 부의 권유에 의한 경우가 많았다. 하여튼 부실기업을 인수한 기업은 단 기적으로 재무구조의 악화 등 당해 그룹에 부담을 준다. 그러나 인수된 기업의 경영이 호전되면 결과적으로 그룹의 기업수를 증가시키게 되어 기업집단의 규모를 확대 시키게 된다.
둘째, 우리나라에서 경제력 집중은 자본시장 및 금융시장 여건에 기 인한 바 컸다. 경제개발 초기 기업의 자본축적이 낮은 상황에서 필요한 자금조달은 외부자금에 의존할 수밖에 없었다. 이 당시 은행은 스스로 신용평가를 할 수 있는 심사평가능력이 충분하지 못한 상태였다. 때문에 채권확보 수단으로 담보제도를 활용했다. 한 회사의 담보가 모자르면 관 계회사 자산까지도 담보로 설정하여야 했다. 이러한 과정이 반복되면서 상호간에 보증을 서게 되고 이것이 자연적으로 계열기업의 확대를 가져 온 요인으로 작용 했다.
경제가 성장하고 기업규모가 확대되면서 금융이 실물경제에 맞게 성 장하지 못한 점도 계열기업수를 증가 시키는 요인으로 작용하였다. 금융 시장의 불완전성과 불확실성은 기업집단으로 하여금 금융기관을 계열사 로 편입시키고자 하는 강력한 유인을 제공했다. 왜냐하면 신용정보의 정