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1) 政治的 要因OECD보고서(1997:28)에 의하면 개혁은 위기발생으로 인한 외부적 압력이 증가하고 절실해져서야 필요성이 제기된다. 불행히도 위기가 오 기전까지는 거의 개혁은 하지않는다. 변화의 시기에 기회비용을 줄이고 혼란을 극복하기 위해서는 유능한 정치적 리더쉽이 요구된다. 김 영삼 정부출범 초기 신정부에 대한 기대화 함께 규제개혁에 대한 여론의 지지 는 높았다. 때마침 OECD와 같은 국제기구나 국제경영원(IMD)과 같은 연구기관들이 한국은 규제가 많은 나라로 지적하면서 규제개혁이 정치적 과제로 부각되었다. 특히 과도한 정부규제가 우리나라 산업의 경쟁력 약 화의 원인으로 작용하였다는 비판이 정치적 부담으로 작용했다. 이에따 라 규제개혁을 중요한 정책목표의 하나로 설정하고 추진했다. 경제 무국 경화의 진전과 ‘작고 강한 정부’에 대한 국민의 요구가 증대되면서 규제 개혁의 필요성이 높아졌다. 이같은 상황이 규제개혁이 느슨해질 때마다 규제개혁작업을 다시 가속화 시키는 국민의 정치적 압력으로 작용했다.
개혁에는 많은 책임과 불확실성이 따른다. 때문에 개혁은 국민의 지 지를 받지 않고는 추진할 수 없다. 특히 개혁은 아직 도래하지 않은 미 래의 상태를 예견하는 것이기 때문에 국민의 역량을 결집시키는 것이 중 요하다. 국민의 지지를 얻는 노력 그 자체가 정치이다. 규제개혁 역시 마 찬가지이다. 규제개혁의 방향을 제시하고 목표를 설정하고 이해관계자의 갈등을 최소화 하여야 한다. 갈등의 최소화를 위한 노력 그 자체가 정치 적 과정이다. 개혁은 국민적 여론28)이 뒷받침되어야 한다. 또한 여론을 이끌어 갈 수 있어야 한다. 그것이 정치력이다. 국민의 요구는 항상 현실 에 기반하고 있다. 국민은 구체적으로 자기의 이익과 관련되어 변화가 나타날 때 반응을 보인다. 때문에 개혁정책을 추진하는 경우에도 현실에 기반하여야 한다. 국민의 요구는 정치적 압력으로 작용하여 정치적 상황 을 변화시킬 수 있다. 이 변화는 다른 상황의 변화를 초래하면서 개혁의 순기능으로 작용할 수도 있다. 때문에 국민의 요구를 파악하는 것이 무 엇보다 중요하다.
개혁에는 항상 진보와 보수의 논리가 맞부딪히기 때문에 갈등을 유 발한다. 개혁과정에서는 불이익을 받는 사람들이 있다. 그중에서도 기득 권자들이 불이익을 받을 때 저항이 크다. 기득권자는 정치인도 해당된다.
자기의 이익과 연관되어 있을 때 이들 또한 개혁을 지체시키는 역할을 한다29). 이익집단간의 갈등이 심화될 경우에는 정치적으로 극복할 수 밖
28). 여론에 대하여는 여러 가지 개념이 있으나 정책과정과 연결지어 보면 일반국민이나 시민이 정책과 관련하여 지니고 있는 공통적인 의견(정정길,1995:207), 또는 민간인들이 지니고 있는 것으로 정부가 주의를 기울일만한 것으로 판단하는 의견(V.O. Key Jr,1961:14-15)으로 설명 된다.
29). 김대중 정부 초기 1년(1998)간 의욕적으로 추진한 345건의 국회계류중인 규제개혁법안의 심의가 국회에서 입법처리가 지연되거나 변질된 사례가 이를 반증한다. 정부가 각 부처별로 정리하여 국 회에 제출한 규제관련법안은 190개 법률이었다. 1998년 정기국회에서 처리되지 못하고 이어 속개
에 없다. 갈등을 축소하면서 타협을 이끌어내는 것은 정치이다. 정치적 극복은 국민의 신뢰하에서만 가능하다. 그러나 우리의 경우에는 오히려 정치가 규제개혁을 어렵게 하는 정치적 장애(political hurdles)로 작용하 기도 했다(김일중,1998:299). 나아가 개혁을 성공적으로 이끌기 위하여는 개혁분위기를 지속적으로 관리․유지하여야 한다. 개혁과정에는 긴장관 계가 어느정도 지속되게 마련이지만 하다보면 다시 해이해지고 그 과정 에서 기득권층의 집요한 설득과 저항으로 용두사미가 되는 경우도 있다.
때문에 해이지는 분위기를 막기 위하여는 진행과정에서의 상황을 정확하 게 판단하여 대처하는 정치적 리더쉽30)이 중요하다. 이렇게 되기 위하여 는 정치인의 규제에 대한 정확한 인식과 의사결정의 투명화가 중요하다.
따라서 입법부의 역할이 중요하다. 핵심적 규제 사안일수록 더욱 그렇다.
규제개혁을 위한 법률의 개폐는 반드시 의회를 통과하여야 하기때문에 규제개혁에 대한 입법부와 정치인의 관심은 중요하다. 규제개혁에 대한 입법부의 공헌은 행정부의 반대가 있더라도 국민편익의 증가가 기대되면 규제개혁의 당위성에 대한 여론형성을 주도하고 법률로 뒷받침하는 것이 다31).
된 임시국회에서 논란 끝에 일부 통과되었지만 제대로 처리되지 못하거나 변질된 사례도 있다(동 아일보,1998.12.22:4, 중앙일보,1998.12.24:5, 조선일보,1998.12.26:6, 문화일보,1998.12.30:3). 이같은 규 제개혁 법안이 48개에 이르고 있다(중앙일보,1999.1.:4). 또한 71개 법률은 처리되지 못했다(매일경 제,1999,1.:4). 심의가 지연되어 처리가 불확실한 사례로는 규제개혁위원회에서 핵심과제로 다루었 던 각종 사업자단체의 복수단체화를 통한 경쟁체제 도입과 관련한 공인회계사법, 변호사법, 세무 사법,관세사법 등의 법률개정 등이다. 행정부는 규제개혁위원회 안이 변질되어 처리된 관련 법률 에 대하여는 다시 법률개정을 시도할 예정이다.
30). 유근일(「조선일보」,1997.12.6)은 정치적 리더쉽을 무엇보다도 위기를 예견하는 통찰력, 그 것을 뛰어넘을 국가 대전략의 수립, 그리고 그 목표를 향해 국민적 합의와 에너지를 동원할 수 있는 기회력, 설득력, 추진력이라고 서술하고 있다.
31). 1993년 7월부터 시행된「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」은 의원입법으로 추진된 대
개혁을 이루기 위하여 무엇보다 중요한 것은 개혁정책의 선호와 이 를 지속적으로 관리할 수 있는 정치적 능력이다. 규제개혁이 지속적으로 추진되기 위하여는 국민들이 이를 받아 들일수 있는 동기형성이 이루어 져야 한다. 동기형성은 개혁의 결과가 국민에게 이익을 줄 수 있다는 기 대가 있어야 가능하다. 국민들이 개혁의 필요성을 인식하고 받아들일 때 사회적 적합성이 확보될 수 있다. 아무리 좋은 정책이라 하더라도 국민 이 받아 들이지 않으면 그 정책은 실패하기 마련이다. 개혁정책 추진에 서 국민의 수용동기 형성이 무엇보다 중요한 이유도 여기에 있다.
(2) 經濟的 要因
1995년 세계무역기구(WTO)의 출범은 세계경제질서의 재편을 가속 화 시켰다. 세계무역기구는 출범과 함께 경제활동에서 국경의 장벽을 헐 것을 각국에 요구하고 이를 현실화 하기 위하여 협약으로 제도화 하 였다. 이런 환경변화는 결과적으로 한국사회의 국제화와 세계화를 가속 화시키는 요인으로 작용했다. 특히 국제규범과 어긋나는 정부규제가 무 역마찰의 원인으로 작용하면서 규제제도의 국제적 정합성 제고가 요구 됐다. 이렇듯 한국의 규제개혁정책은 산업의 경쟁력 강화라는 내생적 요인과 세계경제환경 변화로 부터 영향 받은 바 크다. 우리가 OECD에 가입하기로 정책을 설정한 후에는 국제화의 흐름이 보다 가속화 됐다.
경제의 발전과 기술의 진보도 규제개혁의 동인으로 작용했다. 특히 통신 기술의 발전과 국제간 이동의 활성화는 기존 규제로서는 다룰 수 없는 상황을 발생시키고 있다. 이미 정보․통신기술의 발전에 기반한 경
표적인 규제완화 법률이다.
제환경의 변화는 기존의 가치관과 정책으로는 대응할 없는 변화를 초래 했다. 경제의 무국경화는 시장에서 상품의 무한경쟁을 초래했고 자본이 국경을 넘어 자유로운 이동의 폭이 넓어졌다. 경제의 급속한 발전 또한 시장환경의 변화를 초래했다. 나아가 인터넷의 확산은 기존의 상품 거래 관행과는 전혀 다른 거래형태를 보이고 있다. 이렇듯 지금까지 규제정책 은 대부분 국가간 국경이 존재하고 있는 상황에서 만들어진 것이지만 경 제의 무국경화가 이루어지고 있는 상황에서 기존 규제에 대한 재검토는 불가피해졌다.
규제개혁의 필요성은 우리만이 제기된 것이 아니라 주요 선진국에서 도 동일한 현상이 나타났다. OECD는 경제규제개혁을 회원국 경제의 효 율성과 경제환경변화에 대한 적응성 제고로 자국산업의 경쟁력을 향상시 키고자 추진했다. 구체적인 목표는 규제개혁을 통한 경쟁중시의 환경조 성이었다. 시장에서의 경쟁 압력을 증가시키는 개혁은 기업으로 하여금 더욱 효율적이고 개혁적이며 경쟁적이 되는 유인을 제공한다. 공정한 경 쟁은 산업의 생산성을 증가시키고 가격인하를 유도하고 소비자에게 이익 을 가져다 준다. 또한 기업의 부담을 덜어주고 규제기구의 투명성을 제 고시킨다. 이는 결국 시장진입을 활성화 시켜 경쟁을 보다 활성화 시키 는 선순환 현상을 가능케 한다. 이처럼 규제개혁은 기업, 고용자, 개별 시민의 행동에 중요한 변화를 일으키는 동인으로 작용한다. 이 변화의 동인은 다시 기업과 경제내부의 창조적 에너지를 자유롭게 함으로서 규 제개혁의 필요성을 강화시키는 역할을 하게된다.
선진국들이 규제개혁을 추진하게 된 공통적인 배경으로는 예산절약 을 위한 경비절감 목적도 있다32). 규제개혁은 추가적인 재정지출 없이도
32). ① 전통적인 규제방식으로는 정책목표를 제대로 달성할 수 없다는 사실의 인식 ② 계속 증 가하는 규제의 양과 비용 그리고 복잡성이 기업과 경제성장에 미치는 부정적 영향 ③ 경제 성장을 촉진하는데 있어서의 거시경제적 수단의 한계노출과 규제개혁과 같은 미시적 전략으
기업의 경영코스트를 낮추어 경기를 활성화 시킬수 있는 수단으로 인식 되었다. 우리나라의 경우에도 규제개혁을 경제의 구조적 병폐였던 고비 용 저효율 구조의 개선과 함께 국가경쟁력 강화를 유도하는 수단의 하나 로 활용되었다(규제연구회,1998:7). 규제개혁을 통하여 기업과 국민생활에 대한 규제준수부담의 경감을 도모함은 물론 경쟁촉진을 통한 자유로운 경제활동으로 경쟁력을 향상시키고자 했다. 실제 신경제5개년(93∼97) 계 획(1993:83)에서는 규제완화가 갖는 의미를 경제발전의 새로운 원동력을 찾아냄으로서 기업활동여건을 크게 개선하여 경제활력을 살리는데 기여 할 것으로 보았다.
OECD 국가들이 추구하는 규제개혁의 주된 목적은 크게 3가지로 요 약할 수 있다. 첫째, 보다 나은 경제적 성과를 실현하는 것이다. 규제가 지닌 경직성과 왜곡효과를 개혁함으로써 경쟁, 무역, 투자, 혁신을 촉진 시키고 경제를 보다 동태적으로 만들자는 것이다. 둘째, 사회적 가치를 보호함에 있어서 정부의 생산성을 높이자는 것이다. 보다 강력하면서도 탄력성 있는 규제 또는 비규제적 정책도구를 개발하여 적은 비용으로 사 회적 목적을 달성하자는 것이다. 세째, 세계경제의 통합에 기여하는 것이 다. 통상마찰을 방지하고 국경을 초월하여 서로의 신뢰와 믿음을 향상시 키는데 있다.
여기에 더하여 자유로운 경쟁시장이 되기 위하여는 작은 정부나 규 제실패의 시정이 필요하다는 이론이 폭넓은 공감대를 형성한 것도 규제 개혁을 가속화 시킨 계기로 작용했다. 그 때까지 경제적 규제의 이론적
로의 전환필요성에 대한 공감대 확산 ④ 금융․운송․통신분야 등에서의 기술혁신으로 과거 의 규제체제가 오히려 시장경제의 발전을 저해한다는 사실에 대한 인식 ⑤ 재정적 압박에 따라 경비절감을 위한 규제행정 및 사업집행에 대한 재검토 실시 ⑥ 국제기구 및 지방정부 와의 규제시스템 통합으로 새로운 형태의 규제협력체제 추구 등을 들고 있다(총무처 직무분 석 기획단,1998:216; OCDD,1995:149)