1) 規制者
규제의 이해당사자는 규제자와 피규제자이다. 여기서 규제자는 물 론 정부이다. 정부가 규제의 주체라는 것은 정부는 규제의 객체가 될 수 없음을 의미한다. 따라서 중앙정부가 외청이나 지방정부에 내리는 지시 나 명령은 규제가 아니다. 정부규제는 국가의 강제력에 기초하여 이루어 진다. 그러나 국가의 강제력에 의한 것이 아닌 정부의 권위를 바탕으로 설득에 의하여 민간의 행위를 유도하는 방향으로 이루어지기도 한다. 이 러한 방식을 행정지도라 부른다. 행정지도 역시 정부의 권위를 바탕으로 민간의 행위를 제한하는 효과를 갖는다는 점에서 규제라 할 수 있다. 규 제의 정확한 용어는 정부규제이다. 그러나 우리의 경우 이같은 용어는 정부자신이 규제를 받는다는 인상을 준다(최병선,1992:18). 때문에 일반적 으로 사용하는 용어는 통칭 규제라고 부른다.
정부규제와 관련된 정부라는 개념은 광의적 개념이다. 따라서 행 정부는 물론 입법부, 사법부를 포함한다. 입법부는 법률제정이나 개정 을 통하여 민간의 행위를 규제한다. 행정부는 주어진 법률에 근거하여 규제를 만들고 직접 집행한다. 그러나 법률의 제정과 규제는 의회만이 할 수 있다. 때문에 행정부가 규제를 만들고 집행할 때에도 법률이 위 임한 한계를 벗어나서는 안된다. 현대 국가를 행정국가라고 하지만 행 정부의 규제는 반드시 법률에 근거하여야 한다. 이렇게 볼 때 행정규 제는 일반적으로 상위 규범인 법률에서 그 근거를 마련하고 상세한 것 은 하위의 행정입법을 통하여 규율하게된다.
법원은 판례를 통하여 당해 판례와 관련한 피규제자의 행위를 규
제한다. 대륙법계 국가에서의 판례는 영미법계의 판례법보다 기속의 범위가 크지 않지만 나름대로 선례구속의 원칙39)을 적용받는다. 선례 구속의 원칙이 적용될수록 법집행의 일관성이투명해진다. 이에따라 규 제자도 여기에 된다. 따라서 사법부도 일정한 범위내에서 규제자의 역 할을 한다고 할 수 있다. 최근 위라나라에서 민간의 재산권 행사 제한 과 관련된 위헌판결이 주목을 받고 있다40). 지방정부 역시 마찬가지이 다. 지방정부도 규제자이다. 중앙정부와 같이 지방의회의 조례권을 갖 는다. 조례를 통하여 민간의 행위를 규제한다. 이런의미에서 지방의회 역시 규제자이다. 지방의회나 행정을 담당하는 지방정부 역시 의회에 서 제정한 법률에 기초하여야 한다.
이상에서 볼 때 규제자는 중앙정부, 지방정부, 의회, 지방의회 그리 고 법원 등 입법, 사법, 행정의 모든 기관이 규제자가 될 수 있다. 그러 나 일반적으로 규제를 가장 많이 만들고 집행하는 곳은 행정부이다. 더 구나 현대국가가 행정국가화 되어감에 따라 행정부에 의한 규제가 압도 적으로 증가하고 있다.
본 연구에서는 규제자를 입법부, 사법부, 행정부라는 국가기구적 관 점보다는 사람과 규제기관의 행태 중심으로 파악하고자 한다. 행태이론 에 의하면 기관이나 법인도 사람으로 의제할 수 있다. 이렇게 정의할 때
39). 선례구속의 원칙(doctrin of precedent)이란 어느 사안에 대한 법원의 판결입장이 확립되면 해당 법률에 대한 해석은 물론 동일 법정이나 하급법원의 동일 사안이나 유사한 사안의 경 우에는 이 원칙이 준수 되어야 한다는 것을 의미한다.
40). 헌법재판소는 취득시효에 의한 사유재산의 국유화 등에 대한 국유재산법 제5조 2항 지방재 정법 제74조 2항에 대한 위헌판결(1991.5.13)을 내렸고, 토지초과이득세법에 대하여는 재판관 전원일치의 헌법불합치 결정(1994.7.29)을 내렸다. 이밖에도 국민의 재산권 행사제한과 영업제 한에 대한 위헌결정이 내려졌다. 그 예가 자도소주구입명령제도의 위헌 판결(1996.12.26)이다.
사법부의 이같은 판단은 정부규제가 공익을 명분으로 하고 있다고 하더라도 사적재산권 보 호와 소비자 기본권이 우선한다는 정신을 담고 있다.
규제자는 공무원, 규제기관 그리고 법률을 제․개정하는 권한을 갖고 있 는 국회의원, 조례를 제․개정하는 권한을 갖고 있는 지방의회 의원으로 정리할 수 있다. 물론 이같은 규제자중에서도 관료의 역할이 중요하다.
관료조직의 상당수가 규제를 주업무로 하기 때문이다. 관료는 관료의 권 한유지를 위하여 규제를 확대․재생산 하려는 속성을 갖고 있다.
2) 被規制者
정부규제의 객체는 민간(개인, 기업)이다. 기업이나 개인의 이익옹호 를 위한 이익집단도 여기에 포함된다. 이들은 개인이나 개별기업에 비하 여 간접적이다. 그러나 피규제자가 기업의 업종별 단체인 경우에는 피규 제기업과 직접 이해관계를 같이 하기 때문에 규제의 직접 이해당사자로 분류해도 논리상 무리가 없다. 왜냐하면 피규제산업 단체인 업종별 이익 집단이나 약사회나 변호사회와 같은 전문직 이익단체의 경우, 규제가 단 체의 소속 회원 구성원에게 미치는 이익과 손실의 크기에 따라 영향력을 행사하려 하기 때문이다.
규제로부터 직․간접적으로 이익을 얻고 있는 집단은 기존 이익의 확대를 위해서 규제를 유지하려고 노력한다. 반면 구성원이 규제로부터 행위제한을 받고 있는 경우에는 이익집단을 통하여 규제의 철폐 또는 완 화를 강력하게 주장하고 이를 반영시키기 위하여 노력한다. 이상과 같이 이익단체는 규제로부터 직․간접 영향을 받는다고 할 수 있기 때문에 피 규제자의 범주에 들어갈 수 있다. 따라서 여기에서는 개인, 기업, 개인 사업자 및 기업의 업종별 단체를 포함하여 피규제자라고 부른다. 정부규 제의 대상은 피규제자의 의사결정과 행위이다. 규제의 객체인 민간에 대 한 규제는 개인이나 기업을 불문하고 큰 차이가 없다. 더구나 기업도 법 인 의제설에 따르면 개인과 동일하게 취급할 수 있다. 그러나 성질상 사
람만이 할 수 있는 행위가 있다. 때문에 개인에 한정하여 규제할 수밖에 없는 경우가 있다. 이에따라 개인에 해당되는 규제가 있고 기업에 해당 되는 규제가 별도 있다.
개인에 대한 규제는 윤리, 보건, 안전 등에 많다. 이를테면 공공장소 에서의 금연규제, 안전을 위한 자동차의 제한속도 규제, 운전중 안전벨트 착용규제, 낙태 규제 등은 그 대상이 사람일 수 밖에 없다. 현대 국가에 서는 개인에 대한 규제가 많이 늘어나는 추세를 보이고 있지만 현실적으 로 개인보다는 기업에 많다. 여기서 기업에는 영리법인과 비영리법인을 포함한다. 기업에 대한 규제가 늘어나는 것은 기업이 정치, 사회, 경제에 미치는 영향이 크기 때문이다. 이는 가격규제나 경쟁질서 등 경제질서 차원 못지않게 경제적 활동에서 발생하는 환경, 복지, 안전 등의 문제가 많이 발생하기 때문이다. 규제자인 정부의 입장에서도 기업에 대한 규제 가 용이하면서 효과를 쉽게 거둘수 있다. 국민보다 그 수가 적고 통제는 보다 용이하면서 규제효과는 크기 때문이다. 이같은 이유로 기업에 대한 규제는 기업의 설립에서부터 투자, 고용, 생산, 판매 등 기업경영 전반에 걸쳐 이루어지고 있다.
피규제자에 대한 정부의 규제행태는 대부분 허가, 인가, 면허 등의 방법으로 이루어진다. 이 방법은 미리 일정한 요건을 정하여 그 요건에 부합하는 자만이 특정행위를 할 수 있도록 허용한다. 그 요건을 충족시 키지 못하면 특정 행위는 할 수 없다. 이같은 방식은 주로 진입규제에서 발견할 수 있다. 진입규제란 특정 사업 또는 행위를 허가나 인가 또는 면허를 받은 사람에게만 인정함으로서 이와 관련된 행위를 아무나 하지 못하게 하는 것이다. 때문에 진입규제는 특정산업 또는 직종에 대한 신 규사업자의 진입을 막는 역할을 한다. 일단 인․허가 요건을 충족한 사 람들은 진입제한 때문에 심한 경쟁없이 비교적 용이하게 특정 사업이나 행위를 할 수 있다.
피규제자의 행위를 제약하는 방법으로 단속 및 감시․검사방법을 쓰
기도 한다. 이 방법은 규제자가 사전에 일정한 기준을 설정하고 이 기준 에 따라 피규제자의 위반여부를 판단하는 것이다. 일반적으로 행위규제 가 이에 속한다. 이를테면 교통속도 제한, 식품안전기준 설정, 산업안전 기준 등이다. 다음으로 정부의 결정으로 피규제자가 일정한 제약을 받는 경우이다. 이같은 정부규제 행태는 주로 가격규제에서 많이 나타난다. 예 를 들면 공공요금 규제, 독과점 규제, 이자율 규제 등이 이에 속한다. 이 밖에도 남녀고용평등제도나 최저임금제도와 같이 특정제도로 피규제자의 행위를 기속하기도 한다. 또한 특허와 같이 정부가 피규제자의 행위를 유인하는 경우도 있다. 특허는 기술개발을 목적으로 발명을 다른 사람이 모방하지 못하게 함으로서 지적 발명자를 보호하는 제도이다.
3) 利害當事者 및 利害關係者
규제는 규제의 주체와 객체에게만 영향을 미치는 것이 아니라 이들 과 관계하고 있는 사람과 기관에게도 영향을 미친다. 여기에서는 규제와 직접관련된 자를 이해당사자고 부르고 규제로부터 간접적으로 영향을 받 는 사람과 기관을 이해관계자라고 부른다. 이렇게 볼 때 이해당사자는 관련 규제를 만들고 집행하는 규제행위자, 그리고 규제로 행위를 직접 제약받는 피규제자를 일컫는다. 이해관계자는 규제로부터 간접적으로 영 향을 받는 사람을 의미한다. 그러나 본 연구에서는 규제의 직접행위자와 규제로부터 이익을 보는 사람과 손해를 보는 직접적인 이해 당사자뿐만 아니라 간접적으로 영향을 받는 사람도 포함된다. 여기에는 불특정 다수 의 소비자와 국민도 이해관계자가 될 수 있다. 이 경우에는 주로 피규제 자인 개인이나 기업의 활동을 제약하는 규제를 함으로써 상대적으로 소 비자나 국민을 보호하게 된다. 이들은 규제의 직접 당사자는 아니나 규 제로부터 예기치 못한 피해의 방지 등 편익을 간접적으로 얻게된다. 따