상 '가겹(layering)' 형태의 정책변동이 진행된 것처럼 보인다. 그러나 정책 목적의 일관성 측면에서 여전히 ‘차단전략’을 유지하고 있었다는 점과 새로 추가된 조치도 통제수준은 기존과 차이가 있지만 감염확산 차단을 위한 조치 들이기 때문에 정책수단의 지속성도 유지된다고 볼 수 있다. 따라서 코로나 19 통제 정책변동 유형은 연구가설에서 설정한 '가겹(layering)'형태가 아니 라 오히려 여러 상황을 종합하여 통합적인(integrated) 정책변동이 진행되었 다고 볼 수 있다. 이처럼 외관상 가겹(layering) 형태의 정책변동이 진행되 는 것으로 보이지만 정책목표와 정책수단의 분석수준을 달리하면 정책변동의 유형을 다르게 규정할 수 있게 된다. 이는 복잡한 정책변동을 특정 유형으로 단순하게 분류하려는 시도의 한계라고 볼 수 있다. 다만 정책변동 유형의 검 토를 통해 보다 효과적인 정책변동 유형에 대한 사례를 축적할 수 있고 이 를 통해 정책 학습을 유도할 수 있다는 측면에서는 변동유형을 분류하는 의 미가 있다고 볼 수 있다. 따라서 정책변동 유형에 대한 연구가설 1에 대한 검증결과를 정리하면 다음과 같이 나타낼 수 있다.
<표 Ⅲ-11> 분석 결과의 정리
가설 검정 결과
가설 1: 코로나19 통제 정책의 변 화는 ‘가겹’ 형태로 나타났을 것이 다.
정책목표와 정책수단의 분석수준 에 따라 정책변동 유형을 가겹으 로 볼 수도 있고 통합적으로 볼 수도 있음
기각
어떤 자료 등을 근거로 활용하는지를 확인할 수 있다. 활용 자료의 유형은 크게 3가지로 구분할 수 있는데 먼저 사회적 거리두기 개편시 단계 조정의 기준으로 제시하는 지표가 있으며 이후 보도자료를 통해 방역관리 상황 및 위험도 평가지표와 이동량 분석자료 등을 주기적으로 발표하고 있다.
가. 거리두기 단계 격상 기준의 근거
사회적 거리두기 체계 개편안에는 단계 조정시 기준이 되는 지표를 <표
Ⅲ-11>와 같이 설정하여 발표하였다. 1차 유행이 지난 이후 3단계 거리두기 체계에서는 일일 확진자수, 관리 중인 집단발생현황, 방역망 내 관리비율23), 감염경로 불명사례 비율을 기준으로 설정하였다. 이후 5단계 거리두기 체계 에서는 확진자 수를 주간(week) 계절성을 고려하여 주 평균 일일 확진자 수 로 변경하였고 60대 이상 확진자 수도 포함되었다. 또한 확산 상황을 나타 내는 감염재생산지수(R)도 보조지표로 포함되었다. 한편 정책 자원과 관련하 여 중환자 병상수용능력과 역학조사 역량지표가 추가되었다. 4단계 거리두기 체계에서는 정책 결정기준이 다시 변화하였는데 확진자 수는 인구 10만명당 주간 하루 평균 환자수로 변경되었고 검사 양성률, 위중증 환자 수, 중중화 율 등이 보조지표로 포함되었다. 한편 정책 자원과 관련하여서도 2021년 2 월부터 시작된 백신접종 현황이 추가되었다.
<표 Ⅲ-12> 사회적 거리두기 정책결정 근거의 변화
23) 방역망 내 관리비율은 신규 확진자 중 자가격리 상태에서 확진된 사람의 비율을 의미한 다. 따라서 방역망 내 관리비율이 높은 경우 역학조사를 통한 격리가 보다 효율적으로 진 행되고 있음을 의미한다.
근거 유형
3단계 거리두기 (2020.6.28.)
5단계 거리두기 (2020.11.1.)
4단계 거리두기 (2021.7.1.)
정책 문제
①일일 확진환자 수
②관리 중인 집단발생 현황
①주 평균 일일 확진자 수
②주 평균 60대 이상 확진자 수
③감염재생산지수(R)
④집단감염 발생 현황
①인구 10만명당 주간 하루 평균 환자수
②감염재생산지수(R)
③검사 양성률
④위중중 환자 수
⑤중증화율
정책 자원
③방역망 내 관리 비율
④감염경로 불명 사례 비율
①중증환자 병상수용능력
②역학조사 역량
③감염경로 조사 중 비율
④방역망 내 관리 비율
①중환자 병상 여력
②방역망 내 관리 비율
③감염경로 조사 중 비율
④백신접종 상황
자료: 중앙재난안전대책본부 정례브리핑
나. 방역관리 상황 및 위험도 평가지표의 근거
중앙재난안전대책본부 정례브리핑 자료에서는 거리두기 단계 조정기준 지 표에 근거하여 방역관리 상황 및 위험도 평가지표를 주기적으로 발표하고 있 다. 1차 유행 이후 3단계 거리두기 체계에서는 <표 Ⅲ-13>와 같이 일일 평 균 신규 확진자수를 수도권과 지역사회로 구분하여 발표하였고 집단발생 건 수, 감염경로 불명비율, 방역망 내 관리비율 등을 2주 단위로 발표하였다.
<표 Ⅲ-13> 방역관리 상황 비교 (코로나19 1차 유행 이후)
구 분 5월31일 ~ 6월13일
⇨
6월14~6월27일
일일 평균 신규 확진자수 43.5명 43.1명
지역사회 37.6명 28.9명
수도권 36.5명 22.1명
집단 발생(신규기준) 11건 14건
감염경로 불명비율 8.9% (54/609) 10.0% (60/603)
방역망 내 관리 비율 80% 미만 80% 미만
자료: 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 (2020.6.28.)
코로나19 2차 유행 이후 5단계 거리두기 체계가 시행되는 시기 중앙재난 안전대책본부 정례브리핑 자료에서 발표하는 방역관리 상황 및 위험도 평가 지표는 <표 Ⅲ-14>에서 보는 바와 같이 국내 발생 일일 평균 신규 확진자 수를 수도권과 60세 이상으로 구분하여 발표하였고 해외 유입 신규 확진자 수도 별도로 구분하여 발표하였다. 그 외 집단발생 건수와 감염경로 조사 중 비율, 방역망 내 관리비율은 기존과 같이 유지되었으며 정책 자원과 관련한 지표인 즉시 가용 중환자실수 자료가 새롭게 포함되었다. 이러한 방역관리 상황 및 위험도 평가지표는 3차 유행 이후에도 계속 유지되었다.
<표 Ⅲ-14> 방역관리 상황 비교 (코로나19 2차 유행 이후)
구 분 10월18일~
10월24일
⇨
10월25일~
10월31일 국내발생 일일 평균 신규 확진자 수 75.3명 86.9명
수도권 61.7명 69.7명
60세 이상 31명 22.4명
해외유입 일일평균 신규 확진자 수 20명 18.3명
집단발생 (신규 기준) 14건 12건
감염 경로 조사 중 비율 8.7% (58/667) 13.9% (102/736)
방역망 내 관리 비율 80% 미만 80% 미만
즉시 가용 중환자실 - 150개
자료: 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 (2020.11.1.)
다. 거리두기 조치 이후 정책 산출(output) 지표
중앙재난안전대책본부 정례브리핑 자료에서 앞서 살펴본 ‘방역관리 상황 및 위험도 평가’ 이후 발표되는 자료로 이동량 분석결과가 있다. 이동량 분 석결과는 현 단계의 사회적 거리두기 조치로 인해 국민들의 접촉률이 어느 정도 감소하거나 증가하였는지를 모니터링 하기 위한 자료로 정책집행 이후 산출되는 지표라고 할 수 있다. 코로나19 초기 유행부터 2020년 10월까지 는 <표 Ⅲ-15>에서 보는 바와 같이 주로 수도권 주민의 이동량 분석을 위해 휴대폰 이동량, 신용카드 매출자료, 대중교통 이용량의 3가지 자료를 종합하 여 분석하였다. 이후 이동량 분석은 통계청에서 제공하는 휴대폰 이동량 기 초로 수도권과 비수도권의 이동량 변화 자료를 활용하였다.
<표 Ⅲ-15> 수도권 주민 이동량 분석을 위한 근거자료
구 분 정보 항목 보유기관 내 용
휴대폰 이동량
인구이동 건수
S이동 통신사
S이동통신사 이용자가 실거주하는 시군구 외에 다른 시군구 행정동을 방문하여 30분 이상 체류한 경우를 이동 건수로 집계
카드매출
자료 소비 금액 S카드사
S카드사 가맹점 매출액으로 전체 카드 매출액 추정(단, 보험, 통신, 홈쇼핑, 온라인 업종 등은 제외)
대중교통 이용량
수도권 교통 이용
서울시 인천시 경기도
T사에서 정산한 수도권 내
버스(카드,현금) 지하철(도시철도 포함), 택시(현금 제외) 이용 현황
자료: 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 (2020.06.28.)
라. 코로나19 사회적 거리두기 조치 결정 시 검토 근거
앞서 살펴본 바와 같이 방역 당국은 코로나19 단계 조정시 검토하는 지 표 등을 사전에 설정하고 이를 정례브리핑 자료를 통해 발표하고 있다. 특히 해당 자료에는 ‘방역상황 및 위험도 지표’와 같이 정책 문제와 정책 자원에 관한 지표뿐 아니라 인구 이동량 자료와 같은 정책 산출(output)과 관련된 자료도 발표하고 있다. 따라서 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 자료를 바 탕으로 정부가 어떤 근거에 기초해서 코로나19 통제정책 변동을 결정하는지 를 종합하여 보면 정책 문제, 정책 자원, 정책 산출적 근거 모두를 고려하고 있음을 알 수 있다. 이러한 내용은 행정안전부 관계자와 전화 인터뷰 (2021.11.8.)에서도 확인할 수 있었다.
Q : 사회적 거리두기 단계 조정 회의 시 어떤 자료 등을 검토하나요 ?
A : 질문자가 예시로 제시한 확진자수, 사망자수, 치명률과 같은 코로나19 확산 수준 자료 등과 의료체계 감당 가능역량으로 활용 가능한 중환자실 병 상 수 등을 고려하고 인구 이동량, 소상공인 피해 수준도 종합적으로 고려하 여 결정하게 됩니다.
- 행정안전부 관계자 전화 인터뷰(2021.11.8) -