가. 사회적 거리두기 정책의 의의
코로나19는 비말(droplet)을 통해 전파되는 감염증이기 때문에 전파 경로 를 차단하는 것이 감염의 확산을 막는 데 매우 중요하다. 감염병의 전파력은 감염재생산지수(Reproducation number,
)로 측정되는데 감염률 (Probability of infection,
), 접촉률(Contacts,
), 전파기간(Duration of transmission,
) 이라는 3가지 요인에 의해 영향을 받게 된다. 감염률 은 개인이 감염원에 노출되었을 때 걸리는 확률을 의미하며 이는 개인의 위 생관리를 통해 억제할 수 있다. 마스크 착용과 손씻기 등의 방법이 구체적 실행방안으로 볼 수 있다. 감염자가 다른 사람과 접촉하는 기간을 줄이는 방 법도 방역정책의 중요한 구성요소로 볼 수 있다. 질병관리청을 중심으로 코 로나19 감염 의심자를 검사(Testing)하고 감염경로를 추적(Tracing)하여 더 많은 감염자를 찾아내어 격리하고 치료(Treat)하는 3T 방법은 감염의 전파 기간을 줄이는 방법을 통해 감염 확산을 억제하는 방역정책이라고 볼 수 있 다.한편, ‘사회적 거리두기(social distancing)’ 정책은 접촉률(
)을 줄여 전 파력을 억제하기 위한 정책이다. 많은 연구들도 사회적 거리두기 정책이 코 로나19 확산을 억제하는데 효과가 있다고 보고 있다(Chinazzi et al., 2020; Tian et al., 2020). 이에 따라 세계 각국에서 시기와 정도의 차이18) 는 있지만 외출자제(stay at home), 이동통제(travel ban), 학교 폐쇄 (school closure), 지역봉쇄(lockdown) 등 다양한 사회적 거리두기 조치들 을 복합 또는 개별적으로 시행하고 있다.<표 Ⅲ-2> 감염병 확산에 영향을 주는 요인
18) 각국의 코로나19 대응 상황을 추적 조사하고 있는 Oxford COVID-19 Government Response Tracker(OxCGRT) 참조
감염재생산지수 ≈
×
×
영향 요인 대응 정책
: 감염률 개인 방역 마스크 쓰기, 손씻기
: 접촉률 사회 방역 사회적 거리두기
: 감염전파기간 정부 방역 3T (Test-Trace-Treat)자료 : SNU국가전략위원회 코로나19 세미나(2020.06.24.)를 참고하여 저자 재구성
사회적 거리두기(social distancing) 정책은 사람 간 접촉을 최소화하여 감염병의 전파를 억제하는 통제정책으로 백신과 치료제와 같은 의약품을 사 용하지 않아 비약제적 방역조치(Non-pharmaceutical Interventions, NPIs)라고 한다(Desvars-Larrive et al., 2020). 세부적인 정책은 밀집도를 낮추는 방법, 모임을 금지하고 이동을 통제하는 등 다양한 조치로 구성되어 있으며 각 조치들을 동시에 적용하는 경우가 많다. 사회적 거리두기 정책을 사회적 방역이라고도 지칭하는데 이는 <그림 Ⅲ-6>에서 보는 바와 같이 감염 확산 곡선을 통제하여 사회의 의료 시스템이 감당할 수 있는 수준으로 부담 을 낮추는 효과가 있기 때문이다.
<그림 Ⅲ-6> 사회적 거리두기 정책을 통한 감염병 확산 억제 효과
출처 : Economist. (2020.2.29.), 신현재(2021) 재인용
나. 사회적 거리두기의 정책적 특성
코로나19 통제정책의 중심을 이루고 있는 ‘사회적 거리두기’ 정책은 시민 들의 모임과 이동을 제한하는 규제적 성격을 갖고 있다. 따라서 사회적 거리 두기 정책의 특성을 검토하기 위해서는 규제정책이 갖고 있는 정책적 특성을 먼저 살펴볼 필요가 있다. Wilson(1995)은 규제정책의 비용과 편익이 특정 그룹에 집중되고 분산되는 정도에 따라 <표 Ⅲ-3>에서 보는 바와 같이 4가 지의 정치적 특성이 나타날 수 있다고 하였다.
<표 Ⅲ-3> Wilson(1995)의 규제정책 유형 분류 비용
집중 분산
편익 집중 이익집단 정치 고객 정치
출처 : Wilson(1995)
사회적 거리두기 정책 시행에 따른 비용과 편익의 분산 정도는 정책의 강 도와 지속기간의 경과에 따라 달라지는 특성을 갖고 있다. 사회적 거리두기 정책이 처음 시행되고 강도가 낮은 경우 Wilson(1995)이 분류한 정책 시행 에 따른 비용과 편익이 많은 사람에게 분산되는 ‘대중적 정치’(majoritarian politics) 성격이 존재한다(Pedersen & Favero, 2020). 그러나 사회적 거 리두기 정책의 단계가 올라갈수록 식당, 카페, 헬스장 등과 같은 다중이용시 설에 대한 집합금지 또는 영업제한 조치가 실시되어 특정 사업의 종사자에게 더 많은 피해가 발생하게 된다. 사회적 거리두기 정책의 강도가 높아지고 기 간이 길어질수록 정책 시행에 따른 비용이 특정 집단에 집중되고 편익은 다 수에게 분산되는 ‘기업가적 정치’(entrepreneurial politics)가 발생하게 되 는 것이다. 정책 비용이 집중되는 규제 집단은 정책을 반대하기 위한 동기가 강하지만 많은 사람들이 편익을 공유하기 때문에 사회적 거리두기 완화의 주 장은 국민인식 조사와 같은 서베이(survey) 조사에서는 잘 나타나지 않게 된 다.19)
<그림 Ⅲ-7> 사회적 거리두기 정책 강도에 따른 정책 특성의 변화
19) 실제 코로나19 개편 과정의 1차 토론회에서 방역 당국은 사회적 거리두기에 대한 국민 인식조사를 발표하면서 국민들은 보다 강력한 조치를 원하는 것으로 나타나고 있다고 언 급하였다. 그러나 이는 사회적 거리두기 정책의 규제적 특성 때문에 나타나는 것이라고 볼 수 있으며 실제 전문가들의 토론에서는 사회적 거리두기 규제 완화를 주장하는 의견이 다수였다는 점을 이후 사례분석에서 확인할 수 있다.
(Interest group Politics) (Client Politics)
분산 기업가적 정치
(Entrepreneurial Politics)
대중주의 정치 (Majoritarian Politics)