계 대응역량에 따라 다르게 설정할 수도 있고 소상공인 손실보상이 적정 수 준으로 이루어진다면 방역당국에서는 사회·경제적 피해보다는 방역상황 자체 에 집중하여 통제정책을 시행할 수도 있기 때문이다.
본 연구는 앞서 코로나19 통제정책 변동의 유형에 대해 외형상으로는 ‘가 겹’ 형태의 변화처럼 보이지만, 정책목표와 수단의 일관성과 지속성의 분석 수준을 다르게 검토하는 경우 통합적인 형태의 정책변동으로 볼 수 있다고 분석하였다. 이를 코로나19 통제정책을 포함한 코로나19 대응 정책으로 확 대한다면 ‘소상공인 손실보상’과 ‘의료체계 대응역량 강화’와 같은 유관 정책 들과 정책목표가 일관성 있게 변화하면서 이에 대응하는 정책수단도 지속적 인 형태로 변화하는 통합적 정책변동에 대한 검토가 필요하다고 보인다. 이 는 앞서 토론회 참석자의 발언에서 살펴본 것과 같이 통제정책에 대한 입장 에 따라 의견의 차이가 발생되지 않는 부분이면서 여러 차례의 토론과 공청 회에서 지속적으로 제기되고 있는 이슈라는 측면에서도 그 필요성을 확인할 수 있다.
<그림 Ⅴ-15> 코로나19 대응 정책의 통합적 변동의 필요성
코로나19 통제정책 개편을 위한 토론회 및 공청회 참석자의 발언을 통해 분석한 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 코로나19 통제 완화에 신중해야 된다는 그룹과 통제 완화를 선호하는 그룹 사이의 신념체계의 차이를 확인할 수 있었다. 방역과 경제의 균형을 추구해야 한다는 ‘규범적 핵심’ 측면에서는 신념의 차이가 없었다. 그러나 ‘정책적 핵심’에는 차이가 존재하였다. 통제 완화에 신중해야 된다는 그룹은 코로나19 확산을 조기에 억제해야 경제적 피해도 빠르게 회복할 수 있다는 입장인 반면, 통제 완화를 선호하는 그룹은 사회적 거리두기가 시작되면 길게 지속되기 때문에 통제수준을 적정수준으로 설정해야 경제적 피해를 줄여야 한다는 신념을 갖고 있다.
둘째, 코로나19 통제 완화를 선호하는 그룹과 통제 완화에 신중해야 된다 는 그룹은 토론회에서 근거 선택과 해석에 차이가 존재하였다. 다중이용시설 에서 발생하는 집단감염에 대해 ‘통제 완화 선호’ 그룹은 식당·카페 등에서 발생하는 집단감염건수의 비율이 적다는 근거를 제시하였다. 그러나 ‘통제 완화 신중’ 그룹은 다중이용시설 전체에서 발생하는 집단감염건수의 비율을 근거로 제시하였다. 집단감염발생 비율을 산정하기 위한 기간에도 차이가 있 었으며 추가 감염자의 포함 여부에도 차이가 있었다.
셋째, 코로나19 ‘통제 완화 선호’ 그룹과 ‘통제 완화 신중’ 그룹 간에는 근거가 발생하게 된 인과관계에 대한 인식에도 차이가 존재하였다. ‘통제 완 화 신중’ 그룹은 다중이용시설 중 중점관리시설에 대한 선제적인 집합금지를 실시하여 다중이용시설에서의 집단감염비율이 감소되었다고 인식하였다. 그 러나 ‘통제 완화 선호’ 그룹은 집단감염의 비율이 낮은 다중이용시설에 대한 규제는 ‘단체기합식 규제’ 라고 비판하였다.
넷째, 코로나19 ‘통제 완화 신중’ 그룹과 ‘통제 완화 선호’ 그룹은 동일한 용어를 사용하는 경우에도 그 의미가 달랐다. 양쪽 모두 ‘부수적 피해’를 언 급하였지만 통제 완화를 선호하는 그룹은 사회적 거리두기에 따른 사회적 경 제적 피해를 의미한 반면, ‘통제 완화 신중’ 그룹은 코로나19 확진자 치료로 인한 다른 중환자의 치료가 소홀해져서 발생하는 피해를 의미하는 것으로 사 용하였다.
다섯째, 다중이용시설의 집단감염 발생건수의 비율이 3차 유행 시기에 시 간이 지남에 따라 감소하였다는 추세에는 ‘통제 완화 신중’ 그룹과 ‘통제 완 화 선호’ 그룹 모두 동일하게 인식하였다. 근거가 가지고 있는 추세에 대한 인식이 동일한 경우 소폭의 정책변동에 대한 합의가 진행될 수 있다는 점을 확인할 수 있었다. 이와 달리 의료체계 대응역량이 보강되고 있는 추세에 대 해서는 ‘통제 완화 신중’ 그룹은 충분하지 않다고 인식하는 반면에 ‘통제 완 화 선호’ 그룹은 중환자 병상수 등은 행정명령을 통해서 더 확보할 수 있는 여력이 있다고 인식하였다. 정책 근거의 추세에 대한 인식의 차이가 존재하 는 경우 정책 합의를 도출하기 어렵다는 점도 확인할 수 있었다.
토론회와 공청회를 분석한 사례연구를 통해 정책기반 증거 현상이 나타난 경우와 정책지지연합 간의 공동근거해석에 대한 연구가설에 대한 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 정책기반 증거 현상으로 방역당국의 ‘지식독 점’, ‘비난회피’, ‘지나친 단순화’ 유형의 행태가 나타났음을 확인할 수 있었 다. 다만, 코로나19 통제 정책수단에 대해 방역당국이 다른 전문가들에 비해 더 많은 정보와 근거를 가지고 있다고 볼 수 없었기 때문에 ‘블랙박스’ 유형 의 정책기반 근거 현상은 찾아보기 어려웠다. 둘째, 정책지지연합 간의 공동 근거해석과 관련하여 근거의 추세에 대한 공동의 인식이 형성된 경우와 인식 의 차이가 계속 좁혀지지 않는 경우는 합의 가능성이 다르게 나타났음을 확 인할 수 있었다. 다중이용시설 집단감염비율 감소추세에 대해서는 공동인식 이 나타나 다중이용시설에 대한 규제는 완화된 반면, 의료대응역량 확보 추 세에 대해서는 여전히 인식의 차이가 존재하여 방역 수준을 크게 낮추는데는 합의가 이루어지지는 않았다. 셋째, 다중이용시설 집단감염비율이 낮아지게 된 원인에 대해 ‘통제 완화 신중’ 그룹은 해당시설에 대한 규제의 결과라고 해석하였으나 ‘통제 완화 선호’ 그룹은 집단감염비율이 낮은 곳에 대한 과도 한 규제라고 해석하였다. 이러한 차이는 근거의 원인에 관한 인과관계를 실 증적으로 분석한 연구 등을 통해 해소할 필요가 있음을 확인할 수 있었다.
토론자들이 거리두기 조치의 효과에 대한 실증적인 근거를 쌓아야 한다고 주 장하였다는 점을 통해서도 이에 대한 필요성을 확인할 수 있었다.
<표 Ⅴ-20> 연구가설에 대한 분석결과 요약
가설 검정 결과
가설 3-1: 코로나19 확산 현황 및 임상적 근거에 대해 ‘지식독점’ 유 형의 정책기반 근거 현상이 나타 났을 것이다.
토론회에 참석한 많은 전문가들이 방역당국에 보다 많은 임상적 자 료의 공개를 요구함
지지
가설 3-2: 코로나19 확산 현황 및 임상적 근거에 대해 ‘비난회피’ 유 형의 정책기반 근거 현상이 나타 났을 것이다.
다중이용시설 집단감염발생 비율 에 대해 방역당국에서 자료 수집 기간, 범위가 상이한 다른 근거자 료를 제시함
지지
가설 3-3: 코로나19 통제 정책수 단의 효과에 대해 ‘블랙박스’ 유형 의 정책기반 근거 현상이 나타났 을 것이다.
방역당국만 알고 있는 정책수단의 내용과 효과가 있다고 보기 여러 움
기각
가설 3-4: 코로나19 통제 정책수 단의 효과에 대해 ‘지나친 단순화’
유형의 정책기반 근거 현상이 나 타났을 것이다.
방역당국에서는 선제적인 중점관 리시설에 대한 영업제한 조치가 집단감염비율을 낮추는 효과가 있 었다고 단순화하여 제시함
지지
가설 4-1: 코로나19 통제 정책 관 련 근거(데이터)의 추세에 대한 정 책지지연합 간의 인식 차이에 따 라 합의 가능성이 다르게 나타났 을 것이다.
다중이용시설 집단감염비율의 감 소추세에는 공동인식이 형성되어 규제가 다소 완화된 반면, 의료대 응역량 확보추세에는 여전히 인식 차가 존재하였음
지지
가설 4-2: 코로나19 통제 정책 관 련 근거(데이터)가 나타나게 된 인 과관계에 대한 정책지지연합 간의 인식의 차이가 존재하였을 것이다.
‘통제 완화 선호’ 그룹은 다중이 용시설 집단감염비율이 낮은데도 규제가 높다고 하였으나 ‘통제 완 화 신중’ 그룹은 다중이용시설 집 단감염비율이 낮은 것은 선제적 규제에 의한 결과라고 인식함
지지
제 6 장 결 론
제 1 절 연구 결과의 요약
본 연구는 2020년 2월부터 약 2년에 걸쳐 지속되고 있는 코로나19 위기 상황에서 ‘사회적 거리두기(social distancing)’로 알려진 정부의 코로나19 통제정책이 어떻게 변동되었는지를 살펴보고 어떤 정책 환경적 변화를 나타 내는 근거들이 중요한 요인으로 작용하였는지를 살펴보았다. 특히 정책변동 과정에서 진행된 토론회와 공청회 자료 분석을 통해 ‘통제 완화 신중’ 그룹 과 ‘통제 완화 선호’ 그룹이라는 정책지지연합의 신념체계의 차이와 그에 따 른 근거 선택과 활용의 차이를 확인하였다.
코로나19 통제정책의 변동을 살펴본 결과 정부의 코로나19 통제정책 변 동은 표면적으로는 ‘가겹(layering)’ 형태의 변화가 진행된 것처럼 보였으나, 실질적으로는 다양한 정책목표의 변동이 관찰되고 있음을 확인할 수 있었다.
정책목표의 경우 2020년 6월 '3단계 체계'에서는 '코로나19 확산 억제'로 설 정하여 감염 확산을 ‘0(Zero) 수준’으로 통제하는 데 정책목표가 집중되어 있 었다. 이후 2020년 11월 '5단계 체계'에서는 '감당 가능한 위험 수준'으로 정 책목표를 설정하여 의료대응 역량 등을 고려한 확산 통제로 정책목표가 변화 하였고, 2021년 2월부터 논의된 ‘4단계 개편안’의 정책목표는 ‘자율과 책임에 따른 지속가능한 거리두기’로 변화하였다. 이것은 감염병 통제를 위한 사회적 거리두기 정책이 표면적으로는 지속되었고 점증적으로 수정된 것 같지만 실 제적으로 구체적인 목표에 있어서는 상당한 변동과정이 존재하고 있음을 시 사한다. 이런 점에서 기존의 점증주의적 정책변동에 대한 분석은 정책 내부 에 존재하는 상당한 질적 변화를 단순화하는 오류를 범할 수 있음을 시사한 다.
정책수단의 선택도 단순히 점증주의적 변화라고 보기 어려운 측면이 많이 있었다. 정책수단의 경우는 거리두기 체계를 마련한 후 유행에 적용시킬 때 마다 새로운 정책수단을 계속 고민하였다는 것을 확인할 수 있었다. 2차 유