가. 5단계 사회적 거리두기 개편 과정
코로나19 2차 유행이 지나고 2020년 10월 27일에 실시된 ‘코로나19 대 응 중간평가 및 장기화 대비 공개토론회’에는 생활방역위원회 위원뿐 아니라 다양한 관계자들과 전문가들이 모여 그동안의 사회적 거리두기 정책에 대한 평가와 향후 개선과제에 대한 논의가 진행되었다. 토론회에 참석한 사람들이 법률과 규정 및 코로나19 대응 체계 등에서 구체적인 역할이 부여된 정책 행위자는 아니지만 방역당국에서 공식적으로 주관하는 공개 토론회라는 점에 서 정책의 변화와 지속에 영향을 미치는 정책 행위자들의 입장과 주장을 대 변하는 역할을 수행하는 것으로 간주할 수 있어 이를 통해 정책변동 과정에 서 사용한 주장과 근거에 대한 분석을 진행하였다. 토론회는 1부에서는 생활 방역위원회 소속의 3명의 발제자가 각각 방역 대응(한림대 사회의학교실 김 동현 교수), 의료 대응(국립중앙의료원 주영수 기획조정실장), 사회 대응(서울 대학교 보건대학원 권순만 교수)이라는 주제로 발제를 진행하고 2부에서 토 론자들이 순서에 따라 각자 토론문을 발표하였다.
본 연구에서는 토론회 발표와 발언을 중심으로 방역당국의 인식과 '통제 완화 신중' 그룹과 '통제 완화 선호' 그룹을 구분하여 각각의 발언을 분석하 여 주장과 근거 등을 분석하였다. 한편, 토론회 참석자들의 전반적인 발언에 서도 근거에 기반한 정책을 전제로 하고 발언하거나 근거기반 방역을 위한 요구 사항 등을 확인할 수 있었는데 이는 별도의 항목으로 구분하여 근거기 반 정책을 위해서 어떠한 점 등을 강조하고 요구했는지를 살펴보았다.
<표 Ⅴ-15> 코로나19 대응 중간평가 토론회 참석자
구 분 이 름 소속 및 직위42)
발제자
김동현 한림대 교수 (역학 전문가) 주영수 국립중앙의료원 실장 (직업환경) 권순만 서울대 보건대학원 교수
토론 좌장 이윤성 한국보건의료인국가시험원 원장
토론자
최원석 고려대 감염내과 교수 석재은 한림대 사회복지학부 교수 이화영 순천향대 정신건강의학과 교수 유명순 서울대 보건대학원 교수
윤태호 중앙사고수습본부 방역총괄반장
이상원 중앙방역대책본부 역학조사분석단장
자료: 코로나19 대응 중간평가 및 장기화 대비 공개토론회(2020.10.27.)
1) 정부(방역 당국)의 상황에 대한 인식과 주장의 근거
코로나19 토론회에서 방역 당국의 인식을 확인하기 위해서는 먼저 토론회 주최 측의 ‘인사말’을 통해 확인할 수 있다. 코로나19 대응 중간평가 및 장 기화 대비 공개토론회(2020.10.27.)의 경우 중앙재난안전대책본부 총괄 대변 인 보건복지부 제1차관의 ‘인사말’을 시작으로 토론회가 진행되었다. 해당 발언을 통해 당시 방역 당국의 인식을 확인해볼 수 있다. 해당 발언을 살펴 보면 먼저 정부는 지난 2차 유행 시기 진행된 ‘강화된 사회적 거리두기 2단 계(2단계+)’ 조치로 인해 소상공인 등에 경제적 피해가 집중되어 발생하였 다는 점을 인식하고 있었다.
42) 토론회 참석자 소속 및 직위는 토론회 시점을 기준으로 작성하였습니다.
… 지금도 감염의 확산과 안정이 반복하고 있는 시점이지만 이 상황이 길어지면서 “앞으로의 상황을 우리가 어떻게 규정을 하고 사회적 국가적 대응 을 하는 것이 바람직한 것인가?” 에 대한 근본적인 질문을 던질 때가 되었다 고 생각합니다. 지난 방역의 조치 속에서 우리 사회에서 보다 어려운 분들에 게 더 어려움을 가중하는 방식으로 진행되지는 않았나 하는 마음에서 현재 진행 중인 코로나19 상황을 점검해야 한다고 생각합니다. 특히 지난번의 고 강도 사회적 거리두기 조치들로 인해서 상대적으로 보다 열악한 소상공인 자 영업자들에게 피해가 집중되었다는 점도 정부는 주목하고 있습니다. …
- 보건복지부 제1차관 인사말 -
방역 당국의 이러한 인식을 바탕으로 향후 정책의 개편이 어떻게 진행될 필요가 있는지 그리고 이러한 주장의 근거는 무엇인지도 다음의 ‘인사말’ 부 분에서 확인할 수 있다. 방역 당국은 중환자 중심의 치료 역량의 확충이라는 의료체계 부담능력을 높이는 방향으로 정책 변화가 필요하다고 인식하고 있 으며 구체적인 주장의 근거로 사용하지는 않았지만 정책변동 요인 중의 하나 인 정책 문제적 변수인 코로나19의 ‘치명률’을 인식하고 있음을 확인할 수 있다.
… 특히 의료적인 대응에 있어서는 과거보다는 보다 중환자 중심의 치료 역량을 확충면서 치명률을 낮춤으로써 희생을 최소화하는 방식의 근본적인 변화와 대응을 가속화시켜야 된다는 인식을 하고 있습니다. …
- 보건복지부 제1차관 인사말 -
2) '통제 완화 신중' 집단의 주장과 근거
통제 완화에 신중해야 된다는 참석자의 토론회 발언을 살펴보면 환자 수 가 증가하는 상황에 대해 우리 사회가 이러한 위험을 받아드릴 수 있는 준 비가 되지 않았다는 점을 강조하고 있음을 알 수 있다. 방역 완화를 위해서 는 중환자를 어떻게 관리하는지가 중요한데 이를 위해서는 부족한 의료 자원 을 보강하기 위해 민간 의료 자원의 일부를 동원할 수 밖에 없고 이 경우 결국 코로나19 이외 질병으로 중환자 병상 등의 진료가 필요한 환자에게 배 정될 수 있는 의료 자원을 희생할 수 밖에 없다는 것이다. 종합해보면 코로 나19 확진자 중에 일부가 유증상 환자가 되고 이 중에서 또 일부가 중환자 가 되는 위험이 있기 때문에 확진자 수를 통제하기 위한 사회적 거리두기를 비롯한 통제 강화는 여전히 필요한 정책이라는 주장으로 볼 수 있다.
… 다만 환자가 발생하는데 사회가 정상적으로 돌아갈 수 있는 방법이 있을까? 그렇진 않을 것 같고요. 결국 어떤 수준의 리스크를 저희가 감수할 수 있는가에 대한 논의가 필요할 것 같습니다. 방역을 완화하여 높아진 리스 크를 감수할 수 있는 방법은 결국 중환자 관리에 있습니다. … 부족한 중환자 관리를 위해서는 민간 부문의 참여가 필요한데 이는 결국 Collateral Damage(부수적 피해), 즉 다른 중환자를 진료하지 못하는 리스크를 감수히야 합니다. …
- 토론자 : 고려대 감염내과 최원석 교수 -
한편, 치명률을 최소화하기 위해서는 감염 최소화가 전제가 되어야 하며 이를 위해서는 역학조사 역량을 강화하여야 한다는 의견도 제시되었다. 또한 지방자치단체의 역학조사 대응역량이 강화되어야 정밀한 방역이 가능하게 되 고 정밀한 사회적 거리두기의 기반이 마련된다는 의견도 있었다. 이러한 주 장은 역학조사 역량이 강화되기 전까지는 사회적 거리두기를 비롯한 방역 완 화가 시기상조일 수 있다는 것이므로 통제 강화가 불가피하다는 주장으로 볼 수 있다.
… 확진자를 빨리 찾아내고 격리 조치를 하는 것이 정밀한 방역을 위해 서 중요합니다. 이를 위해서는 지방정부의 역할을 보다 강화하는 것이 필요하 합니다. 또한 중환자 수 치료 역량을 보다 강화할 필요가 있습니다. OECD국 가에 비해 병상 수는 많은 편이지만 중환자 병상 수는 평균에 미치지 못하고 있습니다. 이러한 부분을 강화될 필요가 있습니다. …
- 토론자 : 나백주 서울시립대 도시보건대학원 교수 -
생활치료센터의 상시 운영이 필요하다는 주장도 제기되었는데 이 부분도 확진자 및 환자를 수용할 수 있는 의료 대응역량과 관련된 문제로 이러한 시설과 역량이 보강되지 않는 경우 통제정책의 완화가 어렵다는 점을 지적하 고 있는 것으로 볼 수 있다.
… 환자의 적절한 배정도 중요한 문제입니다. 앞서서 중환자실의 상당부 분이 중환자가 아닌 사람들이 차지하고 있었다는 지적이 있었는데 맞습니다.
그럼 왜 그렇게 되었을까요? 경증 환자를 보낼만한 곳이 없었기 때문입니다.
생활치료센터가 항상 열려 있는 것이 아니기 때문입니다. 환자가 줄어들면 생 활치료센터 문을 닫고 의료기관 내에 있는 격리시설만 남깁니다. 그래서 환자 가 생기면 일단 그곳에 보내기 때문입니다. 생활치료센터의 상시운영에 대한 부분을 고려할 필요가 있습니다. …
- 토론자 : 고려대 감염내과 최원석 교수 -
3) '통제 완화 선호' 그룹의 주장과 근거
사회적 거리두기를 비롯한 통제를 다소 완화하자는 입장을 가진 참여자의 인식을 살펴보면 2차 유행 시기에 시행된 '강화된 사회적 거리두기' 조치의 정책 결과에 대해 부정적 인식이 있음을 알 수 있다. 또한 통제수준을 완화 할 수 있는 근거로 중환자 병상 수와 인력과 같은 의료체계 역량 강화 등을 제시하고 있다.
… 2단계를 넘어서는 사회적 거리두기 정책은 효과가 크지 않은 것 같습 니다. … 따라서 방역 정책을 단순하고 실효성 있게 재정비하는 것이 필요합 니다. 또한 중환자 진료를 위한 병상 수를 추정할 때 400개의 중환자 병상이 있다면 1천명의 Peak 발생곡선까지도 감당할 수 있을 것으로 볼 수 있습니 다. 그러나 문제는 병상수 만을 늘리는 것만으로는 부족하고 병상을 운영할 수 있는 간호사 인력을 증원하는 것이 필요하다는 것입니다. 교대근무를 고려 할 때 병상 1개당 필요 간호사를 5명 정도로 본다면 병상 200개를 늘리려면 간호사 1,000명이 필요합니다. …
- 발제자 : 국립중앙의료원 기획조정실장 주영수 (생활방역위원회 위원) -
또한 코로나19 통제정책의 목표에 대한 인식에서도 감염의 최소화가 아닌 사망률의 최소화를 목표로 삼아야 한다는 점도 확인할 수 있으며 이는 정책 변동의 정책 문제적 요인으로 도출되었던 치명률을 근거로 강조한 주장으로 볼 수 있다.