공해어업의 거버넌스 공백은 관할권 이원지역 내 조업선박에 대한 기국주의의 통제 효과의 취약, 항만국 관할의 미약, 지역수산기구에 대한 감시 및 평가체제 부재, 지역수산관리기구 간 관할 어종이나 지역 상 공백 등이 문제로 제기되었으며, 이에 대한 해법으로 MPA가 언급되 고 있다. 492) 특히 지역수산관리기구 별로도 성과 격차가 크고, 북극과 남서대서양 등은 아직 제대로 관리가 되지 않는 수역으로 지적되는 등 거버넌스 체제가 균일하지 않다는 비판에 직면하고 있다.493)
기존 국제 MPA관련 조문은 국내법적, 그리고 지역적인 색채가 강했으나, 이제는 유엔해양법협약 체제 하에서 공해에도 MPA를 설정하 여 어업자원의 남용을 막아야 한다는 의견도 제기되고 있다. 유엔해양법 협약에는 제192조에 해양환경보호에 대해 광범위한 일반의무를 설정하고 있으나, 동 조항 제5항의 ‘special areas’ 등이 공해 내 MPA에도 적용될 수 있는지에 대한 직접적인 설명이 되어주지는 못한다. 물론 이 문제를 좀 더 전문적으로 다루기 위해 유엔 해양법에 관한 비공식검토회의 (UN Open Ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of
492) UN Doc. A/61/65 (2006), paras. 9, 23.
493) Barnes, supra note 490, p. 593.
the Sea: 이하 ‘UNICPOLOS’) 등이 1999년 발족되었고, 그 이후 생물다 양성협약과 함께 국제법에 합치하는 MPA가 본격적으로 다뤄지는 듯 하 였지만 그다지 큰 소득을 올리지는 못하였다.494) 이외 현재 MPA를 설 정하는 보편적으로 적용가능한 법적 레짐은 존재하지 않는 것으로 보인 다. 495)
이와 같은 관련 논의 진행의 어려움의 기저원인으로는 두 가지 가 대표적이다. 첫 번째로는 관할권 이원지역에서의 MPA설정과 규제 집행이 공해의 자유, 즉 어업의 자유나 항행의 자유와 상충할 수 있다는 근본적인 문제점을 들 수 있다.496) UN해양법협약의 환경에 대한 제192 조, 제194조 제5항에서 규정하는 해양 생태계에 대한 보호는 모든 수역 을 대상으로 한다. 그렇기 때문에 공해라 하더라도 공해 내 해양환경을 보호 및 보존할 의무도 파생되는 것이다. 또한 제117조(자국민을 대상으 로 공해생물자원 보존조치를 취할 국가의 의무), 제118조 (생물자원의 보 존ž관리를 위한 국가간 협력), 제123조 (폐쇄해ž반폐쇄해 연안국간 협력), 제192조 (일반적 의무), 제194조 (해양환경 오염의 방지, 경감 및 통제를 위한 조치)와 제197조(지구적ž지역적 차원의 협력)는 해양환경보호에 있 어 국가들이 협력할 것을 규정하며 MPA 설정의 근거가 될 수도 있다는 의견도 제기된다.497) 그럼에도 대부분의 조문은 일반의무를 노정하고 있 는 것으로 풀이되며, 현재 UN해양법협약상 일반의무로는 국가가 공해에 MPA를 설립할 수 있게 해주는 영토관할권이나 관할권적 권리가 없다는 점도 한계로 작용한다.498) 그렇기에 그 어느 국가도 공해에 일방적으로 MPA를 설립하고 해외 선박에 대해 이를 이행하도록 강제할 수는 없다.
공해에 설정하는 MPA는 해양다양성을 존중해야 하지만, 이 대신에 다 른 국가의 공해의 자유를 제한하는 방향으로 국가의 관할권을 확장해서 는 안 되기 때문이다. 그렇기 때문에 공해 MPA 논의는 주로 지역어업
494) Gillespie, supra note 470, pp. 16-17.
495) Sarah Wolf and Jan Asmus Bischoff, ‘Marine Protected Areas’, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (2013).
496) Sands and Peel, supra note 295, p. 445.
497) Pinto, supra note 463, p. 174.
498) Tanaka, supra note 147, p. 204.
관리기구나 국제기구 차원에서 논의되고 있다. 또한 어업이 포함되지 않 은 지역의 특수한 성격을 반영한 공해 내 MPA에 대한 협약이 이미 정 비된 예시로 1986년 Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region499)도 있다. 하 지만 MPA 관련 입법주체가 지역수산기구 혹은 분야별 국제기구인 점에 서 공해 MPA 체제 설립을 어렵게 하는 기저원인 두 번째가 촉발된다.
다른 어려움 한 가지는 이미 지역수산기구 혹은 분야별 국제기 구별로 상이한 MPA 준비작업이 진행되었거나 조문화되어 권한의 중첩 문제가 일어난다는 점이다. 이미 몇몇 지역수산관리기구에서는 어업활동 자체나 특정 조업행위를 제한하고 있는 예시도 있다.500) 이중 MPA 설 정을 명문으로 규정한 경우는 3건 정도로 집계된다.501) 즉 국제적인 MPA 규제안을 고안함에 있어 통합적이고 다방면의 분야를 다루는, 다 목적(integrated, multi-sectoral and multi-purpose) MPA를 목표로 해야 한다는 점이 부담으로 작용한다.502) 이를 위해서는 여러 국가의 이익을 조화시켜야 한다는 점이 어려운데, UN BBNJ회의 내 ABMT 설정에서 도 인근 연안국의 국가관할권을 고려해야 한다는 제안503), 지역기반관리
499) 동 조약의 제2항은 다음과 같다.
[..] those areas of high seas which are enclosed from all sides by the 200 nautical mile zones [...]
Secretariat of the Pacific Regional Enviornment Programme, the Convention, available at http://www.sprep.org/legal/the-convention (last visited on 5 November, 2017).
500) North East Atlantic Fisheries Commission (NEAFC), the North West Atlantic Fisheries Organization (NAFO), South East Atlantic Fisheries Organization (SEAFO), the General Fisheries Commission for the Mediterranean (GFCM), the Conservation of Antartic Marine Living Resources (CCAMLR), Southern Indian Ocean Deepsea Fishers’ Association (SIODFA) 등등이 있음. FAO, Marine Protected Areas in the High Seas, available at http://www.fao.org/fishery/topic/16204/en (last visited on 14 October, 2017).
501) Karen N. Scott, ‘Conservation on the High Seas: Developing the Concept of the High Seas Marine Protected Areas’, in David Freestone (ed.), The 1982 Law of the Sea Convention at 30: Success, Challenges and New Agendas (Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2013), p. 178.
502) Sands and Peel, supra note 295, 446.
503) 2017년 준비회의에서 인도네시아 등이 주장한 바 있다. International Institute for
계획 협의에서 주권 관련 문제에 대해서는 안전장치를 도입하여야 한다 는 주장504) 외에도 공해 내 보호구역에서 채집한 어업자원을 형평하게 분배하여 국내 어업자원의 재생을 주장하는 최빈개도국도 있는 등 아직 다양한 안이 다뤄지고 있는 실정이다.505)