우선 글로벌 거버넌스(global governance)란 중앙집권체가 결정 및 집행을 담당하는 정부(government)와는 달리 강제력을 부여받은 해 결자가 부재한 국제사회에서, 한 국가 혹은 지역을 넘어서서 여러 국가
로 그 기능이 범위가 확대되고 있는 추세다. Edith Brown Weiss and Ahila Sornarajah,
‘Good Governance’, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford Public International Law (2013).
536) Yen-Chiang Chang, ‘International Legal Obligations in Relation to Good Ocean Governance’, Chinese J ournal of International Law (2010), Vol. 9 (2010), pp. 589-590, 592; Takei, supra note 528, p. 51; Weiss and Sornarajah, supra note 535.
537) William T. Burke, The New International Law of Fisheries: UNCLOS 1982 and Beyond (Oxford: Clarendon Press, 1994), pp. 89, 91.
와 지역에 영향을 미치는 문제 해결을 목적으로 하는 초국가적 주체의 정치적 상호작용이라고 정의되기도 한다. 538) 즉 국가들의 공동체를 상 정하여 공동의 문제에 대응한다는 인식이 전제된 것으로도 볼 수 있는 것이다.539) 실제로도 사람, 제도, 국가, 체계 간 국제 상호관련성 (interconnectedness)가 증가하고 있는 실정이며, 세계화 과정에서 경제, 사회, 문화, 기술, 환경 및 정치 등의 다양한 영역의 관련성 역시 증대되 고 있다. 540) 국제 어업도 파편화된 조직과 규범체계 때문에 해양환경 보호에 미치는 영향을 규율하기 위해서는 거버넌스의 개념을 차용해야 한다는 주장이 제기되었다. 이에 따라 FAO는 어업 거버넌스(Fisheries governance)를 단기 운영 관리부터 장기적으로는 정책 발전과 기획까지 이르는 기관, 문서, 절차 등의 총체로 정의한다.541) 그러나 어업 거버넌 스는 목표 어종 관리가 주 목표기 때문에 좀 더 넓은 해양환경 및 해양 환경다양성 고려를 포괄해야 한다. 이와 같은 발전을 통해 국제적인 문 제인 남획문제, 그리고 해양생물다양성의 문제 역시 국가주권 및 국익강 화보다는 지역적 혹은 지구공동체 차원에서 접근할 수 있도록 거버넌스 의 개념을 차용하여 공통의 제도를 창설해야 한다는데 의견이 모이고 있 는 것이다.542) 특히 국가의 주권성만을 강조하면 해양환경보호를 위시하 는 국제질서 설립에 한계가 따르겠지만, 보편적, 지역적 차원에서 유래하 는 해양환경의 보호와 보존의 중요성을 상기해보면 이에 대해서는 국가 간 협력을 넘어서는 국제질서의 재편, 즉 해양거버넌스에 대한 진중한
538) 박진완, ‘글로벌 거버넌스와 국제공법’, 경북대학교 법학연구원 『법학논고』제41집 (2013), pp. 354-355; 이외에 ‘전세계적, 지역적 합의와 기구를 포함하는 매우 광범위한 해양관리(Ocean Management)를 의미하고, 해양사용방법 구체화, 해양 감시 및 평가, 제 재 및 대응방법을 규정하는 비공식적 규칙과 합의, 제도와 기관을 통칭하기도 한다.; 이 석용, supra note 453, pp. 84-85; Birnie et al., supra note 75, p. 43; ‘global governance’는 ‘international governance’ 보다 비정부행위자 등 더욱 다양한 행위자를 포섭한다는 약간의 차이가 있다. Takei, supra note 528, pp. 50-51.
539) Birnie et al, supra note 75, p. 44.
540) Ibid., p. 355.
541) FAO, supra note 5, p. 83.
542) Christian Tomuschat, ‘International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New Century, General Course on Public International Law’, Recueil des Cours, Academie de Droit International de la Haye, Vol. 281(1999), p. 42.
고민이 필요하다.
이에 비추어 볼 때 해양거버넌스(Oceans Governance)란 해양 공간의 사용방법, 해양 문제의 감시와 평가, 특정 활동의 허락 및 금지 여부, 그리고 제재나 다른 대처방안이 적용됨에 있어 그 방식을 결정하 는 공식적 및 비공식적 규칙, 합의, 제도 그리고 개념으로 볼 수 있다.
543) 혹자는 해양거버넌스의 요소를 세 가지로 세분화하여 법적 (UN해양 법협약과 관련 법적 발전), 제도적(UN해양법협약과 UNCED하 제도 및 기구), 그리고 이행 단계(국내, 지역, 국제) 등을 포괄한다고 넓게 정의하 는 등 해양거버넌스 개념 자체는 아직 통일된 개념은 아니라는 점을 유 추할 수 있다.544) 해양수역은 수역별 법적체제가 세분화되어 수립된 상 태며, 해양에 생물학적, 생대학적, 그리고 문화적 가치 등이 혼재되어 있 는 복잡한 무대다.545) 이와 같은 배경에서 해양자원, 특히 어업자원의 이 용 및 관리는 다양한 행위자 간 상호작용, 권리의무, 규칙 및 의사결정 조화 등이 주요사항으로 대두된다. 물론 UN해양법협약은 부분적으로는 해양 권리의무 배정 면에서는 기존의 웨스트팔리아 국가주권 개념 (Westphalian conception of state sovereignty)가 반영되어 있지만, 동 협약의 서문 및 다른 조문에 비추어 볼 때 해양자원의 공평하고 효율적 인 이용, 해양생물자원의 보존, 해양환경의 연구, 보호, 보전 등을 위한 해양질서의 필요성을 강조하고 있어 해양거버넌스에 대한 논의가 더욱 절실한 시점이다. 546) 이러한 필요성을 바탕으로 BBNJ회의에서도 현재 해양법 체제의 거버넌스와 규제(regulation) 괴리를 다루면서 해양거버넌
543) Rothwell and Stephens, supra note 373, p. 462; 비슷한 용어로 ‘marine governance’와 분야별 특정 거버넌스를 지칭하는 ‘maritime governance’도 있으나 본고 에서는 현존 UN해양법협약과 BBNJ회의 관련 논의에 가장 자주 언급되는 ‘oceans governance’를 사용한다. 그러나 아직 해양거버넌스를 다루는 법 논문에서는 문맥과 저 자의 의도에 따라 가변적인 거버넌스가 사용되기도 한다는 점은 유의하여야 한다.
Takei, supra note 528, pp. 48-49.
544) Francois Bailet, ‘Ocean Governance: Towards an Oceaning Circle’, International Ocean Institute, DOALOS/UNITAR Briefing on Developments in Ocean Affairs and the LOS: 20 Years After the Conclusion of UNCLOS (2002).
545) 이석용, supra note 453, pp. 81-82.
546) Ibid, p. 83.
스에 대해서는 의사결정 규칙, 국제기구 및 지역수산관리기구 간 제도적 구성 등에 집중하였다.547) 따라서 본고도 BBNJ회의에서 인식한 해양거 버넌스 틀을 바탕으로 지역기구 차원에서 설정된 MPA 관련 거버넌스 체제와 더 나아가 다자기구 MPA와 해양거버넌스의 구성에 초점을 맞추 고자 한다.
제 2 절 지역기구 MPA와 해양거버넌스
UN해양법협약 체제 하 관할권 이원지역에 MPA를 설정하는 근 거는 기존의 베스트팔렌 체제에서 나온 국가주권 중심의 이해나 국제공 동체, 특히 벤담의 공리주의에 입각하는 체제에서 등장하기 어렵다.548) 전자는 우선 각 국가간 어업자원에 대한 이해나 필요도가 상이하며, 특 히 원양어업국에게 있어 관할권 이원지역의 MPA는 자국의 경제발전이 나 국민의 생업을 방해하는 불필요한 규제로 전락할 수 있다. 후자는 해 양환경 보호에 대한 가치를 공동의 이익화하는 작업도 어렵지만, 이를 위해 어업에 대한 소유권이나 재산권을 창설하는 것도 공해의 자유와 정 면으로 배치될 수 있는 부분이 있어 조심스럽기 때문이다. 공해 어업의 자유는 관습법적 지위를 이미 득한 공고한 원칙임에 반해, 새롭게 국제 적인 기구 등에 권한을 부여하여 신규 어업 소유권이나 재산권을 관리하 는 문제는 동의에 기초하지 않는다면 주권과 관할권적 문제도 수반한다.
그러나 해양거버넌스의 주체중 국제기구와 지역기구는 국가의 다양한 의 사를 반영하여 개별 국가보다 좀 더 국가 공동체의 이익에 근접한 의사 결정을 내릴 수 있다는 장점이 있다.549) 그렇기 때문에 가장 현실적인 방안으로는 기존의 국제 UN해양법협약 하 발족한 어업 협정과 지역수
547) UN Doc. A/62/66/Add.2, pp. 65-67.
548) 국제법에서 국가의 동의가 주요한 근거로써 국제사회의 정당성(legitimacy) 논의에 지대한 영향을 미친다는 분석도 존재한다. Daniel M. Bodansky, ‘The Legitimacy of International Governance: A Coming Challenge for International Environmental Law?’, The American Journal of International Law, Vol. 93 (1999), pp. 597-598, 602,612.
549) Birnie et al, supra note 75, p. 46.
산기구의 실행을 토대로 향후 BBNJ회의가 작성할 국제법적으로 구속력 있는 문서에 어업권리와 해양환경 보호 간 조화를 이루는 거버넌스를 창 설하는 것이다. 특히 주권 중심과 국제공동체 중심 인식의 양 극단의 논 의 대신 국제 거버넌스 논의는 지역기구의 수역별, 어족별 전문성과 지 역기구 의사결정 등에 투영된 국가의 의사 등을 고루 참작하여, 정당성 확보에도 기여할 수 있는 부분이 있다.550)
UN해양법협약 하 제4부 part XII 의 이행을 위한 여러 해양 및 어업 협정이 발족되었고, 이에 2015년 기준 18개의 지역적 해양협정과 행동계획이 마련되었다.551) 많은 지역협정은 UN해양법협약의 제12부의 해양환경 보호 및 보존을 위한 부속서와 의정서 등으로 이루어져 있으 며, MSP의 경우 다양한 국가실행 외에도 EU내 여러 지침과 입법으로 이행을 담보하고 나름의 거버넌스를 구축한 것으로 보인다.552) 그러나 MPA의 경우 분산적인 지역기구의 MPA와 해양거버넌스가 존재한다.
물론 BBNJ회의의 결과물이 UN해양법협약 하 제119조와 제120조 공해 관련 조문에 대한 이행협정으로 자리잡을 것이라는 예상이 지배적이지 만, 어업 문제에서는 특히 이미 존재하는 여러 국제규범과 상퉁하거나 영향주지 않아야 한다는 점이 또 하나의 중요한 고려사항이 된다.553) 특
550) Wolfrum 은 국제법의 정당성에 대한 여러 학설을 소개하며, 그중 국제 거버넌스를 이용한 정당성 확보에 관해서도 다음과 같이 소개한 바 있다. “Finally, there is the approach which, considering modern normative developments in international law as a form of international governance, advocates strengthening the national parliamentarian influence on international relations in order to provide the necessary legitimacy for those areas of international law which may be qualified as international governance.”
Rüdiger Wolfrum, ‘Legitimacy in International Law’, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford Public International Law (2011).
551) 한국북극연구단, ‘북극연구’, 제1호, (2015), p. 84; 여기에는 흑해, 캐러비안해, 동아 프리카 해, 북동태평양, 북서태평양, 홍해와 아덴만, 남아시아 해, 남동태평양, 태평양, 서 아프리카 및 중앙아프리카 해 외에도 남극해, 발트 해, 카스피 해, 북동대서양 지역 등의 다른 프로그램도 존재한다. 모든 지역협정의 정보는 http://www.unep.org/regionalseas/
참조.
552) Directive 2014/89/EU 등은 MSP 설정에 대한 실질적인 지침을 제공한다.; Elena Gissi, Juan Luis Suarez de Vivero, Exploring Marine Spatial Planning Education:
Challenges in Structuring Transdisciplinarity, Marine Policy, Vol. 74 (2016), p. 44.
히 UN공해어업협정과 제11부 이행협정 이후 세 번째 이행협정의 가능 성과 한계에 대한 논의와 예상안 역시 진행되고 있다. 또한 1995년 UN 공해어업협정과 같이 UN해양법협약의 당사국이 아닌 국가도 체결할 수 있는 별도의 문서로 성안되는 경우, 사실상 BBNJ 회의에서 도출된 이행 협정은 국제 어업질서의 주요한 법적 문서기는 하지만, 다양한 행위자를 묶는 거버넌스의 요소 하나로 자리잡을 공산이 크다. 또한 현재 MPA를 설정함에 있어 이미 많은 공해 수역 및 몇몇 어종은 지역수산관리기구를 통해 규제되고 있기에 이들의 전문성과 지역 이해를 반영하는 기제를 마 련하는 것도 중요하다. 따라서 이미 겹겹이 설정된 여러 규범체계 중 특 히 RFMO를 고찰해보고, 여기서 어떤 해양 거버넌스를 목표로 하여, 효 과적인 MPA를 수립할 수 있는지에 대한 고민이 필요하다.
국제사회 내 이미 다양한 지역수산기구가 존재하며 각각 기구는 각기 고유한 권한을 가지고 있다. 특히 이중에서도 비구속적 결정이나 협조 권고를 주로 하는 지역수산기구에 비해 지역수산관리기구(Regional Fisheries Management Organizations: 이하 ‘RFMOs’)는 회원국에 대해 어업자원의 보존 및 관리 조치 관련 구체적이고 강력한 권한을 행사하기 도 한다.554) 아직 어업자원 관리에 있어 생태계 기반 접근방법, 사전주의 접근방식을 채용하지 않거나 UN 공해어업협정의 내용을 반영되지 않은 것도 있다.555) 이런 연유로 중첩되는 기능이나 목표는 설정되어 있으나 그 효율 면에서는 크게 떨어지는 것이 현실이다. 물론 다자적, 국제적인 MPA 관련 제도도 필요하지만 현재 주도적인 역할을 담당하는 몇몇 지 역기구의 MPA 체제 및 문언을 살펴보아야 한다. 그 이유는 현재 존재 하는 RFMO의 기능과 새로운 이행협정 간 규범 혹은 역할 상 중복이 일어나거나 충돌이 생기지 않는지 문제가 제기될 수 있기 때문이다.556) 이를 통해 향후 새로운 다자체제를 구성함에 있어 기존의 RFMO의 MPA 제도와도 조화로운 해양거버넌스를 창설하기 위한 함의를 도출해
553) 2013년 제6차 작업반회의에서는 EU, 개도국 진영이 이행협정을 지지한 것과 달리, 미국, 아이슬랜드, 대한민국은 기존 국제규범을 준수할 것을 주장하였다.
554) 이석용, supra note 177, p. 281.
555) Freestone, supra note 350, p. 748.
556) Tladi, supra note 291, p. 656.