계기는 일몰조항(sunset clause)의 도입도 기여한 바가 있는 것으로 보인 다. 이는 MPA가 효율적으로 기능하지 않을 때 일정기간 후 MPA 조치 를 소멸시키는 것570)으로, 협상의 타결에 있어 당사국을 상대로 합의안 도출 가능성을 끌어올린 것으로 보인다. 이처럼 어업국과 비어업국, IUU 어업 의혹국 및 규제국 간 여러 마찰이 있는 상황에서도 다양한 법적 근 거 설정과 합의를 통해 새로운 MPA 네트워크를 설정할 수 있었기에 여 러 긍정적인 평가를 받고 있다.
흑해 해양환경 보호협약(the Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area)도 같이 운영되고 있기에 귀중한 사례를 제공한다. 특히 동 협약은 통합된 생태계 접근법 (integrated ecosystem approach)에 기반하여 북동대서양, 북국, 협약 당 사국의 내해와 영해, 연안국 관할권 하 영해 인접 해양 이외에도 국제법 적으로 관할권 이원의 수역인 공해, 심해 그리고 하층토 해양구역까지 포괄한다는 특이점을 가지고 있다.
물론 1998년 Sintra 선언 후 OSPAR 위원회는 저층어업에 따른 생태계 파괴를 방지하기 위해 관할권 이원지역 8곳에 MPA를 설정하였 다가 그중 5곳의 권한이 중첩되는 NEAFC등과 갈등을 빚기도 하였 다.574) 또한 OSPAR 당사국 중에도 공해 내 MPA설립근거에 부정적인 국가도 많았다. 또한 일부 국가는 200해리 이원의 외측 대륙붕에 대한 이의제기를 하여 관할권 이원지역을 이내지역으로 주장하여 법리에 혼선 을 야기하였다.575)
이러한 어려움에도 불구하고, 1998년 채택된 OSPAR 협약의 제 5부속서(Annex V)는 위원회가 제3부속서에 적시한 여러 기준에 의한 인간 활동을 관리하기 위해 여러 프로그램과 조치를 취할 것을 의무화한 다는 점에 주목할 수 있다. 특히 제5부속서 제3조 제1항 (b)(ii)에는 ‘특 정 구역, 장소, 특정 종, 혹은 서식지에 관한 보호, 보존, 복원, 예방조치 를 국제법에 합치하는 방법으로 개발할 의무를 제시하였다. 이에 따라 2003년 동 위원회는 MPA 네트워크에 대한 OSPAR 권고안을 채택하였 다. 동 권고안은 3.1조 c항에서 각 체약국이 북동대서양의 관할권 이원 수역에 대해서도 OSPAR MPA로 선정될 수 있는지 평가하고, d항에서 는 이를 토대로 OSPAR 위원회에게 관할권 이원의 지역을 OSPAR MPA 네트워크에 포함시키도록 건의할 것을 명시하였다.576)
고 있지 않다. Xue and Long, supra note 571, p. 347.
574) Sands and Peel, supra note 295, p. 446.
575) OSPAR, 2009/10 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas (2010).
576) OSPAR Commission, OSPAR Recommendation 2003/3 on a Network of Marine Protected Areas, amended by OSPAR Recommendation 2010/2 (OSPAR 10/23/1,
OSPAR 당사국은 2010년 각료회의에서 국가관할권 이원 수역에 6개의 MPA를 설정하였고, 그 면적도 290,000 제곱킬로미터에 이른 다577). 또한 2012년에도 1개의 MPA를 더 설치하고, 관련 조항이 권고로 추가된 바 있다. 특히 OSPAR의 해양생물다양성 기준에 입각한 MPA 설치 기준 및 선정 절차는 해양거버넌스에 대한 중요한 함의를 제공한 다.
제 3 절 다자기구 MPA와 해양거버넌스 설정가능성
MPA 설정이 해양생태계를 효과적으로 보호하려면 범지구적 관 리시스템이 구축되어야 한다는 전문가들의 의견이 제기되고 있다. 이에 향후 체계적으로 효율적인 국제적 혹은 다자 해양거버넌스를 추진할 수 있는지 방향과 관련 법리를 분석해보고자 한다.
1. 해양생물다양성 보존 통합적 접근 모델
2017년도 UN BBNJ 준비위원회는 2020년경을 목표로 UN해양 법협약 하 법적 구속력을 가지는 국제문서의 골격을 작성하면서 제도적 인 측면에서는 세 가지 안을 들고 있다. 이는 국제 차원 체제, 지역 및 분야별 체제, 그리고 혼합체제로 구성된다. 많은 학자와 기구가 나름의 제안을 하고 있어 여러 안이 혼용되기도 하지만 BBNJ 회의 작업물의 구분에 따라 여러 가지 제안의 실현 가능성, 장단점 등을 정리해보고, 가 장 적합한 안을 도출한 뒤 이에 대한 법적인 쟁점을 찾아본다.
<표 1: 향후 관할권 이원수역 생물다양성 보호 체제 제시안>
Annex 7) 참조.
577) 그러나 한편으로는 지역협약이기 때문에 OSPAR 비회원국에게는 법적 구속력이 없 다는 비판도 제기된다. Xue and Long, supra note 571, p. 346.
담 당 기 구 중 앙 집 권 화
강한 수준의 통합
담 당 기 구 분 권 화 (1) 국제 차원 체제
- 관할권 이원지역 활동을 국제 기 구에 일원화하여 일임
- UN해양법국/ 당사국회의/ ISA 등 다양한 안이 존재
- 이행협정에 기관 구조, 거버넌스 원칙, 의사결정 기구 및 이행 메커니 즘 구비
(3) 혼합 체제
- RFMO 및 지역 환경관리 체제를 통합적으로 규정, 관리하는 체제 - 법적 구속력있는 국제문서로 임무 권한 및 기관구성 재분배
- 기존 RFMO 기능 통합, 유기성 확 보
(2-1) 지역적 체제
- UN 총회 결의안 등을 통한 비구 속적 지침으로 지역적 체제 공조 유 지
- 관할권 이원 수역 생물다양성 보 호 지침안을 국가와 기관이 지역적 특성을 고려하여 재량적으로 수용하 도록 구성
(2-2) 분야별 체제
- RFMO 간 협력 및 조정을 MOU 등으로 구체화
- 이행협정을 분야별 협력이 가능한 골격협정으로 구성
- 기존 RFMO의 분야별 임무권한을 관할권 이원지역 확장
약한 수준의 통합
Source: Richard Barnes, The Proposed LOSC Implementation Agreement on Areas Beyond National Jurisdiction and Its Impact on International Fisheries Law, The International J ournal of MArine and Coastal Law, Vol. 31 (2016) 의 figure 1을 참조 및 변경함.
(1) 국제 차원 체제
BBNJ회의를 거친 새로운 국제문서는 국제사회 내 공동이익인 해양생물다양성을 보존하기 위해 발족하는 것이므로 국제적인 체제를 새 로 설립해야 한다는 의견이 나올 수 있다. 이와 같은 모델 (표 1의 (1) 참조) 은 관할권 이원지역의 MPA 설정 시 과학적 자문 제공, 의사결정, MPA 분석 및 감시 등의 주요 활동을 일원화된 국제 기구에서 담당하는 체제다.578) 이미 RFMO의 일원화된 접근방법의 부재로 어업 거버넌스를
578) UN DOALOS, Chair’s streamlined non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United NAtions Convention on the
담당할 능력이 부족하고, 더 나아가 해양생태계 관리까지 기대할 수 없 어 다른 특단의 조치가 필요하다는 의견이 팽배했다.579)
국제적인 레짐을 만들기 위해서는 아예 새로운 합의체를 구성하 고 이에 확대된 임무권한을 부여할 수도 있다. 새로운 실체는 간략하게 사무국으로 구성할 수도 있으며, UN해양법국(UN Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea), 법적, 과학적 및 기술위원회, 혹은 당 사국회의(Conference of the Parties)로 구성하는 안도 있다.580) 상기 실 체는 보통 절차면에서는 의사결정을, 그리고 실체적인 면에서는 MPA의 설립근거의 판단을 맡게 될 것이다. 다만 기존의 지역 및 분야별 어업기 구가 MPA 설정안을 제출하는 등 기존의 역할의 연장선상에서 일정한 역할을 부여받을 수도 있을 것이다. 이중 ISA의 임무권한을 넓히자는 제안도 존재하지만 이를 위해서는 이행협정에서 법적 개정에 준하는 임 무권한 변경 조문을 삽입하여야 한다는 부담이 따를 수 있고, UN해양법 협약 당사국과 BBNJ 회의 이후 제3의 이행협정 당사국 간 해당 기구의 권한 간 혼란이 따를 수 있어 그다지 효율적인 안으로 평가받고 있지 않 는 실정이다.
국제 차원 체제는 RFMO를 거치지 않아도 당사국들이 설정된 MPA 체제로 포섭될 수 있는 가능성을 보인다. 해당 방법은 다른 방법 보다 일관성 면에서 뛰어나며, 생태계적 접근을 취하기에 용이하다. 하지 만 새로운 기구와 체제를 설립하는데 있어 행정비용과 거래비용이 늘어 난다는 단점이 크게 작용한다.
(2) 지역적 혹은 분야별 체제
Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, available at http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Chairs_streamlined_non-paper_to _delegations.pdf (last visited on 31 October, 2017), p. 45.
579) UN Doc. A/61/65 (2006), para. 25.
580) Tladi, supra note 291, p. 668.
지금까지 수산관리 체제는 RFMO에 의해 운영되어 온 측면이 크고, 또한 분야별 세부적인 필요성에 대응하기 위해 지역 및 분야별 모 델을 제시하기도 한다. 지역 및 분야 모델은 기존의 RFMO에게 조치 수 행과 운영에 대한 전반적인 권한을 부여하되 기구 간 협력 및 협조가 원 활하게 이루어질 수 있는 국제적인 공조체계를 구성하는 방안이다.581)
우선 지역적 체제와 같이 (표 1의 2-2 참조) RFMO의 당사국이 그대로 유지되는 체제 하에서는 status quo를 벗어나기 어렵다는 지적이 있다.582) 우선적으로는 RFMO의 권한에 대한 새로운 규정 혹은 체제를 구비하지 않는다면 일국이 MPA의 필요성을 인지하여 MPA를 권고 및 설정하려고 해도, 다른 비회원 국가에 대한 권한이 미지수로 남아있어 조치의 적용이나 효과에는 한계가 따를 수 밖에 없다.583) 따라서 일국이 이행협정에 합의하고 비준하여, 당사국 지위와 함께 저절로 지역수산관 리기구의 관할 하 들어올 수 있도록 설계해야 할 수도 있다. 그러나 이 와 같은 구도로는 UN공해어업협정과 같이 비준 기간이 지체되는 경향 이 있다. 또한 국제적으로 법적 구속력이 있는 MPA를 설정하기에는 정 당성의 문제가 제기될 법도 하다.584) 특히 국제적으로 공유자원이라고 인식되는 어업자원에 관해 지역 단위의 특수한 이해가 작용하여, 이 역 시 관할권 이원자원의 MPA 설정에 걸림돌로 작용할 가능성이 높다. 또 한 분야별 체제 (표 1의 2-2 참조) 현존하는 RFMO의 권한과 적용대상 을 모두 포괄한다고 상정하여도 모든 공해 및 심해저 지역을 커버할 수 없다는 공백도 있다. 또한 권한의 중첩을 막기 위해 특정 RFMO는 의도 적으로 몇몇 어종에 대해서는 아예 규율을 하지 않는 경우도 비일비재하
581) UN DOALOS, Chair’s streamlined non-paper on elements of a draft text of an international legally-binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction (2017), available at http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Chairs_streamlined_non-paper_to _delegations.pdf (last visited on 3 November, 2017), p. 45.
582) Tladi, supra note 291, p. 667.
583) VCLT 제18조 및 제26조 참조.
584) Ibid.