가. 실태
1995년 8월 북한은 UN 인도지원국에 극심한 자연재해로 인한
긴급구호를 요청하였고, 이를 계기로 국제사회와 남한의 대북지원 이 시작되었다. 정부는 1995년 쌀 15만 톤 지원을 시작으로 1999년 비료 지원, 2000년 쌀 차관 개시 등 대북지원을 정례화 하였고, 2004년 용천재해 지원, 2005년 조류인플루엔자 방역 및 수해복구
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지원, 2006년 수해복구 지원 등 계기발생시 긴급구호성 지원을 병 행하였다. 정부 차원의 지원은 남북한 정부 간 직접지원과 세계식 량계획(WFP)과 국제연합아동기금(UNICEF) 등 국제기구를 통한 간접지원의 형태로 추진되어 왔다.
1995년 민간의 대북지원 허용조치가 발표됨으로써 민간단체의 대북지원 참여가 가능해졌다. 초기에는 단일창구인 대한적십자사 가 민간단체 등에서 기탁받은 물품을 국제적십자연맹을 통해 전달 하는 방식으로 지원하였다. 1997년 민간차원 대북지원 활성화조치 와 ‘남북적십자 사이의 구호물자 전달 절차에 관한 합의서’ 채택으 로 한적을 단일창구로 한 남북 직접 전달방식으로 전환하였으며, 1999년 대북지원창구 다원화조치를 실시함으로써 민간단체도 독 자창구로 활동하게 되었다. 이러한 활성화조치의 결과 2001년에는 6개였던 대북지원사업자의 수가 2006년 12월에는 65개로 증가하였 다. 2004년 9월부터 ‘대북협력민간단체협의회’의 상임운영단체와 통일부, 농림부, 보건복지부 등 관계부처로 구성된 대북지원민관정 책협의회를 발족·운영함으로써 정부와 민간의 협조체제가 더욱 긴 밀해지고 있다.
1995년 이후 2006년 말까지 정부 지원 11억 118만 달러, 민간 지원
5억 4,366만 달러, 총 16억 4,484만 달러의 대북지원이 이루어졌다.
1995년 이후 연도별 대북무상지원 현황은 다음의 <그림 Ⅵ-1>과 같다.
<그림 Ⅵ-1> 연도별 대북 무상지원 현황
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 연도
지원액(만불)
정부 민간 합계
초기의 대북지원은 구호성 긴급지원을 중심으로 이루어져 왔으나 현재는 민간단체 및 국제기구와 협력하여 농업복구 및 보건의료시 설 개선 등 개발지원 분야를 점진적으로 확대하고 있다. 향후 대북 지원은 보건의료, 교육, 환경 등 부문에서 어린이, 임산부, 노인 등 취약계층에 대한 지속적인 지원46과 개발지원의 확대를 통한 북한 의 경제회복과 성장의 동력 확보라는 두 가지 방향에서 전개되어야 할 것이다.
46 _ 취약계층은 약 320만 명(임산부 98만 명, 5세 이하 아동 230만 명)으로 이중 중증 영양실조 상태인 아동만 7만 명에 달한다. 특히 UN FPA의 2006년 발표에 의하면 생후 1년 미만 영아 사망률은 영아 1,000명 당 43명으로 남한의 14.3배 에 이른다. 특히 영유아와 어린이에 대한 지원은 취약계층에 대한 인도적 지원 이라는 의미 이외에도 미래에 통일 한반도를 이끌어 나갈 세대에 대한 지원이 라는 점에서 의의를 지닌다.
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나. 쟁점
그간 대북지원의 효과에 관하여 일각에서는 대북지원 물자가 북 한 주민의 직접적인 생활 향상에 기여하기보다 군사적 전용 등을 통해 북한 정권 유지에 활용되고 있다는 주장이 제기되어 왔다. 특 히 대북지원 초기에는 북한의 상황에 대한 정보가 매우 제한적이었 고, 분단으로 인한 불신과 지원의 투명성 문제 등으로 인해 대북지 원의 필요성에 대한 사회적 논란이 심화되기도 했다. 그러나 대북 지원이 꾸준히 확대되고 모니터링 제도 등 분배투명성 확보를 위한 제도가 강화되면서 대북지원의 성과에 대한 국민적 인식의 공유가 이루어지고 있다.
대북지원의 효과로는 우선 대북지원을 통해 식량문제가 완화되 고 영유아와 산모의 영양상태가 뚜렷이 호전되는 등 긴급한 인도적 문제가 개선되었다는 점을 들 수 있다. 즉 식량의 부족으로 인해 생명 자체가 위협받는 상황을 개선함으로써 북한 주민의 기본적 생 존권 보장에 기여하였다. 또한 북한 주민에 대한 우리의 동포애를 전달함으로써 북한 주민의 대남인식을 긍정적으로 변화시키는 계 기를 제공하고, 남북화해 협력의 사회적 기반을 마련하였다는 점에 서도 의의를 찾을 수 있다. 아울러 북핵문제 등으로 남북관계가 경 색되는 상황 속에서도 민간차원의 대북지원을 지속적으로 전개함 으로써 북한이 대화와 교류·협력에 호응하도록 하는 데 긍정적인 영향을 미쳤다.
향후 모니터링 방식 개선, 대북지원 효과에 대한 실증적 연구 및 자료 제시, 대북지원의 규모와 방식, 의의에 관한 정부와 국민간의 의사소통 활성화 등을 통해 대북지원에 대한 국민적 공감대를 더욱 확산하여야 할 것이다.
또한 무조건적으로 대가 없는 대북지원을 해서는 안 되며, 상호 주의 원칙을 적용하여 핵문제 해결, 인권 개선 등과 연계하여 실시 하여야 한다는 주장도 한편에서는 제기되고 있다. 실지로 현재 대 규모 에너지지원과 정부 차원의 대북지원은 북핵문제 해결과정과 연계하여 시행되고 있는 바, 향후 대북지원과 핵문제 등과의 연계 문제는 정부와 민간단체 간의 역할분담을 통해 유연하게 대처해야 할 것이다.
대북지원이 양적으로 확대되는 과정에서 대북지원 민간단체에 대한 남북협력기금지원이 부분적으로 중복지원 및 과당경쟁을 야 기하고 있다는 지적도 있다.47대북지원의 효율성 확대를 위해서는 정부와 민간단체간의 적절한 역할분담과 긴밀한 협조체제 구축이 필요할 것이다. 인도적 지원은 장기적인 관점에서 전문적, 체계적 지원을 지속적으로 실시해야 하기 때문에, 정부와 민간의 상호보완 적 역할 분담을 통해 시너지 효과를 창출하는 것이 중요하다. 정부 는 대북지원의 중·장기적인 설계도를 마련하고, 인프라 구축과 같 이 대규모의 재정이 소요되는 지원사업을 주도하며, 국제기구와 연 대하여 민간단체의 실무자에 대한 교육훈련 등의 지원을 제공해야 한다. 민간단체는 고유한 대북지원 경험과 북한측과의 연결망이라 는 자원을 활용하여 특색있는 지원 영역을 전문화시켜내야 할 것이
다. 또한 ‘대북협력민간단체협의회’를 중심으로 민간단체들 간의
협의체제를 강화하고 단체들 스스로 대북지원의 원칙을 세워나가 야 할 것이다.
47 _ 조한범, “대북지원 10년의 성과와 과제” 북한 개발지원과 NGO (우리민족서 로돕기운동 평화나눔센터 자료집, 2005).
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다. 해결전략
(1) 기본방향
대북 인도적 지원은 다음과 같은 기본방향 하에서 추진한다. 첫 째, 에너지지원, 사회간접자본건설 등은 2·13합의 이행과정과 연계 하여 단계적으로 제공하되, 식량, 보건·의료, 취약계층지원 등 인도 적 지원사업은 이와 별도로 지속적으로 진행한다.
둘째, 중·장기적으로는 긴급구호형 대북 인도적 지원에서 북한 경제의 자생력 확보에 기여할 수 있는 개발지원체제로 대북지원의 성격을 전환한다. 이는 경제개발 뿐 아니라 사회개발을 포괄하는 것이어야 한다. 사회개발은 인간의 복지와 삶의 질을 향상하는 것 을 목표로 민주적, 다원적 시스템 내에서의 참여, 다양성, 동등한 경제적 기회, 사회적 불평등 극복 등을 제반 요소로 한다.48
(2) 세부추진방안 (가) 핵시설 폐쇄·봉인
핵시설 폐쇄·봉인 단계에서는 단기적으로 예년 수준의 지원(비
료 30～40만 톤 약 1,400억원 상당, 쌀 40～50만 톤 약 2,000억원
상당)을 지속하되, 구호성 지원에서 농기자재 지원, 기술전수, 종자 개량, 보건의료 기반시설 마련 등 개발성 지원으로의 전환을 모색 하여야 한다.
2007년 7월에는 2·13합의 초기조치 이행에 따른 긴급 에너지 지 원 차원에서 중유 5만 톤 지원이 시작되었는 바, 향후 에너지지원
48 _ 이종무, “북한 개발지원 분야와 운선순위 선정,” 북한 개발지원의 과제와 추진 전략, 우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 정책토론회 (2005).
및 대규모의 사회간접자본 건설지원 등은 인도적 지원과는 별도로 2·13합의 이행과정과 연계하여 단계적으로 제공한다.
본격적인 개발지원에 착수하기 전에 지역 단위의 시범적 개발지 원 및 민간 차원의 단체별 전문성을 살린 개발지원성 사업을 발굴, 시행함으로써 개발지원형 대북지원의 단계적 확대를 모색하는 다 음 단계로의 이행을 촉진할 수 있을 것이다.
(나) 핵시설 불능화 및 모든 핵프로그램 신고
핵시설 불능화 및 모든 핵프로그램 신고 단계에서는 개발지원형 대북지원을 단계적으로 확대하여야 한다. 기존의 대북개발지원은 북한의 재생산구조로 연계되지 못하여 설비 및 원료 지원 중단 시 사업 진행이 중단되는 문제점을 보여왔는 바, 개발지원 분야 선정 시 자체적인 사업의 진행가능성이나 기술이전 및 설비투자 효과의 지속성을 우선적으로 고려하여야 한다. 예를 들어 농업생산성 증대 를 위한 개발성 지원은 농자재의 원활한 조달과 생산·관리·유통·농 업생산기반과 관련된 종합적 대책과 연계하는 방향으로 추진하여 야 할 것이다.
지역 단위의 시범적 개발지원 및 민간 차원의 단체별 전문성을 살린 개발지원성 사업을 적극적으로 확대해나가야 한다. 당곡리 협 동농장 지원 사례와 같이 남측의 지역자치단체 및 민간단체가 북측 의 특정 지역과 협력하여 생산, 생활 기반시설, 위생, 보건·의료, 교 육 등을 포괄하는 소규모 지역단위에 대한 복합적 개발지원을 실시 할 수 있다. 이러한 지역단위의 개발지원에서는 농기계 지원, 종자 개량, 축산개발, 보건의료 인프라 복구, 주거환경 개선, 모자보건위 생, 농업보건용수 개발, 교육환경 개선 등이 주된 협력의 내용이 될