지역사회복지와 지방자치
제1절 지방자치의 의의
1. 지방자치의 개념
지방자치는 일정한 지역을 바탕으로 한 지방자치단체가 주민의 뜻에 따라 중앙정부로부터 상 대적으로 자율성을 가지고 스스로 또는 스스로 선출한 자치기관을 통하여 자치사무를 자치재원 으로 자율적으로 처리하는 것을 말한다. 즉 지방자치는 지역주민들이 그들의 일을 그들 스스로 가 책임 있게 처리하는 것을 기본으로 한다는 점에서 큰 의의를 갖는다. 이와 같은 개념에는 다음과 같은 다섯 가지의 구체적 의미가 담겨 있다.
첫째, 지방자치는 지역주민들에 의해서 지방자치단체라는 공법인(公法人)을 설립하여 실현되 는 것이다. 둘째, 지역의 주민들이 공동적으로 처리해야 할 문제가 있어야 하는데, 이는 자치사 무를 의미한다. 셋째, 공동문제를 주민들 자신의 부담으로 처리하는 것이다. 이는 자주재원을 의미한다. 넷째, 주민들이 자기들의 문제를 스스로 처리하는 것이다. 이는 자치행정에의 주민참 여를 의미한다. 다섯째, 주민들로 구성되는 지방자치단체가 중앙정부로부터 독립하여 지역의 문 제를 독자적으로 처리하는 것이다. 이것은 지방자치단체의 자치권(자치입법권, 자치행정권, 자 치조직권, 자치재정권)의 확보를 의미한다 하겠다.
지방자치가 실시되면서 사회복지의 지방화에 대한 관심이 높아지고 있다. 사회복지의 지방화 라 함은 하나의 공동체인 지역사회 주민들의 복지향상을 위하여 지역단위의 사회복지전달체계 를 이루어 주민이 자치적으로 이를 운영함을 뜻한다. 앞으로 지방자치적으로 진행되는 지역단 위의 사회복지전달체계 하나 하나가 어느 정도로 효과적ㆍ효율적으로 프로그램을 계획, 관리, 실천하느냐에 따라서 우리나라 사회복지의 수준이 결정될 것이다. 따라서 지방자치의 실시는 주민이 주인이 되기 위한 민주화와 사람이 사람답게 살기 위한 인간화를 확립하기 위한 필요조 건의 하나로서 지역사회공동체를 통한 각 개인들의 가치실현과 밀접한 관계를 갖는다는 데 필 요성과 중요성이 있다 하겠다. 한마디로 지방자치는 지역주민의 사회복지추구의 과정과 장치로 서 파악된다는 것이며 그것은 지역사회의 공통점을 기초로 한 인간화의 이념이라 할 것이다.
2. 지방자치제도와 지역사회복지
지역사회복지 증진과 문제해결에 역점을 주는 지역사회복지는 지방자치제가 추구하는 것과
같이 일치되기 때문에 매우 중요하다. 중앙집권화가 지방분권화로 이양됨으로써 지방화 시대로 살고 있다고 할 수 있으며 지방화 시대의 진정한 의미는 정치적으로-지방분권을 경제적으로- 지역경제 육성을-사회적으로 풍요로운 삶을 지방에서 찾는다.
1) 근대적 국민국가와 지방자치제도
지방자치제도는 일정한 지역을 기초로 하는 지방 자치단체가 그 구성원의 직접 또는 간접의 자유로운 의사 결정에 따른 단행 지방자치단체 자신의 권능과 책임아래 자지 기관과 재원에 의 해 지역 공공사무를 독자적으로 자유롭게 처리하는 제도이다. 브라이스(J.Bryce)가 지방자치는 민주정치의 원천이며 민주주의 꽃이라고 규정한다.
2) 다원적 민주주의와 지방자치제도
(1) 다원체제와 분권적 민주주의
서구 민주주의 역사는 지방자치제도에 의거 분권적 경향성을 보이며 다원적 민주주의에 뿌리 를 내리고 있는 지방자치제도는 샤프(L.J.Sharpe)에 의해 자유, 참여, 효율성, 의 3부 극으로 묘 사되고 있다. 개인의 참여적 자유를 전제로 한 지방자치제도, 그리고 지방 민주주의 지역 공동 체의 의견 통합 자로서 증대되는 요구에 부응할 수 있는 담당자로서 효율적으로 자기 현시를 이룩하게 되면서 비로소 존재가치를 갖게 된다.
(2) 지방 자치제도의 구성과 계보
중앙정부로부터 독립된 자치권이 있는 지방자치단체가 존재해야하고 지방자치단체의 행정업 무가 지역 주민의 직접 도는 간접적인 참여해 의해 이루어져야 성립된다.
단체자치는 국가로부터 상대적으로 독립된 법인격과 자치권을 부여받은 지방자치단체가 원칙 적으로 국가를 비롯한 외부의 간섭을 받지 아니하고 자주적으로 그 의사를 결정하면서 그 지방 의 공공사무를 처리하는 자치 양식을 의미한다. 그리고 주민 자치는 주민의 일상생활에 관계되 는 일상적 사무를 지역 주민이 스스로 또 그 대표자를 통하여 그들 자신의 의사와 책임하에 집 행하는 것을 의미한다.
원론적 의미에서 단체자치와 주민자치가 다원적 민주주의를 이끌어 가는 쌍두마차라고 할 수 있으나 현실적으로는 각 사회단체 마다 단체자치와 주민자치 가운데 어느 한 측면이 강조되고 있는 것이 일반적이다.
로우드(Rhodes)는 중앙정부와 지방정부와의 관계에 주목하여 지방자치를 대리자 모델로 나누 고 대리자 모델은 지방 당국이 중앙부서의 감독아래 국가 정책을 시행하고 자유재량권이 거의 또는 전혀 없는 경우를 그리고 동반자 모델을 지방 당국과 중앙정부가 동격의 관계를 이룬 가 운데 지방 정부가 상당한 자유재량 아래 자체의 정책을 구상 실행하는 경우를 의미한다고 지적
하기도 한다.
3. 지방자치제도와 지역사회개발 1) 지방자치의 조류와 지역사회
지방분권은 지역사회에 맞게 주민의 의사 결정에 맞는 시책을 자치제 주민의 의사 결정에 의하여 시행하도록 하는 것이며 참여 민주적 분권주의가 이루어지려면 당연히 지방 행정의 독 립이 요구된다. 지방정부들 내의 정치적. 행정적. 재정적 다양성 때문에 중앙정부가 모든 업무 를 반드시 자신의 의도대로 통제할 수도 없고 지방당국들이 중앙정부에 대응하는 양상도 다르 기 때문에 지방의 자율성은 여전히 살아있고 잘 이루어지고 있다.
오늘날 새로운 의미에서 중앙집권화가 이루어지고 있다.
교통수단이 발달하여 행정 공간의 수축이 이루어지고 부의 증대와 대규모 조직적 활용이 필 요해졌을 뿐만 아니라 현대사회의 대부분의 국가적 사무와 지방적인 사무의 중간적인 형태를 띠고 있기 때문이다.
신 지방 분권화를 제시하는 대책은
① 지방자치단체와 직접 이해 관개가 있는 국가 시책에 관하여 지방자치단체의 참여와 공동 결정 또는 의견 개진 권을 인정해야한다.
② 지방자치단체에 대한 국가 관여 방식은 기준의 설정. 조언 및 정보. 기술. 재정 원조 등 지식상의 관여를 주로 하고 권력적 관여는 배제되어야 한다.
③ 국가적 이해관계와 지방적 이해관계가 동시에 있는 사무에 대하여 국가는 전국적인 기본 정책만 제시하고 지방자치단체가 이 테두리 안에서 지방 실적에 알맞은 구체적인 결정을 하고 집행해야 한다.
④ 지방자치단체의 행정이 비능률적이면 자치 불신의 주게 되므로 지방자치 단체는 스스로 시대의 요청에 적응할 수 있는 만큼 조직의 합리화. 행정 개선. 지방자치단체의 상호간의 협력 체계 확보. 직원의 자질 향상 등 체질개선을 하지 않으면 안 된다.
⑤ 지방자치 단체는 국정에 있어서 발언권을 강화하기 위해서 지방자치단체의 연합조직을 결 성하고 그 활동을 통하여 지방자치를 압박하는 세력에 대항하는 것이 필요하다.
2) 신 인본주의적 자치론의 대두
영역주의적 자치론은 지방정부의 자율적. 독립적 기능을 강화하기 위하여 국가의 개임을 가 급적이면 억제하고 경제주권을 가능한 최고도로 지방정부가 관장하여 지역 공동체 자체의 독자 적 발전을 도모하려는 지방자치제도의 전략적 선택 방안을 의미하는 갓이기도 한다.
물론 구가라는 광역행정 단위는 대변해 주지 힘든 지역사회 특유의 발전 욕구를 충족 시켜줄
수도 있고 자율적 책임관리를 바탕으로 지역사회 구성원들의 적극적인 참여와 효과적인 산출을 도모할 수 있다는 장점을 가지고 있다.
4. 한국의 지방자치제도와 지역사회발전 1) 한국의 지방자치제도
우리나라의 지방자치제도가 활기를 띄는 시기는 1960년 4.19의거를 통하여 제2공화국이 성립 되면서이다. 기초적 자치 단체장의 자기 선인 원칙을 헌법에 보장함으로서 비로소 근대적 지방 자치단체의 이상이 싹을 틔울 수 있게 되었다.
뿌리 없는 지방자치제도의 전통은 곧 1961년 5.16으로 무기력하게 무너지고 5개월 만에 지자 체는 없어지게 되고 의회가 해산되고 지방자치에 관한 임시 조치법을 통해 지방의회의 기능을 상급행정기관으로 대신하게 하고 자치단체장 또한 중앙에서 임명권을 가졌다.
1984년 말에 여·야의 정치 협상에서 1986년 상반기에 지방자치를 실시하기로 하였다. 그러나 사실상 선언만 이루어졌을 뿐 7년 동안 지방자치제도의 활성화를 위한 노력은 전무하였다.
1990년 12월 제8차 지방자치법 개정, 지방 의회 의원 선거법, 지방 자치단체장 선거법 개정 등 3개 법안을 합의 통과 시켰다.5.16이후 30년 만에 지방자치단체가 부활 한 셈이다. 이후 1992 년 자치 단체장은 주민에 의해 선출되었다.
지방자치단체장 임기는 4년으로 광역시․도․시․군․구에서 직선제 의해 선출하게 되었다.
2) 지방자치제도의 운영상의 문제
(1) 중앙집권화와 지방자치제도의 운영에 있어서 문제점
① 주목되는 것이 재정 자립도의 낙후성이다.
② 지방자치단체의 업무 중 고유 업무의 비중이 위임 업무에 비해 매우 낮고 기초자치단체 나 읍. 면 등의 지방행정 관청의 경우 고유업무의 비율은 극도로 저조하다.
③ 한국의 지방단체에서는 위임 업무가 많아 행정 수요의 재정적 환산을 의미하는 재정 수 요가 높기 마련이지만 지방 재정의 재원 배분은 대단위 취약한 상태이다.
④ 지역적 불균형 발전이다.
(2) 지역 불균등 발전의 문제점
지방자치의 미성숙은 단위 지역 사회들의 저 발전과 지역적 불균형 또는 지역 격차를 심화시 킨다.
정치경제학적 분리 논리에 의하면 자본주이적 산업화가 공간적 불균등의 위계 구조를 가져 다 준다고 하지만 지방자치가 전면적으로 유보된 우리나라는 지역적 불균형 발전의 문제가 심
각하다.
우리나라의 산업화 과정에서 보면 도시-농촌. 지리적 균형적 불균형이 극도로 심화되어 있는 상태이다. 경제적 발전 과정에서 보면 지역 공동체가 거의 몰락한 상태에 이르렀다는 것이다.
5. 영역주의적 지방자치제도의 착근
공동체 회복과 복지지향적 발전을 위한 제도적 장치로서 지방 자치제도를 활성화시키려는 노 력은 현 시점에서 대단히 시급한 요청이다.
① 공동체적 유대를 간직한 소규모 지역 사회의 특징이 개발의 전재로 되고 있는 영역주의적 접근의 장점을 고려하여 지방자치의 단위를 보다 축소시킬 필요가 있다고 본다.
② 현행 지방자치제도가 행정 지리적 공간 단위를 토대로 자치제의 기본을 설정하고 있으나 영역적 단위. 생태학적. 문화적. 복지적 단위로서 지역 공동체를 가정 초보적인 자치제로 인식 해야한다.
③ 자치제가 재정을 확충하고 경제주권의 재량을 행사할 수 있도록 획기적인 조치를 뒤따라 야 한다.
④ 가용한 인적자원을 개발 활용하고 지역사회가 확보하고 있는 물적 자원의 이용 효과를 극 대화시키기 위하여 지역사회의 자체 인력을 동원하고 파견 공무원은 가급적 배제시키며 지방자 치 단체의 인사자치가 가급적 선행되어야 한다.
⑤ 지역사회의 고용 효과와 산업 발전을 위해 산업체의 지역적 분산이 필수적이다,
⑥ 지방자치 단체의 복지 기능과 문화 및 사회발전 담당 기능이 대폭 강화되어야 할 것이다.
제2절 지방자치단체의 복지적 기능
1. 지방자치단체의 사회복지적 역할오늘날 현대국가는 국민의 기본적인 생계를 보장하고 생활의 질적 향상을 도모함으로써, 모 든 국민이 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 함을 그 책무로 한다. 그러므로 지역주민과 가장 가까운 정부인 지방자치단체가 이러한 기능의 주된 수행자가 되어야 함은 자명한 이치일 것이 다. 지방자치단체의 존재의 의의는 바로 지역주민의 복지증진에 있기 때문이다(조창현, 1993:
314). 따라서 지방자치단체는 주민의 기본적 생계를 보장시켜 주고 주민의 가까이에서 주민의 생활을 보호하고 삶의 질을 향상시킴으로써 주민복지를 증진하는 중요한 기능을 수행하여야 한 다.
지방자치단체의 사회복지적 역할은 크게 두 가지로 구분할 수 있다.
첫째, 지방자치단체는 중앙정부의 복지정책의 방향에 입각하여 사회복지의 모든 과제를 해당 지역의 특성에 맞고 지역주민의 복지수요에 부응하도록 실시하는 기능이다.
둘째, 지방자치법에 의하면 전국적으로 기준의 통일 및 조정을 요하는 사회보험 분야와 공적 부조에서 수혜자의 급여수준 결정 등은 국가사무로서 중앙정부에서 처리하도록 되어 있다(지방 자치법 제11조). 반면에 지방자치단체는 주민의 복지증진에 관한 사무로서 사회적 서비스 업무 가 핵심인 노인ㆍ아동ㆍ장애인 등을 위한 복지서비스 사무와 지역사회복지관, 사회복지시설 및 공적부조사업 등은 지방정부가 처리하도록 되어 있다(지방자치법 제9조). 지방자치법에 규정된 구체적인 지방자치단체의 복지사무 범위는 다음과 같다.
① 주민복지에 관한 사무
② 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리
③ 생활곤궁자의 보호 및 지원
④ 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 부녀의 보호와 복지증진
⑤ 보건진료기관의 설치ㆍ운영
⑥ 전염병 및 기타 질병의 예방과 방역
⑦ 묘지ㆍ화장장 및 납골당의 운영ㆍ관리
⑧ 공중접객업소의 위생개선을 위한 지도
⑨ 청소, 오물의 수거 및 처리
⑩ 지방공기업의 설치 및 운영 등에 관한 사무를 담당한다고 규정하고 있다.
지방자치단체가 수행하여야 할 사회복지기능은 공적부조(생활보호)기능, 사회보험의 기능, 공 중위생과 보건의 기능, 그리고 적극적 사회복지기능으로 대별할 수 있다. 이러한 기능은 지방자 치단체의 고유한 기능이기도 하지만 중앙정부의 감독, 지도, 통제, 경비부담 등에 의해 형성되 는 행정이기 때문에 전국적인 규모의 기준, 재원, 전달체계 등은 중앙정부의 책임하에 있다고 볼 수도 있다.
2. 지방자치단체의 사회복지기능
1) 공적부조란 생활의 유지 또는 안전이 곤란한 자에게 최저한도의 생활을 보호하기 위한 금전이나 물품의 원조를 제공하는 것인데, 그 대상이 되는 것은 생활부조자 또는 요보호자이다.
그런데 그 대상자 선정에 있어 그 지역 실정을 잘 아는 담당공무원이 사회복지전문가의 협조를 얻어 선정해야 함에도 공무원의 재량권의 남용, 불합리한 기준, 업무의 폭주로 인한 통ㆍ반장에 의 위임, 중앙에서의 대상자에 대한 임의적 제한 등으로 인하여 많은 애로를 겪고 있는 실정이 다.
2) 사회보험이란 사회적 보장사업으로서 피보험자가 어느 정도의 부담을 하고, 불의의 사고 가 발생하였을 때 이에 대한 치료, 보상, 급부를 해주는 제도를 말한다. 예를 들면 의료보험, 건
강보험, 실업보험, 국민연금제도 등이다.
3) 공중보건과 위생에 관한 기능이란 헌법상에 보장된 ‘인간다운 생활을 영위할 뿐만 아 니라건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것을 의미한다. 공중보건과 위생에 관한 기능은 일선기관의 중요한 기능으로 되어 왔고 그 내용과 범위도 점차 확대되어 가는 경향이 있다. 이 분야는 보건행정분야, 위생행정분야, 질병예방분야, 의약업무에 관한 분야 등이 주요 부분을 차 지한다.
4) 적극적 사회복지의 기능으로서는 ① 대인적 복지기능이 있는데 이는 지방자치단체가 직 접 주민을 상대로 하여 시설과 서비스를 제공하는 기능으로서 심신결함자로부터 일반주민의 복 지를 적극적으로 증진하고자 하는 것이다. ② 생활환경의 개선향상으로서 토지의 정비, 생활시 설의 정비 등이 있고, ③ 후생복지의 기반인 주택의 건립과 원조이다. ④ 사회사업의 실시이다.
지방자치단체는 인간관계에 관한 과학적 지식과 기술에 바탕을 둔 사회사업에 관심을 가져야 한다. 그 지역의 주민이 빈곤선에 머물러 있을 때에는 그들을 위한 사회보장적 차원의 사업이 필요하지만, 물질적 풍요가 성취된 이후에는 개별지도사업이 지방자치단체의 중요한 업무로 되 고 있다. 이러한 사업에는 집단지도, 지역사회 조직사업, 사회복지조사, 사회적 행동 등이 있다.
