건설산업 경쟁력 강화방안

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건설산업 경쟁력 강화방안

이상호 ㅣ GS건설 경제연구소 소장

I. 건설산업의 공생발전을 위한 경쟁력 강화

건설산업은 글로벌 경제체제를 구성하고 있는 한 부문이다. 따라서 건설산업도 산업 내부에서의 소통과 협력만이 아니라 산업 외 부와의 지속적인 소통과 협력이 잘 이루어져 야 생존과 발전을 기대할 수 있다. 하지만 우 리 건설산업은 지금 심각한 위기 상황에 처해 있다. 산업 외부 환경부터가 적대적이다. 건 설경기를 활성화하자는 주장은 종종 ‘삽질경 제’니 ‘토건국가’니 하는 비아냥을 듣고 있다.

심지어 최근에는 여야를 막론하고 유력 대권 주자들까지 나서서 “SOC예산을 줄여 복지예 산 확충하자”는 주장을 거침없이 하고 있다.

2012년 예산안만 해도, 다른 모든 부문의 예 산은 증가했지만 SOC예산만 7.3%나 줄어 들었다. 이같은 외부의 적대적 환경을 우호적 환경으로 돌려 놓지 못한다면, 건설산업의 성 장과 발전은 기대하기 어렵다. 그러기 위해서 는 건설산업의 대외적 이미지 제고가 이루어 져야 한다.

산업 내부로 눈을 돌리면, 건설산업의 공 생을 위한 과제는 둘로 나누어 볼 수 있다. 하 나는 건설산업 내부의 참여주체간 공생발전을 도모하는 것이다. 원도급자만이 아니라 하도 급자, 자재 및 장비업자, 건설근로자 등 참여 자 모두가 수평적·협력적 관계의 틀 속에서 발전할 수 있도록 하자는 것이다. 다른 하나

는 건설산업의 경쟁력을 강화하는 길이다. 비 효율적인 산업, 경쟁력을 상실한 산업은 성장 과 발전을 기대하기 어렵기 때문이다. 국가경 제 성장과 국민복지 향상에 기여하지 못하는 산업은 쇠퇴할 수 밖에 없다.

최근 국토해양부에서 출범시킨 ‘건설산업 공생발전위원회’도 같은 맥락에서 ①건설문 화 개선 및 이미지 제고, ②건설산업 참여 주체간 공생발전 정착, ③건설산업의 경쟁 력 제고를 집중 검토할 계획이라고 한다(국 토해양부. 「건설산업 공생발전 추진방안」.

2011.10.18). 이 글은 세 번째 주제, 즉 건 설산업의 경쟁력 강화방안을 제시하는데 초점 을 두고 있다.

건설산업의 경쟁력 강화방안은 여러 가지 차원에서 제안할 수 있다. 가장 좁게는 개별 건설사업의 공사비·공기 및 품질을 최적화할 수 있는 방안일 것이다. 최소비용으로 최대품 질을 확보한다든가, 공기를 단축시켜 공사비 를 절감한다든가 하는 방안도 경쟁력 강화방 안이다. 이같은 방안은 건설산업의 생산성 향 상에 초점을 두고 있다고 볼 수 있다. 그런데, 건설산업의 생산성은 기술적·경제적 논리에 의해서만 결정되는 것이 아니다. 법·제도 및 정책도 건설산업의 생산성과 경쟁력을 좌우하 는 결정적 요인이다. 특히 우리나라의 경우는 건설산업 활동에 대한 정부규제가 광범위하 고, 그 결과 건설산업의 생산성이 떨어지면서 부정·부패가 양산되는 원인을 제공하기도 한

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다. 또한 건설산업의 경쟁력은 건설업체만이 아니라 금융기관, 건설보증기관 등 외부 관련 기관들도 큰 영향을 미치게 된다. 따라서 건 설산업의 경쟁력 강화를 위해서는 생산성 향 상 뿐만 아니라 법·제도 및 관련 외부기관까 지를 포함하여 포괄적인 건설산업 구조의 선 진화를 추구하는 것이 바람직하다. 이를 통해 건설산업 내부에서의 생산성 향상 뿐만 아니 라, 국제경쟁력을 제고함으로써 해외건설 활 성화가 이루어질 때 지속적인 성장을 기대할 수 있다.

Ⅱ. 건설산업의 국제경쟁력 진단과 강화방안

우리 건설산업의 국제경쟁력 강화방안을 제시하기에 앞서, 경쟁력 수준부터 먼저 살 펴보자. 나라마다 상이한 건설산업의 국제경 쟁력에 대한 진단이나 평가를 획일적인 잣대 로 측정하기는 어렵지만, 널리 인용되는 평가 결과는 세계경제포럼(WEF)의 인프라 경쟁력 평가 및 ENR 선정 225대 해외건설업체의 매출실적이 아닐까 싶다. 또한 국내 건설기술 전문가들을 대상으로 한 설문조사 결과를 토 대로 우리 건설기술의 국제경쟁력 수준을 평 가하고 있는 자료도 있다.

1. 건설산업의 국제경쟁력 진단

(1) 세계경제포럼(WEF)의 인프라 경쟁력 평가 세계경제포럼에서는 해마다 국가경쟁력 평 가결과를 발표하고 있다. 금년 9월에 발표 된 2011년 국가경쟁력 평가보고서를 보면,

우리나라의 국가경쟁력은 24위였지만 건설 산업이 공급하고 있는 인프라 경쟁력은 18 위로 평가하고 있다. 부문별로는 도로가 17 위, 철도는 8위, 항만은 25위였다(WEF, The Global Competitiveness Report 2011-2012, 2011.9). 참고로, 세계경제 포럼의 인프라 경쟁력에 대한 평가는 단순히 건설된 물량을 기준으로 하는 것이 아니라 질 (Quality)에 대한 평가다. 세계경제포럼의 평가결과를 보면, 우리나라 인프라 경쟁력도 국제적 기준에서는 낮은 것이 아니다.

(2) ENR 선정 225대 건설업체 매출액 기준으로 본 해외건설 경쟁력 진단 건설산업의 국제경쟁력은 해외건설시장 에서의 점유 비중으로도 평가해 볼 수 있 다. 국제경쟁력이 높을수록 해외건설 비중 이 높을 것이라는 가정이다. 이와 관련하여 Engineering News Record(ENR)에서 해마다 발표하는 225대 건설업체의 해외매 출 실적자료를 보자. 2010년 매출액 기준으 로 225대 건설업체에 포함된 우리 기업들의 해외매출 실적은 세계 7위를 차지했다. 그러 나 우리 기업들의 해외수주나 매출 실적은 플 랜트 중심이라는 한계를 갖고 있다. 최근 들 어서는 전체 해외건설 수주비중의 75%를 상 회하고 있다. 하지만 건설산업의 기본이라 할 수 있는 토목·건축공사의 해외수주 비중은 아직도 대단히 초라하다.

(3) 건설기술의 국제경쟁력 진단

우리 건설산업의 건설기술력은 선진국 대 비 평균 77%수준에 불과한 것으로 평가된다.

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분야별로는 시공기술력만 선진국 대비 81%

수준이고, 설계나 유지관리 등은 그보다 더 낮은 75~77%수준으로 평가하고 있다(국 토해양부. 「제4차 건설기술진흥기본계획」.

2007). 기술선진국 대비 70%대로 평가되고 있는 영역은 그나마 전통적인 토목.건축공사 에 국한된 것이고, 플랜트.토목.건축분야를 막론하고 새로운 유망시장분야의 국내 기술력 은 선진국 대비 20~70%수준에 불과하다고 한다. 향후 설계.엔지니어링.CM 등 소프트 기술력의 강화와 더불어 유망시장분야 기술력 의 획기적인 향상이 수반되지 않는다면, 국제 경쟁력 향상은 기대하기 어려울 것이다.

2. 건설산업의 국제경쟁력 강화 방안

국내 건설시장은 이미 성숙단계에 접어 들 어 시장규모가 2007년 이후 지속적으로 축소 되고 있다. 건설산업의 지속성장을 위해서는 해외건설 활성화가 필수적이다. 하지만 건설 산업의 국제경쟁력 강화없는 해외건설 활성화 는 기대하기 어렵다.

(1) 설계·엔지니어링 역량 제고

건설산업의 국제경쟁력 강화를 위해서는 설계·엔지니어링 역량 제고가 무엇보다 중요 하다. 해외건설시장, 특히 신흥시장 토목·

건축공사의 시공부문에 관한 한 현지업체와의 가격경쟁에서 우리 건설업체는 경쟁력을 갖기 어렵다. 초고층 빌딩 등 기술적 난이도가 높 은 극소수 공종 외에 대부분의 시공부문은 현 지업체의 가격경쟁력이 더 높다. 따라서 우리 건설업체들도 향후 미국·유럽 건설업체들처

럼 설계·엔지니어링과 같은 고부가가치 영역 중심으로 사업을 추진해야 한다. 하지만 불행 하게도 우리 건설산업은 시공중심으로 성장해 왔고, 설계·엔지니어링의 국제경쟁력은 상대 적으로 취약한 상황을 벗어나지 못하고 있다.

설계·엔지니어링의 국제경쟁력을 제고하 고자 한다면, 무엇보다 먼저 공무원 경력자에 대한 우대와 자격증 중심의 기술능력 평가를 탈피하여 엔지니어 개개인의 경험과 기술력 중심의 평가체제를 확립해야 한다. 다시 말해 서 설계·엔지니어링 발주제도의 글로벌 스탠 다드를 도입하는 일이 중요하다. 이 바탕위에 서 설계·엔지니어링업체의 해외시장 진출을 지원할 필요가 있다. 예컨대, 최근 설립된 국 토해양부 공생발전위원회에서는 해외시장 진 출 경험이 풍부한 건설업체와 진출 초기단계 인 건설엔지니어링업체가 해외건설시장에서 상생하기 위한 방안을 마련하기 위해 엔지니 어링분야의 해외건설 정보강화, 해외기술인 력 정보DB 구축, 설계-시공 동반진출 협의 체 구축 등을 검토과제로 제시하고 있다. 또 한 자금력이 부족한 건설엔지니어링업체의 기 술능력 향상을 위하여 R&D 과제발굴 민관협 의체 운영, 핵심 요소기술 우선지원 등도 검 토하고 있다.

(2) 글로벌 건설인력 양성

국내 건설제도와 관행이 해외건설시장과 너무 다르다 보니, 국내 건설기술자와 해외 건설기술자는 서로 호환이 불가능한 다른 사 람으로 인식되어 왔다. 그러다 보니 지금만 해도 한편에서는 국내 건설시장이 위축되면서 구조조정이 추진되고 있는가 하면, 다른 한편

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에서는 해외건설인력 쟁탈전이 벌어지고 있 다. 해외건설협회에서는 최근의 해외건설 성 장세를 감안할 때 향후 3년내에 6,000명 수 준의 추가적인 해외건설인력이 더 필요할 것 으로 추정하고 있다.

이제는 더 이상 국내용 건설인력과 해외용 건설인력으로 구분할 것이 아니라 양쪽에서 다 활용할 수 있는 글로벌 건설인력을 양성해 야 한다. 이를 위해서는 국내 건설인력도 해 외건설사업을 담당할 수 있도록 교육훈련을 강화하는 한편, 낙후된 국내 건설 관련 법·

제도와 관행의 글로벌 스탠다드화를 추구해야 한다. 아울러 건설시장 환경변화에 따라 적재 적소에 필요한 건설기술자를 공급하기 위한 건설기술자 수급시스템의 마련도 필요하다.

(3) 글로벌 M&A 확대

우리 건설업체들은 오랫동안 수주·매출의 증대를 통한 이른바 ‘유기적 성장(Organic Growth)’을 추구해 왔다. 하지만 국내 건 설시장이 이미 성숙단계에 접어든 데다가, ENR 선정 225대 건설업체의 해외매출 실적 도 2008년 이후 3년 연속 3,800억달러 수 준에서 정체되어 있다는 사실에서 알 수 있듯 이 해외건설시장도 당분간 급성장을 기대하기 어렵다. 이처럼 국내외를 막론하고 건설시장 이 정체 내지 성숙단계에 접어든 상황에서는 수주·매출의 증대를 통한 유기적 성장을 기 대하기 어렵다. 지속 성장을 위해서는 글로벌 건설업체들처럼 적극적인 M&A가 필요하다.

글로벌 M&A는 우리 건설업체에게 필요한 기술력과 영업네트워크 및 해외실적을 한꺼 번에 제공해 줄 수 있다. 아울러 국내 건설인

력을 글로벌 인력으로 단기간에 육성할 수 있 는 방안이 될 수도 있다. 글로벌 M&A는 최 근 경제위기로 인해 어려움에 처한 유럽과 미 국의 건설업체 및 설계·엔지니어링업체를 우 선적인 대상으로 검토할 필요가 있다. 이미 국내 건설업체중 몇몇 회사는 미국과 유럽업 체를 M&A 한 사례도 있다. 뿐만 아니라 우 리 건설업체들의 주력시장인 중동과 동남아 건설업체도 현지화 전략 차원에서 적극적으로 M&A를 검토할 필요가 있다.

(4) 글로벌 금융조달 역량 강화

국내외를 막론하고 향후 건설시장에서는 금융조달 역량이 곧 수주역량으로 귀결될 가 능성이 높다. 국가부채가 과도한 유럽은 당장 지금부터, 미국은 2013년부터 본격적인 긴 축재정을 실행할 예정이다. 전세계적인 긴축 정책 시행은 재정사업의 축소를 의미한다. 앞 으로는 어느 나라를 막론하고 민간투자사업 의 활성화가 불가피할 전망이다. 하지만 우리 건설업체들은 대부분 도급사업 중심의 사업 을 영위해 왔다. 사내에 필요한 금융전문가를 고용하고 있는 업체도 극소수다. 따라서 우리 건설업체들은 지금부터라도 금융조달 역량 배 양을 위한 노력을 강화해야 한다.

국가적 차원에서는 대형화되는 프로젝트에 대응하기 위해 글로벌 인프라펀드의 규모를 확대하고, 제도개선을 통해 건설업체에게 주 는 실질적인 혜택을 강화해야 한다. 원래 글 로벌 인프라 펀드는 2012년까지 2조원을 조 성하기로 계획되었지만, 아직까지는 4천억원 이라는 저조한 실적을 기록하고 있다. 해외건 설 활성화를 위해서는 2020년까지 10조원 규

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모 조성을 목표로 대대적인 확충이 필요하다.

(5) 기술경쟁력 확보를 위한 R&D 확대 우리 건설산업의 기술경쟁력이 아직도 선 진국 대비 80% 수준에 머물고 있는 상황에서 는 국제경쟁력의 획기적 향상을 기대하기 어 렵다. 플랜트 중심의 해외건설 수주확대가 이 루어졌지만 아직은 EPC 사업위주의 수주구 조이고, 고부가가치 영역이라고 하는 FEED 영역은 선진국과의 격차가 여전하다. 토목·

건축공사도 시공기술은 세계적인 수준이라지 만, 설계·엔지니어링 기술은 여전히 낙후되 어 있는 것이 현실이다. 건설강국이 되기 위해 서는 기술경쟁력의 기반이 구축되어야 한다.

기술경쟁력 확보를 위한 R&D 투자 확대 는 성장하는 상품영역을 중심으로, 선택과 집 중을 통해 가시적인 성과가 나올 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 전통적인 토목·

건축기술 보다는 급성장세를 보이고 있는 발 전·환경 및 신재생에너지사업 관련 기술이 나 Offshore 분야 등 신성장영역에 초점 을 둘 필요가 있다. 아울러 기술개발을 위한 R&D를 추진하는데 있어서 공공과 민간의 역 할을 구분하고, 민간이 하기 어려운 기술개발 R&D는 민간의 시각에서 공공이 담당하도록 하는 것이 바람직하다.

Ⅲ. 건설산업의 생산성 향상

건설산업의 생산성은 공사비, 공기, 품질

등의 성과를 중심으로 살펴 볼 수 있다. 이와 관련해서는 먼저 감사원 산하 연구원의 국내 공공 SOC사업에 대한 평가결과부터 보자(감 사원 평가연구원. 「효율적인 SOC사업 운영 을 위한 평가시스템 개선방안 연구」. 2006).

1985년부터 2005년까지 161개 SOC사업 의 총사업비 증감현황을 분석한 결과에 따르 면, 도로사업의 82%는 최초계약 총사업비 대 비 물가상승분이 반영되어 조정된 집행총사업 비 증가율이 최대 50%까지로 나타났다. 그 원인은 물량변동에 의한 실시설계 조정, 감리 비 증감, 보상비 증감, 공법변경, 신규시설 신설, 암반선 변경 등 다양하다. 철도의 경우 도 분석대상 사업의 93% 정도가 실시설계 총 사업비 대비 물가상승분이 반영되어 조정된 집행총사업비 증가율이 최대 50%까지로 나 타났다. 그 원인도 사업 착공시점까지의 장기 간 소요로 인한 실시설계 변경, 노선 변경, 역 사 추가, 감리비 증가, 노선 연장, 보상비 증 가, 공사여건 변동, 단가 상승 등 다양했다.

원인이야 어떻든 간에 사업비는 당초 계획보 다 크게 늘어났고, 그만큼 생산성이 떨어진 것으로 평가할 수 있다.

2005~2007년간 준공된 10개 공공발주 기관의 44개 사업에 대한 조사결과를 봐도, 여전히 공사비나 공사기간 측면에서 비효율성 이 지속되고 있다(건설산업선진화위원회, 「건 설산업 선진화 비전 2020」, 2009). 44개 사 업 중 사업비가 증가된 사업은 57%였고(물 가변동에 따른 사업비 증가는 제외하고 물량 변동만 고려), 사업기간은 1개 사업을 제외한 나머지 43개 사업 모두가 증가했다. 44개 사 업의 평균 사업비 증가율은 41%였고(기획 대

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비 준공금액 가중평균기준), 평균 사업기간 증가율은 46% 수준이었다. 만성적인 공기 지 연과 사업비 증가 사례가 최근까지도 지속되 고 있다는 것이다.

공사비와 공기 측면에서 건설사업 성과를 국제비교한 연구결과에 따르면(이복남. 「건 설생산성 향상을 위한 건설산업 경쟁력 강화 방안」. 2003), 미국은 물론 싱가폴이나 대만 보다 경쟁력이 취약하다고 한다. 예컨대, 40 층 규모 주거용 건물의 총 공기는 미국의 경우 터파기~준공에 이르기까지 평균 18개월인데 반해 한국은 총 33개월 소요되고, km당 지 하철 건설비는 한국의 570억원이지만 싱가폴 은 470억원 이라고 하며, 한국의 경부고속철 도 건설사업기간은 설계착수~1단계 준공까 지 154개월이나 소요되었지만 비슷한 규모의 대만고속철도는 공사기간이 70개월에 그쳤다 는 것이다.

2. 건설산업의 생산성 향상방안

생산성 향상방안을 강구하기에 앞서 우리 건설산업의 생산성에 대한 정확한 인식이 필 요하다. 상당히 많은 우리 국민들은 “빨리빨 리” 정신에 투철한 한국인들이다 보니 공기는 큰 문제가 없을 것으로 생각한다. 오히려 공 기단축은 부실시공이나 품질문제를 유발할 지 모른다는 인식을 하는 사람들도 많다. 안전이 나 환경에 대해서는 우려를 표시하면서도, 정 작 사업비의 증액을 문제시 하지 않는 경향도 크다. 공공부문의 경우는 인센티브 구조상 더 더욱 공사비나 공기 증가에 대해 둔감하다.

하지만 공기 지연은 필연적으로 사업비 증액

을 수반한다. 당초 계획보다 공기가 지연되고 실제 총사업비 집행액이 더 많았다면, 당연히 그 사업의 생산성은 낮은 것으로 인식해야 한 다. 공사비나 공기 문제에 대해 관대한 태도 를 취할 일이 아니다.

건설사업의 생산성을 높이기 위한 접근방 법의 문제도 있다. 예를 들어 보자. 2008년 부터 국토해양부에서는 “예산 10% 절감”을 추진해 왔다. 그런데 공공건설예산 10% 절 감은 설계 VE, 최저가 낙찰제 확대, 일괄.대 안입찰공사의 가격경쟁 확대 등을 통해 공사 비를 10% 절감하는데 초점을 두고 있다. “가 치”나 “성과” 측면에서 볼 때, 공사비 절감이 항상 효율적인 것만은 아니다. 요즘 다시 큰 사회적 이슈로 등장한 최저가 낙찰제만 해도 그렇다. 최저가 낙찰제에서 지나친 저가 낙 찰로 품질문제가 발생하거나, 유지관리비용 이 늘어나 절감된 공사비보다 더 큰 비용지출 이 수반될 수 있다. 이 경우 최저가 낙찰제는 비생산적이라고 평가할 수 밖에 없다. 건설사 업의 생산성 향상을 위해서는 공사비만이 아 니라 발주자 비용, 기획비용 및 설계.감리.유 지관리비 등을 포괄하는 “건설사업비” 절감을 추구하는 것이 바람직하다.

개별 건설사업의 생산성 향상을 위한 VE 등 기술적 기법들은 많이 알려져 있다. 여기 서는 기술적 기법보다 건설산업 전체의 생산 성을 높이기 위해 구조적 측면에서 중요한 몇 가지 방안만 예시해 보고자 한다.

건설산업의 생산성을 높이기 위해서는 사 업의 기획부터 유지관리에 이르는 전체 과정 을 하나의 시스템으로 인식하여, 효율적인 사 업관리 프로세스를 정착시키는 일이 중요하

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다. 물론 공공건설사업의 프로세스와 관련해 서는 총사업비 관리제도가 있다. 하지만 총사 업비 관리제도는 어디까지나 총사업비 증액을 방지하는데 초점을 두고 있는 것이지, 공공건 설사업의 생산성을 높이는데 목적을 둔 것이 아니다. 영국의 Gateway Review Process 와 같은 좀더 포괄적이고 종합적인 건설사업 관리 프로세스를 확립할 필요가 있다.

만성적인 공공건설사업의 공기 지연과 공 사비 증액을 억제하고자 한다면, 장기대형사 업에 적용되는 장기계속계약제도를 전면 폐지 하는 대신 계속비제도 도입을 의무화하는 것 이 바람직하다. 장기계속계약제도는 그 폐해 와 문제점이 널리 알려져 있음에도 불구하고 예산부족을 이유로, 혹은 정치적인 이유로 아 직도 온존하고 있다. 계속비제도와 같이 장기 간에 걸친 사업의 예산을 한꺼번에 확보해 주

고 공기 단축에 따른 인센티브를 준다면, 공 공건설사업의 공기 단축이나 공사비 절감도 어려운 문제가 아니다.

공공이건 민간이건 건설사업의 생산성을 높이기 위해서는 공급사슬(supply chain) 의 통합이 중요하다. 건설사업과 연관되는 수 많은 인력, 자재, 장비가 유기적으로 연계되 어야 한다는 의미다. 이를 위해서는 건설사업 참여주체들간에 공생정신에 기반한 파트너링 (Partnering)이 필요하다. 발주자와 원도급 자·하도급자·자재업자·장비업자·기능인 력 등 건설사업 참여자 모두가 프로젝트의 성 공적 수행을 위해 협력할 수 있는 생산구조를 구축해야 한다.

Ⅳ. 건설산업 구조의 선진화

건설산업의 경쟁력 강화는 기술적·관리적 수단의 선진화만으로는 달성하기 어렵다. 국 가차원에서 산업기반, 법.제도 및 규제수준, 건설문화와 관행 등 모든 차원에서 선진화가 필요하다. 정부는 불합리한 법과 제도를 혁파 하고, 건설기업은 투명경영과 정도경영을 통 하여 국민들의 신뢰를 회복하고, 산학연의 건 설산업 종사자들은 각자의 위치에서 건설기술 을 획기적으로 향상시키는 노력을 통해 글로 벌화된 세계건설시장에서 한국 건설산업이 새 롭게 자리매김할 수 있도록 협력해야 한다.

건설산업 구조의 선진화를 위해서는 건설 업계의 혁신도 중요하지만, 그보다는 발주자 혁신이 먼저 이루어져야 한다. 건설산업은 수 주산업이다. 발주자의 주문에 따라 건설업체 가 공급하는 구조다. 발주자는 단순히 건설업 공공이건 민간이건 건설사업의 생산성을

높이기 위해서는 공급사슬(supply chain) 의 통합이 중요하다. 건설사업과 연관되는 수 많은 인력, 자재, 장비가 유기적으로 연계되 어야 한다는 의미다. 이를 위해서는 건설사업 참여주체들간에 공생정신에 기반한 파트너링 (Partnering)이 필요하다. 발주자와 원도 급자·하도급자·자재업자·장비업자·기능 인력 등 건설사업 참여자 모두가 프로젝트의 성공적 수행을 위해 협력할 수 있는 생산구조 를 구축해야 한다.

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체에게 사업비만 지불하는 것이 아니다. 건설 사업이 이루어지는 전 과정을 법과 제도를 통 해 규제하고 있으며, 사후평가와 더불어 처 벌권한을 갖고 있다. 따라서 발주자는 자신이 가진 권한을 어떻게 활용하느냐에 따라 건설 산업을 한단계 도약시킬 수도 있고, 주저 앉 힐수도 있다. 특히 부정·부패와 같이 건설산 업의 대표적인 부정적 관행은 공급자인 건설 업계가 한 축을 차지하고 있는 것과 마찬가지 로 수요자인 발주자 또한 한 축을 차지하고 있 는 영역이기도 하다.

건설산업 구조의 선진화는 과도한 법령과 규제의 획기적 축소부터 시작했으면 한다. 이 는 발주자의 권한 축소를 의미하기도 하고, 시장경제원리의 적용영역을 확장함으로써 생 산성을 높일 수 있는 길이기도 하다. 하지만 개별 규제 하나하나를 찾아서 존폐 여부를 결 정하는 방식은 시간이 많이 걸릴 뿐만 아니라 성과도 기대하기 어렵다. 그보다는 다수의 건 설관련 법령들을 가칭 “건설산업통합법”이란 이름하에 통폐합하는 방식을 고려할 필요가 있다. 과거 1980년대만 해도 7개의 개별 산 업 관련법령을 “공업발전법” 하나로 통폐합하 면서 규제 수를 10분의 1로 축소한 사례가 있 다. 최근에는 자본시장통합법 제정(2007)을 통해 7개의 증권 관련법을 하나로 통합한 사 례도 있다. 이처럼 과감한 법령 통폐합을 통 해 불필요한 법과 규제를 획기적으로 줄이는 것이 건설산업 선진화를 위한 지름길이 될 수 있다.

발주자 혁신을 위해서는 무엇보다도 공공 발주시스템의 혁신이 필요하다. 공공발주시 스템 혁신의 키워드는 분권·책임·성과라고

본다. 우리는 오랫동안 조달청을 통한 중앙집 중 발주제도를 유지해 왔다. 하지만 건설산업 의 선진화를 위해서는 수요기관 중심의 분산 발주제도를 도입하여 정착하는 것이 바람직하 다. 그래야 발주기관의 니즈에 부합되는 건설 업체의 선택과 변별력 제고 및 평가제도의 정 상화를 기대할 수 있다. 또한 발주기관의 책 임성 향상을 위해서는 책임감리를 비롯하여 각종 심의나 평가업무를 외부 전문가에 위탁 하기 보다 발주기관의 공무원 중심으로 수행 하는 것이 바람직하다. 아울러 공공발주제도 의 성과에 대해서는 지속적인 평가를 통해 개 선해 나가야 한다.

공공발주시스템 가운데 건설업계에 가장 큰 영향을 미치는 것은 입낙찰제도다. 우리나 라의 가격중심 낙찰제도는 최고가치 낙찰제도 로 전환되어야 한다. 영국은 이미 2000년대 초반부터 최저가 낙찰제를 공식적으로 폐기했 다. 최저가 낙찰제를 근간으로 하던 미국에서 도 1990년대 이후 최고가치 낙찰제도의 적용 이 확대되고 있다. 최저가 낙찰제에서는 기술 과 품질향상을 기대하기 어렵다. 궁극적으로 최저가 낙찰제는 성장과 혁신을 파괴한다. 성 장과 혁신을 위해서는 투자가 필요한데, 최저 가 낙찰제가 지배하는 산업에서는 투자를 위 한 이윤창출이 불가능하기 때문이다. 발주자 의 책임아래 납세자의 최고가치를 달성할 수 있는 다양한 입낙찰제도의 활용이 가능할 수 있어야 한다.

입낙찰제도의 개선을 위해서는 발주자의 역할 강화는 물론이거니와 건설보증기관의 선 진화도 병행해야 한다. 현재의 공제조합체제 를 유지할 것이 아니라 폭넓은 보증시장 개방

특집

70 >>2011년 가을·겨울호 | 통권 68권

건설산업 경쟁력 강화방안 

을 통해 민간의 손해보험사 등도 건설보증시 장에 진입해서 기존의 보증기관과 경쟁이 가 능하도록 유도할 필요가 있다. 아울러 부실보 증에 따른 손실도 해당 보증기관이 확실하게 질 수 있도록 해야 한다.

기술용역분야의 경우는 수행능력 평가제도 개선이 필요하다. ‘기술사’와 같은 면허적 성 격의 기술자격증 보유 여부를 설계·엔지니어 링·감리 등 기술용역 참여기술자의 기술능력 평가자료로 활용하는 제도는 폐지하고, 발주 기관별 건설기술자 역량평가 시스템을 개발하 여 기술자 개인의 실질적인 경험과 경력을 평 가기준으로 삼아야 할 것이다. 특히 기술사 자 격증을 보유한 퇴직 공무원 보다 경험과 실적을

갖춘 젊은 기술인력의 고용을 촉진해야 한다.

건설업 면허·등록·신고 등과 같은 진입 규제는 최소화하고, 건설업역간 진입장벽을 제거하는 일도 건설산업 구조의 선진화를 위 해 중요한 과제다. 우리나라의 원·하도급 구 조나 분리발주 의무화 같은 규제는 건설업역 에 기반하여 특정 업종의 보호를 위한 제도적 장치들이다. 특정 건설업종의 겸업 여부는 건 설업체의 경영자가 결정할 일이며, 분리발주 나 통합발주 여부는 발주자가 결정하면 될 일 이다. 건설업역 규제를 통해 법·제도적으로 강제하는 것은 바람직하지 않다. 특히 우리 는 종합건설업과 전문건설업의 제도적 구분 및 각종 하도급 규제로 인하여 원·하도급자 간 수직적·종속적 관계가 고착화되어 있다.

이같은 건설생산 구조를 전문성에 기반한 수평 적·협력적 관계로 전환하여 공생발전하기 위 해서도 건설업역의 통폐합이 선행되어야 한다.

건설산업 구조의 선진화를 위해서는 중견 및 중소건설업체의 역량 제고가 중요한 과제 다. 기업규모가 작기 때문에 부닥치는 한계 에 대해서는 정책적·제도적인 지원이 필요 하다. 하지만 중소업체 지원제도 또한 주기적 인 성과평가를 통해 선진화해야 한다. 우리나 라의 중소업체 지원제도는 주로 공사물량 배 분 및 수익성 보장을 위한 규제가 많지만, 선 진국형 제도는 주로 지식·정보·교육훈련 등 의 측면에서 지원하는 것을 내용으로 하는 경 우가 많다. 또한 공사물량이나 수익성 보장을 위한 지원제도는 부실중소업체의 시장퇴출을 가로막는 요인이 되기도 하고, 신규업체 수의 지속적인 증가를 초래함으로써 중소업체의 수 주기반을 장기적으로 위축시키기도 한다. 따 건전한 산업생태계에서는 한편에서는 신규

진입도 늘지만, 다른 한편에서는 퇴출도 원활 하게 이루어진다. 하지만 건설산업의 경우 진 입장벽은 지속적으로 낮아졌지만, 부실 건설 업체의 시장퇴출을 비롯한 구조조정은 제자리 걸음을 하고 있다. 부도 위기에 처하더라도 대부분 법정관리나 워크아웃업체로 시장에서 오랫동안 존속하는 경향이 크다. 하지만 건설 시장이 성숙단계에 접어든 지금 시점에서는 기업회생만 추구할 것이 아니라, 청산가치가 높은 부실건설업체들을 시장에서 퇴출시키는 구조조정 작업도 병행해야 한다. 시장진입과 퇴출이 경제원리에 따라 자유롭게 이루어지는 것이 선진화된 산업구조다.

특집

라서 공사물량이나 수익성 보장을 위한 규제 는 선진화를 위한 방안이 아닐 수 있다. 그 보 다는 대·중소 건설업체간 파트너링 활성화가 더 바람직하다.

투명성 확보와 부패척결 없는 선진화는 공 염불이다. 깨끗하고 투명한 나라일수록 국가경 쟁력이 높다. 부실공사를 없애고, 부정.부패를 척결해야 국민의 신뢰회복이 가능한 동시에 건 설산업의 글로벌 경쟁력도 높일 수 있다.

건전한 산업생태계에서는 한편에서는 신규 진입도 늘지만, 다른 한편에서는 퇴출도 원활 하게 이루어진다. 하지만 건설산업의 경우 진 입장벽은 지속적으로 낮아졌지만, 부실 건설 업체의 시장퇴출을 비롯한 구조조정은 제자리 걸음을 하고 있다. 부도 위기에 처하더라도 대부분 법정관리나 워크아웃업체로 시장에서 오랫동안 존속하는 경향이 크다. 하지만 건설 시장이 성숙단계에 접어든 지금 시점에서는 기업회생만 추구할 것이 아니라, 청산가치가 높은 부실건설업체들을 시장에서 퇴출시키는 구조조정 작업도 병행해야 한다. 시장진입과 퇴출이 경제원리에 따라 자유롭게 이루어지는 것이 선진화된 산업구조다.

Ⅴ. 결론

건설산업의 경쟁력 강화는 하루아침에 이 루어질 수 없는 과제다. 국가차원에서 건설 산업 구조, 법.제도와 발주시스템 및 건설문 화와 관행 등과 같은 기반부터 선진화해야 한 다. 공사비·공기·품질 등으로 표현되는 건 설사업의 생산성 향상방안도 한두가지 제도개 선이 아니라 전체프로세스를 시스템적 차원에

서 종합적으로 개선할 때 달성가능하다. 그리 고 우리 건설산업의 경쟁력이 얼마나 높아졌 는 지는 해외건설 활성화 정도를 통해서도 평 가할 수 있다. 해외건설 활성화를 위해서는 설계·엔지니어링 역량제고와 글로벌 건설인 력 양성, 글로벌 M&A 확대, 글로벌 금융조 달 능력 강화, 기술경쟁력 확보를 위한 R&D 확대 등이 필요하다.

<참고문헌>

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국토해양부. 「제4차 건설기술진흥기본계획」.

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WEF, The Global Competitiveness Report 2011-2012, 2011.9

ENR 각년호.