2. 건설산업 구조

규제개혁과 건설산업구조 개편

김 명 수

(국토연구원 연구위원)

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 건설산업 개관

Ⅲ. 건설산업의 구조적 특성과 규제개혁의 필요성

Ⅳ. 미국의 건설산업 구조

Ⅴ. 건설산업 구조개편을 위한 규제개혁 방향

Ⅵ. 결 론

최근 몇 년간 정부는 각 분야에서 강력한 규제개혁을 실시하고 있다. 진입장벽의 완화, 경쟁체제의 구축 등 민간에 활력을 불어넣는다는 취지에서 규제개혁이 진행되 어 왔다. 과거 어느 때보다 강한 의지를 가지고 규제개혁이 진행되고 있다.

하지만 최근 들어 규제개혁에 대한 문제점과 비판적인 시각도 많이 나타나고 있다.

먼저 산업구조 개편과의 연계성에 대한 고려가 부족하여 산업구조 개편을 위한 일관 성 있는 규제개혁이 이루어지지 않았다. 규제는 무조건 풀어야 한다는 기본적 입장과 규제개혁을 통해 시장경쟁체제가 당연히 이루어질 수 있다는 맹신으로 인해 규제개혁 으로 인한 순기능적 측면뿐만 아니라 부정적인 측면도 노출되고 있다. 이는 규제개혁 의 궁극적 목표가 사회정의 실현 내지는 사회경제적 효율의 극대화가 아니라 민간의 효율을 극대화시키는 것이라는 오해에서 유발된 것이라 할 수 있다. 그리고 실적위주 의 규제개혁으로 인해 부작용이 나타나는 경우도 많았고, 일단 없어진 규제가 다른 이름으로 유사법에서 다시 만들어지기도 했다. 또 규제개혁위원회에서 결정된 사안이 라 할지라도 관련 이해 당사자들의 반대로 무산되는 경우도 있었다.

건설산업도 대표적인 규제산업 중 하나이다.¹⁾ 물론 본 연구에서는 주택, 토지, 건축 등 건설업체의 기업활동과도 관련된 모든 규제를 살펴보는 것이 아니라 건설산업 자 체와 관련된 규제들에 초점을 맞추고자 한다. 건설산업은 국민경제에서 차지하는 비

1) 1998년 건설교통부가 보고한 내용에 따르면, 건설교통부 관련 규제는 전체 부처 중 보건복지부 다음 으로 많은 것으로 나타났다(정부 전체 총 1만 1,125건 중 보건복지부 1,703건, 건교부 917건). 물론 건설산업은 이 중 일부로서 포함되어 있으며 교통부문을 제외한 주택, 토지, 건축 등 대부분의 분야 가 건설업체의 기업활동과 연관되어 있다고 할 수 있다.

중이 한때는 20% 수준에 육박하기도 했었고 지금도 10%대를 유지하고 있는 국가경제 의 한 축을 이루고 있는 주요 산업 중 하나이다. 하지만 현재 건설산업의 상황은 참담 하다. 우리 경제가 1997년 외환위기로 극심한 혼란 이후 1999년부터는 상당한 회복세 를 보이고 있는 데 반해, 건설산업만은 유독 매년 마이너스 성장을 기록하면서 침체의 늪에서 헤어나지 못하고 있다. 이는 기본적으로 건설공사 물량 감소 등에 기인한다.

하지만 그동안 국제적인 추세에 발맞추어 산업구조를 변화시키지 못하고 과거의 제도 를 그대로 지니고 있는 건설산업의 구조적인 문제에서도 그 원인을 찾을 수 있다.

건설산업은 구조적으로 볼 때 독특한 특성이 있으며 이는 건설산업에서의 다양한 규제와 연관성이 깊다. 우선 건설산업은 완성품이 없이 건설공사업체를 선정해야 한 다는 특성을 지닌 대표적인 수주산업이다. 따라서 발주자가 공공공사의 품질을 확보 하기 위해 업체의 자격요건을 요구하게 되고, 입찰․계약과정에서 평가능력의 중요성 이 더욱 강조된다. 이런 연유로 건설산업 구조와 입찰․계약방식은 불가분의 관계를 가지고 있다. 그리고 건설산업에서도 생산과정이 하도급관계를 통해 이루어지고 있으 며 이러한 하도급관계를 규정하는 다양한 법률체계를 가지고 있다. 문제는 중층적 하 도급구조가 아니라 여기서 발생하는 비정상적인 영업행위와 지대추구 행위, 도덕적 해이 등이 심각하다는 점이다. 이는 당연히 생산과정의 쓸데없는 비용을 증가시키고 건설산업 구조를 왜곡시키는 요인으로 작용한다. 건설산업 활동주체들의 업역화는 생 산과정의 융통성이나 재량권을 배제하고 있으며 자신의 고유한 지대를 독점하려는 각 업역의 이해관계는 건설산업의 구조개편이나 발전을 저해하고 있다.

아무튼 건설산업도 규제개혁을 통해 거듭나기 위해 노력해 왔으나, 그 성과에 대해 서는 단언하기 힘들다. 따라서 본 연구에서는 건설산업에서의 규제개혁 실태와 애로 요인을 살펴보고, 건설산업 구조개편을 위한 규제개혁방향을 도출해 보고자 한다. 모 든 건설관련 규제개혁이 건설산업 구조에 관계된 것은 아니므로, 건설산업의 구조개 편과 관련된 규제개혁을 분석하고자 한다. 그리고 건설산업기본법, 건설기술관리법, 국가를계약당사자로하는법 등 대부분의 법규들이 공공건설공사를 규정하고 있으므로 민간공사보다는 공공공사에 초점을 맞추고자 한다.²⁾ 건설산업은 포괄하는 범위가 매

2) 국계법과는 달리 건설산업기본법 등은 민간․공공공사에 모두 적용되지만, 민간공사에서는 민간발 주자가 최대한 융통성을 발휘할 수 있고 재량권을 가질 수 있으므로 규제개혁을 논한다는 것은 별로

우 넓기 때문에 주로 시공과 관련된 부분을 주로 분석하되, 보다 거시적인 차원에서 건설산업 구조 개편을 논하고자 한다. 이를 위해 먼저 건설산업의 구조적 특성과 규제 개혁의 당위성을 살펴본 뒤, 건설산업 구조개혁을 위한 규제개혁방향을 도출하고자 한다.

본 연구의 구성은 아래와 같다. 먼저 제Ⅱ장에서는 건설산업을 개관하였다. 침체에 빠져 있는 건설산업의 최근 동향과 활동주체들의 역할을 중심으로 건설산업의 구조를 살펴보았다. 그 다음 제Ⅲ장에서는 건설산업의 구조적 특성을 살펴보고, 이를 토대로 건설산업에서 규제개혁의 필요성을 자세히 분석하였다. 제Ⅳ장에서는 해외사례로 미 국의 건설산업 구조와 특성을 우리나라 현실과 대비시켜 서술하였다. 건설산업 활동 주체와 그들의 활동범위를 소개하고, 시공과정 및 하도급체계 등을 설명하였다. 마지 막으로 제Ⅴ장에서는 향후 건설산업의 구조개편을 위한 규제개혁 방향을 제시하였다.

Ⅱ. 건설산업 개관

1. 최근 건설경제 동향

건설산업에서는 장기적인 침체 국면이 지속되고 있다. 외환위기 이후 공사물량은 35% 이상 격감한 가운데 등록제 실시 등 진입장벽 완화로 업체수가 급증함에 따라 저가 수주경쟁으로 인해 채산성이 악화되고 있다. 일반 건설업체를 기준으로 한 2000 년 건설공사계약실적은 60조원의 규모로 전년대비 17.67% 증가하였으나 1997년 동기 대비 75.3% 수준에 불과한 수준이다. 신규공사보다는 완공공사 위주의 예산 집행으로 공공공사와 토목공사는 전년대비 각각 0.8%, 7.8%의 증가율을 기록했다. 건설인력의 고용은 건설경기 장기침체로 인해 IMF 이후의 인력수요가 지속적으로 하락한 데다 최근의 건설업체의 구조조정에 따른 인력감소요인 등으로 건설업 실업률이 더욱 높아 질 것으로 예상된다.

의미가 없다.

<표 1> 건설산업 실태

1997년 1998년 1999년 2000년

․건설공사수주액 79조원 48조원 51조원 60조원

․일반건설업체수 3,896개사 4,208개사 5,155개사 7,978개사

․업체당 평균수주액 202억원 114억원 99억원 75억원

․건설업 종사자(천명) 2,004 1,578 1,476 1,661

․건설업 성장률(%) 1.4 -8.6 -9.1 -3.7

무엇보다 특징적인 현상은 건설경기의 장기적 하락에도 불구하고 업체수는 지속적 으로 늘어나고 있다는 점이다. 이는 우리나라와 비슷한 시기에 외환위기를 경험한 말 레이시아와 대조를 이루는 것이다. 말레이시아의 경우 건설경기 하락에 따라 건설업 체수도 감소한 바 있다. 이는 한편으로는 단순히 업체수의 증감만을 나타내는 것이 아니라 건설산업의 구조를 반영하는 것이다. 우리나라에서는 진입장벽의 철폐라는 명 목하에 건설등록의 기준이 대폭 완화됨에 따라 신규면허 등록을 위한 고정비용이 감 소하게 되었다. 그리고 건설산업은 대표적인 수주산업이라는 특성 때문에, 여러 개의 면허를 취득하여 입찰과정에서의 낙찰 확률을 높이려 하기 때문이다. 즉 입찰․계약 방식에 문제가 있다는 것이다. 실제로 10억원 미만의 소규모 공사에서는 적격심사시 에 시공경험 비중이 작을 뿐만 아니라 시공경험이 전혀 없어도 기본점수를 주고 있으 므로, 업체 입장에서는 경우의 수를 많이 확보하려고 혈안이 되어 있다. 여기다 과거 신규면허 취득시 건설관련 공제조합에 반드시 가입하여 출자를 해야 하는 규정도 가 입 임의화로 바뀌어 업체수 난립을 초래하고 있다. 따라서 건설산업에서의 비정상적 인 지대가 아직도 존재하고, 이것이 건설산업의 교란요인으로 작용하고 있는 셈이다.

2. 건설산업 구조

(1) 건설산업의 구조

건설산업은 건설산업기본법 및 건설기술관리법의 직접적인 적용을 받는 건설주체 만이 아닌 건설생산과정에 참여하는 모든 주체를 포함하는 광의의 개념으로 정의할

수 있다. 따라서 건설산업의 구조는 생산과정에 참여하는 활동주체들의 역할의 규명 을 통해 보다 쉽게 파악될 수 있다.

건설과정에 관련되어 있는 건설활동 주체는 전반적인 건설사업을 관리하고 공사발 주와 조달을 담당하는 발주기관과 건설시공과정에 참여하는 시공업자로 크게 구분된 다. 기획조사과정을 거쳐서 예산이 확정된 사업은 발주기관을 통하여 건설, 전기, 설 비, 소방공사별로 발주된다. 발주기관은 건설공사 각 공정별로 발주를 하는 한편 자재 와 기계설비 등을 조달하여 발주자에게 통보하면 건설공사가 시작된다. 그리고 시공 자는 각 공사를 종합적으로 수행하는 일반건설업체와 각 공정별로 수행하는 전문건설 업체로 구분된다. 건설시공단계에서 발주자는 일반건설업체에게 건설공사를 총괄적 으로 관리하도록 도급을 주면 일반건설업체는 전문건설업체에게 하도급을 주어 건설 공사를 수행하게 된다.

<그림 1> 우리나라의 건설공사 생산체계

발 주 자

(정부,투자기관,,지자체 등)

감리업체 설계/엔지리어링업체

전문공사업체 (하도급자)

공사업체 (원도급자)

( 설 계 ) ( 감 리 )

( 시 공 )

발주기관(조달청)

건설 자재 생산업체 ( 조 달 )

(조 달)

(조 달)

설계/엔지니어링업체

(정부, 투자기관, 지자체 등),

발주자, 설계자, 시공자, 감리자, 유지관리자 등 건설공사 참여주체의 역할을 보다 면밀히 살펴보면 다음과 같다. 먼저 발주자는 건설공사계획을 입안하고 건설공사를 추진하기 위한 준비작업으로 설계도서를 작성하고 용지를 확보하며 건설공사 착공준 비를 한다. 직접 건설공사에 참여하기보다는 설계도서대로 공사가 진행되도록 건설시 공자를 통제하고 감리자를 통하여 건설현장 확인업무를 수행하게 된다. 건설공사는 분리발주가 원칙적으로 이루어지고 있으며 각 분야별로 비용산출 원칙과 기준이 별도 로 정해져 있다. 이에 반해 ｢턴키｣공사의 경우 설계와 시공이 일괄적으로 발주되고 있다. 설계분야 및 감리분야는 전체공사비에 대한 일정 요율이 적용되고 있으며 시공 분야는 적산에 의한 비용이 산출된다. 그러나 이는 예정가격으로 최종가격은 입찰과 정에서 결정되고 최종 사업비는 준공 후에 결정된다.³⁾

시공업무는 일반건설업자와 전문건설업자에 의해 수행된다. 먼저 일반건설업자는 건설공사가 착공되면 현장진행과 관련된 모든 업무를 현장기술자들이 전문적으로 수 행하는데 이들은 하도급자인 전문건설업체를 관리하는 역할을 한다. 한편 건설공사를 진행하는 과정에서 건설기술관리법상의 건설감리 지침에서 정하는 바에 따라 발주자 나 감리원에게 공정의 진행상황을 서면으로 통보하여 승인을 받도록 되어 있다.

전문건설업체는 일반건설업체의 관리하에 실질적인 현장 시공자의 역할을 수행한 다. 이들의 역할은 부문별 공정을 관리하고 기능인력을 통제하며 공사를 진척시킨다.

또한 감리자는 건설기술관리법에서 정하는 바에 따라 건설공사의 공정을 관리하고 건 설공사가 발주자가 의도하는 바대로 이루어지는가를 검수하는 역할을 한다.

(2) 건설산업의 범위

건설산업의 범위를 정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 건설산업 자체가 중층적 구조로 이루어져 있고 건설과정에는 여러 분야가 결합되어 있기 때문이다. 따라서 여기서는 공사단계별로 건설산업의 포괄범위를 살펴보고자 한다. 공사단계는 기획, 설계, 시공, 시운전, 유지보수로 구분되고, 각 단계별로 건축, 토목, 플랜트 등 건설공종과 전기,

3) 이로 인해 우리나라의 경우 건설공사 과정에서 설계변경이 자주 이루어지게 된다. 건설기획이나 설 계과정에서 건설공사비를 정확하게 산정하는 것은 쉽지 않으므로, 이는 건설관리면에서 비효율성이 초래되는 주요 원인이 되기도 한다.

전기통신, 설비, 소방설비 등이 건설산업의 범위로 포함된다. 또 건설산업은 기본적으 로 다른 산업부문의 건설수요 증대에 의하여 생산활동이 파생되는 서비스산업으로 다 양한 산업과 관련되어 있다. 건설수요를 유발하는 물적 생산기반과 사회기반시설 및 기타 서비스 부문 등의 이용부문과 건설에 의하여 수요가 유발되는 자재부문 등이 주 요 관련 산업이다.

<그림 2> 건설산업의 범위

기 획

설 계

시 운 전

유 지 보 수

철 거 시 공

건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등 전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 기 획

설 계

시 운 전

유 지 보 수

철 거 시 공

건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등 전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비 건 축 · 토 목 · 플 랜 트 등

전 기 · 전 기 통 신 설 비 · 소 방 설 비

Ⅲ. 건설산업의 구조적 특성과 규제개혁의 필요성

1. 건설활동 주체들의 자격규정에 따른 업역화

건설산업에서 각 활동주체의 역할은 법률에 의하여 규정되고 있으며 건설공사 절차 도 발주제도에 의하여 규정되고 있다. 일반적으로 건설주체는 건설공사 과정에 참여 하여 건설공사가 효율적으로 추진되도록 하는 개인이나 기업을 통칭한다. 각 분야는 면허 또는 등록제도로 진입이 제한되어 있기 때문에 다른 분야에 참여하기 위해서는

별도의 자격을 갖추어야 한다. 예컨대 건축설계사무소가 시공분야에 참여하려면 건설 업면허를 받아야 하고 업체도 분리하여야 한다. 시공업체가 설계분야에 참여할 경우 도 동일하다.

건설산업기본법 제8조(건설업의 종류)에서는 건설업을 일반건설업 및 전문건설업 으로 구분하되 건설공사의 도급을 받거나 하도급을 받고자 하는 경우 면허를 받도록 하고 있다. 또 건축법 제19조(건축물의 설계)에서는 대통령령이 정하는 지역․용도․

규모 및 구조의 건축물의 건축을 위한 설계는 건축사가 아니면 이를 할 수 없도록 하고 있으며 건축법 제21조(건축물의 공사감리)에서도 건축사나 대통령령이 정하는 자를 지정하여 공사감리를 하도록 하고 있다. 이는 우리나라의 건설산업조직이 법률 에 의하여 엄격하게 규정되고 있음을 보여주는 단적인 예이다.

이렇듯 법률에 의하여 건설공사 참여주체를 엄격하게 구분함에 따라 건설산업분야 는 제도적인 보호를 받게 되고, 이를 업역화하게 된다. 여기서 업역이란 제도적으로 건설시장을 분할하는 것을 의미하며 법률에서 정하는 바의 자격을 갖는 업체만이 분 할된 시장에 참여하는 것을 의미한다. 우리나라의 경우 업역은 자격기준에 의하여 구 분될 뿐만 아니라, 입찰과정에서 국가를당사자로하는계약에관한법률로도 보호된다.

건설시장 또는 건설산업은 공종별로 토목시설물과 건축물을 공급하는 분야 이외에 전 력시설물, 건축 및 기계설비, 소방설비 등을 공급하는 분야 등이 있고 건설 공정별로 설계 및 엔지니어링, 시공 및 시공관리, 유지관리 등이 있는데 이들도 업역화되어 있 다.

그러나 최근 건설산업의 EC화나 정보화가 추진됨에 따라서 이러한 건설산업 구조 에 대한 비판이 높아지고 있다. 건설산업조직이 업역화되어 있다는 것은 건설업체의 전문성을 유지하고 무자격업체가 무차별적으로 건설시장에 참여하는 것을 방지함으 로써 건설산업은 물론 소비자도 보호된다는 긍정적인 측면도 있다. 하지만 업역화로 인한 문제점이 더욱 심각하다. 가장 큰 문제는 업역화가 건설산업분야간의 이해관계 를 첨예화시킨다는 것이다. ｢도덕적 해이｣, ｢지대추구｣로 인하여 기술개발을 소홀히 하고 결과적으로 건설비용을 증대시키며 부실공사를 발생시키는 요인이 된다는 점이 다.

1990년대에 들어서 건설정책당국은 건설산업이 지나치게 업역화함으로써 발생하

는 문제점을 해소하기 위하여 시공자격의 단순화와 통합을 강구한 바 있다. 즉 건설산 업기본법에서 건설산업의 범주에 전기통신, 전기, 소방부문을 포함하여 건설산업을 포괄하려고 하였다. 그러나 건설공사 이외의 전기공사 및 설비공사 분야의 반대로 무 산된 바 있다. 건설업체들의 업역화에 대한 집착은 이뿐만 아니라 최근의 규제개혁 과정에서도 돌출되고 있다.

2. 과다한 하도급구조의 중층화

건설산업은 외주비율이 높다. 건설과정에는 매우 다양한 공정과 기술이 적용되기 때문에 하나의 기업이 모든 공정을 수행하고 다양한 기술을 보유하는 것은 거의 불가 능하다. 따라서 건설산업의 경우 외주비율이 다른 산업에 비해 상대적으로 높을 수밖 에 없다. 건설산업의 경우 외주는 공정별로 전문건설업체에게 하도급을 주는 형태로 이루어진다. 그런데 외주가 수요자의 의사와 무관하게 가격에 의하여 결정되기 때문 에 건설공사 품질 확보와 건설공정관리에서 어려움이 많을 수밖에 없다. 나아가 건설 산업이 공정별로 외주비율이 높다는 것은 종합적 관리가 더욱 필요하다는 것을 의미 한다.

이처럼 건설생산의 구조적인 특성상 하도급관계가 필연적이지만, 하도급구조가 필 요 이상으로 중층화되어 있어 비용증가와 비효율을 양산하고 있다. 무엇보다 하도급 구조의 중층성中層性은 기본적으로 비용상승을 유발하는데, 이로 인해 많은 문제가 파 생되고 있다. 실제 시공능력은 없으면서 지대만을 목적으로 하는 건설업체들이 공사 수주를 받아 자신의 이윤만 챙기고 다른 업체에 공사를 도급하여 실제 시공비는 감소 하기 때문이다. 아울러 중층하도급은 수직적인 종속관계로 인해 생산성 향상에 대한 유인이 없어지게 된다. 입찰 계약제도 역시 요행낙찰이 가능한 상황이므로, 우월적 지 위를 이용한 불공정거래와 지대추구 행위 그리고 불필요한 브로커 시장이 형성되고 있다. 여기서 지대추구 행위란 낙찰만 받으면 실질적으로 시공에 전혀 참여하지 않더 라도 수익을 얻을 수 있으므로 입찰관련 정보를 얻으려는 로비와 뇌물 등의 부패 사례 가 발생하는 것을 말한다.

3. 분산된 법률체계

건설공사 관련 제도는 매우 다양하다. 우리나라의 경우 건설공사단계별로 적용되는 법률과 관련부처는 각각 다른 경우가 대부분이다. 우선 설계 및 엔지니어링 업무는 계약, 설계 및 엔지니어링, 설계감리계약, 설계감리로 이루어져 있다. 여기서 설계감리 계약을 포함한 계약은 국가를당사자로하는계약에관한법률과 건설기술관리법에서 규 정되어 있다. 또 설계 및 엔지니어링 활동은 건축사법, 건설기술관리법, 엔지니어링 육성법, 환경관련 법률, 설계감리 활동은 건축법, 건축사법, 건설기술관리법 등의 적용 을 받는다. 시공 및 시공관리 업무는 설계 및 엔지니어링 업무보다 더 다양하다. 여기 서 시공 및 시공관리업무는 건설계약, 건설시공, 전기계약, 전기시공, 전기통신계약, 전기통신, 소방계약, 소방시공, 감리계약, 감리 등으로 이루어진다.

건설생산단계별 업무수행에 있어서 무수한 관련 법령을 관장하는 주관부처도 각기 다르다. 건설공사와 관련된 분야, 예컨대 시설물이나 건축물의 설계․시공․감리 등 은 건설교통부가 주관하고 있다. 전력시설물 관련 공사의 설계․시공․감리는 산업자 원부, 정보통신공사관련 공사의 설계․시공․감리는 정보통신부가, 그리고 소방관련 시설공사와 관련된 설계․시공․감리는 행정자치부가 주관하고 있다.

이같이 분산된 법률체계는 정부의 일관성 있는 건설산업 정책을 불가능하게 한다.

나아가 이는 건설산업의 구조적 변화를 가져오기 힘든 중요한 요인으로 작용한다. 일 례로 시공과정에서도 소방, 통신 등이 별도로 발주되어 시공부문과 별개로 이루어지 게 되어 생산 효율성이 현저히 떨어지고 있다. 실제 아파트 시공과정에서 내벽공사를 했다가 통신배관공사를 위해 내벽을 헐고 공사하는 경우도 자주 발생하고 있다.

4. 건설산업 규제개혁 실적의 저조

건설산업 관련 규제개혁은 여러 부문으로 진행되고 있지만, 여기서는 그 구조와 직 접적인 연관이 있는 내용들만 간추려서 살펴보고자 한다. 먼저 건설업면허제를 등록 제로 전환하여 진입장벽을 완화하고, 5년마다의 면허갱신제는 실효성이 없으면서 건 설업체에게 부담을 주기 때문에 폐지하였다. 기존 30업종의 전문건설업종 중 5개 업종

까지만 면허를 취득할 수 있도록 제한하던 것을 폐지하고, 전문업종간에 서로 영업범 위를 침범할 수 없도록 제한하던 것도 폐지하였다. 그리고 원․하도급자간 자율적인 계약질서가 정착될 기반을 마련하기 위해 일반건설업자가 수주한 공사의 20-30% 이 상을 전문건설업자에게 하도급하도록 한 의무하도급제도의 폐지를 결의한 바 있다.⁴⁾ 또한 시공․설계 일괄입찰Turn-key 공사의 경우 일괄하도급을 허용하여 건설업의 종합 화 능력을 제고하도록 하였다.

또 건설영업활동의 불편사항을 해소하기 위해 건설업자에게 부여한 상호․대표 자․영업소재지 변경 등에 대한 신고의무를 폐지하고, 시공관리대장 작성의무도 폐지 하였다. 그리고 건설업의 양도․합병․상속시 인가제를 폐지하여 자유로운 영업이전 이 가능하도록 하였다. 시공능력공시제를 의무제에서 임의제로 전환하여 시공능력평 가에 따른 자료제출․평가결과의 적용상 불이익 문제 등을 해소하도록 하였다. 해외 건설업에 있어 국내 면허․등록과는 별도로 자본금․기술자 등을 갖추어 등록하던 것 을 별도의 기준 없이 신고하면 가능하도록 하였다. 또 국가별로 진출업자를 정부에서 정해 주던 것을 폐지하고, 여러 업체간에 수주경합이 있는 경우 정부에서 조정할 수 있도록 하던 것도 폐지하였다. 아울러 해외공사를 수행하기 전에 공사수행계획을 신 고하던 것을 폐지하는 등 해외건설업에 있어 각종 제한요인 등을 대폭 철폐하여 개방 화시대에 걸맞는 제도를 운용하도록 하였다.⁵⁾

그 외에도 입찰, 계약 제도에 대한 변화도 있었다. 우선 PQ심사나 적격심사제도의 평가항목별 배점이나 비율이 조정되었다. 그리고 최저가 낙찰제도가 도입되어 금년부 터 1000억원 이상 PQ공사에 대해 시행되고 있다. 이 경우 현재의 10% 계약보증서 및 연대보증인 입보가 아니라, 공사이행보증증권 제출이 의무화되어 있다.

하지만 이와 같이 최근 진행된 일련의 건설산업 규제개혁은 건설산업 구조를 개편 하기에는 미흡한 수준이다. 예를 들어 면허요건의 완화를 통한 진입장벽 제거는 겉모 양은 그럴 듯하지만 사실은 건설산업을 교란시키는 요인으로 작용한다. 왜냐하면 우 리 건설산업은 아직 확실한 심사․평가기능을 갖추고 있지 않아 적격한qualified 업체를

4) 하지만 의무하도급제도는 국회 심의과정에서 유보하기로 최종결정된 바 있다.

5) 그 외 골재채취, 건설기술, 건설안전 분야에서도 일련의 규제개혁 조치가 있었으나 본 연구의 건설 산업 구조개편과는 직접적인 연관성이 적으므로 생략하였다.

걸러내지 못하기 때문이다. 따라서 면허요건 완화를 통한 급격한 업체수의 증가는 입 찰과정에서의 혼란과 건설비용을 증가시키는 요인으로 작용하고 있다.

거기다 이러한 규제개혁마저도 이해관련 당사자들의 반대에 부딪혀 일부 사항은 규제개혁에서 제외되거나 유보되어 있다. 따라서 건설산업 구조 개편을 위한 규제개 혁 실적은 저조한 형편이다.

Ⅳ. 미국의 건설산업 구조

1. 건설활동 주체와 활동영역

미국의 건설산업에서도 발주자, 건설업자, 설계자, 엔지니어, 컨설턴트 등이 건설생 산활동의 주체로 활동하고 있다. 미국에서도 이들의 자격에 대해 필요한 기본적인 요 건을 규정하고 있으며 이를 충족할 경우 활동에 대한 규제나 제약은 없다. 다만 입찰 과정이나 보증증권 인수과정에서 엄격하고 객관적인 심사․평가를 실시하고 있다.

(1) 공공공사의 발주자

미국 공공공사의 주요 발주자는 다음과 같다. 일반조달청, 보건교육후생성, 성․연 락부, 내무성개발국, 육군공병대, 주정부, 지방정부 등이 있다. 연방정부의 대표적인 발주자인 일반조달청General Service Administration(GSA)은 연방정부의 건축물의 건설 및 감리에 관한 일체의 업무를 담당하고, 11개의 지방분국이 그 지방정부 건물의 건축수 선 및 개축을 위한 계약을 체결하고, 업무를 감독한다.

내무성 개발국은 댐, 발전소, 수로 등의 공사를 발주하고 있다. 내무성 개발국과 육

6) 우리나라의 건설산업은 일반적으로 일본의 그것과 유사하다는 견해가 많다. 초기 건설업법 시절에 는 그랬지만, 그후 시간이 경과하면서 많은 변화가 있었다. 1990년대 이후 지금까지 우리가 EC화를 위해 노력한다든가 CM이나 턴키제도 등을 도입하려는 것은 모두 미국에서 들여오는 제도들이다.

게다가 최근의 이행보증은 미국이 대표적으로 제도가 잘 정착된 경우이다. 건설산업의 구조는 수주 산업이라는 특성상 이러한 제도에 맞게끔 그 구조가 변화할 수밖에 없다. 따라서 본 연구에서는 지 면의 제약도 있지만 미국의 건설산업 구조를 benchmarking하였다.

군공병대는 자체적으로 건설인력을 보유하고 있다. 주 정부와 지방정부는 소유 공공 시설을 건설하고 있는데, 예를 들어 주의 재판소 등은 주 정부가 건설한다. 자체적인 건설인력In-house Engineer을 보유하고 있는 연방정부의 행정기관이 적지 않지만, 명목상 으로는 각 행정기관이 발주자가 되고 있고, 공사감리를 육군공병대에 위탁하는 경우 가 많다.

(2) 설계자(건축가)

설계자의 자격(면허)은 주 정부의 건축심사위원회가 실시하는 시험에 합격하여 설 계자로서 등록을 필해야 한다. 동일한 설계자가 다른 주에서 업무를 하는 경우에는 새로운 면허가 필요하지만, 통상적으로는 무시험으로 등록할 수 있다. 그러나 뉴욕주 와 캘리포니아주 등에서는 다른 주 정부가 발행한 면허를 소유하고 있어도 지진에 관 한 과목 등은 다시 시험을 보아야 한다.

미국에서는 기본적으로는 설계와 시공이 분리되어 있고, 설계자의 역할은 설계서 와 시방서 작성 등이다. 발주자에게 제출하는 설계도면에는 건축가Registered Architect

(RA)의 확인인이 반드시 필요하다. 설계도면에 대한 책임은 기본적으로 건축가 개인 이 지고, 설계사무소는 책임을 지지 않는다. 즉 설계자 자신의 설계에 하자가 발생한 경우에는 배상책임을 문제삼아 자격이 박탈된다. 이러한 위험을 회피하기 위해서 설 계자는 일반적으로 전문직 배상책임보험Error & Omission Insurance에 가입하고 있고, 설계 변경에도 쉽게 대응하지 않는 경향이 있다. 설계사무소에 대한 규제는 주마다 다르 다.⁷⁾

7) 예를 들어 뉴욕주의 경우에는 설계사무소에 대해서는 사업법인(Professional Corporation)이 전문직적 행위를 하는 것은 불가능하다라는 특별조항이 적용되기 때문에 일반건설업자를 고용해서 설계사업 을 하는 것은 불가능하다. 그 반면 사업법인에는 세제상의 특전이 부여되고 있다. 설계사무소에서는 사원이 전원(RA)의 자격을 보유하는 것이 의무화되어 있고, 서로 협정을 맺어서 개인의 일은 최종적 으로 자신이 책임을 지는 것을 명확히 하고 있다.

또한 구조계산과 전기관계의 사무소에서는 대표자가 Structural Engineer가 아니라 Electrical Engineer 의 자격을 소유하여야 한다. 인디아나주에는 이런 규제가 없고, 캘리포니아주에서는 설계사무소가 일단 등록되면 건축가의 고용여부에 대해서는 문제가 되지 않는다.

(3) 엔지니어

엔지니어는 거주하는 주에서 정한 절차에 따라 프로페셔널 엔지니어Professional Engineer(PE)의 자격을 취득하지 않으면 안된다. 이러한 절차는 일반 시민을 보호하기 위해서 무자격자가 엔지니어의 일을 하는 것을 금지하기 위한 것이다.

프로페셔널 엔지니어(PE)의 자격시험으로서 모든 주에서 공통적으로 NCEES(Na- tional Council of Examiners for Engineering and Surveying)시험을 채택하고 있다. 어떤 주에서 프로페셔널 엔지니어(PE)시험에 합격하면 그 합격의 자격은 동일한 NCEES시 험을 채택하고 있는 다른 주에서도 유효하고, 다시 프로페셔널 엔지니어(PE)시험을 볼 필요가 없다.

엔지니어는 프로페셔널 엔지니어의 자격을 보유하지 않으면 도면에 서명할 수 없 다. 미국에서 전통적으로 시공되고 있는 공사일괄계약방식(설계․시공분리방식)에서 는 설계자가 설계업무를 하는 데 있어서 전문적인 분야에 관해서는 프로페셔널 엔지 니어를 고용해서 도면을 작성하고 있다.

(4) 건설업자

미국에서는 우리의 건설산업기본법과 같은 전국적으로 통일된 면허제도는 없다. 건 설업에 관련한 법령 중 노동관련법규 등은 연방법이 많고, 건설업법관계는 주법이 많 다. 건설업의 영업허가에 관한 사항은 주 정부의 소관이고, 허가요건은 주에 따라 다 르기 때문에 일괄적으로 서술하는 것이 불가능하다.⁸⁾

일반적으로 동부의 주들은 전통이 있고, 건설업도 성숙되어 있다. 동부의 뉴욕주에 서는 면허가 필요 없지만, 캘리포니아주 등 서부의 주 가운데에는 면허를 필요로 하는 곳도 있다. 캘리포니아주의 경우 면허를 소유하고 있는 회사가 20만개사이고, 수선을 중심으로 하고 면허를 가지고 있지 않은 회사도 20만개가 있다.

특히 캘리포니아주에서 건설업을 영위하고자 하는 자는 반드시 주의 건설업면허위 원회로부터 면허를 취득하지 않으면 안된다. 면허의 조건은 소정의 운전자금을 보유

8) 대략 보면, 건설업자로서의 면허가 필요한 주(알레스카주, 캘리포니아주 등), 등록이 필요한 주(플로 리다주, 하와이주, 메사스세츠주 등), 면허도 등록도 필요하지 않은 주(애리조나주, 일리노이주 등) 등으로 구분된다.

할 것, 보증금을 주당국에 예탁할 것 등이다. 그 외에도 건설업사 자격시험에 합격한 유자격자를 보유하고 있어야 한다. 이 시험은 그리 난이도가 높지 않은 것으로 알려지 고 있다. 캘리포니아주의 면허제도에서는 업종에 따라 면허기호가 분류된다.

2. 시공과정에서의 역할분담과 하도급 체계

(1) 일반건설업자의 역할

한국이나 일본에서는 건설공사에서 기술상의 오류나 과실에 대한 책임은 건설업자 에게 돌아가지만, 미국의 전통적인 시공방식에서는 기술상의 책임은 설계자와 컨설턴 트, 엔지니어가 진다. 건설업자에게는 설계도면과 시방서에 따라 보다 빠르게, 보다 경제적으로 시공하는 것만 요구된다. 그 외에 건설업자는 비용절감에 대한 설계자의 조언이나 설계변경이 있는 경우에만 비용과 공기에 관한 요구가 가능할 뿐인데, 이는 우리나라의 건설업자가 광범위한 관리능력을 발휘하고 있는 것과는 대조적이다.

우리나라의 경우 대부분의 건설업자가 설계부문, 연구부문, 기술개발부문 등을 가 진 몸집이 큰 회사인 데 반해서, 미국의 일반건설업자는 시공부분만을 보유하고 있다.

대부분 공정표작성은 본사의 스케줄러가 하고, 시공도작성은 본사의 프로젝트 엔지니 어가 각각 담당한다.

공공공사를 시공하는 일반건설업자는 당해 계약금액의 일정비율을 자신이 시공하 여야 한다. 예를 들어 하이웨이공사에 대해서는 계약금액의 30%, 아이오와주에서는 50%를 일반건설업자 자신이 시공해야만 한다. 이것은 건설업자가 자기 자신이 시공능 력을 보유하지 않은 상태에서 대부분의 공사를 전문건설업자에게 시공시킨다면, 원․

하청업체의 차이가 없을 것이라는 기본적인 사고방식에 기인한다. 대부분의 공사를 하도급을 통해 이윤을 남긴다면, 품질과 공정감리의 수준을 보장할 수 없다라는 원청 업자의 사정도 있다.

(2) 전문건설업자의 역할

미국의 전문건설업자는 우리나라의 전문공사업자와 비교해서 기술력, 자금력도 강 력하고 자재의 가공이나 조립을 자사의 설비로 직접 하고, 현장작업을 적게 하고 있다.

또한 현장에서도 전문건설업자는 자기완결능력을 가지고 있으며 가설사무소용의 모 빌과 하우스는 물론 작업에 필요한 기계류는 전부 자체적으로 소유하고 있어, 일반건 설업자에게 의존하지 않는다. 그리고 나름대로의 기술력을 보유하고 있어서 시공도면 등을 자체적으로 작성하여 일반건설업자와 설계자의 승인을 받을 수 있을 정도이고, 노하우의 축적도 상당하다.

이러한 전문건설업자의 역량을 배경으로 계약면에서도 우리나라와 같이 노무제공 만을 주로 하는 전문건설업자는 거의 없고, 대다수가 자재조달과 시공을 하고 있다.

미국의 전문건설업자는 시공의 전단계에서부터 참여하고 작업수순을 결정하는 것과 같은 고도로 정밀한 일을 하지만, 자체적으로 코티네이트 기능은 수행하지 않는다.

미국 전문건설업자의 책임에 대한 사고방식도 기본적으로 다르다. 우리나라에서 일 반건설업자는 하도급을 준 전문건설업자가 당해 공사에서 적자를 내거나 공기를 지연 한 경우 전문건설업자의 비용이나 공기에 대해서 많은 양해를 해준다. 하지만 미국에 서는 전문건설업자가 공기에 지연을 발생시키면 전문건설업자는 종합건설업자에게 벌금을 지불해야 한다. 종합건설업자는 공사가 예정된 기일 내에 준공되지 못한 경우 에는 발주자에게 손해배상을 지불해야 하는데, 이것이 전문건설업자로 인한 경우에는 종합건설업자는 전문건설업자에게 발주자에게 지불한 금액을 청구한다.⁹⁾

(3) 하도급 체계

미국의 일반건설업자와 전문건설업자의 업태는 우리 경우와는 상당한 차이가 있다.

이는 경장비의 일반건설업자와 시공능력이 우수한 전문건설업자라는 말로 대변된다.

또 미국의 원도급, 하도급관계는 한국이나 일본과 같은 수직적, 주종적 관계가 아니라 자기의 책임과 권리를 서로 존중하는 수평적 계약관계이다.

미국에서도 하도급업체 선정 및 관리의 어려움이 많다. 통계에 의하면 미국의 각종 건설업체 총수는 약 50만에서 60만 개이며 이 중 77% 정도가 하도급 업체로 추정된다.

이들 하도급 업체는 전체 공사물량의 80%를 담당하고 있다. 미국에서 건설공사를 수

9) 전문건설업자의 종업원이 임금의 체불을 받은 경우나 업무 중에 사망한 경우에 피해자나 가족이 전문건설업자에게 소송을 제기하면서 동시에 발주자와 일반건설업자도 고소하는 경우가 많다. 기본 적으로는 전문건설업자가 시공하는 부분은 전문건설업자에게 책임이 있지만, 현실적으로는 전문건 설업자로부터 손해배상을 받을 수 없는 경우가 많기 때문이다.

행하기 위해서는 주계약자Prime Contractor는 협력업체의 힘을 빌려야 하므로 좋은 협력 업체를 발견해야 하며, 여기에는 공사경험과 시간이 밑바탕이 되어야 한다. 일반적으 로 미국에서는 공공부문공사 하도급의 경우 입찰을 통해 하도급자를 선임하는 것이 원칙이며, 하도급을 위한 입찰은 원도급자가 입찰에 참가하기 전에 실시하며 최종 선 임권은 원도급자에게 있다. 하청대금의 지불 등 하청업자에 대한 계약상의 보호조치 로서 원도급자는 발주자에 대하여 노임, 자재 등 계약에 규정된 모든 채무를 보증하는 MLB(Material and Labor Bond)를 제출할 의무가 있고 원청업자의 하청대금 지불은 이에 따라 보증되고 있다.

미국에서도 건설공사, 특히 연방 및 주 정부 발주 공공공사를 수행하는 데 있어 현 지의 제도 관행상 하도급이 중요한 위치를 차지하고 있다. GSA(General Services Administration)입찰 규정에 따르면,¹⁰⁾ 발주자로서의 정부기관과 시공자로서의 하도급 자간에는 계약상 직접적 관련은 없고 다만 발주자에 대하여 원도급자가 하도급자에 대한 책임을 지게 되어 있다. 따라서 원도급자는 하도급자가 사망한 경우나 업체의 해산, 도산, 보증금 지불불능 등 공사진행에 명확한 하자가 있을 때에는 이를 발주관 청의 계약 담당관에게 신고하고 해당 하도급자의 교체를 요구할 수 있다. 그리고 계약 담당관은 정당한 사유가 있다고 인정되면 하도급자 교체를 승인한다. 하도급자를 교 체할 경우 공사금액의 증액은 인정하지 않으나 감액될 때에는 원도급 금액에서 삭감 하게 된다.¹¹⁾

미국에서도 일반적으로 일괄 하도급은 인정되지 않으며 연방정부 공사의 경우 최소 한 12%는 원도급자가 직접 시행하도록 하고 있다. 또 미국건설업협회(AGC)의 윤리행 동규범에는 발주자로부터 기성금을 지불받은 경우 하도급 기성금 부분은 어음으로

10) 기타 하도급 업체의 선정 및 원청자의 관계 등에 대하여는 전술한 GSA 외에 미종합건설업협회(The Associated General Contractors : AGC), 미건축사협회(The American Institute of Architects : AIA) 등 에서 제정한 공사계약 일반조건(General Conditions)을 따르도록 되어 있으며 그 주요 내용은 비슷하 다.

11) 하도급 시행지침은 주에 따라 다른데 Maryland주의 경우는 주 도로 행정국의 발주공사에 있어 원청 자가 적어도 당해 공사의 50% 이상을 직접 시공하도록 하고 있다. 또 캘리포니아주의 경우도 교통 시설 관련 공사를 도급받은 원도급자는 최소한 50% 이상을 직접 시공하도록 되어 있다. 도로공사 에 있어 켄터키주 및 펜실베니아주는 원도급자뿐만 아니라 하도급자에 대해서도 사전 자격심사가 실시되고 있다.

전문건설업자에게 지불해서는 안된다 라는 규정이 있고, 일반건설업자로부터 전문건 설업자에게 지불되는 대금이 가감이 없이 전달되는 사회적 규칙이 확립되어 있다.

3. 입찰․계약방식

미국의 건설공사 계약방식에는 공사일괄계약방식 , 설계시공일괄계약방식 , CM 방식 등이 활용되고 있으며 발주유형은 단순하지만 개별적인 사업에 따라 다양한 패 턴이 존재하는 것이 가장 큰 특징이다.

(1) 공사일괄계약방식

미국에서도 완전히 설계를 끝마친 후에 경쟁입찰에 부쳐서 단순히 일반건설업자(원 도급자)와 정액청부계약으로 건설비를 미리 결정해서 시공하는 시공일괄계약방식 이 전통적인 방식이다. 계약은 발주자와 설계자, 발주자와 일반건설업자와의 사이에 서 다양하게 체결된다. 실질적인 시공은 일반건설업자와 하도급계약을 체결한 전문건 설업자가 하지만, 일반건설업자는 하도급계약을 체결한 공사를 포함한 전체 공사에 대해서 책임을 진다. 설계자는 구조, 전기 등의 컨설턴트를 고용해서 전문영역에 관한 서비스를 받는 경우가 많다(통상적으로 이를 PE라 한다). 이러한 공사일괄계약방식에 서는 설계가 완료된 후에 입찰이 이루어지기 때문에 전체적인 공사기간이 길어지게 되고, 시공자가 다른 공사로부터 얻은 노하우를 충분히 발휘하기 어렵다는 단점이 있다.

<그림 3> 공사일괄계약방식의 관계도 발주자

일반건설업자 설계자 컨설턴트

전문건설업자 전문건설업자

주 : ― : 계약관계, －－－ : 시공감리 등의 업무관계

(2) 설계시공 일괄계약방식(Design-Build방식)

설계시공 일괄계약방식은 설계시공 분리발주방식의 대안으로 미국에서 개발되어 세계 여러 나라에서 활용되고 있는 계약방식이다. 이 방식은 발주자가 하나의 원도급 자(이하 일괄시공업자Engineering Constructor)와 설계 및 시공을 수행하는 계약을 체결하 는 것으로 사업의 모든 단계가 하나의 조직 또는 팀의 형태로 수행된다. 설계는 외부 에 위탁하는 경우가 많고, 일반건설업자가 모든 하도급자를 관리하는 역할을 수행한 다.

<그림 4> 설계시공일괄계약방식의 관계도 발주자

일괄시공업자

전문건설업자 전문건설업자

설계자 컨설턴트

(3) CM Ⅰ: 순수CM방식(Pure CM)¹²⁾

계약관계는 발주자, 설계자, CM의 3자로 이루어지며 CM은 발주자로부터 사업관리 를 위탁받아서 사업 전기간에 걸쳐 발주자의 대리인으로서 계약서상의 업무를 전문가 의 입장에서 수행한다. CM은 발주자에게 공사의 진행상황을 수시로 보고하고 발주자 에게 유익한 정보를 제공하며 필요할 경우 조언을 한다. CM은 기본적으로 설계나 시 공을 직접 담당하지 않지만, 사업전반의 조정과 공정관리에 대해서 책임을 진다. 설계, 시공, 자재 등의 조달에 관한 계약은 설계회사, 건설회사, 자재회사가 발주자와 다양한

12) CM방식(CM; Construction Management)은 전통적인 발주방식에서 발생하는 공기, 품질, 비용의 문 제와 발주자의 기술자부족을 해소하기 위해서 고안된 방식이다. CM방식은 1960년대 후반경부터 연방공공기관에 의한 공공공사에 새로운 관리기법의 하나로서 도입되기 시작하여 1980년대초에 확립되었다. CM은 기본적으로 발주자의 이익대변자로서 업무를 수행하기 때문에 발주자의 필요에 의해서 다양한 형태를 띠고 있는데, 크게 나누어 순수CM방식과 위험부담 CM방식으로 구분된다.

개별적 직접계약을 통해서 체결하게 된다. 이러한 업자는 경쟁입찰에 의해서 선정되 는데, 입찰결과는 CM을 통해서 발주자에게 보고되고 승인을 받는다. CM은 일반적으 로 전체가격과 공사의 품질은 보증하지 않지만, 평행작업방식에 의해서 공사기간의 단축이 용이하고, VE(Value Engineering)의 적용이 가능하다는 장점이 있다.

<그림 5> 에이전트 CM의 관계도 발주자

CM 설계자 컨설턴트

전문건설업자 전문건설업자 전문건설업자

(4) CM Ⅱ: 위험부담 CM방식(CM at risk)

발주자는 CM 및 설계자와 계약을 체결할 뿐이고, 전문건설업자와는 계약관계가 아 니다. CM은 당초 에이전트로서 프로젝트에 참가하지만, 설계단계에서 프로젝트 비용 을 견적하고 최대보증금액Guaranteed Maximum Price을 발주자에게 제시한다. 최대보증금 액이 합의되면 모든 전문건설업자는 CM의 관리하에 들어가게 되고, 공기, 공사비, 품 질 등의 관리 및 경영을 CM이 하게 된다. CM은 공기를 관리해서 전문건설업자와 자 재업자에게 대금을 지불하고, 때로는 계약을 해제할 수 있는 권한을 가진다.

<그림 6> GMP-CM계약 관계도 발주자

CMR 설계자 컨설턴트

전문건설업자 전문건설업자

4. 시사점

미국에서도 건설주체들에 대한 기본적인 사항들을 규정하고 있다. 건설공사의 공공 성 때문에 부실공사를 방지하고 국민생활의 안전을 보장하기 위해서이다. 이는 일본 이나 우리와 비슷하다. 하지만 주목해야 할 점은 건설 각 영역이 업역화되어 있지 않 다는 점이다. 이는 우리처럼 설계, 일반건설, 전문건설을 법에서 구분하고 영업범위나 겸업을 제한하지 않음을 의미한다. 업역화에 대한 논의는 일본에서도 명문화되어 있 지 않다.

그렇다고 미국에서 기능적으로 볼 때 일반업자나 전문업자가 존재하지 않는 것은 아니다. 그들은 오랜 기간 동안의 건설활동을 통해 자신의 영역을 구축하고 일반업자 또는 전문업자로 건설활동에 참여하고 있다. 즉 외견상 우리와 비슷해 보일지 모르지 만, 자신들의 영업행위에서 전문화 내지는 특화되어 있는 셈이다. 법이나 제도라는 울 타리 내에서 업역이 형성되어 있는 우리와는 본질적으로 다르다.

그리고 하도급관계에서는 하도급업자에 대한 보호를 하지만 건설행위 자체에 대해 서는 모든 것을 자신이 책임지는 체계로 되어 있다. 즉 어음을 주요 결제수단으로 하 는 우리의 하도급대금 지급방식과는 달리, 하도급직불 또는 하도급대금 지급보증 등 을 통해 하도급업자에 대한 대금지급상의 불이익은 거의 찾아보기 힘든 상황이다. 하 지만 문제가 발생했을 경우 원도급업자가 대부분의 책임을 지는 우리의 상황과는 달 리 클레임 등을 통해 시공주체가 자기의 건설행위에 대한 모든 책임을 지도록 되어 있다.

미국에서는 입찰․계약과정에서의 심사․평가기능이 확립되어 있다. 그리고 이를 토대로 CM은 물론 다양한 계약방식을 운용하고 있다. 신고나 등록이라는 제도를 통 해 업체들을 걸러내는filtering 것이 아니라, 자체의 심사․평가 능력으로 업체들을 걸러 낸다. 물론 이 과정에서 보증기관도 충분한 기여를 하고 있다. 나아가 이러한 능력을 토대로 발주자가 재량권을 가지고 공사 특성에 맞는 다양한 입찰방식을 운용하고 있 다.

Ⅴ. 건설산업 구조개편을 위한 규제개혁 방향

1. 업역제한 철폐 : 영업범위 및 겸업제한 철폐

1989년 면허요건이 완화되면서 지금까지 건설업체수는 기하급수적으로 늘어났다.

건설업 면허가 자유화되기 전해인 1988년 일반건설업체수는 470여개사에 불과하였지 만, 2000년말 현재 7천300개사로 무려 15배로 증가하였다. 특이한 점은 외환위기 이후 극심한 건설경기 침체를 겪으면서도 건설업체는 꾸준히 증가했다는 것이다. 이는 비 록 우리나라 건설산업이 보다 선진화된 형태로 전환되기 위한 과도기적 단계에 처해 있다는 점을 고려하더라도, 시사하는 바가 크다. 즉 우리나라 건설업의 면허나 업역체 계는 다시 한번 점검해 볼 필요가 있다.

현재 우리가 추구하는 것은 시장진입을 자유롭게 하여 기본적인 요건을 갖춘 사람 은 누구나 시장에 참여하여 자유경쟁을 하자는 것이다. 이 방향으로 가자는 데 이의를 찾기 힘들지만, 이에는 반드시 전제조건이 필요하다. 즉 시장에서의 평가가 정확하고 합리적으로 이루어져야 한다는 것이다. 우리나라의 현실을 감안한다면, 이 전제조건 은 결코 쉬운 것이 아니다.

앞서 살펴보았듯이 미국에서도 건축사나 엔지니어에 대한 시험이 있고 영업을 위한 기본조건들을 요구하고 있다. 가장 큰 차이는 시공부문인데, 대부분의 주에서 면허제 도가 없으나, 캘리포니아주와 같은 곳에서는 우리보다도 더 엄격한 기준을 요구하고 있다. 따라서 우리의 현실을 감안한다면, 과도기적으로 면허등록제에서 기본적인 사 항들은 철저하고 이들에 대한 시장진입을 허용해야 할 것이다. 즉 면허등록 기준 중 자본금, 사무실, 보유 기술자수 등에 대해서 기본적인 기준을 정하고, 이를 충족하는 업체의 진입을 허용하도록 해야 할 것이다. 여기서 각 기준들에 대한 요건이 대부분의 능력있는 업체들이 쉽게 충족할 수 있어야 함은 물론이다.¹³⁾ 이는 우리현실이 아직 미국과 같은 심사․평가 기능을 갖추지 못한 데다가, 요행적인 입찰방식에 의한 업체

13) 여기서 ‘능력있는 업체’란 건설산업에서 흔히들 말하는 paper company나 handphone company를 생 각하고 사용한 말이다. 사무실기준이 없어지자 건설업등록을 위한 브로커 비용만 가진 시공능력이 라고는 전혀 없는 이들 업체들이 소규모공사에서 요행입찰을 위해 양산되고 있는 것이 최근의 실 정이다. 그리고 소규모공사에서 이들을 배제할 수 있는 심사․평가기준은 포함되어 있지 않다.

설립이 너무 많기 때문이다. 이후 건설산업의 평가기능이 확보되면, 미국식의 면허체 계로 전환해 나가면 될 것이다.

국내 건설산업은 설계와 시공부문이 분리되어 있으며 시공부문에서 일반면허와 전 문면허로 구분되어 상호간의 겸업이 허용되지 않고 있다. 일반건설업자가 도급받은 공사는 전문공종별로 전문업체들에게 일정비율을 의무적으로 하도급해야 했으며, 일 반업자간 하도급은 원칙적으로 금지되었다. 이에 따라 일반 중소건설업체들은 대기업 과 동일한 사업영역에서 경쟁을 해야 했는데, 정부는 대․중소기업간의 협력을 유도 하기 위한 방편으로 공동도급을 장려해 왔다.

그러나 1998년의 규제개혁 조치로 인하여 일반건설업자간 하도급을 제외한 대부분 의 하도급 규제들이 폐지되었다. 뿐만 아니라 CM 및 턴키사업에서의 일괄하도급 허 용으로 인하여 이들 사업영역에서는 일반 중소건설업체들도 대기업으로부터 하도급 을 받을 수 있는 길이 열리게 되었다. 그리고 아직은 이용실적이 미미하지만, 일반 및 전문건설업자가 함께 참여하는 주계약자 공동도급방식도 도입되었다.

이 같은 추세에서 알 수 있듯이 이제는 업역보호라는 과거의 고정관념에서 벗어나 야 한다. 업역제한을 통해 법적으로 이들을 보호해 주는 제도적 장치는 더 이상의 설 득력이 없다. 따라서 무엇보다 건설산업의 선진화를 위한 제반 방안들을 위한 가장 기본적인 전제조건이 업역제한, 즉 영업범위 및 겸업제한의 철폐라 할 수 있다. 일반 건설업자는 전문건설을 할 수 없다거나 전문업자는 일반업 면허를 취득할 수 없다는 등의 업역제한이 없어져야 하고, 설계자는 시공을 하지 못한다거나 시공자는 설계를 하지 못한다 등의 규정도 없어져야 한다.

2. 시공체계의 다양화 및 단순화 : 기능적 이원화

건설업역이 조정되면, 대형 일반건설업체들은 우월한 자금력과 기술력을 바탕으로 대형 SOC사업이나 민자유치 및 자체개발사업을 수행하되, 점차 시공부문은 중소일반 업체나 전문건설업체에게 넘겨주고 부가가치가 높은 사업관리 등 엔지니어링 부문에 주력할 것이다. 중소 일반건설업체들은 시공부문의 일괄 하도급을 받거나, 대기업 수 주공사의 일부를 하도급으로 수행하는 비중이 높아질 것이다. 전문건설업체들은 갈수

록 일반건설업체의 하도급 의존도가 높아질 것이 예견되는 상황에서 공종별 전문건설 의 증대를 추구하게 될 것이다. 더 나아가 장기적으로는 외국의 경우와 같이 일반/전 문간의 면허구분이 사라지고, 극소수의 대형 건설업체와 수많은 중소업체들로 이분화 되면서 다양한 형태의 건설기능별 업체(예컨대 사업관리업체, 설계업체, 시공전문업 체, 감리업체 등)가 탄생할 것이다.

이렇게 되면 건설공사는 시공부문에서 일반업자 - 전문업자- 시공참여자 등으로 연 결되는 공식은 깨어지게 된다. 즉 일반건설업자가 원도급을 받아서 전문건설업자에게 만 하도급을 주던 방식에서 벗어나 다양한 생산방식이 가능할 것이다. 건설시공부문 은 건설사업관리와 일반․전문이 함께 하는 시공분야로 기능적으로 2원화될 것이 다.¹⁴⁾ 이는 공공공사가 어떤 식으로 발주되고 또 계약되는가에 전적으로 달려 있다.

건설산업은 수주산업이라는 특성 때문에 그 구조는 입찰․계약방식에 좌우될 수밖에 없다. 따라서 정부가 업역제한과 입찰․계약과정을 그대로 두고 시장에 의한 건설산 업의 기능적 재편성을 기대할 수는 없다.

하도급관계에서 파생되는 문제들의 해결을 위해서도 기능적 이원화가 필요하다. 시 공부문에서는 많은 경우 1차 하도급이 아니라 2차, 3차까지 하도급이 이루어지고 있 다. 이럴 경우 대부분의 업체는 관리비용 명목으로 자신의 프리미엄만 챙기고 실제로 는 공사현장과 완전히 손을 떼는 경우도 허다하다. 결국 진짜 시공을 담당하는 업체의 시공비는 애초의 낙찰가에 비해 터무니없이 적을 수밖에 없고 공사의 질 또한 확보하 기 힘들게 된다. 거기다 이러한 과정에서 입찰․계약관련 비리는 물론 부실시공의 문 제를 함께 드러내게 되는 것이다. 이러한 불합리한 요인들을 없애기 위해서도 건설산 업은 자기의 역할을 명백하게 하는 기능적 이원화가 절실하다.

3. 건설시공의 종합화와 관리능력 배양

설계/시공/감리 등 건설과정상의 기능별 업무나 토목․건축/전기/정보통신/소방설

14) 지금도 대형 건설업체의 경우 건설생산을 위한 대부분의 생산설비는 보유하지 않고 고급 기술자 등을 통해 공사를 관리하는 역할을 수행하고 있다. 그리고 전문업자가 생산설비를 보유하거나 리 스해서 사용하고 기능인력을 통해 직접 시공과정에 참여하고 있다.

비 등 공종별 업무는 제각각 다른 법률과 자격제도 등에 의해 겸업이 금지되거나 분리 발주가 의무화되어 있다. 업역화된 건설생산조직은 건설산업의 위험을 분산시키는 효 과가 있지만 건설과정의 일관성이 확보되지 않을 경우 공기지연과 품질저하 등의 비 효율이 발생할 위험성이 커진다는 것이다. 특히 최근 시설물이 대규모 복합화됨에 따 라 생산단계에서의 기술과 정보의 단절로 인한 비효율이 부각되고 있다. 업역 중심으 로 건설산업분야가 형성되어 건설산업 활동에 있어 업역간 배타성이 매우 커짐에 따 라 조정비용이 증가하고 있다. 이러한 조정비용은 간접비를 증대시키고 결과적으로 건설산업이 ｢고비용․저효율｣화하는 양상을 보이는 주요인으로 작용하고 있다.

이 같은 ‘칸막이식’ 규제에 의한 건설업역간의 겸업금지 조항이나 분리발주 의무조 항은 없어져야 한다. 대형 건설업체들은 설계와 시공 서비스를 종합적으로 제공할 수 있는 EC(Engineering Construction)화를 본격적으로 추진해야 한다.

발주기관의 판단에 따른 발주방식의 다양화(예컨대 설계․시공 일괄입찰과 건설사 업관리 발주의 활성화 및 전기․정보통신공사의 통합발주 등)와 대 구간발주(초대형 공사)도 건설업의 종합화를 촉진하는 데 크게 기여할 것이다. 건설업체들의 종합화를 통한 사업관리능력 배양은 건설산업 생산성 제고는 물론 건설산업 선진화에도 크게 기여할 것이다. 나아가 우리나라 건설산업의 질서나 체계를 개편하는 중요한 역할을 할 것으로 기대된다.

4. 입찰․계약방식의 선진화

건설산업의 구조개편은 입찰․계약제도의 변화와 병행되어 동시에 추진되어야만 가능하다. 건설산업에서 산업구조와 입찰․계약방식은 동전의 양면과도 같은 관계라 할 수 있다. 건설사업관리 능력과 시공으로 분리된 이원화체계 속에서는 다양하고 융 통성 있는 공사의 발주가 가능하고, 또 이러한 발주를 통해 업역의 제한이라든지 기능 적 이원화가 본격적으로 실현될 수 있다.

정부에서는 올해부터 1000억원 이상 PQ공사에 대해 최저가낙찰제 및 이행보증증권 제출 의무화를 시행하고 있다. 최저가낙찰제도의 도입은 국제적 추세에 발맞춘 조치 라 할 수 있다. 하지만 미흡한 점도 많다. 본질적인 의미의 최저가가 실현되려면 기술

심사가 우선되어야 하고, 가격심사과정에서도 협상negotiation이 가능해야 한다. 미국 등 선진국에서 실시되고 있는 최저가입찰방식에서는 이러한 과정이 모두 포함되어 있다.

즉 발주자가 자신이 업체에 대한 정보를 관리하면서, 해당 공사에 알맞은 능력있는 다수의 업체에게 입찰 참가 권유서invitation를 보낸다. 이들이 참가하여 1단계에서 기술 및 시공능력심사를 한 뒤 3-5개의 업체를 일차로 선정한다. 그 다음 2단계에서는 1차 관문을 통과한 업체가 가격을 써내고 이들을 평가하게 된다. 가격이 낮은 업체를 선정 하는 것이 원칙이지만, 가격이 가장 낮은 업체가 반드시 낙찰자로 선정되는 것은 아니 다. 가격이 형편없이 낮거나 당해 업체가 보유한 기술력에 미치지도 못하는 가격이라 면, 대상에서 제외된다. 또 좋은 기술적 제안을 한 업체가 가격이 가장 낮지 않더라도 선택되기도 한다.

따라서 다양한 입찰․계약방식을 도입할 필요가 있다. 미국 등 선진국에서 공사비 용절감에 유용하게 사용하고 있는 발주방식들로 CM방식은 물론 자유제안형 입찰, 공 기단축형입찰, 성능발주형입찰, 기술제안형입찰, 설계 VE방식 등이 있다.¹⁵⁾ 현재 내역 입찰제도에서 수량과 단가를 모두 지정할 것이 아니라, 업체가 이들을 견적해서 기재 하는 방식으로 전환되어야 한다. 또 도입은 되어 있지만 이용실적이 거의 없는 대안입 찰제, 기술제안형 입찰방식 등도 활성화되어야 한다.

여기서 강조하고 싶은 점은 발주자의 재량권 확보가 선행되어야만 다양한 입찰․계 약방식이 가능하다는 것이다. 발주자가 공종에 따라 또 발주를 효율적으로 할 수 있는 입찰방식을 선택할 수 있고, 또 입찰과정에서 평가를 자율적으로 할 수 있어야만 입 찰․계약방식의 선진화를 이룰 수 있다.

5. 정부 통제에서 자율조정으로 : 평가기능 강화와 정보화

장기적으로 볼 때 향후 건설산업은 정부에 의한 제도적 통제나 조절이 아니라, 민간 의 자율적 조정으로 바뀌어져야 할 것이다. 이를 위해 평가기능의 강화는 필연적이다.

이제는 정부가 면허나 업역보호를 통해서가 아니라, 민․관을 통틀어 다양한 평가를

15) 우리의 여건을 감안한다면, 선진국의 입찰방식들을 바로 시행하기는 힘들 것이다. 하지만 건설DB 의 구축, 발주자의 평가능력 강화가 어느 정도 진전되면 이러한 입찰방식의 도입도 가능할 것이다.