창의적인 글로벌 인재육성을 위한 교육제도 개선방향

일시:

2014. 11. 24

14:00~17:00

장소: 전경련회관 컨퍼런스센터 3층 에메랄드룸

창의적인 글로벌 인재육성을 위한 교육제도 개선방향

Korea Economic Research Institute

한국경제연구원 대외세미나

창의적인 글로벌 인재육성을 위한 교육제도 개선방향

◼ 일시: 2014년 11월 24일(월) 14:00∼17:00

◼ 장소: 전경련회관 컨퍼런스센터 3층 에메랄드룸

PROGRAM

시 간 내 용

13:30~14:00 등 록

14:00~14:20 개회사 권태신(한국경제연구원 원장) 축 사 이인제(새누리당 최고위원)

14:20~15:50

세션 1: 주제발표 및 토론

사회: 이성호(중앙대학교 교수)

발표1: 글로벌 인재육성을 위한 우리나라 교육제도의 문제점과 시사점 안재욱(경희대학교 교수)

발표2: 교육정책의 주요 이슈 평가와

창의적인 글로벌 인재육성을 위한 정책적 시사점 유진성(한국경제연구원 연구위원)

발표3: 교육감 선출제도의 문제점과 개선방향:

교육감 직선제를 중심으로

허원제(한국경제연구원 연구위원)

토론: 김미란(한국교육개발원 고등·평생교육연구실 실장) 양정호(성균관대학교 교수)

최영출(충북대학교 행정대학원 원장) 15:50~16:00 휴 식

16:00~17:00

세션 2: 종합토론

사회: 김종석(홍익대학교 경영대학 학장) 토론: 박성민(교육부 학교정책과 과장) 유병열(서울시 교원단체총연합회 회장) 윤상호(한국경제연구원 연구위원) 이경자(공교육살리기 학부모연합 대표) 이원근(한국대학교육협의회 사무총장)

<가나다 順>

17:00 폐 회

발표 1

글로벌 인재육성을 위한 우리나라 교육제도의 문제점과 시사점

안재욱 (경희대학교 교수)　

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1. 서론

21세기는 열린사회다. 첨단 정보통신 기술의 발달, 국경에 구애받지 않고 전 세계를 대상으로 하는 무한경쟁적인 환경, 그리고 끊임없는 혁신의 변화 가 이뤄지는 사회다. 이러한 사회에서 노동시장은 국경에 국한되지 않는다.

국경을 넘어서는 세계 노동시장에서 필수적인 것은 개인이 경쟁력을 갖추는 일이다. 세계 노동시장은 경제, 정치, 문화, 사회, 예술, 음악, 미술, 체육 등 그야말로 다양하다. 따라서 경쟁력 있는 인재란 각 분야에서 창의성과 전문 성이 있고, 변화하는 새로운 환경에 정확한 판단과 의사결정을 내리는 능력 을 갖춘 사람이다.

경쟁력을 갖춘 인재는 개인뿐만 아니라 국가의 생존을 위해 반드시 필요 하다. 앞으로 국가의 발전은 경쟁력 있는 인재 확보에 달려 있다고 해도 과 언이 아니다. 따라서 우수한 교육을 통한 인재 양성이 국가의 시대적 소명이 라고 하겠다. 그러나 우리의 교육현황을 보면 이와는 거리가 멀다. 교육의 질적인 수준이 점차 저하되고 있고, 이는 대학교육으로 갈수록 더욱 그렇 다.¹⁾ 조기유학을 포함한 유학생 수가 지속적으로 증가하고 있는데, 특히 대 학 이상의 유학생 수가 꾸준히 증가하고 있는 것은 우리나라 고등교육에 대 한 실망감의 표출이라고 볼 수 있다. 우리나라 고등교육의 문제는 IMD 교육 경쟁력 지수를 봐도 나타난다. 그 지수를 보면 전반적으로 초 ‧ 중등교육에 비해 고등교육의 수치가 낮다. 이것은 고등교육으로 올라갈수록 우리 교육의 경쟁력이 떨어진다는 것을 의미한다.

개인과 국가의 지속적 발전을 위해서는 우리 교육의 경쟁력을 높이기 위 한 노력이 반드시 있어야 함을 보여준다. 세계에서 경쟁력을 갖는 교육은 개 인의 삶의 질 개선뿐 아니라 국가 발전에 중요한 역할을 할 것이다. 그러나 우리나라에서 초중등 교육은 대학입시위주의 교육이 이뤄지고 있고 대학에 서는 대학은 사회요구에 적극적으로 대응하기보다 획일적 인재를 양성하는 경향이 있다.²⁾

사실 정부는 경쟁력을 갖춘 글로벌 인재를 육성한다는 목표 하에 영재프 로그램 등 매우 다양한 프로그램을 추진해왔다. 그리고 지난 20여 년 동안 매년 GNP의 4% 정도를 교육재정에 투입했다. 민간의 교육비까지 합하면 매

1) 한국갤럽이 2013년 5월 6~9일까지 4일간 전국 만 19세 이상 남녀 1,210명에게 우리나라 교육의 가 장 큰 문제점이 무엇인지 물은 결과 ‘사교육 위주/학원/과외 문제’가 36%로 가장 많았다. 그 다 음으로는 ‘경쟁/입시 위주 교육’ 16%, ‘입시제도/정책 일관성 부족’ 11%, ‘학교 폭력/왕따 문 제’ 8%. ‘공교육 부실/교내 질서 문제’ 8% 순으로 응답됐다.

2) 우리나라 이공계 대학의 경우 20년 전 커리큘럼을 쓰는 대학들이 존재한다 (중앙일보, 2009년 7월 15일자).

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년 교육에 지출되는 금액은 GDP의 6%가 넘는다. 이처럼 많은 자금이 교육 에 투자되고 있음에도 불구하고 교육서비스의 질에 대한 대다수의 국민들은 학교의 교육서비스에 대해 만족하고 있지 않다. 이것은 민간과 정부를 포함 하여 우리나라가 교육에 투입한 많은 자원이 경쟁력 있는 글로벌 인재를 양 성하는데 쓰이기보다는 엉뚱한 곳에 쓰이고 있음을 보여 준다.

교육은 개인이나 사회가 처한 환경과 제도에 많은 영향을 받는다. 교육은 본래 다양성과 창의성을 핵심으로 하는 활동이다. 그리고 교육이 자율적으로 이루어 질 때 다양성과 창의성이 살아난다. 그래서 다양성과 창의성을 갖춘 글로벌 인재를 육성하는 데는 자율적 교육환경이 필수적이다.³⁾ 능력과 개성 이 각기 다른 개인들에게 동일하고 획일적인 교육 내용을 강제할 때 그 결 과는 정반대로 나타난다. 이러한 까닭에 우리의 교육제도의 문제점들을 점검 하고 개선점을 찾아야 한다.

2. 한국 교육의 글로벌 경쟁력

IMD 분석에 의하면 2014년 우리나라 초중등 교육 경쟁력은 최상위권이다.

2014년 우리나라 중등학교 취학률은 60개국 중 14위, 학업성취도(PISA)는 전 체로는 4위이고, 수학과 과학 성적은 각각 5위와 7위다.⁴⁾ 그러나 고등교육 이수율이 2위임에도 불구하고 경쟁사회의 요구에 부합하는 대학교육은 53위 로 하위권에 속해 있다. 산업계 요구에 부합하는 경영교육과 기업의 요구에 부합하는 언어능력은 각각 47위와 30위다. 더 큰 문제는 이런 교육경쟁력이 시간이 흐를수록 하락하고 있다는 점이다. 2011년 이후 대학교육, 언어능력, 경영교육, 과학교육의 순위가 지속적으로 떨어지고 있다.

낮은 고등교육의 경쟁력은 <표 1>을 봐도 짐작할 수 있다. 초중고교 유학 생 수가 꾸준히 증가하다 2007년부터 감소하고 있지만 대학과 대학원 유학 생은 지속적으로 증가하고 있다. 한국 대학의 역사는 해방 후 70년이 다 되 어 간다. 그럼에도 불구하고 여전히 많은 학생들이 해외유학을 떠나고, 국내 박사보다는 외국 박사를 선호하는 경향은 한국 대학교육의 경쟁력이 낮다는 것을 보여주는 예다.

초중등교육과 고등교육을 포함한 전반적인 교육이 창의적 인재를 양성하

3) 김진숙 외(2010)는 여러 국가들이 제공하는 창의성 교육을 비교하여 우리나라 창의성 교육의 방향 을 제시하고 있음. 조석희 외(2005)는 창의성 교육 프로그램의 활용방법을 제시하고 있음.

4) 초중등교육 경쟁력이 높은 것은 공교육이 아닌 사교육의 결과일 수 있다. 많은 학생들이 사교육을 받고 있기 때문이다.

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는 것과는 거리가 멀다. 그 동안 창의인재 육성은 영재교육이란 형태로 이뤄 져 왔다. 2000년 영재교육진흥법과 2001년 영재교육진흥법시행령이 제정 공 포되면서 영재교육 시행이 본격화되었다. 그리고 2008년 이명박 정부가 출범 하면서 글로벌 창의인재 육성에 따른 영재교육을 강조했다. 우리나라의 공식 적 영재교육대상자 수가 2003년 19,974명에서 2014년 117,949명으로 늘어났 으며, 수혜율은 총 학생대비 0.25%에서 2012년 1.88%로 열 배 가량 증가하였 다.⁵⁾ 영재교육에 정부가 지출한 금액은 2008년 418억원, 2009년 673억원, 2010년 약 718억원, 2011년 665억원이었다.⁶⁾

많은 예산을 투입하고 있음에도 불구하고 영재교육의 성과가 미흡하고 창 의적 인재 육성이라는 목적을 달성하지 못하고 있다. 그것은 영재교육이 수 학, 과학, 그리고 예체능에 국한한 특별교육에 치중하고 일반교육과 동떨어 지게 제공되고 있기 때문이다.⁷⁾ 또한 영재교육이라고 하더라도 그것이 고등 학교와 대학 교육단계에까지 지속되지 못하고 있다. 고등학교 단계는 대학입 시준비 단계로 이뤄지고 있다. 과학고, 과학영재학교 교육이 실질적 영재교 육이 되지 못하고, ‘대입사관학교’로 변질되고 있는 것이다. 과학고 졸업 생의 상당수가 의과대학에 진출하고 있다(한국대학신문 2014. 3. 16).

한편 대학은 여전히 기업･사회의 다양한 수요에 차별적으로 대응하기보다 획일적 인재양성 경향이 있다. 우리나라 이공계 대학의 경우 20년 전 커리큘 럼을 쓰는 대학들이 존재하며 대학 커리큘럼이 사회요구를 반영하는 데 미 흡하다 (중앙일보, 2009. 7. 15.).⁸⁾

5) 영재교육종합데이터베이스(https://ged.kedi.re.kr/stss/viewStatistic.do) 참조.

6) 한국교육개발원 교육정책네트워크 정보센터 참조. 현재 2011년 데이터까지만 나와 있음.

http://edpolicy.kedi.re.kr/EpnicDb/Epnic/EpnicDb01Viw.php?PageNum=12&LstCary=B00806&ContCate=B00 80602&Classify=Stat&LstNum1=2924)

7) 한수연·신기현(2012)은 예술영재교육의 실행 방법을 제시하고 있다.

8) 창의적 인재육성의 현황에 대해서는 김완동·성지은(2009)을 참조하기 바람.

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<표 1> 2014년 IMD 교육경쟁력 지표

지표

유형 교육경쟁력 세부지표

순위(지표값)

2013 2014

교육 분야 우리나라 순위/참가국 수 25/60 31/60

정량

GDP 대비 교육관련 공공지출(%) 32(4.63) 33(4.52) 1인당 교육관련 공공지출(US$/1인)* 33(785.07) 27(1,002.35) 학생 1인당 교육관련 공공지출(%, 1인당 GDP 대비) - 28(22.12) 초등학교 교사 1인당 학생수(명) 51(20.92) 50(19.60) 중등학교 교사 1인당 학생수(명) 52(17.60) 52(17.20)

중등학교 취학률(%) 10(96.00) 14(96.00)

25-34세 인구의 고등교육 이수율(%) 2(65.00) 2(64.00) 인구 천명당 고등교육 외국인 학생수(명) 32(1.20) 33(1.26) 인구 천명당 고등교육 유학생수(명)* 11(2.56) 13(2.57)

학업성취도(PISA2012)**

전체 5 4

수학 4(546.23) 5(554) 과학 6(537.99) 7(538)

영어숙달도(토플성적)* 46(82.00) 43(85.00)

15세 이상 문맹률(%) 34(1.70) 34(1.70)

정성

교육제도

(경쟁사회의 요구에 부합 정도) 27(5.71) 29(5.48)

과학교육

(학교에서 과학교육의 강조 정도) 23(5.32) 33(4.67)

대학교육

(경쟁사회의 요구에 부합 정도) 41(4.93) 53(4.34)

경영교육

(산업계 요구에 부합 정도) 41(5.19) 47(4.81)

언어능력

(기업의 요구에 부합 정도) 28(5.88) 30(5.94)

주1) ( ) 안은 지표값임.

* 순위산출에 활용되지 않고, 해당 국가의 배경 정보 확인용임.

영어숙달도(토플성적)는 2013년부터 배경 정보 확인용으로 변경됨.

** 수학과 과학 점수로 합산한 전체 순위를 사용함.

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3. 낮은 교육 경쟁력의 원인

1) 관치교육⁹⁾

한국의 저조한 교육 경쟁력의 근원은 관치교육에 있다. 정부가 유아교육에 서 고등교육에 이르기까지 거의 모든 것을 독점 관장한다. 학교설립, 학교 및 학사 운영, 교육의 종류와 양, 정원, 등록금, 교육과정 등 모든 것을 정부 가 총체적으로 통제하고 있다. 이러한 체제 하에서 평준화 제도가 나왔다.

평준화제도로 인해 교육 수요자(학습자)들은 선택과 능력과는 관계없이 똑같 은 교육을 받도록 강요되고 있다.¹⁰⁾ 자기가 원하는 학교에서 자기가 원하는 교육을 받을 수 없게 되어 있다. 대신 정부가 강제로 배급한 교육을 받아야 만 한다.

고등교육에 대해서도 정부는 철저하게 규제하고 있다. 대학 설립뿐만 아 니라 정원, 학생선발 등에 대해서 정부는 일일이 지침을 하달하고 있다. 그 지침에 따르지 않는 대학에 대해서는 행․재정적인 제약을 가하고 있다. 그 대표적인 예가 3불(不) 원칙이다. 고교등급제 불가, 본고사 불가 및 기여입학 제 불가는 모두 각 경제 주체의 능력 차이를 인정하지 않고 수평적 평등을 강조하는 획일적 교육정책이다.¹¹⁾ 그리고 최근에는 반값등록금 정책을 내세 워 등록금을 인상하지 못하도록 압력을 행사하고 있다.

<표 2>에서 교육에 대한 정부의 통제가 얼마나 심각한지를 짐작할 수 있 다. 교육 관련 법률은 1988년 238개 조항에서 2010년 현재 734개 조항으로 크게 증가했다. 같은 기간에 약 3.1배 증가한 것을 알 수 있다. 교육 관련 시 행령은 1988년 237개 조항에서 2010년 현재 808개 조항으로 증가했다. 같은 기간에 약 3.4배 증가하여 법률 조항보다 더 많이 증가한 것이다. 교육 관련 시행규칙은 1988년 10개 조항에서 2010년 현재 67개 조항으로 증가했다. 같 은 기간에 약 6.7배 증가한 것이다.

9) 관치교육에 관한 더 자세한 분석은 안재욱(2002)와 안재욱 외(2011)을 참조하기 바람.

10) 대표적인 정부규제로는 고교평준화(1974년), 내신도입(1980년), 과외금지(1980년), 대학졸업정원제 (1980년), 대학입학정원제(1988년), 본고사 금지(1995년), 기여입학제 금지(1995년), 고교등급제 금지 (1998년), 교원 노조 설립 허용(1999년) 등이 있다.

11) 3불정책에 대한 자세한 분석은 안재욱(2005)를 참조하기 바람.

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<표 2> 시점별 교육관계법의 변화 추이(1998년 이후) 구분

연도

법 시행령 시행규칙

조항의 수 증감 조항의 수 증감 조항의 수 증감

1988 238 237 10

1993 302 64 270 33 20 10

1998 477 175 488 218 22 2

2003 717 240 640 152 47 25

2008 693 -24 798 158 64 17

2010 734 41 808 10 67 3

주: 1988년, 1993년, 1998년, 2003년, 2008년은 새 대통령이 취임한 해 자료: 법제처, 국가법령정보센터; 안재욱 외(2011)에서 재인용.

교육에 대한 정부의 규제와 간섭은 많은 비용이 든다. 이것은 교과부 예산 의 지속적인 증가로 나타난다. <표 3>은 연도별 교과부 예산과 민간 교육비 지출의 국내총생산(GDP)에서의 비중을 보여주고 있다. 교과부 예산의 GDP에 서의 비중은 1988년에 2.57%이던 것이 2013년에는 4.0%로 약 1.43포인트 증 가하였다. 이 비율은 1998년에는 3.62%까지 늘어났고 2003년을 전후하여 하 락했다가 2012년부터 다시 증가했다. 교육과학기술부 예산의 증가는 학생 수 의 변화와 대비하면 두드러진다. 학생 수는 1988년에 약 1,121만8,000명에서, 1999년에 약 1,086만6,000명으로 감소하다가, 2002년까지 약 1,135만3,000명으 로 소폭 증가하였다. 그리고 2013년에는 약 1,019만1,226명으로 상당폭 감소 하였다. 결국 학생 수는 1988년 기준으로 할 때 2013년에는 약 8.5% 감소하 였다. 이러한 변동에는 초등학생, 중학생, 고등학생의 수는 크게 감소했고 대 학생과 대학원생의 수는 크게 증가한 것이 반영된 것이다. 초 ‧ 중 ‧ 고 학생 수는 1988년에 약 972만 명이던 것이 2000년에 약 795만 명으로, 2013년에 약 648만 명으로 1988년 대비 약 33.3%, 2000년 대비 약 18.5%나 감소하였다.

교과부는 초 ‧ 중 ‧ 고 학생의 수가 감소함에도 불구하고 교육비 지출을 늘려 왔다. 그것은 규제가 증대되어 왔음을 보여주는 간접적 증거이다.

정부가 경제를 통제할 때 나타나는 결과는 재화와 서비스 공급의 양적 및 질적 감소, 암시장 발달, 그리고 소비자 비용의 증가다. 국가가 경제를 전반 적으로 통제한다면 사회주의 국가에서 목격한 바와 같이 이러한 현상들이 모든 부문들에 나타나 종국에는 국가경제 전체가 몰락하는 결과를 초래한다.

자본주의 국가라 해도 정부가 부분적으로 일부 재화와 서비스에 대해 통제 를 한다면 그 부문에서 여지없이 이러한 현상이 일어난다.

지금 한국의 교육이 그렇다. 사회주의 국가의 공장들처럼 학교 교육이 낙

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후되어 있고, 경직적이며, 학습자들이 원하는 것에 반응하지 않고 있으며, 관 료들의 편의대로 운영되고 있다. 교육이 국가 독점 하에 있는 한 학교는 효 율적인 운영이나 학생과 학부모를 만족시킬 유인을 갖지 못한다. 국가 예산 이 교육재정의 주 원천이기 때문에 교사와 학교는 학생과 학부모보다 정치 가나 교육 관료를 더 중요시 여긴다. 교육체제는 점점 관료화 되어 가고 의 사 결정은 정치적인 성격을 띤다. 교육 관료는 자신의 독점적 지위를 확보하 기 위해 정치에 민감하게 반응하고 자신들의 영향력을 확장하는데 노력한다.

교육서비스의 고객인 학생과 학부모의 요구가 무시되고, 대신 획일적이고 조 악한 교육 상품 몇 가지만을 고객인 학생과 학부모에게 강요한다.

<표 3> 연도별 교육비 지출 변화

(단위: 십억 원, 천명, %) 구 분 GDP

(A)

교과부 예산 (B)

민간 교육비 지출 (C)

(D)

=(B+C)

(E)

=(B/A)＊

100

(F)

=(C/A)＊

100

(G)

=(D/A)＊

100

(H) 학생 수*

1988 140,524.8 3,610.8 3,788.7 7,399.5 2.57 2.70 5.27 11,218 1993 298,761.6 9,831.4 8,578.5 18,409.9 3.29 2.87 6.16 10,915 1998 501,027.2 18,127.8 15,001.3 33,129.1 3.62 2.99 6.61 11,124 2003 767,113.7 20,194.2 26,068.6 46,262.8 2.63 3.40 6.03 11,325 2007 975,013 30,486.3 36,863.9 67,350.2 3.13 3.78 6.91 11,216 2008 1,026,451.8 35,319.0 40,351.1 75,670.1 3.44 3.93 7.37 11,094 2009 1,063,059.1 38,022.3 41,211.5 79,233.8 3.58 3.88 7.45 10,943 2010 1,265,300.0 41,627.5 42,134.3 83,761.8 3.29 3.33 6.62 10,880 2011 1,332,700.0 45,116.6 42,812.1 87,928.7 3.39 3.21 6.6 10,726 2012 1,377,500.0 53,263.7 40,866.0 94,129.7 3.87 2.97 6.84 10,450 2013 1,428,300.0 57,134.4 40,458.3 97,592.7 4.00 2.83 6.83 10,191 자료: 통계청, 한국은행, 정부예산 규모 대 교육부 세출예산

주: 학생 수는 초등학생, 중학생, 고등학생, 대학생, 대학원생의 총합임.

2) 치열한 대학입시 경쟁

한국 사회에서 대학은 선별장치(screening device) 기능을 하고 있다.¹²⁾ 다 시 말하면 대학을 나왔는가, 대학을 나왔으면 어느 대학을 나왔는가, 일류대 학 출신인가, 서울소재대학을 나왔는가의 여부에 따라 평가된다. 능력과 관

12) Spence(1973)는 교육의 선별장치에 대한 이론을 제시하고 있음.

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계없이 소위 서울의 “일류” 대학을 나와야만 높게 평가받는다. 이러한 한 국 사회의 현실에서 학생들은 다 대학에 가려고 하고, 대학에 가되 되도록 서울에 있는 서열이 높은 대학에 가는 것을 목표로 삼게 된다.

거기에다 앞에서 설명한 관치교육과 결합되어 대학입시경쟁이 치열해졌다.

대학은 자율적으로 학생을 선발하지 못하고 정부가 정해놓은 룰에 의해 선 발해야만 한다. 그러다보니 재능과 개성이 각각 다른 학생들이 거의 일률적 인 시험관문을 통과해야 한다. 통로가 적다보니 경쟁이 가중되는 것이다.

이러한 연유로 한국의 초․중․고등학교 교육은 대학입시위주의 교육이 되었 고, 입시위주의 교육은 교육의 부실화를 초래했다. 입시경쟁체제 하에서 전 국의 모든 초․중․고등학교 교육은 창의성과는 거리가 먼 보다 많은 점수를 획 득할 수 있는 방법을 가르치는 교육이 되고 말았다. 그래서 교육의 질이 떨 어질 수밖에 없었고, 경쟁력이 낮다.

이러한 학교교육에 만족하지 못한 학생과 학부모들은 결국 학교교육 이외 의 사교육을 통하여 충족하고 있는 것이다. 여기에 대학입시를 대비한 예상 문제와 모범답안 족집게 과외가 더욱 사교육을 과열시켰다. 게다가 대학에 가기 위해서는 고등학교에 들어가서 공부해서는 늦는다는 인식 하에 중학생, 초등학생, 심지어 유아에까지 선행학습이란 형태로 사교육이 성행하고 있다.

이것은 <표 4>의 사교육 수강 목적의 설문조사에도 나타난다. 2013년 응답자 중 72.4%가 학교수업을 보충하기 위해 사교육을 받는다고 하였으며, 선행학 습과 진학준비가 각각 41.2%와 23.6%로 대부분의 학생들이 학교교육에 만족 하지 않으며 대학입시 준비를 일찍부터 하고 있음을 보여준다.

우리나라 학부모가 사교육에 얼마나 많은 비용을 지출하고 있는가는 <표 5>에 나와 있다. 2009년부터 사교육비가 감소하고 있지만 GDP와 민간교육비 에서 차지하는 비중은 매우 높다. <표 3>에서 봤던 것처럼 2013년도 민간 교 육비 지출은 약 40조4,500억 원, 교과부 예산은 약 57조 원이다. 그리고 사교 육비는 약 18조6,000억 원이다. 2013년 현재 사교육비는 GDP에서 1.3%, 민간 교육비에서 46.0%, 교과부예산에서 32.5%를 점하고 있다. 사교육참여율이 초등학교 81.8%, 중학교 49.2%, 고등학교 49.2%로 학생들이 일찍 초등학교부 터 사교육을 받고 있음을 알 수 있다(<표 6> 참조).

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<표 4> 일반교과 및 논술 관련 사교육 수강목적별 분포(복수응답)

(단위 : %) 구 분 진학준비 불안심리 선행학습 학교수업

보 충 보 육 기 타

2012년 25.1 18.9 42.5 73.0 4.4 5.1

2013년 23.6 17.7 41.2 72.4 3.8 4.7

초등학교 11.6 20.1 49.6 69.4 8.0 7.8

중 학 교 23.1 17.2 39.0 79.5 - 2.4

고등학교 51.8 13.1 25.2 68.5 - 1.2

일반고 51.9 13.3 25.4 68.6 - 1.0

출처: 통계청, “2013년 사교육비조사 결과” 2014. 2. 27.

<표 5> 학생 사교육비 총액 규모

(단위 : 억원, %)

구 분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년

전년비 전년비 전년비 전년비

전 체 216,259 208,718 -3.5 201,266 -3.6 190,395 -5.4 185,960 -2.3 초등학교 102,309 97,080 -5.1 90,461 -6.8 77,554 -14.3 77,375 -0.2 중학교 62,656 60,396 -3.6 60,006 -0.6 61,162 1.9 57,831 -5.4 고등학교 51,294 51,242 -0.1 50,799 -0.9 51,679 1.7 50,754 -1.8 출처: 통계청, “2013년 사교육비조사 결과” 2014. 2. 27.

출처: 통계청, “2013년 사교육비조사 결과” 2014. 2. 27.

<표 6> 학생 1인당 월평균 사교육비 및 사교육 참여율

구 분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년

전년비(차) 전년비(차) 전년비(차) 전년비(차) 사교육비 (만원, %) 24.2 24.0 -0.8 24.0 0.0 23.6 -1.7 23.9 1.3 초등학교 24.5 24.5 0.0 24.1 -1.6 21.9 -9.1 23.2 5.9 중학교 26.0 25.5 -1.9 26.2 2.7 27.6 5.3 26.7 -3.3 고등학교 21.7 21.8 0.5 21.8 0.0 22.4 2.8 22.3 -0.4 일반고 26.9 26.5 -1.5 25.9 -2.3 26.5 2.3 26.2 -1.1 참 여 율 (%, %p) 75.0 73.6 -1.4 71.7 -1.9 69.4 -2.3 68.8 -0.6 초등학교 87.4 86.8 -0.6 84.6 -2.2 80.9 -3.7 81.8 0.9 중학교 74.3 72.2 -2.1 71.0 -1.2 70.6 -0.4 69.5 -1.1 고등학교 53.8 52.8 -1.0 51.6 -1.2 50.7 -0.9 49.2 -1.5 일반고 62.8 61.1 -1.7 58.7 -2.4 57.6 -1.1 55.9 -1.7

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치열한 입시경쟁으로 인한 과외비 부담과 부실한 학교교육은 상당수의 조 기 유학과 교육이민이란 결과를 초래했다. 과외비를 포함한 교육에 드는 실 질적인 비용에 비하여 한국 고등학교나 대학교에서 제공하는 교육서비스로 부터 얻는 수익이 적다고 생각한 학부모들은 초․중․고등학교 때부터 자녀를 외국에 유학을 보냈고, 자녀들을 홀로 유학을 보내는 것이 불안한 가정은 직 접 교육이민을 떠났다.

2013년도 유학생 수는 초등학교 약 5,100명, 중학교 약 4,300명, 고등학교 약 2,800명으로서, 합계 약 1만2,300명이다. 대학교와 대학교 이상으로 진학 한 총 유학생 수는 약 23만 명이다. 이 수치는 2013년 일정 시점에 유학을 목적으로 해외 거주하는 총 유학생 수를 집계한 것이다. 조기유학이나 교육 이민과 같이 우리나라가 아닌 해외에서 교육 서비스를 받기 위해 우리나라 를 떠나는 학생들이 많다는 점이 조기유학을 떠나는 학생들의 수가 2006년 까지 증가하다가 2007년부터는 하락하는 모습을 보이고 있다. 이는 경제위 기, 환율상승, 국내 외국인학교 내국인 개방 분위기 고조 등의 영향으로 보 인다.

<표 7> 국외 한국인 유학생 추이

(단위: 명) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

국외 한국인 유학생

초등학교 6,276 8,148 13,814 12,341 12,531 8,369 8,794 7,477 6,061 5,154 - 중학교 5,568 6,670 9,246 9,201 8,888 5,723 5,870 5,468 4,977 4,377 - 고등학교 4,602 5,582 6,451 6,126 5,930 4,026 4,077 3,570 3,302 2,843 -

대학

(학위+연수) ^{187,683 192,254 190,364 217,959 216,867 240,949 251,887 262,465 239,213 227,126 219,543} 대학(학위) 105,893 100,716 113,735 123,965 127,000 151,566 152,852 164,169 154,178 144,087 140,560

자료: 통계청, e-나라지표

통계청에서 발표한 2012년 사회조사 결과 자료에 따르면 우리나라 조기 유학의 이유 중 ‘한국의 학교교육제도가 싫어서’가 가장 크다. ‘국제적 안목을 지닌 인재로 키우기 위해’, ‘자녀의 능력과 재능에 적합한 교육을 시키기 위해서’ 등의 이유는 한국 교육에 대해 만족하지 않고 있음을 보여 준다. ‘사교육비가 너무 많이 들어서’라는 응답의 비율은 상대적으로 낮게 나타났는데 이는 통계자료가 실제로 자녀 유학을 원하는 사람을 대상으로 한 결과여서 상대적으로 부유한 가구가 많이 포함되어 있기 때문에 사교육 비에 대한 부담이 적게 작용한 것으로 풀이된다(안재욱 외 2011).

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<표 8> 자녀 유학을 원하는 이유

(단위: %) 원하는

유학단계 계

한국의 학교교육제 도가 싫어서

국제적 안목을 지닌 인재로 키우기 위해

외국어 습득에 용이

하므로

외국의 학력을 더 인정하는

풍토 때문

자녀의 능력과 재능에 적합한 교육을 시키기

위해

사교육비가 너무 많이

들어서 기타

초등학교 100.0 34.2 29.5 15.1 3.5 15.3 2.3 - 중학교 100.0 26.4 39.4 12.5 3.0 16.7 2.0 - 고등학교 100.0 29.0 36.5 10.9 3.5 18.0 2.0 0.1 주: 학생인 자녀가 있는 30세 이상 인구 중 자녀 유학을 원하는 사람을 대상

자료: 통계청, ｢2012년 사회조사 결과(가족 ‧ 교육 ‧ 보건 ‧ 안전 ‧ 환경)｣

3) 대학평가제도

대학은 기본적으로 전문 인력을 양성하는 곳이다. 전문 인력을 양성하기 위해 교육이 주축이 되어야 하고 연구가 뒷받침되어야 한다. 연구를 통해 새 로운 지식을 창조하여 교육을 통해 연구에 의한 새로운 지식을 기존의 지식 과 함께 전달해야 한다. 그리고 단지 지식전달에 그쳐서는 안 되고 학생지도 가 필수적이다. 이것이 대학이 해야 할 기본 역할이고 사명이다.

그럼에도 불구하고 우리 대학의 실상은 그렇지 않다. 학생들에 대한 교육 과 지도는 등한시하면서 연구실적 올리는 데에 매몰되어 있다. 이것은 근본 적으로 정부와 언론기관에서 행해지는 대학평가와 밀접한 관계가 있다. 정부 는 지난 10여 년 간 1999년부터 시행된 두뇌한국21(BK21)사업과 2008년부터 시행한 세계수준의 연구중심 대학 (WCU) 사업 등 대학의 연구역량 강화를 위해 다양한 사업을 추진해 오면서 가장 중요한 대학 선정･평가기준으로 SCI 와 SSCI급 연구실적 등을 강조했다. 각 언론기관에서 평가하는 기준 역시 정 부의 평가기준과 큰 차이가 없다.¹³⁾

이에 대학은 연구실적에 대한 많은 인센티브를 부여한 대신 교육과 관련 해서는 거의 인센티브를 부여하지 않고 있다. 연구와 관련해서는 논문 성과 와 승진연계, 포상금 지급, 특별 연구년 혜택 같은 인센티브가 지급되나, 교 육과 관련해서는 인센티브가 거의 없다. 그러다 보니 교육의 질적 수준이 악화되고 있다. 뿐만 아니라 연구실적도 질보다는 양에 치우쳐 있다.

13) 신현석 외(2008)는 IMD, The Times, 상해교통대학, Newsweek 등에서 발표되고 있는 세계대학 경 쟁력 지표의 비교분석 결과, 각 지표들은 평가목적의 측면에서 대학 경쟁력의개념을 분명히 밝히 지 않고 있다는 점, 평가지표 구성의 측면에서 타당성과 신뢰성이 결여되어 있다는 점, 그리고 평 가방법의 측면에서 절대평가 방식 위주와 정성자료의 높은 비중, 가중치 부여의 타당성 결여 등의 문제점을 지적하고 있다.

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대학이 각종 평가에서 우수한 점수를 받기 위해 제시한 평가지표에 맞추 는 활동에 치중하다보니 기업과 사회가 요구하는 인재를 양성하지 못하고 있다. 글로벌 경쟁사회에서 기업과 사회가 바라는 인재상은 창의성, 도전, 열 정, 글로벌 역량, 인성인데 대학은 이러한 욕구를 충족시키지 못하고 있다.

게다가 평가지표에 따라 학교 대학의 운영정책들이 수시로 바뀌고 많은 정 책들이 평가를 위해 쓰이는 부작용이 많이 나타나고 있다. 이에 대하여 최근 고려대학교총학생회를 비롯한 수도권 대학총학생회들이 언론사 대학평가 거 부운동까지 벌어지는 사태에 이르렀다.

대학이 기업과 사회에서 요구하는 인재를 양성하고 있지 못하는 것을 보 여주는 것은 대학마다 커리큘럼이 거의 비슷하고 20년 전 커리큘럼을 쓰는 대학들이 대단히 많다. 취업ㆍ인사포털 인크루트가 국내기업 인사담당자 337 명을 대상으로 ‘대학 교육 만족도’에 대한 설문 조사를 실시한 결과, 10점 만점에 평균 5.6점으로 나타났다(헤럴드경제신문 2010. 4. 1). 그 이유로는

‘창의성과 독창성 부족’이 35%로 가장 높았고, ‘전문성 부족’이 33.2%,

‘인성교육 부족’ 23.1%였다. 한편 대학교육의 현장 적합성 부족으로 기업 이 신입직원 채용 후 실무투입까지 18.3개월, 1인당 약 6,200만원의 재교육비 소요된다고 한다(한국경영자총협회, 2013년 조사).

4. 교육제도 개선 방안

교육의 핵심은 다양성과 창의성이다. 교육의 다양성과 창의성은 자율적으 로 이루어 질 때 극대화된다. 능력과 개성이 각기 다른 개인들에게 동일하고 획일적인 교육 내용을 강제하면 암울한 결과만 낳을 뿐이다. 정부가 교육에 대한 통제를 가하지 않고 자유롭게 놓아 둘 때 우리의 교육의 경쟁력이 강 화될 것이다.

한국의 교육의 경쟁력을 강화하기 위해서는 정부의 통제를 버리고 교육의 공급자와 소비자가 선택의 자유를 누릴 수 있는 시스템으로 바꾸어야 한다.

정부주도교육을 민간주도교육으로 바꾸어야 한다. 교육을 정치가들이나 관료 들이 아닌 민간에 의해 이뤄지도록 해야 한다. 그리하여 교육이 학생들과 학 부모들의 필요와 요구에 제대로 반응하도록 해야 한다.

학생의 선발, 교육, 운영 등에 관해 학교에 자율권을 주면 경쟁에 의해 다 양한 학교에 대한 수요가 생길 것이고 그것을 충족시킬 학교나 교육기관이

14) 안재욱 외(2011)는 한국의 교육제도를 개선하기 위해 구체적인 교육관계법 개정안들을 제시하고 있다.

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생길 것이다. 기초 학력부진 학생들을 위한 교육, 월등히 우수한 학생들이 심화학습에 전념할 수 있는 교육, 특기교육이나 적성개발을 위한 교육, 영재 교육 등 각종 창의성 있는 교육을 제공하는 학교가 자연스럽게 설립 운영될 것이다. 다양한 형태의 학교가 생기면 학생들의 선택의 폭은 그만큼 더 넓어 질 것이고, 교육 내용 또한 다양화할 것이다. 학급 규모도 상이할 것이며, 학 생들은 비슷한 적성과 취미, 능력의 학생들과 수업하게 되므로 학교에 흥미 를 느끼고 자기 주도적 학습을 할 수 있게 될 것이다.

교육의 주체인 학교 및 교사와 학생이 자율적으로 교육서비스를 공급하고 수요하도록 교육제도를 정비하면 학교와 교사도 일반 기업체와 같은 경쟁구 조를 갖게 된다. CEO 교장이 나올 것이며, 학생들에게 조금이라도 더 많은 영향력을 미치는 교사, 새로운 아이디어를 끊임없이 수업에 도입하는 교사, 다양한 수업방법을 도모하는 교사들이 스카웃되는 현상이 생길 것이다. 교사 스스로 개발한 교재를 수업에 사용할 수도 있게 될 것이며, 현재 기업체가 도입하고 있는 성과급제도나 연봉제와 같은 임금체계가 적용되어 교사들의 처우도 개선될 것이다. 이러한 환경에서 교사들은 학생들을 교육시키는 본연 의 임무에 충실하게 될 것이고, 그에 따라 교사들의 정치적인 활동도 사라지 게 될 것이다.

국공립학교에 대해서는 바우처제도를 제안한다.¹⁵⁾ 바우처제도란 학부모에 게 학교선택권을 주고, 학부모가 선택한 학교에 등록한 학생 수에 따라 국가 보조금을 배분하는 방법이다. 의무교육으로 되어있는 초중등교육에 대해서는 교육에 쓰는 예산을 바우처의 형태로 직접 가정에 지급하는 것이다. 이 바우 처를 각 가정이 선택하는 국공립학교나 사립학교의 비용으로 쓰게 하는 것 이다. 이 제도는 현재와 같이 교육서비스에 대한 대가를 세금에 의해서 충당 된다는 점에서 같지만, 재원배분을 교육소비자인 학부모의 선택으로 결정한 다는 점에서 현재의 정부독점교육제도와는 본질적으로 다르다. 바우처제도는 학부모가 학교의 선택권을 가짐으로써 학교 간에 경쟁을 일으켜 지금의 중 앙집권적 관료적 정부교육체제 하에서보다는 교육의 질을 높일 수 있다. 이 것은 교원과 학생들의 복지 후생을 증가시킬 것이다. 그렇게 하지 않는 학교 는 퇴출될 것이기 때문이다. 학생과 학부모의 학교 선택권이 넓어진다면 다 양한 교육이 실시되어 교육 경쟁력이 향상될 것이다.

대학교육도 대학의 자율에 맡겨야 한다. 3불 원칙을 포함하여 대학에 가해 지고 있는 모든 규제를 철폐하여 학생선발, 정원, 등록금, 기여입학 등 모든

15) 바우처제도에 관한 보다 자세한 것은 Friedman(1955), Kirkpatrick(1990), 그리고 Sternberg(2001)을 참고하기 바람.

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것에 대해 대학이 자율적 결정하도록 해야 한다. 그렇게 되면 각 대학은 각 자 특성에 맞는 다양한 학생선발방법을 개발할 것이고 다양한 통로로 인해 과다한 입시경쟁은 완화될 것이다. 대학에 가기가 편해지고 과외비 부담이 덜어 질 것이며, 외국으로 조기 유학이나 교육이민으로 가는 경우가 많이 감 소할 것이다.

또 사립대학은 자율적으로 책정된 등록금과 기여입학제를 통해 마련된 자금을 활용하여 훌륭한 교수를 영입할 것이고, 좋은 시설과 교육프로그램을 만들어 학생들을 훌륭하게 교육시켜 내보낼 것이다. 활발한 교육투자로 인해 교육의 질이 향상될 것이며, 다양한 학교와 교육서비스가 제공되며. 우리의 교육 경쟁력이 제고될 것이다.

교육시장을 더욱 개방하여 교육기관에 대한 선택의 기회를 넓히는 것이 중요하다. 외국의 어느 학교든 한국에 와서 대학을 설립하고 학생들을 교육 시킬 수 있도록 한다. 이것은 대학들 간의 경쟁을 유발하여 대학 교육의 질이 크게 향상될 것이다. 이로 인해 새로운 지식이 창출되어 학문이 발전함 은 물로 외국으로의 유학도 감소하고 오히려 많은 외국인 유학생들이 한국 의 대학으로 몰려 들 것이다.

대학에 대한 평가방법도 바꾸어야 한다. 대학에 대한 평가가 지난 10여 년 동안 대학 평가가 기여한 바가 없는 것이 아니다. 연구를 진작시키는 데는 어느 정도 기여한 바가 있다. 그러나 그 평가 방법이 너무 도식적이고 획일 적이어서 대학 교육과 운영을 크게 왜곡시켰다는데 문제가 있다. 따라서 대 학평가방법을 연구를 포함하여 대학의 본연의 목적인 인재 양성에 얼마나 노력하는가, 교육과 학생지도를 얼마나 충실히 하는가를 초점에 맞춰 평가방 법을 개선해야 할 것이다. 그렇게 되면 대학은 각자의 특성을 찾아 사회가 요구하는 인재를 양성하는데 자원과 노력을 기울일 것이다.

5. 결론

글로벌 경쟁 시대에 한국인에게 요구되는 것은 창의성과 전문성, 그리고 변화하는 환경에 맞는 정확한 판단과 의사결정을 내리는 능력이다. 이러한 능력은 지금과 같이 관치교육에 의해서는 육성될 수 없다. 정부의 속성은 규 정을 따지는 데 있기 때문에 획일적 교육에서 벗어날 수 없다. 정부가 교육 에 개입하지 않고 민간에게 자율을 줄 때 이 문제가 해결 된다. 교육이 민간 에 의해 자율적으로 행해 질 때 학습자의 요구와 선호도에 맞는 다양한 교

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육이 제공되어 이러한 능력이 더 효과적으로 개발되며 창의성도 생긴다.

뿐만 아니라 교육 서비스 제공자들 간에 경쟁으로 인해 학습자들을 만족 시키는 더 낫고 비용이 덜 드는 효율적인 교육방법이 개발될 것이다. 그 과 정에서 지금 우리가 안고 있는 과외, 조기 유학, 교육이민, 학력저하, 교사의 정치화 등 여러 가지 교육문제들이 상당부분 해소될 것이다.

다양한 배경, 욕구와 선호를 가진 사람들이 서로를 조화를 이루며 사는데 필요한 조건이 서로 다름을 인정하는 것이다. 서로 다름을 인정하지 않으면 서 강제로 협동하고 배려하라고 하는 교육은 갈등만이 생길뿐이다. 학습자들 이 교육방법을 선택할 권리를 가로막고 있는 현행 제도에서 자유의 가치와 다른 사람들을 존중하고 배려하라고 가르치는 것은 모순이다. 개인의 자유와 선택에 맡길 때 개인의 개성과 능력이 존중되고 개인 간의 갈등이 감소한다.

따라서 학습자의 개성과 능력에 따라 개인이 선택하도록 한다면 서로 협동 하며 존중하고 배려하는 문화와 의식이 고양될 것이다. 서로 협동하며 존중 하고 배려하는 문화와 의식은 글로벌 시대에 우리 사회가 더불어 살며 번영 하기 위해 반드시 공유해야 할 중요한 가치다.

한국의 교육제도는 그리스 신화에 나오는 “프로크로스테스의 침대”다.

한국 교육의 가장 근본적인 문제는 “프로크로스테스의 침대”처럼 정부가 주어진 틀 안에 교육의 모든 것을 틀어 맞추려하는 데서 비롯되고 있다. 각 기 다른 개인들이 최대한의 능력을 발휘할 수 있는 것은 자율과 자유다. 개 인의 개성과 자질이 모두 다르다는 것을 인정하고, 우리의 교육을 이제 국가 가의 손에서 떠나 교육의 주체인 학부모와 학교에 돌려주어야 한다. 그래야 한국 교육의 대부분의 문제가 해결될 수 있고, 사회가 요구하는 다양한 인재 들이 육성될 수 있다.

장자의 <추수편>에 이런 구절이 있다. “집의 마룻대와 들보는 성벽을 부 술 수가 있어도 구멍을 막을 수는 없다. 기기화류 같은 준마는 하루에 천리 를 달릴 수 있지만 쥐를 잡는 데는 너구리와 살쾡이만 못하다. 부엉이는 밤 중에 벼룩을 잡으며 털끝까지도 헤아려 보지만 낮에 나오면 아무리 눈을 부 릅떠도 산이나 언덕 같이 큰 것을 보지 못한다.” 또 <변무편>에 이런 구절 이 있다. "물오리의 다리가 짧다고 늘리면 괴로워하고, 학의 다리가 길다고 자른다면 슬퍼할 것이다." 모두 개성을 존중하고 인정해야 한다는 말이다.

교육제도는 이러한 철학을 담아야 한다.

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Cato Institute Briefing Papers

발표 2

교육정책의 주요 이슈 평가와 창의적인 글로벌 인재육성을 위한 정책적 시사점

유진성 (한국경제연구원 연구위원)

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1. 서언

□ 21세기는 새로운 교육 패러다임이 지배하는 시대

― 과거 산업사회에서는 교육의 주요 목적이 대량 생산체제에 적합한 다 수의 획일적인 인재를 양성하는데 중점

― 21세기는 지식·정보사회와 세계화가 정착되는 시대이며 개인의 창의 성과 수월성을 바탕으로 세계를 무대로 무한경쟁하는 시대에 진입

― 교육의 핵심과제도 창의성과 수월성을 바탕으로 경쟁력 있는 인적자 원을 양성하는 것으로서 창의적인 글로벌 인재 육성¹⁾의 중요성이 강 조되고 있음.

Ÿ 최근에는 창조경제가 대두되면서 창조경제의 핵심인 사람, 지식, 융합 을 아우르는 창의적 글로벌 인재육성에 대한 관심이 높아지고 있는 상황

□ 우리나라의 현 교육제도에서 창의적인 글로벌 인재의 양성이라는 가시적 성 과를 달성하기에는 구조적으로 어려움이 있음.

― 교육에 대한 국가의 개입 수준이 높아 규제는 많고 학교의 자율성은 크게 제약되어 다양성과 창의성 교육을 위한 교육기반을 마련하기 어 려움.

― 21세기 교육 패러다임의 변화에 적절히 대응하지 못하고 과거의 획일 적인 교육시스템에서 벗어나지 못하고 있는 실정

□ 과거부터 현재까지 우리나라가 직면하고 있는 교육의 현황과 문제점을 간략 히 정리하면 다음과 같음.

― 열악한 교육환경: 학교시설, 기자재 등 교육 인프라의 부족, 교원 1인 당 학생 수도 아직 OECD 평균에 미치지 못하는 수준

1) 글로벌 인재에게 요구되는 역량은 단순히 외국어 능력 등 지식이나 기술뿐만 아니라 논리적 및 창 의적 사고, 문제 해결력, 글로벌 시민의식, 다양한 문화에 대한 이해, 건강한 가치관, 개인 잠재력 개발의 극대화 등을 포함한다고 할 수 있다(차동욱, 2007)

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<표 1> 교원 1인당 학생 수 국제비교

연도 구분 유치원 초등학교 중학교 고등학교 대학교

2005 한국 20.2 28.0 20.8 16.0 34.5

OECD평균 15.3 16.7 13.7 13.0 15.8

2006 한국 19.6 26.7 20.8 15.9 34.0

OECD평균 15.1 16.2 13.3 12.6 15.3

2007 한국 18.7 25.6 20.5 16.2 33.9

OECD평균 14.9 16.0 13.2 12.5 15.3

2008 한국 17.9 24.1 20.2 16.5 32.3

OECD평균 14.4 16.4 13.7 13.5 15.8

2009 한국 17.5 22.5 19.9 16.7 31.4

OECD평균 14.3 16.0 13.5 13.5 14.9

2010 한국 17.1 21.1 19.7 16.5 30.7　

OECD평균 14.4 15.9 13.7 13.8 15.5

2011 한국 16.3 19.6 18.8 15.8 30.5

OECD평균 14.4 15.4 13.3 13.9 15.6

2012 한국 16.0 18.4 18.1 15.4 29.4

OECD평균 14.6 15.3 13.5 13.8 14.4 자료: OECD, Education at a glance, each year

(교원: 교장, 교감 등 관리직 교원을 제외한 교사, 보직교사, 기간제교사 포함) * 고등교육기관의 경우 교원 1인당 학생수 : 한국교육개발원 교육통계서비스

(재학생, 전임교원을 기준으로 전문대학과 대학교의 교원 1인당 학생 수의 가중평균 값)

<표 2> GDP 대비 정부 부담 공교육비 비율

[단위%]

　 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

한국 4.4 4.3 4.5 4.2 4.7 4.9 4.8 4.9

미국 5.1 4.8 5 5 5.1 5.3 5.1 4.7

캐나다 - 4.7 4.8 4.6 4.6 4.8 5 5.2

핀란드 6 5.9 5.7 5.5 5.7 6.3 6.4 6.3

영국 5 5 5.2 5.2 5.1 5.3 5.9 5.6

프랑스 5.7 5.6 5.5 5.5 5.5 5.8 5.8 5.6

일본 3.5 3.4 3.3 3.3 3.3 3.6 3.6 3.6

OECD 평균 5 5 4.9 4.8 5 5.4 5.4 5.3

출처: OECD, OECD Education at a Glance, 각 년도.

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― 획일적인 학교수업: 학교의 자율성은 극히 제약되어 있으며 창의적인 인재육성과는 거리가 먼 것이 현실

Ÿ 과거의 암기식·주입식 교수방법에 치중

Ÿ 대학의 수업방식도 강의 중심의 설명형 수업방식이 대부분이며 프로 그램도 수십 년 동안 유사

― 과도한 사교육 시장 의존도: 평준화 정책으로 학교의 자율권이 박탈되 고 학교교육의 부실화는 사교육에 대한 학생들의 의존도를 심화시킴.

― 국내교육에 대한 낮은 만족도: 교육의 중심이 여전히 공급자 위주여 서 창의적 인재를 육성하고 수요자의 특성에 적합한 수월성 교육을 수행하는 데에 큰 장애로 작용

Ÿ 이에 대한 교육 수요자들의 불만으로 학생들의 해외유학이 증가

― 고등교육기관의 낮은 경쟁력: 국공립대학교를 비롯한 사립대학교의 자율성이 훼손되어 학교운영의 경직성 초래

Ÿ 경직적인 교육제도로 인하여 창의성 교육을 위한 유연하고 다양한 교육을 제공하기 어려움.

Ÿ 급속히 변화하는 사회환경 속에서 적절한 교육 프로그램을 개발하기 에도 어려움이 있음.

□ 이박정부에서는 이러한 문제들을 인식하고 자율과 경쟁을 모토로 한 교육정 책을 표방하고 시장경제원리를 도입하여 다양성과 창의성 교육정책을 추진

― 전체적으로 교육정책의 패러다임을 국가와 공급자 주도의 교육환경에 서 학교와 학생 및 학부모 등 교육 수요자 중심의 교육환경으로의 전 환을 모색하였으며, 큰 변화를 실행해 옮기기 위한 첫걸음을 내딛었 다는 점에서는 의미

― 시행 초기에는 항상 어려움이 있겠지만 제도정착의 한계와 제도 자체 에 대한 반대여론 등으로 원래의 목표를 달성하기에는 역부족이었다 는 평가

― 박근혜 정부에 들어서도 차기 성장동력으로 창조경제를 내세우고 창 의와 열정이 가득한 융합형 인재 육성에 중점을 두고 있어 이명박 정 부의 기조는 지속적으로 유지되는 것으로 판단됨.²⁾

2) 홍성현&류웅재(2013)

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Ÿ 박근혜 정부는 시장주의를 기반으로 성장에 중점을 두는 패러다임 강조

Ÿ 창조경제의 핵심은 사람으로서 창의적 글로벌 인재는 융합형 인재육 성의 기반

□ 올해 6.4 지방선거에서 진보성향의 교육감이 대거 당선되면서 향후 교육정 책의 갈등이 예고

― 지난 4년 동안 보수중심의 교육정책이 추진되었으나 진보성향의 교육 감이 대거 당선되면서 교육정책의 기조도 진보적 정책으로 선회할 가 능성이 큼.

Ÿ 기존의 학교의 다양성과 자율성을 중시하고 시장원리를 도입한 교육 정책에서 평준화를 강조하고 교육복지를 확대하는 방향으로 교육정 책이 변화할 전망

― 기존에 추진된 교육정책이 효과를 나타내기 위해서는 충분한 시간이 필요한 만큼 기존 교육정책을 고수하려는 움직임과(현 교육부장관은 전 한나라당 당대표인 황우여) 진보교육감의 새로운 교육정책이 대립 할 가능성이 크며 이로 인해 교육계의 갈등은 불가피

Ÿ 진보성향 교육감들의 평소 지론인 평준화와 형평성을 중심으로 하는 공교육 정상화와 전 계층을 대상으로 하는 보편적 교육복지의 확대 가 수면 위로 떠오르면서 논란이 심화

□ 최근에는 진보성향 교육감들이 향후 정책의 주요 과제로 제시하고 있는 자 사고 폐지, 혁신학교 확대, 보편적 교육복지의 확대 등이 큰 이슈로 등장

― 이하에서는 자사고 폐지, 혁신학교 확대, 보편적 교육복지의 확대 등 현재 이슈가 되고 있는 교육정책들을 검토·평가

―

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2. 교육정책의 주요 이슈 평가

(1) 자율형 사립고 폐지

□ 자율형 사립고는 공교육의 문제점을 보완하고 교육의 다양성과 자율성을 추구하기 위하여 이명박 정부에서 추진한 고교다양화 300 프로젝트에서 출발함.

― 고교다양화 300프로젝트는 자율화, 다양화, 보다 큰 의미에서는 선진 교육을 통한 인적자원의 질 향상과 국가경쟁력 확보라는 장기적인 목 표를 가지고 시행된 정책으로 당시 제시된 네 가지 종류의 학교형태³⁾ 가운데 하나가 바로 자율형 사립고임.

― 이후 다양성의 추구라는 관점에서 고등학교의 유형이 복잡하게 운영 됨에 따라 이를 재정비할 필요성이 증대되었으며 2010년 6월 고등학 교 유형이 일반고, 특목고⁴⁾, 특성화고⁵⁾, 자율고 등의 4개 유형으로 재 정립(초·중등교육법 시행령 일부개정령안)

― 자율고는 다시 자율형 사립고와 자율형 공립고로 나누어지는데 현재 이슈가 되고 있는 것이 자율형 사립고에 대한 폐지 논란임.

<표 3> 고등학교 유형별 비교

3) 고교 다양화 300 프로젝트에서 제시된 학교 형태로는 기숙형 공립고, 마이스터고, 자율형 사립고, 고교특색 살리기 플랜 등이 있음.

4) 특목고는 과학고, 외국어고, 국제고, 예술고·체육고, 마이스터고 4개 계열로 정비 5) 특성화고는 전문계열 특목고(농업, 공업, 수산, 해양), 전문계고, 특성화고로 구분

구분 일반고 특목고 특성화고 자율고

개 요

유형 일반계 고등학교

과학고, 와국어고, 국제고, 에술고,

체육고, 마이스터고

직업특성화고, 대안학교

자율형 사립고, 자율형 공립고

목적

중학교 교육 기초위에 중등교육 실시

과학 인재, 외국어 인재,

예술인, 체육인의 양성

및 전문적인 직업 교육 제공

소질과 적성을 고려하여 특정분야의 인재

양성, 체험 위주의 교육

제공

학교별 다양한 교육실시, 교육과정과 학사운영의 자율성 제고

- 26 - 자료: 교육부(2010), 교육통계연구센터.

□ 진보교육감의 대거 당선이후 자율형 사립고의 폐지가 거론되는 이유는 자율 형 사립고가 현재의 공교육 부실화의 직접적인 원인이라는 것임.

― 자율형 사립고에서 상위권 학생들을 모두 선발해가기 때문에 현재 일 반고에는 중하위권 학생들이 대부분을 차지하고 있으며 이로 인해 일 반고에서는 정상적인 수업이 어렵고 공교육의 부실화를 야기했다는 논리임.

― 뿐만 아니라 자율형 사립고는 교육의 다양화가 아니라 국영수 중심의 수업을 통해 입시교육을 강화하고, 부모의 경제적 능력으로 학생들을 차별하는 귀족학교를 구축했다는 이유도 폐지의 이유가 되고 있음.

법적 근거

초·중등교육법 시행령 제76조의

2

초·중등교육법 시행령 제76조의

2, 제90조

초·중등교육법 시행령 제76조의

2, 제91조

초·중등교육법 제61조/초·중등 교육법 시행령 제76조의 2, 제91조의 3, 제91조의 4 현황

(2013) 1,525교 138교 494교 165교

학 생 선 발

모집단

위 지역/광역단위

과고·외고는 광역단위, 예·체고 및 마이스터고는

전국 단위

광역/전국단위 광역단위

입학전 형

평준화 지역은 추첨·배정, 비평준화 지역은

내신 및 선발고사

과고·외고는 자기주도 학습전형 중심,

예·체고 및 마이스터고는

내신, 면접, 실기 등

내신, 면접, 실기 등

평준화 지역은 추첨 등 (자사고는 내신 반영), 비평준화 지역은 자기주도 학습전형(자공고

는 학교 자율), 필기고사 금지 사회적

배려 대상자

- 과고·외고는

전형의 20% - 자사고의 경우

모집정원의 20%

교육과정 (2009개정 교육과정기

준)

필수이수단위 116단위

․필수이수단위는 72단위, 전문교과는

80단위 이상(마이스터고

는 학교별 교육과정 자율운영 가능)

필수이수단위는 72단위, 전문교과는

80단위 이상(체험위주 대안학교는 시도

지침으로 조정가능)

필수이수단위는 72단위(자사고는

58단위), 교과군별 이수

단위의 50%

증감(자사고는 교과군별 이수 단위 준수의무

없음)

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― 특히 자율형 사립고의 폐지는 진보교육감 뿐만 아니라 전국교직원노 동조합, 전국공무원노동조함, 전국교수노동조합 등으로 진보진영을 중 심으로 논의되고 있음.

□ 자율형 사립고를 공교육 부실화의 원인으로 언급하고 공교육 정상화를 위해 서 자율형 사립고를 폐지해야 한다는 논리는 과도한 주장

― 공교육 부실화는 이전부터 진행되어온 문제이지 자율형 사립고가 설 립되면서 갑자기 발생한 문제가 아님.

Ÿ 오히려 자율형 사립고는 공교육 부실화로 인한 공교육의 문제점을 보완하고 공교육을 정상화하기 위하여 추진된 교육의 다양성 및 자 율성 강화 측면에서 출발한 학교 형태임.

Ÿ 현재 전국의 자율형 사립고의 개수는 모두 합쳐봐야 2013년 기준으 로 49개에 불과하며 이는 일반 고등학교의 3.2%, 전체 고등학교의 2.1%에 불과

* 49개에 불과한 자율형 사립고로 인하여 1,525개에 달하는 일반고 의 공교육이 부실화되었다는 논리는 과도

Ÿ 우리나라의 대표적인 비일반학교로는 과학고등학교, 외국어고등학교 등도 있는데 유독 모든 문제의 책임을 자율형 사립고에게만 전가하 는 것도 상식을 벗어난 주장이라는 견해도 다수

<표 4> 유형별 고등학교 수 변화 추이

2011년 2012년 2013년

일반고 1,554 1,529 1,525

자율고 109 147 165

국공립 58 97 116

사립 51 50 49

특수목적고 120 128 138

특성화고 499 499 494

총계 2,282 2,303 2,322

자료: 교육통계연보 각 년도

― 오히려 자율형 사립고 등 학교의 자율성과 다양성을 추구하는 교육정 책은 평준화 정책으로 인한 공교육의 문제점을 보완하는 역할을 담당 한 측면이 없지 않음.

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Ÿ 공교육 부실화에 따른 교육수요자의 탈학교화는 해외유학자수로 가 늠해볼 수 있는데, 초중등학생의 외국유학현황은 2008년 이후 지속적 으로 감소하는 모습을 보여 자율형 사립고와 같은 학교 다양성 정책 이 실패하였다기보다는 오히려 긍정적으로 작용하였다고 할 수 있음.

* 2009년에는 금융위기로 인해서 유학생 수의 감소가 있었다고 하더 라도 이후에는 추가적인 반등이 없었으며 오히려 유학생 수가 지 속적으로 감소하는 추세

* 학령인구의 감소를 감안하여 학생 만 면당 유학생 수를 계산한 결 과에서도 추이 변화에 큰 차이가 없으며 2006년 당시 고등학생 만 명당 36.3명이었던 유학생 수가 2012년에는 17.2명으로 대폭 감소

* 이는 자율형 사립고를 포함한 학교의 다양성 및 자율성 중심의 교 육정책이 교육 수요자에게는 긍정적으로 작용하였으며 오히려 공 교육 부실화 및 불신으로 인해 증가한 해외 유학생의 수를 감소시 키는데 어느 정도 일조하였다고 생각할 수 있음.

<표 5> 초중등 해외 유학생 수 변화 추이

(단위: 명) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 초등학교 13,814 12,341 12,531 8,369 8,794 7,477 6,061 (만 명당) 35.2 32.2 34.1 24.1 26.7 23.9 20.5

중학교 9,246 9,201 8,888 5,723 5,870 5,468 4,977 (만 명당) 44.6 44.6 43.6 28.5 29.7 28.6 26.9 고등학교 6,451 6,126 5,930 4,026 4,077 3,570 3,302 (만 명당) 36.3 33.3 31.1 20.5 20.8 18.4 17.2 자료: 교육통계연보 각 년도, e-나라 지표

Ÿ 초·중·고등학생의 사교육 참여율도 2009년부터 지속적으로 감소하 고 있으며 사교육비 총액 및 학생 1인당 사교육비도 2009년부터 감 소하는 추세를 보이고 있어 사교육 문제도 점진적으로 완화되고 있 는 양상

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<그림 1> 초·중·고교 일인당 사교육비 및 사교육 참여율 변화

자료: 2013년 사교육비 조사결과(통계청)

Ÿ 실제로 자율형 사립고에서 학생과 학부모의 학교 만족도는 다른 학교 들에 비해 더 높은 것으로 나타났으며, 자율형 사립고에서 교사들의 열정과 전문성에 대한 만족도도 점점 증가하고 있는 것으로 나타남.⁶⁾

* 자사고 수업에 대한 학생들의 만족도는 5점 만점에 3.54점, 진로지 도에 대한 학생 만족도는 3.41점으로 자율형 공립고등학교나 일반 고등학교보다 학생들의 만족도가 높은 것으로 나타남.

* 자사고에서 교사들의 전문성과 열정에 대한 만족도도 높은 편이며 점차 증가하고 있는 것으로 나타남.

* 일반고의 공교육에서 나타나던 문제점들이 자율고에서는 완화되는 것으로 나타남.

<표 6> 진로지도에 대한 학생들의 만족도

구분 자율형 사립고 자율형 공립고 일반계 고등학교

진로지도 만족도 3.41 3.25 2.74

자료: 꿈나래21(2012. 9.) 6) 꿈나래21(2012년 9월호)

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<표 7> 자율형 사립고 교사의 전문성과 열의에 대한 수요자의 만족도

구분

2010학년도 2011학년도

학생 학부모 학생 학부모

교사의 전문성과 열의 3.68 3.59 3.69 3.76 자료: 꿈나래21(2012. 9.)

― 일부에서는 자사고가 일반고를 황폐화시켰다고 주장하고 있으나, 자 사고 폐지를 검토하기 이전에, 일반고의 교육역량과 교육 프로그램을 교육 수요자의 수준에 맞도록 한 단계 업그레이드 나가는 것이 올바 른 방법일 것임.

□ 자율형 사립고가 입시학원화 되었으며 다양성 교육에 소홀히 하였기 때문에 폐지하여야 한다는 주장도 어폐가 있음.

― 현실적으로 고등학교의 주요 성과가 대학입시의 결과로 평가되는 측 면을 부정할 수 없기 때문에 고등학교에서 대학입시에 대한 부분을 소홀히 하기는 어려운 측면이 있음.

Ÿ 자율형 사립고는 정부 재정이 전혀 투입되지 않고 재단전입금과 학 부모의 수업료 등으로 운영되고 있는데, 학부모들의 경우 일반고의 3 배에 달하는 수업료를 지불하기도 함.

Ÿ 학생 및 학부모가 비싼 수업료를 지불하는 만큼‘획일화된 수업과 교육프로그램, 그리고 산만한 학습 분위기’를 지양하고, 공부하는 습관 정립, 맞춤형 우수학습 프로그램 개발, 학습과정의 주도적 참여 유도 등 교육수요자의 요구를 위해 자율형 사립학교가 노력하는 것 은 당연하며 불가피.

* 해당 학생과 학부모가 학교운영에 만족하고 있고 이의를 제기하지 않고 있음에도 불구하고 이를 문제 삼아 폐지를 운운하는 것이 과 연 타당한 것인지에 대해서도 의문이 제기

Ÿ 대입 중심의 교육이 문제가 된다면, 현재의 대학입시제도 개선이 먼 저이며 이를 자사고만의 잘못으로 몰아세우는 것도 개연성이 결여

― 다양성 교육을 소홀히 하였다는 우려도 있지만 실제로 많은 자사고에 서 학생들의 수요에 따라 수업시간 내·외에서 다양한 프로그램을 제 공하고 있음.

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Ÿ 하나고등학교의 경우 대학교와 똑같은 수강신청 시스템으로 학생들 이 직접 수강신청을 하여 수업을 신청하고(무학년 무계열 제도를 채 용하여 157개의 과목이 개설), 1인2기 프로그램을 채용하여 주2회 방과 후 시간에 음악 또는 미술 한 가지와 체육 한 가지를 선택하여 수강 Ÿ 특정 자율형 사립고의 경우 다양성 교육에 미흡한 부분이 있다면 이

는 자율형 사립고의 재지정 기준에 따라 해당 학교에 한하여 폐지, 혹은 재지정을 결정하면 될 것을 궁극적으로 모든 자율형 사립고를 폐지하고 일반고로 전환한다는 것은 자율성과 다양성을 침해할 뿐만 교육 수요자의 권리를 침해하는 것

― 자사고의 경우 학생선발은 추첨으로 이루어지지만 모집정원의 20%는 사회적 배려대상자로 모집하는 규정이 있어서 저소득층에 대한 교육 기회도 함께 제공

Ÿ 사회적 배려대상자 모집이 편법 입학의 방법으로 악용되는 사례도 없지 않아 명칭을 사회통합전형으로 변경하고, 2014년부터는 사회통 합전형 모집인원의 60%는 기초생활수급권자 및 차상위계층 등 저소 득층의 자녀로 선발하도록 규정

Ÿ 뿐만 아니라 기초생활수급권자나 차상위계층에 대해서는 장학금을 지급

□ 진보 교육감 당선 이후 시행된 자율형 사립고의 재평가에 대해서도 신뢰성 과 타당성에 의문이 제기

― 서울시 교육청의 경우 올해 6월 평가가 이미 끝난 평가대상 14개 자 율형 사립고에 대해서(모두 지정 취소 기준점수인 70점 이상을 획득) 새로운 지표를 추가하여 재평가를 강행하여 논란이 증폭

Ÿ 서울시 교육청은 종합평가라고 명명한 이번 평가결과에서 14개 자율 형 사립고 가운데 8개 자립형 사립고가 미흡 판정을 받았기 때문에 해당 자립형 사립고 지정을 취소하고 일반고로 전환한다는 입장

Ÿ 하지만 이미 평가가 끝난 사안에 대하여 기존에 없던 새로운 평가항 목을 추가하여 재평가하는 것은 신뢰성과 타당성에 논란을 일으킬 소지가 많음.

* 옥석을 가리기 위함이라면 자사고의 운영제도에 대한 개선안을 미 리 마련하고, 평가항목이나 평가과정을 보완하여 새로운 평가기준 을 먼저 공시한 후, 추후에 재지정 시기가 돌아오는 자사고부터 새로운 평가기준을 적용하는 것이 합당