교육감 직선제를 중심으로
III. 지방교육자치제도의 중심, 교육감 – 우리나라의 교육감 선출 제도와 문제점
1. 우리나라 교육감 선출제도의 변천 과정
o 지난 65년 동안 우리나라는 교육감 선출을 위해 총 3가지의 선출제도(임 명제, 간선제, 직선제)를 순차적으로 채택해 왔음.
[표 1] 교육감 선출제도의 변천 과정
구분 선출방식 임기
1949~1990년
임명제
(교육위원회 추천과 도지사･문교부장관 제청, 대통령이 임명)
4년 -1991~1996년 간선제
(교육위원회)
4년 중임1회 1997~1999년
간선제
(학교운영위원회선거인과 교원단체선거인으로 구성된 선 거인단)
4년 중임1회 2000~2006년 간선제
(학교운영위원회위원 전원으로 구성된 선거인단)
4년 중임1회
2007년~현재 주민직선제 4년
중임3회
자료: 국가법령정보센터, ｢지방교육자치에 관한 법률｣; 교육부, ‘지방교육자치제 개요’(2010.11.8)
o 교육감 선출제도가 이처럼 임명제에서 간선제를 거쳐 직선제로 변경된 데에는 교육감들의 역량부족, 중앙정부의 영향에 취약한 교육행정의 자주 성, 부정선거, 교육에의 정치성향 개입 등이 원인으로 제기되고 있음.
｢임명제 → 간선제｣(1991년)의 원인
• 임명제하에 선출된 일부 교육감들의 역량부족으로 교육행정이 원활히 수행되 지 않았다는 점과 교육자치를 흔드는 중앙집권적인 교육행정에 대한 문제점 으로 인해 선출제도가 변경되기에 이름.
｢간선제 → 직선제｣(2007년)의 원인
• 선거인단의 구성 측면에서 선거인단의 규모가 작아 부정선거가 빈발하였으며, 선거운동의 제한으로 후보자 검증 기회가 부족한 문제가 있었음(최영출, 2011).
58
-• 학교운영위원회가 정치적 도구로 이용된다는 문제점이 제기되었음. 실제로 교 육감 선거가 있는 해의 학교운영위원 선거는 다른 해에 비해 과열되는 양상 이 나타남(강인수･김성기, 2005).
• 또한 간선제에 의해 교육감을 선출하는 학교운영위원들이 보수성향이 짙은 교장의 영향력하에 있기 때문에 진보세력들의 진출에 어려움이 있어 주민직 선제 도입을 통해 보수･진보세력 간의 균형을 맞춰야 한다는 진보진영의 입 장이 대두되기도 함(송기창, 2009).
• 이에 덧붙여, 교육감의 주민대표성이 부족하다는 비판에 따라 주민직선을 통 해 교육감의 대표성을 확고히 하여 교육자치를 강화하자는 입장이 제기되었 음(최영출, 2011).
2. 현행 교육감 선출제도(직선제)의 문제점
o 현행 교육감 선출제도는 직선제의 안착을 위해 공정선거 유도와 교육의 정치적 중립성 훼손 방지를 주요 골자로 하는 내용을 담고 있음.
교육감이 비정치기관장임에도 불구하고 정치인에 준하는 정치자금법의 준용뿐만 아니라 공직선거법의 준용도 요구하고 있으며 이를 통해 음성 적인 금전거래 및 기타 부정선거의 우려를 해소하고자 함.
교육감 후보자와 정당 간의 연계를 촉발할 수 있는 일체의 행위를 금지 하고 후보 자격 요건에도 제한을 둠으로써, 교육감 선거가 정치적 영향 을 받지 않도록 정치 사슬을 끊고자 함.
o 직선제에 기반하고 있는 현행 교육감 선출제도는 지방자치의 주요 원리 인 주민대표성을 실천한다는 데에서 장점을 지님.
o 그러나 교육감 직선제는 지역주민의 인지도 부족으로 인한 무관심 선거, 과도한 선거비용에 따른 비리 발생, 지자체장과의 이념대립으로 인한 갈 등, 교육전문성 검증의 미약, 정당 및 교원단체의 정치적 영향으로 인한 여전한 교육의 정치적 중립성의 침해 등 여러 문제점을 지적받고 있음.4)
교육에 대해 또는 교육감 후보나 공약에 대해 잘 모르는 일반 시민이 부 적격 후보자를 선출할 가능성이 높다는 지적이 있음.
표를 얻기 위해 인기 위주의 공약을 남발할 가능성에 대한 우려도 큼.
4) Ko, 2008; Sung & Kim, 2007; Ko, 2010; Kim, 2011; Lee, 2011; Song & Park, 2011; Park, Jo & Kim, 2012
59
- 지방자치단체장과 교육감이 교육이념이 다를 경우 당선 후 심한 갈등 등 으로 일반행정 뿐만 아니라 교육행정에 있어서도 효율성이 저해될 공산 이 큼.
또한 교육감 후보자의 교육경력 요건이 낮아 전문적인 교육경력이 없는 정당･정치인 출신이 지명도를 앞세워 교육감 후보로 나설 수 있는 가능 성이 높음.
이는 당선 후 교육감이 정치화될 수 있는 가능성이 클 수 있음을 의미하 며, 정당 및 교원단체(교원노조)의 정치적 영향력이 여전히 작용할 수 있 는 여지가 있어 선거과정에서 무늬만 정치적으로 중립적인 모습을 지향 했다는 비판을 모면하기 어려운 측면이 있음.
한편, 비정치기관장인 교육감을 대통령, 국회의원, 지방자치단체장 등 정 치기관장 선출방식과 같은 방식을 적용해 선출하는 것은 정당과는 무관 함에도 특정 정당과의 연계성을 인식하여 투표하게끔 오도(誤導)하기 때 문에 교육의 정치적 중립성을 훼손한다는 지적도 제기됨.
Ⅳ. 주요국의 교육감 선출제도 분석
5)o 각 나라마다 교육 환경에 차이가 있고 자치제도의 내용과 전통, 교육감의 역할, 심지어 명칭에 이르기까지 서로 다르기 때문에 우리나라의 교육감 선출제도를 외국의 경우와 직접 비교하기에는 어려움이 있음.
o 그러나 최근 주요국들이 채택하고 있는 교육감 선출제도의 특징과 동향 을 가늠해 보는 것은 논란이 되고 있는 우리나라의 교육감 직선제의 개 선 방향을 정립하는 데에 있어 길잡이가 될 수 있다는 의미를 가짐.
o 이러한 맥락에서 본 장(章)에서는 미국, 영국, 일본, 독일 등 주요국들의 교육자치행정과 교육감 선출제도에 대해 살펴보고자 하며, 이를 개괄해 보면 [표 2]와 같음.
5) 본 장(章)은 교육과학기술부(2011)의 ｢세종특별자치시 교육청 조직 및 교육감 선출 방안 연구｣; 최 영출(2011)의 ｢지방교육자치제도 개선방안: 교육감 선출제도를 중심으로｣; The Council of Chief State School Officers(http://www.ccsso.org); The Office of Superintendent of Public Instruction(http://www.ecs.org); http://ballotpedia.org/Superintendent_of_Schools; 송봉섭(2009), ｢교육감, 교육위원 선거제도의 개선방안에 관한 연구｣ 등으로부터 요약발췌 및 인용하여 작성되었음을 밝힘.
60
-[표 2] 주요국의 교육위원 및 교육감(장) 선출방식 비교
구분 선출방식
교육위원 교육감(교육장)
미국
주(州)
임명제(33州): 29州(주지사), 1州(주의회), 3州(주지사&주의회) 혼합제(6州): 임명&선거
주민선거제(9州) 없음(2州)
주교육위원회가 임명(23州) 주지사가 임명(15州) 주민선거제(12州)
학교구 주민직선 또는 시장이 시의회 동의하 에 임명하거나 시의회가 임명
학교구 교육위원회가 공모하여 채 용
영국
광역 지방교육행정기관 없음.
기초
교육위원의 1/2 이상은 지방교육행 정을 담당하는 평회의 의원으로, 나 머지는 외부전문가로 구성
교육장은 교육위원회가 교육과학부 장관과의 협의를 거쳐 임명
일본
도(都), 도(道), 부(府), 현(県)
자치단체장이 지방의회의 동의하에 임명
문부성 대신의 승인을 얻어 도도부 현 교육위원회가 당회 교육위원들 중에서 임명
시(市), 정(町), 촌(村)
자치단체장이 지방의회의 동의하에 임명
도도부현 교육위원회의 승인을 얻 어 시정촌 교육위원회가 당회 교육 위원들 중에서 임명
독일
주(州) 교육, 장학행정
-(교육위원회가 별도로 존재하지 않으 며, 교육사무는 지방의회인 주의회에 서 의결하고 교육집행은 주정부의 교 육부에서 담당함.)
주지사(주의회에서 선출/임명)가 주교육감에 해당하는 주교육부장관 을 임명
광역, 기초
위임사무, 관할･감독,
학교설립, 관리
-(교육위원회가 별도로 존재하지 않는 대신, 광역 및 기초단체가 상･하급 교육청들을 통해 주교육부장관의 위 임사무 처리 및 교육과정 준수 여부 를 감독함. 기초단체는 학교설립 및 관리 또한 담당함.)
주교육부장관이 교육장을 임명
주: 미국의 교육위원 선출방식은 2011년 기준이며, 교육감 선출방식은 2014년 기준에 준함.
자료: 교육과학기술부(2011), ｢세종특별자치시 교육청 조직 및 교육감 선출 방안 연구｣; The Office of Superintendent of Public Instruction(http://www.ecs.org)
61
-o 대부분의 국가들이 교육감 선출제도로서 임명제를 채택하고 있다고는 단 언할 수 없지만, 사례로 들고 있는 주요국들은 임명제를 선호하는 경향을 보임.
예컨대 일본의 경우 교육감 후보인 교육위원들의 선출방식 자체를 과거 주민직선제에서 임명제로 전환시킨 특이한 이력을 지니고 있음.
현재 일본은 그러한 교육위원회가 상급기관의 승인을 얻어 당회 교육위 원들 중에서 교육감을 임명하고 있음.
o 그러나 최근 일본에서는 임명제의 한계를 극복하고자 공모제 도입론이 대두되고 있음.
직선제를 채택했다가 임명제로 전환한 일본에서, 현재 이에 대한 회의적 인 목소리가 높아지고 있어 임명제가 100% 능사가 아니라는 시사점을 제공받을 수 있음.
o 임명제의 장점(지자체장과의 갈등･대립 해소 등)과 직선제의 장점(주민대 표성 및 주민참여 제고 등)을 병행할 수 있는 현행 직선제의 개선방향(예:
러닝메이트제) 모색이 필요시됨.