머리말
올해 7월 발표된 ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획’에서는 ‘매년 100곳, 5년간 50조 원 투 입, 39만 개 일자리 창출’이라는 키워드로 전국을 들썩이게 만들었던 대통령 1호 공약인
‘도시재생 뉴딜’을 국정과제 중 하나로 명시하고 있다. ‘도시 경쟁력 강화 및 삶의 질 개선 을 위한 도시재생 뉴딜 추진’이라는 국정과제는 명시적으로는 전국적 도시재생 사업 추진 을 공공 중심으로 지원하고 저렴한 공공임대주택 공급 등을 통해 구도심과 노후주거지 생 활여건 및 주민 삶의 질 개선과 쇠퇴지역을 혁신공간으로 재창출한다는 목적을 담고 있다 (국정기획자문위원회 2017). 특히, 지난 4월 발표된 공약의 세부내용과 최근 국토교통부 를 중심으로 구체화되는 시책 방향을 살펴보면, 인구가 줄어들고 물리적 노후화가 심각해 활력이 저하되고 있는 전국 읍 · 면 · 동 약 65.9% 지역의 쇠퇴 극복을 위한 서비스 접근성 개선과 고령층, 청년, 저소득층 등 도시재생의 사각지대였던 취약계층을 사회적으로 보호 하기 위한 정책적 대응을 매우 중요하게 고려하고 있다.1) 무엇보다 이러한 공간복지의 기 반과 사회 안전망을 통해 청년과 일자리 창출을 유도하고 지역 상생발전을 위한 지역주 도적 거버넌스 체계로 사회통합을 구현해 도시재생을 지속가능하게 구현하겠다는 의지도 드러난다.
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서민호 | 국토연구원 도시재생연구센터장([email protected])
포용성장 실현을 위한 도시재생 추진 전략
1) 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」이 제정되어 국가지원이 시작된 2013년과 비교해 전국 차원의 도시쇠퇴가 심화 되는 가운데, 대도시는 물리환경 노후화, 지방 중소도시 및 농어촌은 인구쇠퇴 현상이 심각한 것으로 파악되었음. 도시재 생종합정보체계(2016)에서 제공하는 자료분석 결과, 인구사회 측면에서 쇠퇴지역 규모의 확대는 다소 둔화되고 있으나 전국 읍·면·동의 80.2% 지역이 이미 쇠퇴해 고착화되는 경향이 확인되었음[인구·사회 쇠퇴 비율(전국 읍·면·동):
73.8%(2013) → 80.2%(2016)]. 또한 물리·환경 측면에서는 쇠퇴지역 규모가 큰 폭으로 증가하고 있으며, 쇠퇴지역 확산 속도 역시 가속화되는 경향을 보이고 있었음[물리·환경 쇠퇴 비율(전국 읍·면·동): 59.7%(2013) → 69.5%(2016)].
지난 도시재생 정책의 전개과정을 되짚어 보면, 왜 이 시점에 공간복지와 사회 안전망 구축이 도시재생의 주요 화두로 부각되고 있는지를 엿볼 수 있다. 도시재생은 1990년대 도 시의 외연적 확장과 주택보급 확대, IMF 사태를 전후한 산업구조의 재편 과정 속에서 주 민 스스로의 생활터전와 도시환경을 개선하고자 하는 풀뿌리 주민참여 운동의 일환으로 시작되었다. 참여연대의 아파트공동체 운동, 대구 삼덕동의 담장허물기 사업, 서울의 걷 고 싶은 도시만들기 사업이 그 대표적 사례로 도시공간에 대한 권리 회복과 참여의 열망 이 반영된 사업들이었다. 이후 2000년대부터는 국가균형발전이 본격화되는 과정 속에서 대통령 지시로 균형발전위원회 내 특별위원회를 구성해 삶의 질 개선과 경쟁력 제고를 위 한 ‘살고 싶은 도시만들기’ 정책이 시작되었다. 2007년부터 2009년까지 시범도시 및 마을 조성, 계획 및 성공모델 지원사업 등이 전국적으로 추진되었는데, 이때 주목했던 정책들 은 낙후공간이나 소외계층에 대해 국가가 기본적인 물적 토대를 다질 수 있도록 지원함으 로써 국민에게 최소한의 삶의 질을 보장하는 것을 목표로 하고 있었다.
<그림 1> 전국 쇠퇴지역 현황 비교(2013~2016년, 읍·면·동 기준)
출처: 도시재생 종합정보체계 홈페이지 2017. 10.
(단위: 개소)
구분 전체
읍·면·동 수
쇠퇴지역
최종판정 2개 요건 충족지역* 3개 요건 충족지역*
2013년 3,470 2,239(64.5%) 1,031(29.7%) 1,208(34.8%) 2016년 3,488 2,300(65.9%) 1,478(42.4%) 822(23.6%)
* 쇠퇴지역은 인구·산업·노후건축물의 3개 요건을 기준으로 판별되는데, 인구 부문 쇠퇴 요건은 최근 30년간 인 구 최대치 대비 현재 인구 20% 이상 감소 또는 최근 5년간 3년 연속 인구감소 지역, 산업 부문 쇠퇴 요건은 최근 10년간 총 사업체 수 최대치 대비 현재 5% 이상 감소 또는 최근 5년간 3년 이상 연속 감소, 노후건축물 부문 쇠 퇴 요건은 전체 건축물 중 20년 이상 지난 건축물이 50% 이상이 기준임(국토교통부 2014).
2013년 도시재생의 체계적 추진을 제도적으로 지원하기 위해 「도시재생 활성화 및 지 원에 관한 특별법」을 제정했고, 국가적 확산을 위해 정부지원 선도 · 일반사업을 지금까지 전국 46곳에서 본격 추진하였다. 국가차원에서 볼 때는 그 규모가 제한적이어서 국민 체 감에 한계가 있었고, 현장의 도시재생 수요는 노후주거지나 주거취약계층, 영세상인들에 대한 보호까지 요구하는 차원으로 점차 확대되는 양상이었다. 이러한 배경에서 전폭적인 국가지원을 통한 도시재생을 본격화해 주거지를 포괄한 전반적 노후 · 쇠퇴도시의 재건과 취약계층을 위한 임대주택 및 사회안전망 공급, 지역 혁신을 통한 일자리 창출 등을 목표 로 하는 도시재생 뉴딜정책이 추진되기에 이른 것이다.
종합하면 도시재생 뉴딜이 발표된 현 시점은 주민참여 운동에서 시작해 새로운 패러다 임으로 정착한 도시재생이 국가차원에서 ‘공간복지’와 ‘사회정의’를 실현할 핵심 정책수단 으로까지 그 역할을 확대하고 있는 중요한 전환점이라고 할 수 있다. 특히, ‘공간복지’와
‘사회정의’를 핵심원칙으로 상정하고 있는 ‘포용성장(inclusive growth)’의 관점에서 도시 재생 뉴딜이 갖는 의미와 역할, 앞으로의 과제들에 대해 살펴보는 것은 그동안 도시재생 과정에서 드러난 한계를 보완하고 도시재생 뉴딜의 사회 · 경제적 근본 가치를 명확히 하 는 행위임과 동시에 도시재생 뉴딜 추진의 국가적 의의와 국가가 해야 할 역할을 정립하 는 작업이라 할 수 있다.
도시재생에 있어 포용성장의 의미
2006년 이후 OECD, UN-HABITAT, 세계은행(World Bank) 등에서 주요 정책 어젠다 로 제시하기 시작한 포용성장은 최근 경제 · 사회적 관점에서는 소득과 부를 어려운 사람 에게 보다 많이 돌아가게 하는 선택적 불평등을 허용하는 ‘사회정의’ 실현, 공간적 관점에 서는 생활 인프라와 공공서비스에 대한 보편적 접근성을 개선하는 ‘공간복지’ 실현을 핵심 정책의제로 다루고 있다(Shah, Hamilton, Armendaris and Lee 2015; 문정호, 이순자, 김진범, 민성희 외 2016). 특히 향후 20년간 전 세계의 도시정책이 지향해야 할 목표를 제 시한 유엔 해비타트 III 총회(UN-Habitat III 2016)의 의제인 ‘모두를 위한 도시(Cities for All)’는 자원배분에서의 공간정의(justice)와 의사결정에 있어 시민참여, 사회 · 경제 · 문 화적 다양성을 존중한다는 세 가지 원칙을 제시함으로써 ‘도시에 대한 권리(the right to the city)’가 추구했던 ‘공간적 포용’의 원칙을 천명하고 있다(문정호, 이순자, 김진범, 민 성희 외 2016; 박세훈, 김태환, 김은란, 박미선 외 2016).
이러한 포용성장 관련 의제와 원칙은 현재 도시재생 뉴딜정책이 추구하고자 하는 정책 목표와 개념적 맥락을 함께하고 있다. 도시재생 뉴딜에 대한 문재인 대통령의 공약사항
은 기존 도시재생 정책에서 강조되지 않았던 몇 가지 특징적 사항들에 주목하고 있다. 어 린이집과 무인택배함 확충 등을 통해 사회서비스에 대한 접근성을 높이고자 하는 것과 저 소득층, 영세상인 등 취약계층이 안심하고 정주할 수 있는 여건을 만드는 것을 목표로 하 고 있다. 이를 통해 어느 곳에서 거주하든 도시가 제공하는 기본적 사회서비스를 제공받 을 수 있고, 경제 · 사회적으로 취약한 사람들도 거주하고 일할 최소한의 기회를 제공받
<표 1> 유엔 해비타트III 비전과 모두를 위한 도시실현 정책 원칙
모두를 위한 지속가능한 도시 및 거주지에 대한 키토선언: 공유비전
‘모두를 위한 도시(Cities for All)’
모두에게 적정하고 동등한 기회와 권리를 부여하는 도시
직접주거 및 사회적 기능 충족
시민의 참여와 포용력 보유
여성에게 동등한 권리보장
생산성 및 건강한 지역경제
균형적, 통합적 발전의 중심
모두에게 안전한 교통수단 보유
재해로부터의 도시 회복력 보유
생태계의 보호 및 보전
공유비전: 원칙과 약속
• 도시와 거주지는 ‘도시에 대한 권리(the right to the city)’로 표현될 수 있는 모두를 위한 것이 되어야 함
• 적정주거에 대한 권리, 근원적 자유, 참여를 보장하는 사회ㆍ시민적 체제, 성적 평등, 모두를 위한 이동성 보장, 재난 관리와 회복성, 지속가능한 소비를 포함
• 장기적이고 통합적인 도시계획 및 설계, 지속가능한 재정체계, 중앙과 지방의 정부 간 협력, 시민과 이해당사자의 참여는 도시 패러다임 전환의 핵심요소
실천을 위한 요청
• 지속가능한 도시발전에 대한 공동의 비전과 정치적 약속은 국가의 서로 다른 현실, 발전단계, 역량을 고려하며, 각 국가가 처한 고유한 여건을 존중함
• 개발도상국, 저개발국, 슬럼가 비공식 거주자, 이주민과 난민에 대해서는 특별한 관심이 필요함
• ‘새로운 도시의제’는 급속히 도시화된 세계에서 지속가능한 발전을 위한 동력으로써 도시와 거주지(그리고 주민들) 의 역할을 강조하는 역사적 기회
도시에 대한 권리 또는 모두를 위한 도시 실현을 위한 정책 원칙
원칙-1 자원배분의 공간정의 누구도 소외되지 않는
평등한 접근성 제공 및 지속가능성 확보
원칙-2 의사결정의 시민참여 포용적 거버넌스 구축과
취약계층의 사회안전망 제공
원칙-3 사회·경제·문화적 다양성 존중 안전·복지 사회 조성포용적 경제발전과
자료: 국토교통부 2017a; 박세훈, 김태환, 김은란, 박미선 외 2016.
는 사회를 구현하고자 한다. 이러한 도시재생 뉴딜의 정책목표가 바로 공간적 포용 측면 의 ‘공간복지’와 기회의 균등 측면의 ‘사회정의’라는 가치를 내포하는 ‘포용성장’(inclusive growth)의 철학 · 규범적 개념과 맞닿는 지점이다.
문재인 대통령의 도시재생 뉴딜 공약에서 제시하고 있는 저층 및 노후주거지의 아파트 수준 생활편의 확보라는 목표는 표면적으로 거주민의 삶의 질 개선을 지향하고 있으나, 구체적으로는 사회복지 기반을 조성하기 위한 정책수단으로 도시재생 뉴딜을 추진하고자 하는 정부의 의지가 드러나는 대목이다.
도시재생의 중요한 정책대상으로 다루어지는 저층 및 노후주거지의 낙후 문제는 비단 노후 · 불량주택에 국한되는 것이 아니라 매일 반복되는 골목길 내 주차난, 이로 인한 보행 안전, 주거환경 악화로 취약해진 범죄 발생, 낙후 근린으로 가속화되는 지역공동체 의식 약화 등 도시사회 전 분야의 문제를 포괄하고 있다. 무엇보다 쇠퇴가 심각한 지방중소도시 의 경우 급속한 인구감소 및 공동화 지역 확대가 공원 · 학교 · 의료 · 문화 · 복지시설 등 기 초생활 인프라의 취약현상을 야기하고, 지역주민들이 최소한의 사회서비스를 제공받지 못 해 사회적으로 배제되거나 추가적으로 지역을 이탈하게 되는 악순환이 발생하고 있다.
따라서 도시재생 뉴딜을 통해 단순히 주거지나 쇠퇴도심의 물리적 개선뿐만 아니라 생 활 인프라와 사회서비스에 대한 보편적 접근성 개선까지 꾀하고자 하는 것은 궁극적으로 사회서비스나 자원배분에 있어서 ‘공간복지’를 실현하고자 하는 정책의지로 해석됨이 타 당하다. 포용성장의 중요한 원칙 중 하나인 ‘공간복지’를 얼마나 개선할 수 있는가는 도시 재생 뉴딜의 중요한 정책적 성공조건이 될 수 있다 하겠다.
도시재생 사업은 필연적으로 젠트리피케이션 현상을 동반하기 마련이다. 도시재생을 통 해 지역과 공동체가 경쟁력을 갖추면 사람과 자본이 집중되게 되는데 이들과의 경쟁에서 경제 · 사회적 취약계층과 기존 시설 및 기능들은 일부 도태될 수밖에 없다. 본래 살던 동네 와 도심을 살기 좋게 회복하고자 하는 도시재생으로 우리 이웃이 내몰리고 골목상권이 붕 괴되는 부작용을 방지하기 위해서는 이들 취약계층과 영세상인들이 자생적으로 경쟁력을 갖추고, 재생의 성과와 이익이 지역 내에서 선순환될 수 있는 공적 안전판을 함께 제공해 야 한다. 이는 도시 내 경제 · 사회적 다양성을 존중하고 포용하는 노력의 일환이며, 도시재 생 과정에서 발생할 수 있는 사회적 배제를 방지하고 사회정의를 실현하기 위한 근본적 노 력이라 할 수 있다. 따라서 저소득층이나 영세상인들이 안심하고 거주할 수 있는 살기 좋 은 사회적 환경을 조성하는 것 즉, 도시민 모두에게 경제 · 사회적으로 최소한의 균등한 삶 의 기회를 제공한다는 포용성장의 또 하나의 원칙인 ‘사회정의’를 도시재생의 1차적 조건으 로 이해하는 것은 도시재생 뉴딜이 당초 설정한 사회통합과 주거복지 실현이라는 정책목표 에 부합된 방향으로 추진되고 있는가에 대한 바로미터가 된다고 말할 수 있다.
포용성장 실현을 위한 도시재생 추진전략
1. 공간복지 실현의 토대: 쇠퇴지역 내 기초생활 인프라의 공공 주도적 공급·확충
포용성장 측면에서 문재인 정부가 추진하는 도시재생 뉴딜의 첫 번째 당면과제는 지역쇠 퇴와 지역 간 격차를 어떻게 극복해 ‘공간복지’를 실현할 것인가라고 할 수 있다. 이 과제 의 해결은 쇠퇴지역에 대한 최소한의 기초생활 인프라 공급에서부터 시작해야 한다.
전국 읍 · 면 · 동 기준으로 최근 3년간(2011~2014년) 일자리 수 증감을 분석해 보면 쇠퇴지역 중 일자리 감소지역은 약 28.5%(2253곳)로 미쇠퇴지역 중 일자리 감소지역 12.4%(1090곳)의 2.3배에 달하고 있다. 또한 쇠퇴지역의 일자리 증가율은 동 기간 동안 5.0%에 그치고 있어 미쇠퇴지역 일자리 증가율 14.1%의 약 3분의 1 수준에 불과하다. 결 과적으로 지역 내 일자리 창출은 쇠퇴 유무가 중요한 변수가 되고 있음을 알 수 있다. 인 구, 일자리보다 인위적 조절이 상대적으로 용이한 물리적 노후개선 즉, 지역 내 시설 및 인프라의 물리적 노후와 접근성 개선의 노력이 시급한 상황이다.
이러한 지역적 · 물리적 노후개선 과정에서 우선 및 필수적 추진이 필요한 부분은 최소 한의 기초생활 인프라를 공급 · 확충해 기본적 사회서비스에 대한 접근성을 제고하는 것이 다. 기초생활 인프라는 통상 도로 및 주차장, 공원, 공공문화, 체육, 의료, 복지시설 등을 의미한다.2) 기초생활 인프라와 관련된 실태는 해마다 실시하는 주거실태조사 중 생활인 프라 공급 수준과 접근성에 대한 주거환경 만족도 평가에서 확인할 수 있다. 조사 결과 최 근 10여 년간(2006~2016년) 주거환경 만족도는 아파트와 단독 · 다세대 · 연립의 주거유
<표 2> 쇠퇴 유무에 따른 지역별 일자리 감소
(2011~2014년, 종사자 수 기준) (단위: 곳, %)
구분
대상지 (읍·면·동)
(A)
일자리 감소지역 (B)
비율 (B/A)
미쇠퇴지역 1,190 135 12.4
쇠퇴지역 2,253 643 28.5
소계 3,343 778 23.2
자료: 통계청 2011-2014.
<표 3> 쇠퇴 유무에 따른 지역별 일자리 증감률
(2011~2014년, 종사자 수 기준) (단위: 곳, %)
구분
일자리 수
2011년 2014년 증가율(%)
미쇠퇴지역 7,843,853 8,951,410 14.1
쇠퇴지역 9,412,727 9,885,525 5.0
소계 17,256,580 18,836,935 9.2 자료: 통계청 2011-2014.
2) 국가도시재생기본방침(국토교통부 2014)에서는 기초생활 인프라의 국가적 최저기준을 인구 1만 명 규모 소생활권의 경 우, 4∼6m 이상, 주차장 확보율 70%, 1인당 공원면적 9m2, 1인당 체육시설 4.2m2, 상수도 및 도시가스 보급률 100%, 300가구당 어린이집 1개소 및 2~3천 세대당 유치원 1개소, 500가구당 작은도서관 1개소, 150가구당 노인여가복지시설 1개소, 보건진료소 1개소, 인구 2~3만 명당 장애인 복지시설 1개소 등으로 정의하고 있음.
형별로 그 격차가 확대되고 있음이 확인된다. 아파트 주거지역의 경우 주거환경 만족도는 70.9%에서 94.0%까지 큰 폭으로 상승하고 있는 반면, 단독 · 다세대 · 연립주택지역의 경 우 80.2%에서 77.0%로 만족도가 감소하고 있다. 지역 내에서도 주거지 유형에 따라 주거 환경의 질적 격차가 확대되고 있는 것이다. 또한 주목해야 할 점은 2016년 현재 전국적으 로 건축한 지 30년이 경과한 노후주택에 거주하는 255.6만 가구 중 82.7%가 단독 · 다세 대 · 연립주택이 밀집한 저층주거지에 집중 거주하고 있다는 것이다. 상기 논의를 종합하 면, 저층 및 노후주거지의 기초생활 인프라 공급 · 확충이 최소한의 삶의 질 보장과 국민 주거환경 만족도를 향상할 수 있고, 이로 인한 쇠퇴 극복이 지역 간 일자리 격차 해소를 견인하는 데 중요한 역할을 할 수 있다고 판단할 수 있다.
따라서 도시재생 뉴딜정책을 추진함에 있어 가장 기본적으로 전제해야 할 방향은 국가 지원으로 추진되는 도시재생 뉴딜 사업 지역에 대해서는 주요 기초생활 인프라를 최소 기 준 이상으로 우선 공급 · 확충하는 것을 목표로 하고 이에 필요한 재원은 국가와 지자체 등 공적 재원을 우선 투입한다는 정책기조의 정립이다. 또한 중장기적으로 지속적인 도시 재생 등 사업 추진을 통해 OECD 국가들과 비교할 때 평균 수준 이상의 기초생활 인프라 를 확보해 경제 · 사회적 발전을 위한 국가적 기초를 구성한다는 정책 지향점을 명확히 해 야 할 것이다. 이는 대통령 공약에서도 언급된 “노후주거지에 아파트 수준의 생활편의시 설 설치”와도 맥을 함께 하는 부분이며, 지역 간 격차 해소로 ‘고르게 발전하는 지역’을 실 현한다는 국정목표를 달성하기 위한 근간을 조성하는 정책방향이라 하겠다.
쇠퇴지역 내 기초생활 인프라를 확충하는 구체적인 방안으로는 도시 내 노후주거지의 경우 지자체 또는 주민과 공기업이 함께 빈집 · 노후주택을 매입 · 재건축해 공공임대주택 과 주차장 및 주민생활 편의시설을 공급하거나, 공동체 중심의 협동조합이나 사회적경제 조직이 지역 내 생활편의 · 복지 시설을 위탁운영하는 방안들을 검토할 수 있다. 특히, 협 동조합 및 사회적경제 조직 내에서 노인계층을 적극 활용할 경우, 지역 · 공동체-지역복 지-일자리 결합 확대와 고령화 사회 대응 일자리 확충은 물론이고, 살던 동네에서 자립적 으로 계속 나이가 들어갈 수 있는 ‘평생 동네(Aging In Place)’ 실현 전략이 될 수 있다. 지 방 중소도시 및 농어촌의 경우에는 지역 내 유휴토지 · 시설을 용도 전환해 생활편의 · 복 지 시설을 집적 · 복합화하고, 거점을 중심으로 지역 내 대중교통 셔틀이나 100원 택시를 운영하는 방안을 검토할 수 있다. 이러한 방안의 추진을 통해 쇠퇴지역의 물리적 노후개 선과 기초생활 인프라 확충을 병행하는 동시에 사회서비스에 대한 접근성을 제고하는 효 과도 창출할 수 있을 것으로 기대된다. 특히, 지역공동체가 주도하는 지속가능한 사회서 비스형 공공 일자리 조성에도 기여할 것으로 판단된다.
2. 사회정의의 실천적 구현: 취약계층 보호와 사회적 안전망 구축
포용성장 측면에서 도시재생 뉴딜의 두 번째 당면과제는 공정한 참여의 기회보장과 사회 적 배제 없는 ‘사회정의’를 실현할 수 있는가이다. 이 과제의 해결은 취약계층 보호와 지역 상생 · 협력 거버넌스 구축에서부터 시작할 수 있다.
최근 심각한 국가적 사회문제 중 하나는 청년층의 심각한 빈곤이다. 연애 · 결혼 · 출산 등 이른바 ‘삼포세대’라는 신조어를 만들면서 국가미래에 대한 문제로까지 확대되고 있는 청년층 빈곤의 중심에는 심각한 주거빈곤이 자리하고 있다. 2015년 주거빈곤 청년가구 는 약 45만 세대로 정상적 주택 이외의 거처인 ‘지옥고’(지하방 · 옥탑방 · 고시원)에서 거 주하고 있는 것으로 조사되었으며, 전국적으로 청년의 주거빈곤율은3) 약 17.6%, 서울은 29.6%에 달하였다.
특히, 1인 청년가구 중 주거빈곤율은 전국 22.6%, 서울 37.2%에 달하는 등 청년층의 주거빈곤은 심각한 상황이다(한겨례 2017). 그러나 이들이 거주할 수 있는 공공임대주 택은 턱없이 부족한 상황으로 서울의 경우 임대주택 거주자의 약 9.6%만이 20~30대 청 년층이며, 대학생의 경우에도 기숙사 수용률은 19~22%에 그치고 있다(변창흠 2017).
2017년 청년실업률이 9.4%로 IMF 이후 18년 만에 최고 수준에 달하는 현실에서 청년층 의 상당수가 심각한 주거빈곤에 처해 사회취약계층으로 내몰려야 하는 상황은 국가의 미 래마저 암울하게 한다는 측면에서 시급한 대책마련이 필요하다.
취약계층은 비단 청년만이 아니다. 도시재생 과정에서 발생하는 젠트리피케이션 문제 로 인해 영세상인 및 임차인들은 비자발적 이주(displacement)를 강요 당하고 있다. 도시 재생 활성화지역 지정이나 사전계획 수립단계에서부터 2~3년 내 50% 이상 임대료가 상 승한 지역을 흔히 찾아볼 수 있다. 높은 임대료를 지불할 수 있는 업종이 제한적이기 때 문에 세탁소, 식료품, 철물점 등 근린생활편의시설이 내몰림 당하거나 공실률이 증가하 는 현상도 다반사이다. 벽화마을이나 문화예술촌 등 특색 있는 도시재생 사업이 추진될 경우, 급속한 젠트리피케이션으로 인해 원주민이나 임차인들이 쫓겨나 거주인구 감소현 상도 발생하고 있다. 서울 서촌의 경우 최근 5년간(2010~2015년) 사업체 수는 15.9% 증 가한 반면 거주인구는 6.3% 감소하였다. 대구 대봉동의 경우에도 사업체 수는 33.4% 증 가, 거주인구는 2.0% 감소라는 대조적 현상이 목격되고 있다. 특히, 서울 서촌은 최근 10여 년간(2006~2014년) 식료품점, 미용실, 세탁소 등 근린생활편의시설 58개 업소, 대 구 대봉동은 21개 업소가 감소하였다(송지은, 이용우 2016). 결국 젠트리피케이션 과정에
3) ‘주거빈곤’은 최저주거기준 미달 가구와 함께 일명 ‘지옥고’(지하방·옥탑방·고시원)와 같은 비주택 거주 가구를 포함한 개념임.
서 내몰림 당하는 원주민들과 임차인, 영세상인들에 대한 보호책 없이는 지역 · 공동체를 살리고 골목상권을 활성화시켜 좋은 동네와 도심 활력을 창출하고자 하는 도시재생이 오 히려 지역 · 공동체를 붕괴시키고 사회적 배제를 양산하는 독이 될 수 있는 현실을 목도할 수밖에 없는 것이다.
따라서 도시재생 뉴딜정책은 본격적인 사업 추진 이전에 취약계층 보호에 대한 공 간 · 제도적 장치를 마련하고, 모든 사업 추진과정에서 사회적 배제가 발생하고 있는지 사 회적 배제가 발생했다면 어떤 사회적 안전망을 통해 이들을 포용할 것인지에 대한 체계적 모니터링과 대응책이 수반되어야 한다. 이는 문재인 정부에서 가장 우선하는 국정 핵심가 치인 ‘평등한 기회, 공정한 과정, 정의로운 결과’를 담보할 수 있는 도시재생 뉴딜의 가장 실천적 정책이 될 것이다. 또한 도시에 대한 권리 회복과 ‘사회정의’ 실현을 통해 포용성장 을 달성할 수 있는 귀중한 기반으로 기능할 것이라고 판단된다.
도시재생 추진에 있어 취약계층을 보호하고 경제 · 사회적으로 최소한의 균등한 기회를 제공할 수 있는 구체적 방안은 다음과 같다. 먼저 도시재생 사업에서 사회적 배제를 최소 화할 수 있도록 주민합의에 기반한 사업추진을 의무화해야 하며 소규모 사업추진과 점적 공간중심 재생을 연계 · 활용해야 한다. 또한 임차인 · 영세상인들이 지역공동체 내에서 지 속적으로 거주나 소득활동을 이어갈 수 있도록 공공임대주택 · 상가를 병행 공급할 필요 가 있다. 이번 도시재생 뉴딜은 공기업 참여와 대규모 주택도시기금 활용이 전제된 만큼 취약계층의 보호사업에 공적 재원을 우선 투입할 필요가 있다. 청년들을 위해 역세권 임 대주택 공급 외에도 대학 및 지역 거점을 중심으로 노후 · 불량주택 및 유휴공간을 공공이 매입해 저렴한 임대료의 셰어하우스나 코워킹 시설을 제공하는 것을 활성화할 필요가 있
<그림 2> 도시재생 추진 과정에 나타난 사업체 및 거주인구 변화율 추이(좌: 서울 서촌, 우: 대구 대봉동)
2010 2011 2012 2013 2014
100.0 110.0
90.0
100.0 100.0
103.4
106.5 107.4
115.9
94.8 96.2 98.9
사업체수 주민등록인구
2010 2011 2012 2013 2014
90.0 100.0 110.0 130.0
120.0
100.0 103.8
107.6 112.3
133.4
100.0
98.5 98.0 99.5
사업체수 주민등록인구
출처: 송지은, 이용우 2016; 통계청 2011-2014.
다. 그리고 지역공동체가 자생적 조직을 구성해 유사사업을 쉽게 추진할 수 있도록 기금 융자나 운영관리 컨설팅을 강화할 필요가 있다.
현재 일부 지자체에서는 ‘상생협약’을 통해 임차인과 영세상인 보호에 노력하고 있다.
하지만 법적 강제조치가 없는 상황에서는 현장 작동성에 한계가 있다는 지적이 많다. 따 라서 상생협약 위반에 대한 지원금 상환 의무화 사항을 우선 보완하고, 현재 국회에 계류 중인 「상가임대차보호법」 등 영세상인 보호 유관 법령에 임대료 인상 제한, 계약갱신 기 간 연장, 양도소득세율 강화 등의 조치를 시급히 법제화할 필요가 있다. 추가적으로 임차 상인 또는 공기업에게 해당지역 내 부동산 매물의 선매권을 부여하고 금융 · 세제를 지원 하거나 저렴하게 재임대하는 방안, 사업 지역 내 용도전환을 일정부분 제한하는 방안들도 검토 가능할 것이다.
맺음말
최근 성경륭 국가균형발전위원회 전 위원장은 한국의 정치 · 경제 · 사회질서는 머지않 아 협력, 포용, 공생의 질서로 재구축될 것이고, 이 질서가 국민의 삶의 안정과 사회적 연 대, 공공성이 증대된 ‘포용국가’ 실현의 토대가 될 것으로 전망하였다(성경륭, 김재훈, 김 현철, 박능후 외 2017). “모두를 위한 국가, 약자를 살리는 세상”이라는 ‘포용국가’의 지향 점에서 짐작할 수 있듯이 포용성장의 핵심은 ‘복지’와 ‘정의’이며, 전술한 논의에서 확인한 바와 같이 문재인 정부 역시 도시재생 뉴딜의 핵심가치를 ‘공간복지’와 ‘사회정의’에 두고 있음은 자명한 사실이다.
도시화율이 91.8%에 달하는 대한민국 현실 속에서 도시재생을 통해 도시의 ‘공간복지’
와 ‘사회정의’를 실현하는 것은 곧 안정된 삶의 질이 보장되고 공정한 기회가 부여되는 ‘포 용국가’에 다가서는 것과 진배없다. 그리고 도시재생을 통해 달성하고자 하는 우리의 목 표와 어느 지역에 살든 기본적으로 구축된 생활 인프라로 사회서비스에 쉽게 접근할 수 있고, 저소득층이나 청년, 영세상인들도 사회적 안전망을 통해 안정된 주거 · 생활공간에 서 미래를 꿈꿀 수 있는 도시의 모습은 UN이 앞으로 20년 동안 세계도시가 지향해야 할 목표로 제시하는 ‘모두를 위한 도시’의 모습이기도 하다.
1970년대 광주 강제이주단지, 1980년대 상계동, 1990년대 걷고 싶은 거리운동과 2009년 용산 남일당, 그리고 지금 전국 곳곳의 수많은 도시재생 현장에서 지키고 계승 하며 발전시키고 있는 핵심가치는 도시를 살아가는 우리의 주거권과 삶의 질에 대한 보 장, 공정한 기회와 참여할 수 있는 권리였다. 도시재생 뉴딜은 그 긴 역사적 흐름의 연장 선상에서 이제 새로운 미래를 향한 첫발을 떼고 있다. 무엇보다 ‘공간복지’와 ‘사회정의’라
는 포용성장의 가치를 잊지 않고 추진해 5년 뒤 도시재생 뉴딜을 통해 더 행복하고 따뜻 한 도시, 더 나은 대한민국을 건설할 수 있도록 우리 모두가 지혜와 노력을 모아야 할 때 이다.
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