제2차 세미나 자료집 원고 2006. 6. 15(목) 14:00
효율적인 도시홍수관리 및 제도개선방안
2006. 6. 15
국토연구원
차 례
Ⅰ. 연구의 개요 ···1
1. 연구의 배경 및 필요성 ···1
2. 연구의 목적 ···2
Ⅱ. 주요 연구내용 ···7
1. 도시홍수위험요인 및 사례 ···7
1) 기후변화에 따른 홍수피해의 증가 및 대형화 ···7
2) 도시홍수 위험요인과 사회구조의 변화 ···10
3) 도시수해 현황 및 사례 분석 ···13
2. 도시홍수관리 현황 ···26
1) 홍수대책수립 측면 ···26
2) 중앙 및 지방정부의 역할 측면 ···31
3) 지자체 협력 측면 ···34
4) 재정적 측면 ···34
5) 제도 측면 ···38
3. 도시홍수관리의 문제점 ···48
1) 홍수대책수립 측면 ···48
2) 중앙 및 지방정부의 역할 측면 ···49
3) 지자체 협력 측면 ···49
4) 재정적 측면 ···51
5) 제도 측면 ···52
4. 일본의 도시홍수 제도 및 사례 ···55
1) 종합치수대책 ···55
2) 특정도시하천침수대책법 ···57
3) 수방법에 의한 침수실적도, 침수상정도, 해저드맵 공표 ···62
4) 쑤루미가와(鶴見川) 사례 ···63
5) 시사점 ···69
5. 도시홍수관리를 위한 제도개선방안 ···71
1) 효율적인 도시홍수관리 방안 ···71
(1) 기본방향 ···71
(2) 효율적인 도시홍수관리 ···72
가. 효과적인 도시홍수 대책 ···72
나. 도시홍수관리구역 지정 ···75
다. 거버넌스 구축 방안 ···77
라. 합리적 재원의 조달 및 분담방안 ···81
2) 제도 개선방안 ···85
(1) 제도개선방향의 검토 ···85
(2) 제도개선 방안 ···89
■ 참고문헌 ···94
제 1 편 연구의 개요
1. 연구의 배경 및 필요성
2. 연구의 목적
Ⅰ. 연구의 개요
1. 연구의 배경 및 필요성
◦ 기후변화에 따른 홍수피해의 증가 및 대형화
- 지구 평균기온 상승에 의한 기후변화는 이상기상 현상을 야기시켜 홍수 등 기상재해를 증가시키고 있으며, 피해규모 또한 대형화 추세에 있음
◦ 인구밀집지역 및 국가기간산업이 집중된 도시에서 홍수로 인한 침수피해가 빈발하고 있음
- 최근 10년간 도시지역에서 풍수해 피해액은 전체 피해액의 평균 약 90%의 비중을 차지
- 특히, 사람이 밀집하여 거주하고 있는 도시지역에서 침수피해가 빈번하게 발생하고 있어 막대한 인명 및 재산피해를 유발하고 있음
◦ 그러나, 도시화의 진행에 따라 도시지역에서 홍수관리정책 수립에 어려움을 겪고 있음
- 도시화로 인해 저지대에의 인구 및 자산 증가, 포장율의 증가로 인한 홍수특성의 변화 등은 하도정비만으로 담당하기에는 역부족임
- 또한, 도시화 진행에 따라 하도 및 제방정비, 방수로, 천변저류지, 우수 저류 및 침투시설 설치, 홍수터관리(토지이용규제, 재개발 및 건축규제 등) 등 적절한 홍수관리 정책을 수립하는데 어려운 실정임
◦ 또한, 홍수 관련 법규 및 시설물 관리 주체가 다양하여 종합적인 대책 수립 곤란
- 도시홍수관리를 위한 구조물적 및 비구조물적 대책의 수립, 건설, 유지 관리의 주체와 이에 관계되는 법규가 다양하여, 종합적인 침수피해방지 대책 수립이 곤란한 실정임
◦ 따라서, 기후변화와 도시화, 관련 법규 및 시설물 관리 주체의 분산 등의 문제에 대응하기 위한 새로운 패러다임의 도시홍수관리가 필요
- 기존의 하도대책, 구조물적 대책 중심 정책의 한계를 인식하고, 사람의 생명을 최우선적으로 고려하는 소프트한 대책으로의 전환 필요
- 도시 내 침수피해를 경감하기 위한 관련 법규들을 상호 연계․보완하고, 관련 지자체 및 시설물 관리 주체가 일체가 된 종합적인 도시홍수관리가 필요
2. 연구의 목적
◦ 도시홍수피해 저감을 위한 정책방향 강구
- 인명 및 침수피해 저감을 위한 국내 도시홍수관리 현황 및 문제점 분석과 외국 사례 분석을 통하여 효과적인 정책방향 강구
◦ 효율적인 도시홍수관리를 위한 제도개선방안 제시
- 효과적인 도시홍수 정책 실현을 위한 관련 법규들을 상호 연계․보완하며, 관련 지자체 및 시설물 관리 주체가 일체가 된 종합적인 도시홍수관리를 위한 제도개선방안 제시
<그림 1> 연구 추진절차
□ 연구 추진 절차
제 2 편 주요 연구내용
1. 도시홍수위험요인 및 사례 2. 도시홍수관리 현황
3. 도시홍수관리의 문제점
4. 일본의 도시홍수 제도 및 사례
5. 도시홍수관리를 위한 제도개선방안
Ⅱ. 주요 연구내용
1. 도시
1)홍수위험요인 및 사례
1) 기후변화에 따른 홍수피해의 증가 및 대형화
◦ 전 지구적인 기후변화의 진행
- 기후변화에 관한 정부간 협의회2)(IPCC)의 제3차 평가보고서(2001년)에 의하면, 지구의 평균기온이 과거 1백년 사이에 약 0.6℃의 기온상승이 나타났으며, 2100년까지 1.4~5.8℃ 상승할 것이라고 예측
<그림 2> 세계의 연평균기온의 변화(1880～2004)
1) 본 연구의 “도시” 정의
◦ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 도시지역을 법적으로 정의하고 있음
- 동법 제6조(국토의 용도구분)에서는 국토를 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용방향 등을 고려하여, 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 용도지역으로 구분함
- 도시지역이란 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 당해 지역에 대하여 체계적인 개 발·정비·관리·보전 등이 필요한 지역으로 정의하고 있음
◦ 따라서, 본 연구에서의 도시는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정의하는 도시지역을 의미함 - 도시지역은 도시계획구역과 일치하며, 도시계획구역은 도시계획이 수립되어 있는 지역과 향후 도
시계획을 수립하여야 할 지역을 포함함
- 도시계획구역에는 기반시설 등 도시계획시설이 설치됨으로써 시설물이 증가하고 인구가 밀집되 며 불투수율이 증가되어 재해 위험성이 증가하게 되므로 비도시지역 또는 농촌지역에 비해 홍수 관리의 필요성이 시급함
2) IPCC : 기후변화에 관한 정부간 협의회(Intergovernmental Panel on Climate Change)로 세계기상기 구(WMO)와 UN환경프로그램(UNEP)에 의해 1988년 설립되었으며, 지금까지 모두 세차례 기후변화 에 관한 보고서를 UN 기후변화협약(UNFCCC)에 제출하였음. IPCC보고서는 UNFCCC의 결정에 객 관적인 근거자료를 제공함으로써 막대한 영향을 미치고 있음
◦ 우리나라의 기후변화
- 세계의 변화경향과 비슷하나 오히려 더 큰 폭의 기온상승을 나타냄 - 인천, 부산, 목포에서 1904년 정규기상관측을 시작한 이래, 관측기간이
50년이 넘는 11개 관측소의 자료에 의하면, 전국 평균기온이 지난 90년 동안에 약 1.0℃가 상승하였음
- 지역별로 보면 서울의 기온상승이 1.5℃로 가장 크고, 그 다음이 대구로 1.2℃의 상승을 보였으며, 다른 지역도 0.7℃∼1.0℃의 기온상승3)을 보였음
-2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7
1970s 1980s 1990s 2000s 2010s 2020s 2030s 2040s 2050s 2060s 2070s 2080s 2090s
기온편차(도)
-10 -5 0 5 10 15 20 25 30 35
강수량 편차(%)
기온 편차 관측기온 편차 강수량 관측강수량
<그림 3> 우리나라 기후변화 전망(1970～2090년대)
◦ 지구 평균기온 상승에 의한 홍수발생빈도 및 피해의 증가
- 지구 평균기온 상승에 의한 기후변화는 이상기상현상을 야기시켜 홍수 등 기상재해를 빈번하게 발생시킴
- ‘92년부터 ’01년까지 10년간 세계에서 발생한 자연재해 중에서 풍수해는 전체 발생건수의 약 64%인 1,740건이며, 추정피해액은 전체의 54%인 3, 727억달러임
- 특히 홍수는 전체의 약 35%인 963건이 발생하였고, 추정피해액은 1,919억 달러로 전체의 약 30%를 차지함
3) 기온상승의 원인은 지구온난화와 도시화를 들 수 있으며, 도시화 효과는 약 20～30%로 분석됨(기상 연구소, 2004, 한반도 기후 100년 변화와 미래 전망)
자연재해유형별
자연재해유형별··년도별년도별 재해발생건수재해발생건수 자연재해유형별·자연재해유형별·년도별년도별추정피해액추정피해액
<그림 4> 세계의 자연재해 현황(‘92～’01년, 피해액 단위 : 백만달러)
- ‘90년과 ’03년의 홍수발생빈도를 비교해 보면, 전세계적으로 90～100%
이상 증가하였으며, 특히 우리나라를 포함한 아시아, 아프리카의 홍수 발생빈도가 높게 나타남(「세계재해보고 2003년판」(국제적십자·적신월사 연맹))
<그림 5> 세계의 홍수발생빈도 증감율(‘90년과 ’03년의 비교)
◦ 홍수피해의 대형화 추세
- ‘04년 6월부터 10월에 있어 인도, 파키스탄, 방글라데시, 미얀마, 네팔, 부탄 에서 홍수·호우 등에 의한 사망자는 3,800명 이상 발생
- ‘04년 9월에는 미국, 바하마 등에서는 허리케인「아이반」으로 100명 이상이 사망, 허리케인「진」은, 하이티에서 사망자 2826명의 대참사 발생
- 또한, ‘05년 8월에 발생한 허리케인 「카트리나」는 남플로리다와 뉴올리언스를 중심으로 많은 피해를 발생시켰으며, 7개주에서 1,000여명의 사망자가 발생한 것으로 추정되고 있음
◦ 우리나라 홍수피해의 급격한 증가
- 우리나라의 경우도 마찬가지로, 집중호우 및 홍수 등의 풍수해로 인한 재해가 대부분으로 그 피해규모가 대형화 추세에 있음
- 과거 30년 동안의 추이를 살펴보면, 인명피해는 감소추세이나 하천주변의 도시화․집중화 등으로 인해 침수면적당 피해액은 ’70~’80년대에 비해 약 7배에 달하는 등 기하급수적으로 증가 추세임
- 또한, ‘74년부터 ’03년까지 과거 30년간 재해로 인한 연평균 재산피해액은 크게 증가하여 매 10년 단위로 3.2배씩 급격하게 증가하고 있음
0 1 2 3 4 5 6 7
1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
재산피해(조원)
'74-'83(10년) 평균 1,700억원
'84-'93(10년) 평균 5,400억원
'94-'03(10년) 평균 17,100억원
3.2배
3.2배
<그림 6> 과거 30년간 연평균 재산피해액 추이
2) 도시홍수 위험요인과 사회구조의 변화
◦ 도시개발에 따른 불투수율 및 하천변 토지이용의 증가
- 도시개발에 따른 불투수 면적의 증가로 인하여 도달시간의 단축 및 유출량 증가
- 도시 확대과정에서 하천변 저지대에 인구 밀집 및 토지이용 증대
<그림 7> 도시개발에 따른 도달시간 감소 및 유출량 증가
◦ 내수범람과 도시하천․하수도 연계부족
- 비교적 제방정비가 잘 진행된 도시지역에서 내수범람은 새로운 위험요인 으로 나타나고 있음
- 도시하천과 하수도의 연계부족으로 인하여 하수관거 개량 및 도심 재개발시 하천의 부담 가중
◦ 도시의 지형
- 미국의 뉴올리언스와 같이 국내의 경우에도 대부분의 도시가 계획홍수위 보다 낮은 저지대에 형성됨에 따라 하천 범람 및 제방 붕괴시 침수피해가 대규모로 발생될 수 있음
◦ 도시화율의 증가
- 전국의 인구 대부분이 도시지역에 집중되어 있음
- 도시화율이 매년 꾸준히 증가하고 있으며, ‘04년의 경우 도시계획구역 인구기준으로 89.9%임
구분
연도별
전국인구 (A)
도시계획구역기준 행정구역기준 도시화율(%)
도시인구(B) 비도시인구
(C=A-B) 도시인구
(D) 농촌인구 (E=A-D)
도시계획구역 (B/A*100)인구기준
행정구역 (D/A*100)인구기준 1995 45,981 39,852 6,129 39,334 6,647 86.7 85.5 1996 46,349 40,378 5,971 39,571 6,777 87.1 85.4 1997 46,813 40,839 5,974 40,216 6,597 87.2 85.9 1998 47,096 41,200 5,896 40,689 6,407 87.5 86.4 1999 47,446 41,579 5,867 41,319 6,127 87.6 87.1 2000 47,964 42,375 5,579 42,055 5,909 88.3 87.7 2001 48,180 42,757 5,423 42,440 5,740 88.7 88.1 2002 48,418 43,256 5,162 42,828 5,589 89.3 88.5 2003 48,694 43,713 4,980 43,353 5,341 89.8 89.0 2004 48,796 43,853 4,943 43,484 5,311 89.9 89.1
<표 1> 도시화 추세
(단위 : 천명)
주) 전국인구 : 주민등록상 인구기준
자료 : 건설교통부(2005), 2004 건설교통통계연보
◦ 자산의 집중
- 도시지역은 인구뿐아니라 기반시설 등의 자산이 집중되어 홍수시 피해액 증가 - 하수도 및 상수도 시설 보급율, 도로 포장율 등 특․광역시기반시설 현황은
전국 평균보다 높은 비중을 차지
구분 전국 특․광역시 도
하수도 보급율 81.4 89.5 65.9
상수도 보급율 90.1 97.6 79.6
도 로 포장율 76.1 97.2 71.7
<표 2> 기반시설 현황
(단위 : ％)
자료 : 건교부(2005), 통계연보 ; 환경부(2005) 환경통계연감
◦ 지하공간 활용의 증대
- 도시 기능의 증진을 도모하기 위해서 지하공간 활용이 증대되고 있으며, 지하철, 지하상가, 지하 주차장, 빌딩의 지하시설 등 여러 가지로 지하 공간 이용이 발달해 오고 있음
- 지하공간이 홍수로 인해 단시간에 침수되었을 경우, 인명 및 재산피해
이외에 전기설비의 침수에 의한 정전으로 인하여 지하철 운행의 중단, 통신 및 IT설비의 피해로 경제적 손실은 물론 도시 기능의 마비까지 우려됨
강남고속터미널역 침수
강남고속터미널역 침수 월계지하차도 침수월계지하차도 침수
<그림 8> 서울시 지하공간 침수피해
3) 도시수해 현황 및 사례 분석
(1) 도시 수해 현황
◦ 최근 10년간(‘95～’04년) 도시규모별(시군구) 자연재해 피해액 현황
- 10년간 총피해액은 19조 5,652억원이며, 군급 도시가 10조 2,100억원, 시급 도시가 8조 3,300억원, 광역시 자치구가 876억원, 특별시 자치구가 149억원(특․광역시 자치구 1,025억원)으로 군급 도시의 피해가 가장 크게 나타남
- 도시 수4)를 고려한 도시당 연평균 피해액을 비교해 보면, 군 지역이 약 120억원, 시 지역이 약 110억원, 특․광역시의 자치구가 약 15억원의 피해를 입은 것으로 나타남
- 또한, 특․광역시 및 시급 이상의 도시에서 10년간 발생한 풍수해 피해 총액은 17조 5,455억원으로 전체 자연재해 피해액의 약 90%를 차지
4) 2005년 1월 1일 현재 전국 행정구역은 시급 77개, 군급 88개, 자치구 69개 총 234 기초자치단체와 16개시․도(특별시 1개, 광역시 6개, 도 9개)로 구성됨
◦ 한편, 도시홍수재해관리기술연구사업단(2004)의 연구결과에 의하면, 풍수해의 대부분이 도시지역5)에서 발생하였음
- 도시지역에서 풍수해는 전체 풍수해 피해액의 평균 약 90%(최고 100%, 최저 38%)로, 매우 높은 비중을 차지하고 있음
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0
93년 94년 95년 96년 97년 98년 99년 00년 01년 02년 연도
풍수해비중(%)
자료 : 도시홍수재해관리기술연구사업단(2004)
<그림 9> ’93～’02년 동안 풍수해 피해액의 도시지역 비중
(2) 주요 도시수해 사례 및 피해원인 분석
① 1996, 1998, 1999년의 파주시(문산읍) 집중호우
◦ 강우현황
- ‘96년 7월26일부터 28일까지 임진강 유역에 내린 강우량은 1일 340.2mm, 2일 557.7mm, 3일 598.7mm로, 호우기간 동안 내린 강우량은 연평균 강우량의 50%에 달함
- ‘98년 8월 5일부터 8월8일까지 강우가 주로 임진강 남측 유역인 파주시, 동두천시, 포천군 등에 집중하여 발생
․최대 강우량이 파주시 광탄면에서 1일 514.0mm, 2일 728.0mm, 3일 최대는 의정부시에서 774mm 발생
- ‘99년 7월31일에서 8월2일까지 3일동안 경기 및 강원북부 지방을 중심
5) 도시홍수재해관리기술연구사업단(2004)의 도시지역은 행정구역상 특별․광역시의 구, 시급이상의 지역을 의미함
으로 488～837mm의 집중호우가 발생
․‘99년 홍수시 3일간 누적 강우량은 포천군 화현면에서 837mm로 최대로 기록하였으며, 임진강 유역의 지점 및 지속기간별 최대 강우량을 평균한 결과 1일최대평균강우량은 297.0mm, 2일은 531.8mm, 3일은 659.6mm로 호우 규모면에서 ’99년 호우가 ‘96, 98년에 비해 상대적으로 더 크게 발생하였음
◦ 피해현황
￭1996년
- 임진강 유역은 사망 18명, 이재민이 3,697세대 14,776명 홍수피해액이 총 3,105억원으로 같은 기간 동안 전국 피해액 대비 72.5%를 점유 ․철원군이 1,578억원으로 50.8%를 차지, 연천군이 714억원으로 23.0%,
파주시가 439억원으로 14.2%를 나타내고 있음
- 파주시는 문산읍과 적성면 일대의 저지대가 침수되어 주민 15,000여명 긴급대피하였으며, 특히 문산읍내가 3m 정도 깊이로 침수되어 금촌～문산간 철도 유실과 교통, 통신, 상수도 등이 두절되는 최악의 상황 발생
- 문산읍에서 1명의 사망자가 발생, 이재민은 문산읍 시가지의 침수로 3,192명이 발생하는 등 총 5,009명의 이재민이 발생하여 임진강유역에서 가장 많이 이재민 발생하였으며, 홍수피해액은 439억원 발생
￭1998년
- 임진강 유역은 사망 86명, 이재민 7,499명 등 총 2,019억원으로 이는 전국 총 피해액 12,478억원의 약 16%에 해당되며 ‘96년 피해액 보다는 적으나 사망과 이재민수 크게 증가
․‘98년 홍수피해 특징은 96년과 마찬가지로 주로 침수에 의한 피해로 파주시, 포천군, 양주군 등 유역 남측지역이 피해규모가 큰 반면, 임 진강 유역 상류부인 철원, 연천 등에는 거의 피해가 발생되지 않았음 ․유역 내 시․군별 피해액을 살펴보면, 양주군이 848억원으로 피해액이
가장 많았으며 파주시 585억원, 동두천시 297억원, 포천군이 246억원 순임 - 파주시는 8월5일부터 6일까지 내린 집중호우로 문산천, 동문천, 금촌천,
곡릉천 등이 범람하여 파주시 거의 대부분이 물바다를 이루는 많은 피해가 발생 ․98년 호우 기간 중 파주시의 재산 피해 내역을 보면, 이재민이 1,576
세대 5,876명, 인명 피해는 산사태와 하천 급류로 인하여 사망 38명, 총 피해액은 585억원 발생하였음
․이재민은 파주시 대부분 지역에서 발생하였으며 학교, 교회 등의 36개소의 이재민 수용시설에 1,576세대 5,879명을 분산 수용
․인명피해는 곡릉천의 유량증가에 의한 급류로 14명 사망하였고, 문산천 에서는 유량증가에 의한 급류로 14명 사망, 갈곡천에서도 2명이 사망, 파평면 금파리에서 1명이 사망, 또한 탄현면 축현리, 조리면 등원리, 법원읍 대능리․오현리․월롱면․위전리 등에서는 산사태로 7명 사망 하였음
￭1999년
- ‘99년 호우로 인한 홍수피해는 ’96년 홍수와 유사하게 임진강 유역에 집중되어 피해가 발생하였으며 유역의 6개 시․군에 걸쳐 광범위하게 발생되어 홍수피해액만도 약 3,900억원으로 나타나 ‘96, ’98, ‘99년의 3 개년 중 피해액이 가장 크게 발생
- 이로 인한 인명과 재산피해는 도시지역인 파주, 문산지역의 피해가 가장 컸으며 연천, 동두천, 포천지역에서도 대규모 침수피해가 발생
농경지 농경지
농경지 농경지
도시지역도시지역
농경지 농경지 농경지
농경지
<그림 10> 문산읍 침수피해현황
◦ 피해원인
- 주요 피해원인은 설계강우를 초과한 집중호우와 이로 인한 하천범람․
제방붕괴와 내수배제불량임
- 파주시는 서해 만조, 한강과 임진강의 배수영향, 곡릉천과 문산천 하류부의 지역들은 하상의 높이보다 낮은 저지대가 많아 지리적으로 홍수에 취약한 곳에 위치하고 있음
- 문산읍은 문산천과 동문천이 합류하는 지점 우안에 위치하고 있으며, 이들 하천은 임진강의 배수위 영향을 직접 받고 있으며, 문산읍 시가지는 문산천과 동문천의 하상보다 낮은 곳에 위치하고 있음
․특히, 동문천 하구부에 설치된 문산교, 문산1교, 문산철교가 제방보다 낮고 좁게 설치되어 있어 이를 통해 문산읍으로 월류하여 침수피해를 발생시킴
② 2001년 서울의 집중호우
◦ 강우현황
- ‘01년 서울지역에서는 동서방향에서 북동방향을 축으로 하여 기록적인 집중호우 발생
- 7월15일 오전 0～4시까지 주로 서울지역에 강우가 집중하여 발생, 주로 중랑천 중하류부와 안양천 유역 일원에 대규모의 홍수피해를 발생시킴 - ‘01년 7월14일～15일 이틀사이에 내린 강우량은 서울이 310.1mm, 인천
220.5mm, 동두천 175.4mm, 강화 156.5mm, 양평 149.5mm, 철원 143.7mm이었음
- 1시간 최대강우량은 15일 02:10～03:10에 서울에 내린 99.5mm로 1964년 이후 37년만의 최대 강우를 기록하였음6)
◦ 피해현황
- 인명피해는 사망 44명, 부사 104명 총 144명이고, 재산피해는 약 584억원이 발생하였음
- 전국 대비 인명피해(사망)는 약 60%, 주택침수는 약 79%를 차지하였음
6) 관악구의 경우, 관악구청에 설치된 강우관측소의 기록에 따르면 02:20～03:20에 156mm로, 1998년 7월 31일 순천에서의 우리나라 최고시우량(21:50～22:50)인 145mm를 상회하는 양이며, 7월14~15일 이틀 동안 407mm가 기록되었음
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
피 해 시 설
명, 동, 개소
서울 40 714.4 28 23 35
전국 66 1161.22 264 968 61
인명피해(명) 주택침수(세대)*100 도로 및 교량(개소) 하천제방(개소) 기타공공시설(개소)
<그림 11> 전국대비 서울의 홍수피해(‘01년)
◦ 피해원인7)
- 주요 홍수피해원인은 설계강우를 초과하는 강우로 분석되었으며, 기타 집수시설 미비, 내수배제시설 미비 등으로 나타남
- 관악구의 경우, 침수피해의 주요원인은 설계강우를 초과하는 국지성 집중 호우8)이며, 이밖에 무허가 건물로 인한 하천구역의 축소, 계곡의 부유잡물로 인한 홍수소통 방해로 나타났음
분 야 수 해 원 인 비 고
하수도 하수관거 용량초과 강우 화곡동, 남영동 지역 등 50개소
집수시설 미비 장위동 지역 등 18개소
하천 계획홍수량 초과로 외수방지시설(제방)
월류 개봉동 지역 등 3개소
펌프장 내수배제시설 용량 초과 및 일부 미비 신림동, 장위동 지역 등 36개소
기타
노면수 처리용량 초과 및 미흡 화곡동, 대치동 등 24개소 절개지 사면 불안정 상도동, 옥수동 등 21개소 계곡, 유수단면 협소 신림동, 불광동 등 20개소 지하실 배수시설 미비 동대문구 등 94,530세대
<표 3> 2001년 서울의 수해원인
7) 서울특별시(2002), 수해항구대책 보완을 위한 정밀진단반 현장조사 보고서 ; 관악구청(2001), 2001년 관악구 수해원인조사 및 복구대책 보고서의 분석 결과 인용
8) 신림 6, 10동의 하수암거는 10년 빈도의 강우로 설계되었는데 2001년 강우는 시간당 156mm로 1000년 이상 빈도 강우에 해당하는 엄청난 집중폭우가 내려 계획 홍수위를 약 1.24～2.23m 상회하였음
하수암거에 차량이 막힘 주차장의 차량이 떠내려옴
<그림 12> 관악구 신림 6동 피해현황
③ 2002년 8월초 김해시(한림면) 집중호우
◦ 강우현황
- ‘02년 8월4일～8월17일 14일간 각각 611mm와 503mm의 강우량 발생하 였으며, 평균강우강도는 작았으나 장기간 많은 양의 강우로 인하여 화 포천 유역에 큰 침수피해 초래
- 단일강우를 보면, 김해관측소의 경우 93.5시간동안 437mm(8월6일 11:00～
8월10일 08:30), 수산관측소의 경우 32.5시간동안 198mm(8월9일 02:00～
8월10일 10:30)의 강우량 발생
◦ 피해현황
- 8월10일 오후 화포천 범람에 의한 제방 붕괴로 장방․시산․가산․가동리 일대 500여 가구가 침수, 2천500여명의 주민이 인근 한림중학교 등 3곳 으로 긴급 대피하였음
- 화포천 범람에 의한 제방 붕괴로 인해 경전선 열차운행 전면중단, 가옥 9백30세대 침수, 공장 200동 침수, 농경지 720ha 침수, 도로 16개소 5,852m 침수, 하천제방 11개소 2,650m 유실 등 발생
- 화포천 범람에 의한 제방 붕괴로 한림면 일대가 8월10일부터 침수되기 시작하여 8월21일 오전까지도 침수된 지역의 완전 퇴수가 이루어지지 않았음
한림농협 앞 침수전 한림농협 앞 침수후
한림면 진입도로 침수전 한림면 진입도로 침수후
<그림 13> 한림면 침수현황
◦ 피해원인
- 주요 피해원인은 설계강우를 초과한 집중호우이며, 직접적인 원인은 화포천 제방붕괴임
․낙동강 수위상승에 따라 역류 방지를 위해 배수문을 폐쇄하여 화포천 유역 홍수량의 자연배제가 불가능하게 되어 낙동강 수위가 내려갈 때 까지 홍수량이 하도 내에 장기간 체류됨에 따라 일부 제방이 붕괴되 었음
- 또한, 화포천 하구에 위치한 (구)한림배수펌프장 침수, 펌프가동이 중단 되면서 홍수피해 가중
- 또한, 화포천의 중․하류부는 지형적으로 완경사 저지대로 내수배제가 어려우며, 중류부의 하도습지에서부터 하류부로 갈수록 하도단면이 축소 되어 홍수 배제가 원할하지 않음
④ 2002년 8월말 태풍 “루사”에 의한 강릉시
◦ 강우현황
- 강우는 8월 30일 오전에 시작하여 시간당 최대강우량은 23시에 98mm가 발생, 24시간 최대강우량은 880mm 발생
- 또한 8월 31일~9월 1일 2일간 발생한 일강수량은 870.5mm로 사상 최대를 기록하였음
관측기관 강릉대 기상청
지점 사천1 사천2 강릉 비고
강 우 발생일시
시작 8. 30. 6 8. 30. 7 8. 30. 5 종료 9. 1. 3 9. 1. 13 9. 1. 15 강 우 량
(㎜)
총강우량 959.0 892.0 897.5
24시간최대 944.5 877.0 880.0
1시간최대 107.0 88.0 98.0
임의1시간최대 113.5 92.0 105.0
가능최대 강 우 량9)
(㎜)
1hr/100㎢ 116.0 116.0 116.0
건교부 (2000) 24hr/25㎢ 840.0 840.0 840.0
24hr/100㎢ 735.0 735.0 750.0
<표 4> 태풍 루사 시 강릉지역의 강우현황
◦ 피해현황
- 인명피해는 사망 48명, 실종 5명, 부상 3명, 이재민 23,328명, 재산피해 약 8천64억원이 발생하였음
- 강릉 남대천(내곡동, 강남동 등)의 제방이 범람하였고, 장현 저수지 및 동막 저수지가 붕괴되어 댐 하류지역의 주택침수 및 붕괴, 농경지 침수, 하천범람, 교량파괴 등이 발생하였음
- 또한, 경포천 유역의 경포호가 범람되어 주택침수 및 붕괴, 농경지 침수 등이 발생하였음
◦ 피해원인10)
- 주요 홍수피해원인은 설계강우를 초과하는 집중호우로 분석되었으나,
9) 가능최대강수량(Probable Maximum Precipitation, PMP)이란 최악의 기상조건에서 내릴 수 있는 가 상의 최대 강수량을 의미함
10) 서울특별시(2003), 극한강우에 따른 돌발홍수 대응체계 마련을 위한 기본전략수립 보고서 ; 행정자 치부 국립방재연구소(2003), 2002년 재해백서의 분석 결과 인용
내수배제불량, 경포호 주변의 토지이용 증가가 피해를 가중시켰음
피해유형 주요피해 내역 피해원인
하천피해
남대천 하류 침수
- 설계강우를 초과하는 집중호우
- 남대천 북쪽 중심가 지역 내수배제 불량 - 남대천 남쪽 외수유입 제내지 내수배제
불량
장현, 동막저수지 붕괴 - 저수지 설계 홍수량 초과 경포천 제방 월류 및
붕괴
- 설계강우를 초과하는 집중호우 - 경포호 주변의 토지 이용증대 산사태
피해 왕산면-삽당령 35번국도 - 표토층이 집중호우로 인한 간극수압 상 승, 암반층과 분리되면서 사면붕괴 발생 하구 및
해안지역 피해
- - 태풍으로 인한 해일발생
- 집중호우로 인한 다량 토사유입 <표 5> 강릉시 피해원인 분석
남대천 제외지 남대천 제내지
<그림 14> 남대천 범람현황
⑤ 2003년 9월 태풍 “매미”에 의한 마산시
◦ 강우 및 바람 현황
- 9월11일 제주도 및 남해안지방이 태풍전면에 들면서 비가 오기 시작하여 9월11일∼13일 09시까지 전국적으로 10∼450mm분포로 강수량의 지역별 편차가 크게 나타남
- 남해를 비롯한 남해안지방과 대관령을 비롯한 강원도 영동지방은 시간당
47.0mm(대관령, 12일 22∼23시)∼79.5mm(남해, 12일 20∼21시)의 집중 호우가 내렸으며, 일강수량도 400mm정도로 많은 강수량을 기록하였음 - 태풍 매미 통과시 최대 순간풍속은 제주 60.0m/s(‘03년 9월12일 18시11분)와
고산 60.0m/s(’03년 9월12일 16시10분)으로 우리나라 관측(1904년)이래 최대 순간풍속 극값(종전 : 58.3m/s, ‘00년 8월31일)을 경신하였음 - 태풍 매미는 순간최대풍속 38.8m/초의 바람과 157mm/일의 강우를 동반한 채,
9월12일 20시경에 마산시 서쪽 50km에 위치한 사천 해안에 상륙, 만조 (20시30분 경)와 겹쳐지면서 마산만 일대의 폭풍과 해일로 발전하였음
◦ 피해현황
- 18명의 인명피해(사망 17명, 실종 1명), 약 5,800억원의 재산피해, 2,974 가구 7,204명의 이재민이 발생
- 특히, 마산시 중심부인 월영동의 상가와 주택 등 3,795개소가 침수되었고, 360여척의 선박이 육지로 떠밀려오는 등 해일 피해가 두드러졌음
마산 해안에 야적된 원목 건물 지하침수 피해 장소
<그림 15> 마산시 피해현황
◦ 피해원인11)
- 주요 피해원인은 집중호우 이외에 강풍에 의한 피해, 해일로 인한 피해가 많이 발생하였음
- 엄청난 위력의 강풍과 바람에 의한 폭풍해일과 만조가 겹친 최악의 상황에서
11) 서울특별시(2003), 극한강우에 따른 돌발홍수 대응체계 마련을 위한 기본전략수립 보고서 ; 행정자 치부 국립방재연구소(2003), 2002년 재해백서의 분석 결과 인용
큰 해일피해를 입었음
- 특히, 부두가에 야적해 둔 원목이 해일로 인하여 해안가와 저지대를 덮쳐 피해를 가중시켰음
- 산지에서는 임도피해, 산사태피해, 수목유실피해, 토사유실피해 등을 일으켰음
⑥ 2005년 8월 미국 카트리나에 의한 뉴올리언스
◦ 강우 및 발생현황
- 8월23일 서인도제도의 버뮤다 인근 지역에서 열대성 폭풍 발생, 8월25일 열대성 폭풍이 허리케인 카트리나로 전환되어 플로리다에 상륙(1등급12)) - 8월27일 3등급으로 강해지고, 8월28일 오전 4등급에서 5등급으로 강해졌으며,
8월29일 4등급으로 약해져 루이지애나에 상륙
- 허리케인 카트리나는 중심기압 902hPa, 풍속 65~78m/s, 강우량 250~457mm로, 강수량은 태풍 루사 및 매미와 비슷하거나 작으나, 중심기압과 바람은 훨씬 강력하였음
구 분 1등급 2등급 3등급 4등급 5등급
풍속(km/h) 119~153 154~177 178~209 210~249 249이상 폭풍해일(m) 1.2~1.5 1.8~2.4 2.7~3.6 3.9~5.4 5.4이상
<표 6> 미국 허리케인 등급 기준 현황
◦ 피해현황
- 사망자 1,000여명 추정, 행방불명자 2만명 수준, 뉴올리언스 시의 80%정도 침수되었으며, 재산피해 1,000억$, 보험피해 125억$ 추정
- 피해지역은 남 플로리다와 뉴올리언스를 중심으로 루이지애나, 미시시피, 앨라배마 등
12) 허리케인 분류중 가장 낮은 단계임
17th Street Cannal 홍수벽 붕괴 침수된 도시 전경
<그림 16> 카트리나 피해 사진
◦ 피해원인
- 주요 침수피해원인은 설계기준을 초과한 허리케인13)과 뉴올리언스의 지리적 요인, 제방붕괴로 나타남
- 뉴올리언스는 미시시피강의 낮은 지형에 형성되었고 시내 대부분이 해수면 보다 1.6m이상 낮은 둑으로 둘러싸인 도시임
- 이에 따라, 해수면 보다 낮은 도시를 둘러싼 둑이 무너져 내릴 경우 저지대인 도심 전체가 물로 넘쳐날 때까지 계속 유입되는 사발효과(Bowl Effect)가 발생하였음
- 기타 원인으로 해안지대 개발로 인하여 바람, 해일을 막아주는 모래섬, 휴양림, 습지 등이 소멸되었고, 지구온난화로 인하여 멕시코만의 수온이 평년보다 1℃ 상승하여 허리케인의 세력이 강화되었음
<그림 17> 지형적 원인에 의한 뉴올리언스의 사발효과
13) 뉴올리언스의 제방은 3등급 허리케인에 대응하도록 설계되었음
2. 도시홍수관리 현황
1) 홍수대책수립 측면
◦ 전국 상습수해지구 피해 유형14)
- 매년 피해가 반복되고 있는 상습수해지구는 전국적으로 ‘03년 12월을 기준으로 719개소이며, 이중 해소대책을 추진하고자 재해위험지구로 지정된 개소수는 164개소(추진 153, 해소 11)임15)
- 상습수해지구 719개 중 피해원인을 보면, 내수침수가 524개소로 전체의 73.4%이며, 외수범람이 26.6%를 차지
- 내수침수의 원인으로는 지형적인 저지대 문제(22%)와 배수능력 부족(14%), 하천의 수위상승으로 인한 배수불량(14%), 하수역류 노면배수(13%), 하수 관거 용량부족(11%) 등임
저지대 22%
배수능력부족 14%
배수로 단면협소 7%
기타 13%
하천수위상승 인한 배수불량
14%
하수관거 용량부족 11%
하수역류 노면배수 13%
배수시설미비 6%
<그림 18> 내수침수 원인별 비율
- 외수에 의한 침수피해 원인은 해일에 의한 해안피해보다는 하천에서 발생하는 피해가 대부분임
․홍수위보다 낮은 제방고로 인한 하천범람(74%), 미정비하천에서 발생하는 하천범람(12%)이 주요원인임
14) 심재현, 김영복(2006. 3), 전국 상습수해지구 현황과 대책, 방재연구 제8권 제1호
15) ‘05년 1월1일 현재, 자연재해위험지구는 총 461개소, 이중 상습침수지구는 357개소가 지정되어 있음
하천범람 74%
제방미설치 1%
하천미정비 12%
제방붕괴 10%
기타 1%
해일에 의한 월파 2%
<그림 19> 외수침수 원인별 비율
◦ 전국 상습수해지구 대책 수립 현황
- 각 지자체에서 현재 진행, 완료되었거나 제시하고 있는 상습수해지구의 주요 대책은 내수침수의 경우에는 대부분 배수펌프장의 증설이나 신설 (28%), 외수침수에는 하상준설 및 하천정비(26%), 제방축조 및 숭상 (13%) 등 하도대책을 주로 추진하고 있음
배수펌프장 28%
하상준설 및 하천정 비사업
26%
상하수도 정비 17%
기타 이주 및 매입 9%
7%
제방축조 및 승상 13%
<그림 20> 상습수해지구 대책수립 비율
◦ 2001년 경기도 지역의 홍수피해에 따른 내․외수 방지대책 유형을 보 면16), 빗물펌프장과 제방축조가 대부분을 차지하고 있음
- 내수피해 방지대책으로는 빗물펌프장이 79%이며, 기타 배수갑문(6%), 고지배수로(3%), 하수도 정비(3%) 등이 있음
- 외수피해 방지대책으로는 제방축조가 84%를 차지하며, 그 외 하천개수 (9%), 제방보축(7%)이 있음
피해유형 홍수피해 방지대책 유형 총계 비율
내 수
빗물펌프장 고지배수시설
배수갑문 방수로 성토 및 배수박스
하수도 정비 이주대책
25 1 2 1 1 1 1
79 3 6 3 3 3 3
외 수
하천개수 제방축조 제방보축
4 36
3
9 84
7
<표 7> 홍수피해 방지대책 유형
(단위 : 개소, ％)
◦ 한편, 홍수예보17) 관측시설은 대부분 한강 등 4대강 중심으로 설치되어 있음
- 한강, 낙동강, 금강, 섬진․영산강 수계에 관측소는 817개소로, 전체 관측 소의 약 85%를 차지하고 있음
- 그 외에 기타 국가하천 수계 13%, 기타 수계가 2%를 차지하고 있음
16) 경기도(2001), 치수종합대책수립 보고서의 조사결과 인용
17) 홍수예경보는 하천법 제26조에 의거 홍수로 인하여 인명 및 재산피해가 우려될 경우에 발령함
구 분 관측소
계 수위 우량 경보소
한강 수계 286 97 189 23
낙동강 수계 270 104 166 32
금강 수계 141 62 79 16
섬진․영산강 수계 120 62 58 17
기타 국가하천 수계 121 54 67 7
기타 수계 23 11 12 7
총 계 961 390 571 102
<표 8> 홍수예․경보 관측시설 현황
(단위 : 개소)
자료 : 건설교통부(2005), 2005 건설교통통계연보
관측소
낙동강 28%
금강 15%
기타 국가 13%
기타
2% 한강
섬진-영산강 30%
12%
경보소
한강 23%
낙동강 30%
금강 16%
섬진-영 산강 17%
기타 국 가 7%
기타 7%
<그림 21> 홍수예․경보 관측시설 현황
◦ 풍수해 보험법 제정 및 시범실시
- 자연재해 중 풍수해로 인하여 발생하는 국민의 재산피해를 신속하고 공정하게 보상하기 위한 「풍수해보험법」이 ’06년 3월 제정ㆍ공포
- 주택, 농․임업용 온실(비닐하우스 포함), 축사 등의 시설물에 태풍․홍수․
호우․강풍․풍랑․해일․대설로 인해 피해가 발생하는 경우 그 손해를 보상하며, 위험보험료의 50%를정부와 지자체가 지원해주는 제도임
- 현행 사유시설 복구비용 일부를 무상지원하던 방식을 보험제도로 전환한 새로운 피해복구 지원제도로, 보험가입 주민은 복구비 기준액의 최대 90%까지 보상받을 수 있음
- ‘06년 5월 16일부터 전국 9개 시․군에 시범 실시됨
․시범실시지역은 충북 영동군, 충남 부여군, 전북 완주군, 경남 창녕군, 제주 서귀포시, 경기 이천시, 강원 화천군, 전남 곡성군, 경북 예천군임
◦ 홍수관련 지도 작성 현황
- 건설교통부의 경우, ‘00년까지 전국을 대상으로 작성18)된 침수흔적도를 인터넷을 통해 제공하고 있음(국가수자원관리종합정보시스템
www.wamis.go.kr)
- 또한, ‘99년 수해방지대책기획단에서 홍수범람위험지도 제작․보급을 제시하여 건설교통부에서는 국가하천에 대하여 ‘00년 홍수지도 기본조사 용역을 실시한 후 홍수지도를 작성․추진 중에 있음
․‘01년 한강권역 시범제작, ’02년 한강권 안성천유역, ‘03년 낙동강 권역,
’04년 낙동강권역 2차 등 홍수지도 제작완료 및 추진 중에 있음 - 소방방재청은 ‘05년 12개 시군구에 대하여 침수흔적조사 및 홍수지도
제작 시범사업을 실시하였음
․주로 침수흔적도 작성 사업이고, 개략적인 대피로를 함께 표시하였으며, 제작 비용은 약 6천만원으로 국비 50%, 지방비 50% 분담하였음
시․도 시․군․구수 시범사업 대상 시․군․구
계 12
강원 5 강릉시, 삼척시, 정선군, 고성군, 양양군
충북 1 영동군
전남 1 여수시
경북 1 김천시
경남 4 통영시, 김해시, 거제시, 거창군
<표 9> 침수흔적조사 및 홍수지도제작 시범사업 현황
- 또한, 소방방재청은 ‘05년 44개 시군구에 대하여 재해지도 제작 시범사업을 실시하였음
․주로 해안지역을 중심으로 해일대피지도를 제작하였으며, 제작비용은 지자체의 예비비 또는 재난관리기금을 사용하였음
18) 각 지자체의 홍수피해보고서 등을 참고하여 침수흔적을 상정
시․도 시․군․구수 시범사업 대상 시․군․구
계 44
부산 2 해운대구, 수영구
대구 2 북구, 달성군
인천 3 남구, 부평구, 강화군
광주 2 남구, 광산구
대전 2 서구, 유성구
울산 2 남구, 울주군
경기 3 평택시, 안성시, 연천군
강원 3 삼척시, 영월군, 고성군
충북 2 영동군, 단양군
충남 2 논산시, 부여군
전북 2 군산시, 남원시
전남 2 여수시, 완도군
경북 4 포항시, 청송군, 영덕군, 울진군
경남 11 창원시, 진주시, 사천시, 양산시, 의령군, 창녕군, 남해군, 하동군, 산청군, 함양군, 합천군
제주 2 북제주군, 남제주군
<표 10> 재해지도제작 시범사업 현황
2) 중앙 및 지방정부의 역할 측면
가. 홍수관련 조직 및 주요 업무내용
① 중앙정부
◦ 홍수관련 업무는 건설교통부 등 여러 부처에서 분산․관리 하고 있음 - 홍수관련 업무는 건설교통부, 소방방재청(행자부), 보건복지부가 주요 부처
이고, 이밖에 환경부, 농림부, 해양수산부, 산림청, 기상청 등이 관계됨 - 건설교통부는 다목적댐의 건설․관리, 하천 및 하도정비, 수해방지대책
등을 추진하고 있음
- 소방방재청은 홍수를 포함한 재난관리와 소하천 지정․관리를 담당하고 있음 - 보건복지부는 이재민 수용․구호 및 구호물자 긴급지원, 방역․소독 등의
업무를 담당하고 있음
부처명 부서명 홍수관련 주요업무
건설 교통부
수자원정책팀 - 하천정책수립 및 연구발전(수계별 유역조사 등) - 수자원 관리 종합정보시스템
수자원개발팀 - 다목적댐 건설계획 수립 조정 - 가뭄 및 홍수대책
하천환경팀 - 재해 및 재난관리 / 제방보강 / 하도정비 - 수해복구사업계획 및 지도감독
하천관리팀 - 하천개수사업의 시행 및 지도감독 - 하천유역종합치수계획의 수립시행
환경부 생활하수과
- 하수도기본정책 및 종합계획 수립.시행 - 하수도정비기본계획의 승인
- 하수관거 관리
소방 방재청
재난예방기획팀 - 국가 및 지역안전관리계획 수립에 관한 사항
- 중앙안전관리위원회․조정위원회 및 분과위원회의 운영․지원
안전재난관리팀
- 재난관리기금에 관한 사항
- 지방도로의 도로변 절개지의 재난위험 해소사업에 관한 계획의 수립․집행
방재대책기획팀
- 중앙재난안전대책본부의 운영 - 지역재난안전대책본부의 운영지원 - 자연재난 응급복구대책의 수립․추진 재해복구지원팀 - 재난이재민의 구호 및 복구 지원에 관한 사항
- 재해대책기금의 적립․운용에 관한 사항
재해경감대책팀
- 소하천정비종합계획의 수립․추진 및 소하천정비제도의 운영․지도
- 하천구역에 대한 재난 예․경보시스템 구축 지원 재해영향관리팀 - 재해여향평가제의 운영․지원
- 자연재난분야의 예방․대비․대응 및 복구에 대한 평가 방재기준관리팀 - 지구단위홍수방어기준의 설정 운영
- 범정부적 수해방지대책 추진사항 관리
농림부 시설관리과
- 농경지 및 농업생산기반시설의 풍수해 예방대책의 수립 및 피해복구 추진
- 수리시설 방재집행계획 수립
- 저수지비상대처계획 수립 및 비상시 안전대책 해양
수산부 기술안전과 - 항만시설 안전 유지관리 및 재해 업무
- 항만시설 장비 관리 관련법 갑문 함선, 전기시설 유지관리 보건
복지부
- 이재민 수용․구호 및 구호물자 긴급지원 - 방역․소독 및 예방 활동
- 의연금품 지원 및 대한적십자사 구호활동 등 산림청 치산과 - 산림분야 풍수해(임지피해) 예방대책 및 피해복구
- 재해대책관련 예산집행 및 정산 기상청 예보정책과 - 방재기상업무 기본계획 수립 및 조정
<표 11> 부처별 홍수관련 부서 및 주요업무
② 지방정부
◦ 지자체마다 홍수관련 부서명과 조직이 약간씩 상이하나, 기본적으로 치수과 (건설과), 재난안전관리과, 사회복지과로 구분할 수 있음
- 치수과의 주요업무는 하천관리 및 예방차원의 치수사업, 하수도관리, 빗물펌프장 관리 등이고, 재난안전관리과는 재난안전대책본부의 운영, 재난안전관리기금 운영, 재난안전관리 종합계획, 재해복구, 대피소 지정 등을 담당하고 있음
- 사회복지과에서는 이재민 구호 및 대피소 설치, 재해물자비축 등의 업무를 담당하고 있음
나. 홍수시 역할19)
◦ ‘04년 6월 소방방재청의 신설
- 우리나라는 국가차원의 방재관리시스템이 소방방재청의 신설로 외형적 으로 기반을 갖추었다고 할 수 있음
- 소방방재청의 조직은 기능중심 조직에서 재난관리 과정20)(Process)별 방재관리 시스템으로 재편하였음
◦ 재난발생시 대응
- 재난발생시 주무부처(지자체 포함)가 1차적으로 대응하고, 시․도, 시․
군․구에 지역재난안전대책본부를 설치하며, 대형재난 발생시 중앙재난 안전대책본부를 설치하여 재난을 수습함
- 재난발생시 대응은 전문성 및 정책기조 유지차원에서 주무부처가 총괄 책임 대응하고, 통합지원 필요시 주무부처장의 건의 또는 중앙본부장의 판단에 의해 중앙재난안전대책본부를 가동․운영하며, 상황판단회의를 통하여 지원 범위를 결정하는 등 범정부적인 통합지원을 함
◦ 건설교통부의 경우, 홍수시 홍수대책상황실을 설치․운영
19) 홍수로 인한 재해상황이 아닌 평상시의 경우에는 중앙부처 및 지자체의 관련 부서는 하천, 하수도 관리 등 홍수예방업무를 수행함
20) 재난관리단계란 예방단계-대비단계-대응단계-복구단계의 4단계를 말함
- 수자원기획관을 상황실장으로 하여, 수자원반, 주택반, 도로반, 철도반, 수송반, 항공반으로 구성․운영하며, 하천관리팀장이 총괄업무 담당
- 산하기관․단체에도 건설교통부의 홍수대책상황실에 준하는 자체상황실을 설치 운영
3) 지자체 협력 측면
◦ 현재, 홍수관리를 위한 유역협의회 또는 지자체간 협의회 구성 사례는 없음
- 유역별로 하천을 관리하지 않고, 행정구역별로 하천을 관리하고 홍수방어 계획을 수립․시행하고 있음
4) 재정적 측면
① 치수 재원 현황
◦ 치수사업 투자 재원 현황(‘00～’04년)을 보면, 평균적으로 국비가 85.9%, 지방비 14.1%로 국비의 비중이 큼
- 연평균 치수사업 투자액은 국가총예산의 0.51%, 국내총생산액(GDP)의 0.14%임(연평균 도로사업 투자액은 국가총예산의 4.15%, GDP의 1.18%로 치수투자액의 8.2배임)
- 지방비의 투자비중은 ‘02년부터 다소 증가하였으나 국비의 1/6 수준임 - 이것은 지자체의 지방재정지출과 하천수입금21)의 치수사업 투자 비중이
그다지 높지 않음을 의미함
21) 하천법에서 하천에 관한 비용과 수익의 범위(제47조), 수입금의 사용제한(제57조) 등에 대하여 규정 하고 있으며, 하천수입금 징수에 관한 세부규정은 각 지자체의 조례로 정하고 있음
국토연구원(2005)의 유역통합관리를 위한 재원확보방안 연구에 의하면, 하천수입금의 평균 약 30.2% 정도만이 하천에 다시 투자되고 있으며, 하천 유지관리, 연구용역, 조사․설계, 하천공사, 편입 토지보상 등에 투자되고 있는 것으로 나타나고 있음
년 도 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 5년 평균 치수
투자비
국 비 7,142(89.2) 10,733(88.2) 9,361(83.8) 10,291(85.0) 11,584(84.3) 9,822(85.9) 지방비 867(10.8) 1,434(11.8) 1,808(16.2) 1,817(15.0) 2,152(15.7) 1,616(14.1) 합 계 8,009 12,167 11,169 12,108 13,736 11,438 도로
투자비 75,331 82,799 80,976 81,731 80,397 80,247 도로/치수(국비) 10.5 7.7 8.7 7.9 6.9 8.2
국가총예산 1,699,512 1,822,204 1,866,952 2,084,945 2,201,740 1,935,071 국내총생산액
(GDP) 5,786,645 6,221,226 6,842,635 7,246,750 7,784,446 6,776,340
<표 12> 치수사업 투자 재원 현황
(단위 : 억원, %)
자료 : 건설교통부 하천관리팀, 통계청
◦ 치수재원은 대부분이 국비이며, 특별회계22)는 국가균형발전특별회계에 의 한 하도준설23), 수해상습지24) 개선 사업이 있음
- 치수재원은 주로 수계치수사업(62.8%)25), 국가하천정비사업(26.8%)26) 등에 지출되고 있으며, 치수사업투자액은 매년 다소 증가하고 있는 추세임
치수사업 관리주체
재원
국비
• 건설교통부 중앙정부
62.8%
수계치수사업
26.8%
국가하천정비
• 일반회계
• 특별회계
(국가균형발전특별회계)
10.4%
기타
<그림 22> 중앙정부의 치수사업 투자현황(‘00～’04년, 5년평균)
22) 하도준설 및 수해상습지개선사업은 ‘03년까지는 일반회계에서 ’04년부터는 국가균형발전특별회계로 바뀌었으며, ‘06년부터는 하천재해정비사업으로 명칭이 통합되었음
23) 지방하천 대상 하도준설 3,795㎞
24) 지방하천 중 수해상습하천 대상 하천개수 6210㎞
25) 전국 13대강의 본류(국가하천) 및 주요지천(지방1, 2급하천) 대상 하천개수 5,801㎞
26) 국가하천 중 수계치수사업 이외의 하천 대상 하천개수 2,446㎞
◦ 지방정부의 하천관련 재원은 크게 국비, 지자체 예산과 하천수입금으로 구성됨
- 지자체의 하천 관련 예산 중 국비27)(83.6%) 및 지방비(시군구비, 13.9%) 예산이 97.5%를 차지하고, 하천수입금을 통해 조달된 재원이 차지하는 비중은 국가하천 1.0%, 지방 1, 2급하천 1.3%, 소하천 0.2%로 총 2.5%에 불과함
◦ 지방정부의 하천관련 재원의 지출
- ‘03년 기준으로 지자체의 하천 관련 재원의 90.3%가 사업비로 충당되고 있으며, 9.7%가 하천유지관리비에 사용되고 있는 것으로 나타남
- 사업비는 하천정비기본계획수립비(2%)와 하천공사비(88.3%)로 구성되는데, 하천공사비는 다시 수해복구비(48.2%)와 치수사업(40.1%)으로 구성됨 - 하천유지관리비에는 기성제방 유지보수, 둑마루 및 비탈면 예초작업,
하천구역 수목관리, 하도정비, 하천감시원 인건비 등이 포함됨
지출 관리주체
재원
97.5%
국비 / 시ㆍ군ㆍ구비
예산
• 특별시ㆍ광역시ㆍ도
• 시ㆍ군ㆍ구
지방정부 - 하천정비기본계획 수립(2.0%)
- 치수사업(40.1%) - 수해복구비부담(48.2%)
2.5%
하천수입금
90.3%
사업비
9.7%
하천유지관리비
<그림 23> 치수 재원 흐름도
27) 국고보조는 하천재해정비사업(하도준설, 수해상습지 개선 사업 등), 국가하천유지관리비(하천시설물 수선비 명목으로 ‘05년 45억원, ’06년 43억원이 지급됨) 등으로 구성됨
② 재난관리기금28)
◦ 재난관리기금의 용도29)(재난 및 안전관리기본법시행령 제74조) - 재난사전대비 점검결과 시급히 보수․정비를 요하는 사업 - 재난예방이나 경감을 위하여 필요한 연구용역사업
- 재난피해시설의 응급복구 및 응급조치
- 재난원인분석 및 침수흔적조사, 침수흔적도 작성․보급조치
- 대피 또는 퇴거명령을 이행하는 주민에 대한 임대주택으로의 이주지원 및 주택임차비용 융자 등
◦ 2005년 총 적립액은 2,124억원이며, 사용액은 590억원임 - 서울시의 경우 730억원 적립액 중 76％인 541억원을 지출하였음
시도별 법정적립액 적립액 수입이자 사용액 잔 액
계 2,593 2,124 45 590 1,579
서 울 특 별 시 730 730 - 541 189
부 산 광 역 시 157 157 - - 157
대 구 광 역 시 102 29 - - 29
인 천 광 역 시 146 94 7 2 99
광 주 광 역 시 58 12 5 14 3
대 전 광 역 시 188 168 22 - 190
울 산 광 역 시 50 10 - - 10
경 기 도 605 375 6 1 380
강 원 도 56 56 - - 56
충 청 북 도 53 53 - 1 52
충 청 남 도 86 86 - - 86
전 라 북 도 55 59 - - 59
전 라 남 도 58 57 - - 57
경 상 북 도 95 95 3 2 96
경 상 남 도 125 114 2 29 87
제 주 도 29 29 - - 29
<표 13> 지역별 재난관리기금의 적립 및 운용현황
(단위 : 억원)
자료 : 소방방재청(2005. 5), 국정감사자료
28) ◦ 재난 및 안전관리기본법 제67조에 의해 지자체는 재난관리에 소요되는 비용에 충당하기 위하여 매년 재난관리기금을 적립
- 재난관리기금의 매년도 최저적립액은 최근 3년 동안의 지방세법에 의한 보통세의 수입결산액의 평균연액의 100분의 1에 해당하는 금액으로 함
29) 각 지자체에서는 조례로 재난관리기금의 용도를 규정하고 있음
5) 제도 측면
가. 관련 법규 현황
◦ 기존의 홍수관리 관련 법규 구분
- 기본법, 국토․도시․지역개발 관련법, 시설관련법, 재해대응․복구관련법으로 구분할 수 있음
․기본법에는 재난 및 안전관리 기본법을 포함해 4개 법령, 국토․도시․
지역개발 관련법은 도시개발법 등 22개, 시설 관련법은 건축법 등 20개, 재해대응․복구 관련법은 소방기본법 등 7개 법령이 관계됨
․기본법과 재해대응․복구 관련법은 비구조물적 대책 관련 법령이며, 국토․
도시․지역개발 관련법과 시설 관련법은 구조물적 대책과 관련된 법규로 구분할 수 있음
◦ 홍수관련 주요 법규
- 50여개 이상의 홍수 관련 법규 중에서, 개발사업 관련 법령을 제외하고 도시홍수관리와 관련된 주요 법규는 자연재해대책법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 하천법, 하수도법이라 할 수 있음
- 자연재해대책법은 자연재해의 예방․복구 등의 대책에 관한 사항을 규정 하고 있으며, 자연재해위험지구30)의 지정, 풍수해저감종합계획의 수립,
30)자연재해대책법 제12조(자연재해위험지구의 지정 등) : 시장․군수․구청장은 상습침수지역․산사태 위험지역 등 지형적인 여건 등으로 인하여 재해가 발생할 우려가 있는 지역에 대하여는 자연재해위 험지구로 지정․고시하고, 그 결과를 시․도지사를 경유하여 소방방재청과 관계중앙행정기관의 장 에게 보고하여야 하며, 동법 제13조(자연재해위험지구 정비계획의 수립)에 따라 시장․군수․구청 장은 5년마다 자연재해위험지구 정비계획을 수립하고 시․도지사에게 제출해야함
동법 시행령 제8조(자연재해위험지구의 지정 등) ①법 제12조제1항의 규정에 의한 자연재해위험지구 의 지정기준은 다음 각 호와 같다.
1. 재해위험 원인에 따라 침수위험지구, 유실위험지구, 고립위험지구, 취약방재시설지구, 붕괴 위험지구, 해일위험지구로 구분하여 지정하되, 소방방재청장이 관계중앙행정기관의 장과 협 의하여 정하는 지정요건에 적합할 것
2. 지구 유형별 피해발생 빈도, 피해발생 가능성 등을 고려하여 소방방재청장이 관계중앙행정기관의 장 과 협의하여 정하는 등급분류 방식에 따르되, 가․나․다 및 라등급으로 구분하여 지정할 것 ②법 제12조제1항의 규정에 의하여 시장․군수․구청장이 행하는 소방방재청장, 관계중앙행정기관
의 장에 대한 지정결과의 보고 등에 관하여 필요한 사항은 행정자치부령으로 정한다.
․동법 시행령 제9조(자연재해위험지구) 법 제12조제4항에서 “대통령령이 정하는 자연재해위험지 구”라 함은 다음 각 호의 지구를 말한다.
1. 집단적인 인명과 재산 피해가 우려되는 지역 중에서 소유자 또는 점유자 등의 자력에 의한 정
