한국 정당정치의 발전에 관한 연구

한국 정당정치의 발전에 관한 연구

― 한나라당과 민주당의 비교·분석을 중심으로 ―

한국 정당정치의 발전에 관한 연구

― 한나라당과 민주당의 비교·분석을 중심으로 ―

제출자 : 진 용 근

국민대학교 정치대학원 3기 지도교수 : 김 형 준

목 차

Ⅰ . 서론

1. 연구목적

2. 연구 범위 및 방법

Ⅱ . 한국 정당의 일반적 특성 고찰

1. 이념적 정체성의 모호성 2. 정당조직의 취약성 3. 지역 패권 정당 체제

Ⅲ . 사례 연구 : 한나라당과 민주당의 비교분석

1. 지지기반 2. 조직구조 3. 이념적 정체성

Ⅳ . 한국 정당 발전을 위한 과제

1. 지지자 중심 정당 기반 구축 2. 고비용 저효율의 정당구조 혁신 3. 이념적 지형의 확대

4. 민주적 네트워크형 리더쉽 구축

Ⅴ . 결론

표 목 차

[표 2-1] 정당체계의 구성 요소 [표 3-1] 한국 정당의 기본 포지션

[표 3-2] 한국 정당의 이데올로기적 분열도 [표 3-3] 득표에 나타난 호남대 비호남 구도 [표 3-4] 민주당의 포지션

[표 3-5] 한나라당의 포지션 [표 3-6] 한나라당의 조직기구표 [표 3-7] 민주당의 조직기구표

[표 3-8] 제16대 국회의원선거 입후보 현황 [표 3-9] 제16대 국회의원선거 투표 현황 [표 3-10] 제16대 국회의원선거 정당별 득표율

[표 3-11] 제16대 국회 진출 정당 및 정당별 당선자 수 [표 3-12] 제16대 국회 시기의 법률안 처리 결과

[표 3-13] 제16대 국회 진출 정당의 정당체계 경쟁성 평가 [표 4-1] 한국의 정치 지형 (계층별)

[표 4-2] 한국의 정치 지형 (세대별) [표 4-3] 한나라당의 현재 포지션 [표 4-4] 민주당의 현재 포지션 [표 4-5] 한국 정당의 미래 포지션 [표 4-6] 한국사회 계급구성의 변화 [표 4-7] 피고용 근로자의 직종별 구성 [표 4-8] 한국민의 최고 리더쉽 선호도 [표 4-9] 민주주의와 경제발전의 과제 [표 4-10] 한국 대학생의 이념적 정향 [표 4-11] 한국민의 안보의식 변화

27 34 34~41 43 45 48 52 55 60 61 62 65 66 69 72 72 73 73 74 76 77 78 78 80 80~82

요 약

이미지 환경 대안

당의 목표 ·미 일 따라잡기 ·정보화 세계화·민주화

탈냉전 高신뢰 네트워크(동북아거점)국가

당의 성격

·기득권 정당

·수구정당

·지역정당

·다원화 민주화

·민족 주체성 ·민주적 국민정당

당의 이념 ·보수주의 ·정치환경의 변화 ·개혁적 보수 ＋ 합리적 진보

당의 지지 기반

·보수·안정 희구세력

·반 DJ세력

·출신지역 위주

·脫 三金시대

·산업화 주도세력과 민주화 주도세력의 혼재

·지식정보화사회에 따른 계층분화

신 중산층을 중심으로 합리적이고 개혁적인 국민 일반

당의 주체

·산업화 시대의 리더쉽

·지역적 리더쉽

민주화·다원화·탈산업화

·산업화 시대의 리더쉽

·민주화 운동의 리더쉽

·지식정보산업사회의 리더쉽

→ 시스템적 결합에 의한 신 정치세력

리더쉽 ·패권적

·권위주의

·패러다임의 전환기

·과도기 사회

·창조적 비전 중심의 민주적 관계적 리더쉽 국정운영의

방향

·아이디어 중심

·통치자 중심

·정당간 이념의 수렴현상

·정책보다 정책 운용

·방법상의 경쟁이 중심

·안정적

·점진적

·시스템 중심

정 책 노 선

정치 ·대통령 중심제 ·다원주의 사회 ·민주화 분권화

경제 ·불완전한 시장주의

·불균등 성장이론의 한계

·작은 정부의 큰 역할

·역동적 시장경제와 균형성장 지원 사회 ·개발중심

·집단주의 ·합리화

문화 ·지식 문화 산업의 시대

·세계화

·주체화

→ 전통과 현대의 조화, 자유와 공동체의 조화.

통일

외교 ·반공 ·이상과 현실

·경쟁과 협력의 공존 ·실용주의

제 1 장 서 론

제 1 절 문제제기

현대 민주정치는 대의정치를 특징으로 하고 있고, 대의정치의 기 본 요소는 바로 정당의 존재에 있다. 다양한 국민의 의사는 정당 을 통해 결집되고 표출되며, 그 정당에 의해 국민의 의견이 구체 적인 정책으로 반영되기 때문에, 정당의 매개 역할이 없다면, 국 민들이 국가적 현상에 영향을 미칠 수 없고 또한 정치적 의사를 구체화할 수 없다.

따라서 현대 민주정치의 핵심은 정당에 있다고 해도 틀린 말이 아닐 것이다.

비록 많은 학자들에 따라 정당의 개념은 다양하게 정의되지만¹⁾, 에드먼드 버크(Edmund Burke)는 정당을, “어떤 특정한 주의에 동 의하는 사람들이 공동의 노력을 통해 국가이익을 증진시킬 목적 으로 그 주의에 따라 결합한 조직체”라고 정의하며 공동의 노력 을 통한 국가이익을 강조하고 있다.

우리나라에서 정당이 생긴 지는 8·15 해방 이후지만, 불과 50년 간 16번의 국회의원 선거를 치르면서 무수한 정당들이 생성·소 멸되어 왔다.

98년 국민의 정부가 들어선 이후 3년간의 4대 개혁에 대해 국민 들은 비교적 잘 참아 왔지만, 지난 여름부터 여러가지 개혁정책에 대해서 많은 사람들이 색깔논쟁으로 한바탕 홍역을 치른 적이 있 다.

1) Edmund Burke, "Thoughts on the cause of the present discontents."

Burke's works (London : Geo. Bell & Sons. 1983) P375

이념적 정체성이나 정치적 세계관은 정당이 장차 어떤 정책을 취 할 것인지를 국민들이 예측할 수 있게 해준다. 이념적 정체성이 흐린 정당은 그 정당이 장차 무슨 일을 할 것인지 예측할 수 없 기 때문에 신뢰할 수 없다.

서구의 정당들이 이념적 개념을 정당이름으로 사용하는 것은 이 때문일 것이다. 이념정당이야말로 국민들이 복잡한 세계에 살아가 면서도 의지할 수 있는 정치적 고향이다.

지금 우리 사회는 정부여당에 이념적 명칭을 달아줘야 하느냐 마 느냐로 논쟁이 한창이다. 현 정부에 사회주의 명찰을 달아줄 수 있느냐 아니냐가 논쟁의 핵심이다. 이른바 색깔논쟁이며 정체성 논쟁이다.

우리 사회에서 색깔논쟁이 벌어진 것은 집권당은 물론 우리 사회 전체에 불행한 일이다. 단순히 우리 사회에서 색깔논쟁이 갖고 있 는 부정적 의미 때문에 그런 것만은 아니다.

색깔논쟁은 그 자체로서 끝나지 않는다면 나름대로 의미있는 일 이다. 우리 사회 발전을 위한 원동력이 될 수 있기 때문이다. 가 치관에 관한 자유로운 논의와 자유로운 경쟁, 그리고 경쟁을 통해 승패를 가리는 것, 그것은 얼마나 좋은 일인가.

색깔논쟁이 불행한 이유는 다른 데 있다. 이런 논쟁이 생긴 이유 는 정부여당이 자신의 세계관을 솔직하게 밝히지 않았거나 일관 된 세계관에 따라 정책을 펼치지 않았기 때문이다.

그래서 국민들은 정부여당을 이념에 대해 확신이 없는 정당으로 생각하게 된다. 그런 차원에서 현재 정부여당은 색깔논쟁에 논리 적이고 합리적으로 대응하지 못하고 있다는 뜻이다. 이러한 현실 은 정치발전에 결코 도움이 되지 않는다.²⁾

2) 강원대 무역학부 민경국 교수는 신동아 2001년 9월호「독선과 자만이 빚은 반 시장적 사회주의」라는 기고문을 통해, 색깔논쟁은 자체로서 의미있는 일이나, 현재 전국적으로 일어나고 있는 편가르기식 논쟁은 문제가 있다고 지적한다.

좌파학자를 비롯한 지식인 중에는 국민의 정부의 개혁정책은 “효 율성만 따지는 신자유주의”라고 비판하는 사람들이 있다. 이것은 일면 옳다. 국민의 정부는 과거와 비교해 볼 때 여러 부문에서 자 유주의적 개혁을 단행한 것은 사실이다.

특히 대외 경제부문이 해당되는데, 외환, 자본 그리고 무역자유화 조치 등이고, 다음으로 들 수 있는 부문이 노동시장의 유연화 정 책이다. 그 밖의 분야도 과거와 비교할 때 상대적으로 신자유주의 적 요소를 찾을 수 있다. 금융시장의 규제가 많이 풀린 것이 대표 적인 예다. 이런 요소들을 보면 좌파 지식인들의 주장에도 일리가 있다.

그러나 김대중 정부의 개혁정책은 사회주의의 이념적 특색을 강 하게 드러내는 요소가 많다. 이 중 하나는 결과적 평등에 초점을 맞춘 개혁정책에서 나타난다.

그러나 이념적 요소는 여기에만 있는 것은 아니다. 근원적인 요소 로 개혁정책을 뒷받침하는 인성관을 들 수 있다. 바로 인간을 어 떻게 보느냐의 문제이다. 정부여당이 국민을 어떻게 보고 있기에 그런 정책을 펼치는 가의 문제이다.

근원적인 요소는 하나 더 있다. 개혁을 뒷받침하는 지식관이 그것 이다. 평등을 실현하기 위해서는 이에 따른 계획을 세워야 할 것 이고 계획을 세우기 위해서는 지식이 필요하다. 따라서 계획전문 가가 얼마나 사회경제를 알 수 있느냐 하는 문제가 제기되는 것 은 당연하다.

이 세 가지 해답이 국민의 정부 개혁정책이 내포하는 사회주의적 요소다.

좌파적 요소가 두드러지게 나타나는 개혁은 복지분야다. 이 분야 는 국민의 정부가 “전 국민의 연금시대를 열겠다”거나 “국민건강 을 선진국 수준으로 한 단계 더 높이겠다”는 야심을 가지고 단행

된 개혁이기도 하다.

전통적인 사회주의의 핵심적 요소 중의 하나는 의료, 연금, 교육 분야에서 국가 독점을 요구한다는 점이다. 복지분야의 국가화는

‘사회주의 아젠다’에서 약방의 감초와도 같은 것이다.

국민의 정부는 종전의 연금보험과 의료보험제도의 국가관리시스 템을 자유와 시장의 원리에 따라 민영화하는 대신 오히려 국가관 리시스템을 강화하는 방향으로 개혁을 단행했다. 그러나 이 국가 관리시스템이 성공할 수 있는 제도라면 좋지만, 과거의 동유럽이 나 서구의 많은 나라, 그리고 남미에서도 이미 실험이 끝났다.

국민의 정부는 “부도덕한 사람을 갈아치우거나 부도덕한 행동을 하지 못하게 막는 개혁은 아주 좋은 것이고, 그것은 처음 의도대 로 좋은 결과를 가져온다는 것이다. 그러니까 개혁을 하지 않으면 안되고 개혁에 반대하는 것은 부도덕하다. 따라서 개혁을 밀어붙 여야 한다”고 주장한다.

이러한 논리를 자세히 보면 개혁사상이 도덕적 능력면에서 완전 한 인간을 전제하고 있음을 알 수 있다.

이것이 바로 사회주의적 인성관이다. 이런 인성관을 전제로 하여 개혁을 입안하고 추진한 것이다.

또한 정부여당의 전문가들은 의료보험 계획, 국민연금 계획, 국가 교육 계획 등을 세우고 이를 실천하는데 필요한 모든 지식을 잘 알고 있는 것처럼 보인다. 쉽게 말해서 정부여당은 전지전능하다 고 여긴다. 이것이 국민의 정부 개혁정책의 지식관이다. 이러한 총체적 개혁정책의 실패가 최근 실시된 10·25 재보선의 결과다.³⁾ 결과만으로 본다면 한나라당의 완승 내지는 민주당의 참패로 해 석해도 전혀 무리가 없다. 선거 결과가 집권여당의 오만한 실패한 개혁정책에 주는 메시지임에는 틀림없다.

3) 2001년 10월 25일 재보선에서 구로 을, 동대문 을, 강릉 등에서 한나라당 이승철, 홍준표, 최돈웅 후보가 모두 승리하였다. 본 연 구자도 동대문 을구 선거에서 홍준표 후보를 지원하기 위해 15일간 자원봉사 하였는데, 밑바닥 민심은 현 정부의 개혁정책에 대한 불만이 엄청나다는 것을 체험할 수 있었다.

그러나 20대·30대 젊은 유권자들은 선거결과와는 반대로 지지성 향을 보였다는 점은 절대 간과할 수 없는 대목이다. 선거기간 중 여론조사와 부재자 투표 결과를 보면 분명히 나타난다.

선거 1주일 전 한 유력 여론조사기관이 조사한 바에 따르면 서울 구로 을의 경우, 20대 유권자의 한나라당 후보 지지도는 14%이고 민주당 후보 지지도는 두배인 28%였다. 30대 유권자는 야당 후보 에게 22%, 여당 후보에게 26%의 지지를 보내고 있었다. 정당지지 도도 20대의 경우 야 12%, 여 29%였으며, 30대는 야 17%, 여 26%였다.

동대문 을도 이와 다르지 않다. 20대 유권자는 여 후보에게 27%, 야 후보에게 15%의 지지를 보내고 있었다. 30대 유권자는 여 후 보에게 40%, 야 후보에게 14%의 지지를 보내고 있었다. 정당지지 도도 20대 유권자는 여 27%, 야 22%의 지지를 보내고 있었다. 30 대 유권자는 여 26%, 야 19%의 지지를 보내고 있었다.

20대·30대가 총 유권자의 60%를 차지하는 상황에서 젊은 층의 지지를 받고 있는 민주당은 그나마 고무적이다. 내년 대선에서 이 들을 결집시킬 수 있다면 희망이 있기 때문이다. 그 반대로 한나 라당으로서는 비록 재보선에서 이겼지만 20대·30대 청년층의 외 면을 다시 한번 확인한 셈이다.

다른 여론조사 결과도 비슷한 조사내용을 보여주고 있으며, 군인 과 경찰이 대부분을 차지하고 있는 부재자투표 결과도 마찬가지 이다.

구로 을 부재자투표에서 한나라당 후보는 926표 중 140표(15%)를, 민주당 후보는 431표(46%)를 얻었다.⁴⁾

동대문 을도 유사한 결과가 나타난다. 민주당 후보가 일찌감치 당 선 선에서 멀어진 강릉의 경우를 보면, 20대 유권자의 11%가 한

4) 3개 지역 재보선 여론조사 내용과 부재자투표 통계는 2001년 10월 27일자 동아일보 김두우 정치부장의 칼럼을 인용하였다.

나라당 후보에게, 18%가 무소속 후보에게 지지를 나타냈다. 30대 는 한나라당 후보에게 21%, 무소속후보에게 25%의 지지도를 나 타냈다.

젊은층의 한나라당에 대한 거부감이 간단치 않음을 보여주고 있 다.

그 이유를 보면 당원이나 당직자 가운데 젊은 층의 구성이 상대 적으로 적으며, 남북문제에 대해 소극적이고 강경한 자세, 툭하면 내뱉는 색깔론 시비. 젊은 층의 취업난 해결에 대한 완강한 자세, 소극적인 개혁정책 등이 청년층의 냉담한 태도와 무관치 않다.

한나라당은 뒤늦게 네티즌들을 상대할 수 있는 사이버 홍보국을 설치하고, 대학생을 대상으로 간담회를 여는 등 대책마련에 부심 하고 있다. 그러나 이러한 외형적 조치나 일회성 행사만으로 젊은 층의 마음은 돌릴 수 없다.

"열린 보수"가 되지 않고는 20대·30대 유권자는 영영 등을 돌릴 지 모른다. 청년층의 지지를 얻지 못하는 정당과 지도자가 21세기 한국을 어떻게 이끌어 갈 수 있겠는가.

이에 대해 현 정당의 정당체계와 이념적 정체성을 분석해보고, 21 세기의 시대가 요구하는 바람직한 정당으로서 과제와 대안을 제 시해보고자 한다.

제 2 절 연구의 범위 및 방법

본 연구의 범위는 시간적으로 볼 때 국민의 정부가 들어선 이후, 16대 국회의원 선거에 후보자를 낸 정당 중 원내 교섭단체를 구 성한 정당을 중심으로 사례를 연구하고자 한다.

1948년 제헌국회부터 2000년 5월 29일 임기가 종료된 15대 국회 까지는 역사주의적 관점에서 정당체계의 환경 및 구조 변화와 더 불어 정당 체계의 유형이 어떻게 변화되는가를 간단히 살펴보고 자 한다.

연구의 대상은 시간적 범위내에 포함되는 모든 정당들이지만, 그 중에서도 특히 집권여당인 민주당과 제1야당인 한나라당을 중심 으로 비교분석하고, 국회에 진출하지 못한 정당들은 연구대상에서 제외된다.

본 연구는 모두 6개의 장으로 구성하고자 한다.

먼저 제1장은 서론이고, 제2장은 본 연구의 분석틀이라고 할 수 있는 기존의 학자들의 이론을 중심으로 정당체계의 개념을 정의 한 후, 기존학자들은 정당체계의 유형을 어떠한 기준으로 분류하 였는지를 정리해보고자 한다. 이어서 기존학자들의 정당체계 유형 분류를 참고하여 정당체계의 분석모형을 설정하고자 한다.

본 연구에서는 정당체계를 정치체제의 하위단계로 보고, 그러한 관점에서 하나의 체계로서 정당체계를 유지시켜주는 환경과 구조 를 포함하고 있다는 전제 하에서 분석모형을 설정하고자 한다.

정당 체계의 환경에는 외부환경과 내부 환경이 포함되며, 외부환 경은 다시 정치적 환경과 사회적 환경으로 나누어 질 수 있고, 내

부환경은 정당의 이데올로기와 정당의 조직구조로 나누어 질 수 있다. 또한 정당체계의 구조는 크게 투입구조와 전환구조로 그리 고 산출구조로 나누어 질 수 있다.

정당체계의 투입구조에는 정당체계를 형성하는 원천들인 선거 참 여정당과 유권자의 지지도를 포함시키고, 정당의 전환구조에는 투 입구조와 산출구조를 연결해주는 선거제도와 정당법을 포함시키 며, 정당체계의 산출구조에는 최종적인 정당체계를 형성하는 주체 인 국회 진출 정당과 국회에서 그 정당들의 활동을 포함시키고자 한다.

이러한 분석모형에 따라 제3장에서는 김대중 정권하에서 정당체 계를 분석하고자 하는데, 정당체계의 외부환경에 있어서는 사회 경제적 환경은 제외하고 보다 직접적인 영향을 미치는 정치적 환 경을 정치체제와 정치문화에 초점을 맞춰 분석하고자 한다.

이에 따라 각각 1.내부환경 : 정당의 이데올로기, 2.내부환경 Ⅱ : 정당의 조직구조, 3.외부환경 : 정치체제와 정치문화, 4.투입구조 : 선거참여 정당과 유전자의 지지도, 5.전환구조 : 선거제도와 정당 법, 6.산출구조 : 국회 진출 정당과 국회의 정당활동 등을 분석하 고자 한다.

제4장 제1절에서는 한국 정당체계의 평가로서, 제3장에서 분석한 내용을 바탕으로 그 결과를 종합하여 현재 한국의 정당의 정치지 형과 위상을 평가하고자 한다.

제4장 제2절에서는 21세기 내·외부 환경의 변화와 사회적 요구 에 따른 제 정당의 발전적 과제가 무엇인가를 알아보고 대안을 제시하고자 한다. 제5장은 전체적인 연구결과를 요약·정리하는 본 연구의 결론이 될 것이다.

본 연구에서 사용하는 연구방법은, 전체적인 분석의 틀로서 체계 론적 접근방법(systematic approach)을 사용하는 한편, 연구의 전 개를 위해서는 역사적 접근방법(historical approach)을 병용하고

자 한다. 또한 제4장의 한국정당체계의 평가에서는 설명력을 높이 기 위해서 비교분석방법(comparative analysis method)을 사용하 고자 한다.

본 연구는 중앙선거관리위원회와 국회사무처에서 발행한 각종 정 당 및 선거, 그리고 국회관련 자료를 1차 자료로 사용하고, 아울 러 기존 출판된 한국정치와 정당 선거 및 국회 관련 각종 서적과 연구논문 등을 참고하고자 하며, 각종 신문·잡지 등의 정기간행 물과 인터넷에서 제공받는 공개자료를 활용하고자 한다.

제 2 장 정당체계 분석의 이론적 고찰

제 1 절 정당체계의 개념 정의

체제(體制)와 체계(體系)는 상호 교환적으로 사용되는데, 두 용어 가 모두 ‘system'의 사전적 해석으로 쓰이기 때문이다. 그러나 ’체 제‘와 ’체계‘를 명확히 구분하는 경우를 보면, ’체제‘의 관점에서 정치체제를 국가와 레짐(regime)의 속성(유형과 형태)을 포괄하는 개념으로 규정하는데 반해, ’체계‘의 관점에서 정치체제는 정치구 성체의 유기체적 속성, 특히 구조-기능적인 특성을 나타내는 개 념으로 규정된다.⁵⁾

즉, 투입-전환-산출-환류로 이어지는 정치체의 기능적 순환과 정은 ‘체계’로, 이 과정을 관장하는 조직체(정치체)는 ‘체제’로 보 고있는 것이다.

이와 같은 관점에서 본다면 ‘정당체제’는 하나의 개벽정당에 초점 을 맞추는데 반해 ‘정당체계’는 전체정당의 기능적 순환과정에 초 점을 맞추는 것이라고 할 수 있다.

체계이론을 사회과학에서 개척한 사람은 파슨스(Talcott Parsons) 이다.⁶⁾ 파슨스는 체계의 가장 일반적이고 근본적인 속성이 부분, 또는 변인(變因)들의 상호의존이며, 이 상호의존은 임의적인 것이 아니라 결정적인 관계의 존재를 나타내는 것으로, 이것은 체계를 구성하는 요소들 간의 관계에 있어서 질서를 의미하며, 질서는 자 기유지의 경향, 즉 평형(平衡)을 유지하는 것이라고 주장한다.

5) 김호진 「한국정치체제론」(박영사. 1905) 76쪽

6) Talcott Parsons and E. Shils, "Toward a general theory of action" (Harvard university press. 1958) P107~109

정당체계의 개념은 일반적으로 두가지 의미로 사용되고 있다.

하나는 정당 그 자체를 투입-산출의 기능을 갖는 하나의 체계로 파악하는 것이며, 다른 하나는 복수의 정당들 사이에 상호작용이 있음을 주목하여 정당간의 경쟁적 상호작용을 체계로 파악하는 것인데, 대다수 학자들은 주로 후자의 개념을 채택하고 있다.

따라서 정당체계가 성립하려면 복수의 정당들의 존재가 기본적인 조건이 되므로, 공식적으로 단일 정당만이 존재하는 경우를 정당 체계의 범주에 포함할 수 있는가의 문제와, 상호작용이 경쟁적으 로 이루어진다고 할 때, 경쟁의 의미를 어떻게 규정할 것인가의 문제가 제기될 수 있다.

그럼에도 불구하고 사르토리(Giolanni Sartori)는 선거경쟁과 자유 선거에 근거한 다원주의 체제 하에서 복수 정당들 상호 간에 경 쟁하는 상호작용이 발생함에 주목하여 정당체계를 “정당간의 경 쟁에서 발생하는 상호작용의 체계⁷⁾”로 정의한다.

한편 레이(Douglas W. Rae)는 정당체계를 “국가의 통치권을 장악 하기 위하여 노력하는 정당간의 경쟁적 관계⁸⁾”로 정의함으로써 정당들간의 권력관계를 강조하고 있다.

또한 정당체계를 “정당간의 경쟁적 상호 작용의 패턴”이라고 정 의하는 경우도 있는데 이상의 정의가 모두 경쟁적 상호작용“에 초점을 두고 있다.

따라서 정당체계도 반드시 두 개 이상의 정당들이 존재하는 복수 의 개념을 전제로 하지 않는 것이기 때문에, 복수의 전제를 빼고 정당체계를 ‘정당 내부적 및 정당간, 그리고 정당과 그 환경들과 의 질서와 균형있는 상호의존 작용’으로 정의 할 수 있다.

이상의 개념정의들을 종합적으로 볼 때, 정당체계의 개념을 정의 하기 위해서는 먼저 정당체계에는 단일 정당체계의 유형도 현실

7) Giovanni Sartori, Parties and party system (Cambridge university press. 1976) P44

8) Douglas W. Rae, The political consequences of electoral law (Yale university press. 1967) P51

적으로 존재하므로 복수의 개념만을 전제해서는 안된다는 점을 고려해야 한다.

또한 정당체계는 정당간 경쟁적 상호작용 뿐만아니라 상위체계인 정치체제내의 다른 변수들, 즉 환경적 요소로서 정부, 의회, 국민 (유권자), 이익집단 및 여타의 정치세력들과의 상호작용이 지속된 다는 점도 고려해야 한다.

따라서 본 연구에서는 정당체계를 ‘정당과 정당, 정당과 환경간의 상호작용의 체계’로 정의함으로써 가장 포괄적인 개념정의의 입장 을 취하고자 한다.

제 2 절 정당체계에 대한 기존 연구 경향

한국에 대의정치가 도입된 지 불과 반세기의 기간 동안, 무려 200 여개의 정당들이 정치무대에 등장했다가 사라져 정당의 부침현상 이 극심한 편이다.⁹⁾ 따라서 정당의 역사를 이합집산의 역사로 평 가하는 경우에는 개별정당에 관한 연구보다는 정당체계에 관한 연구가 더욱 필요하다. 그럼에도 불구하고 아직까지 한국 정당체 계에 관한 연구는 매우 부진한 편이다.

학자에 따라서는 정당체계라는 용어 대신 정당체제라는 용어를 사용하는 경우도 있는데, 이 모두를 포함하여 정당체계를 연구한 학위 논문은 모두 8편이고 정기간행물에 게재한 논문도 11편에 불과한 실정이다.

학위논문의 경우 안성호의 『한국 정당체제와 기능, 그 변화에 관 한 연구 ― 패권정당체제의 부정적 요인을 중심으로』(서울 : 한 양대학교 박사학위 논문. 1988)가 유일한 박사학위 논문이고, 석사 학위 논문은 이현출 『한국 정당체계의 변화에 대한 연구』(서울 : 건국대학교 대학원. 1991), 봉필수 『한국의 정당체계에 관한 연 구』(광주 : 전남대학교 행정대학원. 1990), 하태호 『선거제도가 정당체계에 미치는 효과 ― 제 이론의 비교·고찰을 중심으로』

(서울 : 중앙대학교 대학원. 1981), 최훈섭 『한국의 정당체계에 관한 연구 ― 제4공화국을 중심으로』(서울 : 서울대학교 행정대 학원. 1988), 이용우 『한국의 정당체제와 정치발전에 관한 연구』

(서울 : 단국대학교 대학원. 1987) 황우진 『제3공화국 정당체계의 통합성 결여에 관한 연구 ― 한국군 월남파병을 둘러싼 국회내의 여야 갈등을 중심으로』(서울 : 서강대학교 대학원. 1985), 윤동영

9) 제헌국회 이후 16대까지 총 229개의 정당이 생겼으나, 16대 국회는 6개의 정당만이 선거에 참여하였다.

『한국 정당체계의 특성과 그 결정요인 ― 제3공화국을 중심으 로』(서울 : 서울대학교 대학원. 1985)등이 있다.

대부분의 논문은 기존학자들의 분석모형을 그대로 도입·적용하 여 특정한 시기의 정당체계를 분석하고 그 특성을 밝히거나, 실증 적인 분석없이 정당체제의 변화를 역사적으로 기술하는데 그치는 한계를 보인다.

정당체계에 관한 보다 실증적인 분석을 통해 한국 정당체계의 유 형변화를 밝히는 것이 한국의 정당정치를 평가하는 하나의 척도 가 될 수 있고, 나아가 민주정치의 수준을 가늠하는 근거가 될 수 있다는 측면에서 아쉬운 문제가 아닐 수 없다.

이러한 문제의식을 갖고 한국정당체계에 관한 보다 실증적인 분 석을 위해 먼저 기존학자들이 제시한 정당체계 유형 분류에 관한 이론들을 검토하여 하나의 분석모형을 설정하고자한다.

제 3 절 외국학자들의 정당체계에 대한 유형 분류

1. 유형분류의 기준

(1) 듀베르제의 분류 기준

듀베르제는 정당의 수를 정당체계의 중요한 구조적 특성으로 보 고 전통적인 분류를 한 후, 정당의 성격 즉 정치지리학적인 배치, 정당의 세력과 상호 관계 등을 기준으로 정당체계를 재분류한다.

(2) 사르토리의 분류기준

사르토리는 정당의 수와 이데올로기를 기준으로 정당체계를 분류 하는데, 특히 이데올로기 기준은 일당제 국가를 분류할 때는 이데 올로기의 강도를, 일당제 이외의 정당체계를 설명할 때는 이데올 로기의 간격을 고려한다.¹⁰⁾

(3) 블론델의 분류기준

블론델은 ① 정당의 수 ② 정당간 상대적인 힘 ③ 이데올로기의 상이성과 공통성 ④ 지지의 자발성과 인위성 ⑤ 정당의 구조 등 5가지 변수를 제시한다.¹¹⁾

정당성이 높은 대중정당과 그렇지 못한 정당 사이에는 차이가 크 며, 정당내의 집중화 정도, 당내 민주주의, 리더쉽의 성격 등은 정 당체계에 중요한 영향을 주고 있다고 보고 있다.

10) Maurice Duverger, Political parties (Newyork ; John Wiley Sons Inc. 1954) P206~280

11) Jean Blondel, Comparative politics ; A developmental approach (Boston : Little Brown and Company. 1966) PP151~162

(4) 라팔롬바라와 웨이너의 분류기준

정당의 내부적 특성, 정권 획득방법과 과정, 정당간의 경쟁 상황 등에 비중을 두고 정당체계를 정치발전 정치적 변화과정과 연결 하여 설명한다.¹²⁾

(5) 알몬드의 분류기준

알몬드는 기능적 측면에서 ①정당의 수 ②정당간의 적대 및 분극 화 정도등을 중심으로 하여 정당의 이익표출과 집약 사회적동원 의 강제력정도 정당 및 정부구조 등에 초점을 맞춰 정당체계를 분류한다.¹³⁾

2. 정당체계의 유형 분류 (1) 듀베르제 분류

정당의 수만을 기준으로 일당제·양당제·다당제로 분류하고, 이 를 다시 정당의 성격을 기준으로 재분류하는데, 먼저 일당제를 전 체주의형과 비 전체주의형으로 나누고, 전체주의형을 다시 비 공 산형과 파시스트형으로 분류하는 한편, 양당제는 원리적 양당제와 기술적 양당제로 분류한다.¹⁴⁾

(2) 헌팅턴의 분류

헌팅턴은 정당체계를 ① 일당 우위체계 ② 양당체계 ③ 다당체계

12) Joseph Lapalombara & Myron Weiner, Political parties and political development (Princeton university press. 1972) PP33~37 13) Gabriel A. Almond, Comparative polities today ; A world view. 2nd ed. op. cit.

14) Maurice Duverger, op. cit. PP206~280

3가지 유형으로 분류한다.

먼저 일당 우위체계는 기존의 정치체제가 혁명운동에 의해서나 민주주의 운동에 의해 붕괴되어 있을 때 나타나는 정당체계이며, 양당체계는 기존의 정치체제내에서 참여를 확대하는 경우에 나타 나는 유형이며, 다당체계는 기존의 정치체제 밖에 있던 반체제적 인 정치세력이 기존의 정치체제 안으로 들어올 때 나타나는 정당 체계를 말한다.¹⁵⁾

(3) 블론델의 분류

① 무정당체계 ② 일당체계 ③ 양당체계 ④ 2.5당체계 ⑤ 일당 우 위 다당체계 ⑥ 대등적 다당체계(지배정당이 없는 다당체계)로 분 류하고 있다.

특히 2.5당 체계는, 세 개의 정당 가운데 두 개의 정당은 세력균 형을 이루지만, 나머지 한 정당은 상대적으로 약한 정당체계를 말 한다.¹⁶⁾

(4) 라팔롬바라와 웨이너의 분류

비경쟁적 정당체계, 즉 일당체계를 ① 권위주의적 일당체계 ② 다 원주의적 일당체계 ③ 전체주의적 일당체계로 세분하고, 정치권력 의 유지방법에 따라 ① 한 정당이 장기간 집권하는 패권형 ② 정 권의 교체를 빈번하게 하는 교체형으로 분류한다.

여기에 이념형과 실용형의 변수를 결합시켜 ① 이념적 패권정당 체계 ② 실용적 패권 정당체계 ③ 이념적 교체 정당체계 ④ 실용 적 교체 정당체계로 분류하고 있다.¹⁷⁾

15) Samuel P. Huntington, Political order in change societies (Yale university press. 1988) 16) Jean Blondel, An introduction government. op. cit. PP141~158

17) Joseph Lapalombara & Myron Weiner, op. cit. PP33~41

(5) 알몬드의 분류

비경쟁적 정당체계를 위계적 지배정당체계와 조합주의적 정당체 계로 나누고, 경쟁적 정당체계의 유형을 양당체계·다당체계와 합 의적·갈등적·연합적 등의 변수를 종합하여 ① 합의적 양당체계

② 연합적 양당체계 ③ 갈등적 양당체제 ④ 합의적 다당체계 ⑤ 갈등적 다당체계 ⑥ 연합적 다당체계 등의 6가지로 분류한다.¹⁸⁾ (6) 사르토리의 분류

정당체계를 크게 경쟁적 정당체계와 비경쟁적 정당체계를 나누고, 경쟁적 정당체계에는 ① 일당 우위 정당체계 ② 양당체계 ③ 제 한적 다당체계 ④ 극한적 다당체계 ⑤ 원자화 정당체계 등으로 분류하고 있다.

반면에 비경쟁적 정당체계는 ① 일당체계와 ② 패권적 정당체계 로 분류한다.¹⁹⁾

18) Gabriel A. Almond : The political of the developing areas (Princeton ; Princeton university press. 1950) PP40~45 19) Giovanni Sartori, op. cit. PP122~201

제 4 절 정당체계의 분석 모형

1. 체계론적 분석의 필요성

체계론자들의 주장에 따르면, 체계란 ① 구체적인 경계점을 지닌 단위체이며 ② 자기유지의 경향을 지닌 단위체이고 ③ 상호연관 된 부분들이 합쳐 하나의 전체 체계를 구성하고 ④ 체계를 구성 하는 부분들은 상호 연관되어 있을 뿐만아니라 조화롭게 관련되 어 있다고 한다.²⁰⁾

이러한 주장은 체계를 일종의 유기체로 보고 있는 것인데, 이에 따라 체계론자들은 투입-전환-산출-환류라는 모델을 사용하고 있다. 즉 체계는 투입과정을 통해 외부환경으로부터 어떤 형태의 에너지를 유입하고, 전환과정을 통해 그 에너지를 체계 유지에 사 용될 수 있는 에너지로 변환시키며, 산출과정을 통해 어떤 결과를 환경에 배출하고, 환류과정을 통해 투입-전환-산출의 과정을 반 복하게 된다는 것이다.²¹⁾

이같은 체계론적 방법을 정치학에 본격적으로 도입한 대표적인 학자는 이스턴이다. 이스턴은 사회체계이론을 원용하여 정치체제 론을 전개한데 이어, 투입-산출 분석을 제시하고 있다.

정치체제를 ‘구속적 내지 권위적 배분’이 결정되고 실행되는 사회 에 있어서 상호작용의 체계‘로 정의하고 있는 이스턴은, 정치체제 와 환경의 교환 및 침투작용에 비중을 두고 투입-산출 분석을 제시하고 있다는 점이 중요하다.²²⁾

이러한 이스턴의 투입-산출 분석을 발전시킨 것이 알몬드의 구

20) Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Comparative politics. op. cit. PP18~21 21) 윤용희 「한국정치의 체계 분석」(법문사. 1987) 18~19쪽

22) David Easton, "The political system" 참조

조·기능 분석이다.

알몬드는 체계와 구조 및 기능을 필수개념으로 보는 새로운 구 조·기능 분석을 시도하는데, 스스로 ‘생태학적 접근’이라고 부르 는 이 분석 방법에서는, 정치체제와 환경의 관계를 중시하면서 정 치체제의 환경을 먼저 국내환경과 국제환경으로 나누고, 다시 국 제환경을 자연적 환경, 사회적 환경, 경제적 환경으로 분류한다.

한편 정치체제의 구조를 이익집단, 정당, 입법부, 행정부, 관료, 법 원 등의 6가지로 구분하고 각 구조들의 수행하는 기능을 연관지 어 설명하고 있다.²³⁾

이와 같은 이스턴과 알몬드의 체계론적 분석 방법을 종합해보면, 정치체제는 투입-전환-산출-환류라고 하는 과정을 반복함으로 써 자신의 체계를 유지한다. 아울러 정치체제는 투입, 전환, 산출 의 구조를 갖고 있으며, 각 구조는 국내 및 국제환경, 즉 체계내 부 및 외부의 환경과 작용하면서 체계 유지를 위한 기능을 수행 한다.

결국 체계론적 분석은 체계를 구성하고 있는 제 요소의 상호작용 은 물론이고 체계와 영향을 미치는 환경과의 상호작용을 종합적 으로 분석하는데 유용하다.

따라서 정당과 정당, 정당과 환경간의 상호작용 체계인 정당 체계 를 분석하기 위해서는 체계론적 분석 방법을 채택하는 것이 바람 직하다는 결론이 내려진다.

23) Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Comparative politics today ; A world view, 2nd ed. op. cit. PP4~10 참조

2. 정당체계의 구성요소

[그림 2-1 : 정당체계의 구성요소]

사회·경제적 환경

정치적 환경 내부환경

투입구조 전환구조 산출구조

유권자의 지지도

선거참여 정당

선거제도 의회 진출

정당

의회내 정당법 정당활동

신당 소멸정당

내부환경 환류 정치적 환경 사회·경제적 환경

한국의 정당체계는 위의 그림과 같이 도식화 할 수 있다. 그림에 서 보는 바와 같이 정당체계의 구성요소는 크게 보아 환경과 구 조로 나누어 질 수 있고, 환경은 다시 내부환경과 외부환경으로, 각 구성요소는 투입구조와 전환구조, 그리고 산출구조로 나누어 질 수 있다. 각 구성요소와 정당체계와의 관계는 좀더 구체적으로 살펴보기로 한다.

(1) 정당체계의 내부환경

내부환경은 정당들 스스로가 갖고 있는 기본적인 속성을 의미하 는 것으로서 대부분의 학자들이 정당체계의 분류기준으로 삼고 있다.

정당의 수를 기준으로 정당체계를 분류한 듀베르제도 정당의 성 격을 재분류의 기준으로 삼았으며, 라팔롬바라와 웨이너도 정당의 내부적 특성을 정당체계의 분류기준으로 강조하고 있다.

또한 사르토리는 이데올로기의 강도와 간격을, 블론델은 이데올로 기의 상이성과 공통성을 가지고 정당체계 유형 분류의 기준으로 삼고 있고, 블론델과 알몬드는 정당의 조직구조를 분류기준으로 삼고 있다.

(2) 정당체계의 외부환경

정당체계의 외부환경은 크게 보아 정치적 환경과 사회·경제적 환경으로 나눌 수 있다.

정치적 환경은 정당체계의 상위체계인 정치체제의 특성과 관련이 있고, 사회·경제적 환경은 정치체제를 둘러싸고 있는 보다 광범 위한 사회체계·경제체계의 특성과 관련이 있다.

알몬드는 정당이 이익 표출과 집약, 사회적 동원의 강제적 정도, 그리고 정부구조를 재분류기준으로 설정하고 사르토리는 정당의 자율도를 분류기준으로 설정하고 있다.

정당체계와의 밀집성을 살펴본다면 사회·경제적 환경보다 정치 적 환경이 더 밀접한 관계에 있다고 할 수 있으며, 정치적 환경은 정치체제와 정치문화로 나누어 질 수 있다.

(3) 정당체계의 투입구조

정당체계의 투입구조는 정당체계를 구성하는 원천이라고 할 수 있다. 기본적으로 일정한 수 이상의 정당들이 존재하여야 하고, 이 정당들은 선거에 참여하여야하며, 여기에 유권자들의 지지가 결합되어있어야 한다.

정당은 존재유무가 중요한 것이 아니라 정당의 활동, 즉 정당 본 연의 기능을 수행하는 것이다. 아무리 많은 수의 정당이 존재한다 고 해도 정당 본연의 기능을 수행하지 못하면, 정당체계라는 측면 에서 볼 때 그 정당들은 무의미한 존재에 불과하다.

만일 선거에서 단 한 명의 후보자도 당선시키지 못하여 의회 진 출이 좌절된 정당은 정당으로서 주어진 기능들, 예를 들어 정당의 본질적인 기능인 국민과 정부를 연결하는 매개기능과 국민 대표 기능 및 정치 참여 기능을 수행할 수 없게 되는 것이다.

정당체계의 투입구조는 선거 참여 정당과 그들에 대한 유권자들 의 지지도가 결합된 형태를 보인다고 할 수 있다.

(4) 정당체계의 전환구조

정당체계의 전환구조는 투입물로부터 최종적인 산출물을 만들어 내는 과정에서 역할을 수행하는 요소를 통합한다. 따라서 정당체 계의 전환구조에는 선거제도와 정당법이 포함할 수 있다.

제 5 절 정당체계의 분석 방법

1. 환경의 분석방법

(1) 정당의 이데올로기 분석방법

정강정책의 내용으로 정당의 이데올로기를 분석할 수 있다. 정강 은 주로 정당의 성격이나 존재가치를 나타내고 앞으로 나아갈 방 향을 제시하는 기본적인 정책을 의미하며, 정책은 정당이 당면한 문제의 해결방안을 나타내는 일시적인 정책을 의미한다.²⁴⁾

이러한 정강정책의 내용에는 그 정당의 이념, 또는 지도자의 정치 관이나 지도이념, 현실의 문제를 파악하고 이에 대처하기 위한 정 당의 견해, 그리고 정당에 대한 국민들의 요구사항에 대응하기 위 한 것들이 포함되기 때문에²⁵⁾ 정강정책의 내용을 분석하면 정당 의 이데올로기를 확인할 수 있다.

그러므로 본 연구에서는 역대 정당의 이데올로기를 간단히 살펴 보고, 16대 국회에 진출한 주요 정당의 강령과 기본정책들에게서 나타나는 정당의 이념을 종합하여 각 정당의 이데올로기를 분석 하고, 각 정당의 이데올로기를 비교함으로써 이데올로기적 차별성 의 존재여부를 확인하고자 한다.

(2) 정당의 조직구조 분석 방법

해방이후 오늘에 이르기까지 국회의원 선거때 등록하여 입후보자 를 낸 정당은 229개에 이르나 당선자를 낸 정당은 90개이고, 더욱 이 2회 이상 국회에 진출한 정당은 11개에 불과할 만큼 정당의

24) 조일문 「새 정당론」(삼화출판사 1974) 442~443쪽 25) 양무목 「한국정당정치론」 (서울 ; 법문사. 1983) 39~40쪽

부침이 심했다.

정당이 상설조직을 갖고 상설체제로서 장기적이고 지속적으로 존 재하여 국민의 이익을 대변하는 것이 아니라, 평상시에는 정당활 동이 거의 없다가 선거 때만 되면 철새들처럼 신당을 만들거나 기존정당이 활성화되는 양상을 보여왔다.

또한 정당이 조직을 기반으로 하며 존재하는 것이 아니라 소수의 특정한 인물들을 중심으로 운영되어, 강력한 인물 하에서는 막강 한 세력의 정당이 되었다가도 그 인물이 사라져버리면 정당도 함 께 없어지는 포말정당(泡沫政黨)의 양상을 보이기도 한다. 그래서 한국의 정당사를 가리켜 ‘선거정당·철새정당·인물정당’의 역사 라고 부른다.²⁶⁾

이와 같이 지속성이 결여된 한국의 정당이라기 보다는 파당으로 부르는 것이 과언이 아닌데, 대중정당으로서 공식적인 조직구조 보다는 지도자 개인을 중심으로 한 파벌의 결집체로서 비공식적 조직구조에 더 크게 의존하고 있다는 특징을 보이고 있다.

따라서 본 연구는, 공식 조직구조는 당헌(黨憲) 및 각 정당이 제 시한 조직구조를 중심으로 분석하고, 비공식 조직구조인 파벌구조 는 당인들의 정치적 행보에 관한 자료를 중심으로 분석하고자 한 다.

(3) 정치체제와 정치문화 분석방법

국민의 정부 하에서 정치권력이 정통성을 확보하고 있는가, 정치 제도가 합리적인가 자유로운 정치참여가 보장되어 있는가, 그리고 하부구조의 자율성이 높은가를 중심으로 정치체제의 특성을 분석 해보고자 한다.

26) 신명운「한국정치론」(서울 ; 법문사. 1993) 321쪽

한편, 정치문화에 대해서는, 여러 학자들에 의해 연구와 한국정치 문화의 특성으로 지적된 내용들인 ① 권위주위 ② 시민성 ③ 공 동체성 ④ 소외성 ⑤ 분화성 ⑥ 저항성 ⑦ 민족적 주체성 ⑧ 형 식주의 등 8가지 특성을 중심으로 그 성격을 분석해 보고자 한다.

2. 구조의 분석 방법

(1) 선거 참여정당과 유권자 지지도 분석 방법

16대 국회의원 선거에 참여한 정당들이 어떤 공약을 내걸고 선거 에 임했으며, 선거 상황이 어떠했는가 등을 살펴보고, 각 선거에 서 유권자들의 투표참가율과 각 정당의 지지도를 중심으로 선거 참여 정당과 유권자의 지지도를 분석하기로 했다.

(2) 선거제도의 분석방법

국회의원 선거제도는 선거법의 개폐에 따라 많은 변화를 보인다.

우선 선거구제의 변화, 정당공천제의 법적 요건화, 무소속 출마금 지와 허용, 전국구 의석의 배분방식의 변화 등을 찾아볼 수 있다.

따라서 본 연구에서는 개폐된 선거법의 주요 내용들을 중심으로 선거제도의 변화를 분석하기로 한다.

(3) 정당법의 분석방법

한국에서 정당이 헌법에 편입된 시기는 제2공화국부터이고, 정당 이 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하 고 정당의 민주적 조직과 활동을 보장함을 목적으로 하는 단일법 형태의 정당법이 제정된 것을 제3공화국부터이다.²⁷⁾

27) 박동진 “정치관계법의 변천과정과 정당정치” (서울 ; 나남출판사. 1995) 354쪽

정당법의 개정방향은 대체로 정당의 성립요건을 점차적으로 완화 하여 국민의 정치참여 기회를 확대하고 정당활동의 폭을 넓히는 것이었다.

정당법의 주요 내용을 중심으로 정당법의 변화를 살펴보고 그것 이 정당체계 형성에 어떤 영향을 주었는가를 분석하고자 한다.

(4) 국회 진출 정당과 국회내 정당활동의 분석 방법

16대 국회에 진출한 정당들의 의석 수와 의석 점유율을 중심으로 국회 진출 정당을 분석하고, 법률안 처리 현황에서는 의원발의 법 률안과 정부제출 법률안의 처리 현황을 대비하여 국회의 입법기 능이 얼마나 수행되고 있는가를 분석한다. 또한 여당제출 법률안 과 야당제출 법률안의 처리 현황을 비교하여 여·야간의 경쟁관 계를 분석하고자 한다.

Ⅱ. 한국정당의 체계분석

1. 이념적 정체성의 모호성

1. 이념적 한계

민주주의 선진국에서 정당의 정체성은 ‘사회·경제 체제’의 변화 에 대응하여 정립해 왔다.

서유럽의 경우 시민혁명의 단계에서 귀족중심의 보수당과 시민 계급 중심의 자유당으로 정당 정체성이 분립되었으며, 산업자본주 의 단계에서 자본주의의 기본대립을 반영하여 부르주아지 중심의 보수당과 산업노동자 중심의 사회노동당의 체제로 분립되었다.

귀족이 존재하지 않았던 미국에서는, 연방주의를 중심으로 한 공 화당과 주 분권주의를 중심으로 한 민주당으로 정당체제가 정립 되는 특징을 보이고 있다. 즉 서유럽처럼 이념이 아니라 실용주의 적 정책노선의 차이를 중심으로 정당정치가 발전되어 온 것이다.

우리나라에서는 정부수립 이후 229개의 정당이 부침했다.

한국 정당은 [표3-1]에서 확인할 수 있는 것처럼, 뿌리깊은 유교문 화의 영향, 식민지의 경험, 한국전쟁과 유신 권위주의 체제를 거 치면서 보수 우익의 이념적 한계를 지니고 있는 것으로 보인다.

[표 3-1] 한국 정당의 기본 포지션(Position)

체제유지적

좌 우

체제변화적

한국정당사에서 정당이 이데올로기적 분열상을 보인 것은 세 번 뿐이다. 해방 직후 한국민주당과 민주사회주의적 강령을 가지고 있었던 한국독립당, 그리고 조선공산당의 분립이 첫번째이고, 2대 국회에서 사회당과 민족자주연맹이 등장한 것이 두번째이고, 세번 째는 5대 국회에서 통일당과 한국사회당이 사회민주주의를 정강 으로 채택한 경우다.²⁸⁾

그러나 당시 좌파정당은 산업노동자가 정치적으로 성숙하지 못한 상태에서 간부정당의 한계를 벗어나지 못했다. 제 3공화국 이후에 는 모든 정당이 자유민주주의를 표방하는 정당으로 전일화되었으 며, 강력한 권력에 의해 만들어진 외생정당의 한계를 벗어나지 못 했다.

당시 정당들은 모두가 자유민주주의를 표방했지만, 서구에서 역사 적으로 형성된 자유민주주의의 개념과는 달리 ‘반공’과 ‘경제개발’

의 의미를 핵심적으로 내포하는 개념이 되었다.

28) 김호진 「한국정치체체론」 (서울 ; 박영사. 1995) 473쪽

한 국 정 당

보다 구체적으로 역대 국회에 진출한 정당들의 이데올로기적 분 열도를 정당의 성격이나 활동능력 및 영향력을 고려하여 도식화 하면서 살펴보기로 한다.

이데올로기적 분열도의 도식화는 사르토리의 다차원 공간분석과 기존학자들이 제시하는 한국 정당 분열도 작성기법을 이용하겠 다.²⁹⁾

[표 3-2] 한국 정당의 이데올로기 분열도

제3·4대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도³⁰⁾

체제유지

자유당(126 / 54.1%) ○

좌

자유당(114 / 56.2%) ●

우 대한국민당(3 / 1.5%) ●

통일당(1 / 0.4%) ○ 민주국민당(15 / 7.4%) ●

민주당(79 / 33.9%) ○

체제변화

● 제3대 국회내 정당 ○ 제4대 국회내 정당

29) Giovanni Sartori, Parties and party system ; A framework of analysis. vol.1 (Cambridge ; Cambridge University press. 1976) P336 참조

30) 1·2대 국회에 진출한 정당은 정강정책에서의 혁신적인 내용들에도 불구하고, 그 이데올로기는 민족주의 내지는 반공주의라는 우 편향을 가지고 있으며, 정강정책이 확인 가능한 정당은 3개에 불과하여 정확하게 비교하기 어려워 제외했다.

제5대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

좌 우

자유당(2 / 0.9%) ● 통일당(1 / 0.4%) ● 한국사회당(1 / 0.4%) ●

사회대중당(4 / 1.7%) ●

민주당(175 / 75.1%) ● 체제변화

제6·7·8대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

민주공화당(113 / 55.4%) ◎ 민주공화당(129 / 73.7%) ○ 민주공화당(110 / 62.8%) ●

좌 우

국민당(1 / 0.5%) ◎ 민중당(1 / 0.5%) ◎ 국민의 당(2 / 1.3%) ● 자유민주당(9 / 5.1%) ● 민주당(13 / 7.4%) ● 민정당(41 / 23.4%) ● 신민당(45 / 25.7%) ○ 신민당(89 / 43.6%) ◎ 체제변화

● 제6대 국회내 정당 ○ 제7대 국회내 정당 ◎ 제8대 국회내 정당

제9·10대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

민주공화당(73 / 50.0%) ● 민주공화당(68 / 44.1%) ○

좌 우

민주통일당(2 / 0.9%)●

민주통일당(3 / 1.3%)○

신민당(52 / 23.7%) ● 신민당(61 / 26.4%) ○ 체제변화

● 제9대 국회 내 정당 ○ 제10대 국회 내 정당

제11대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

민주정의당(151 / 54.7%) ●

민주한국당(81 / 29.4%) ●

좌

민주사회당(2 / 0.7%) ● 한국국민당(25 / 9.1%) ● 안민당(1 / 0.35%) ● 우 민주농민당(1 / 0.35%) ● 신정당(2 / 0.7%) ● 민권당(2 / 0.7%) ●

체제변화

제12대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

민주정의당(148 / 53.6%) ●

좌 우

신정사회당(1 / 0.4%) ● 신민주당(1 / 0.4%) ● 한국민주당(20 / 7.2%) ● 민주한국당(35 / 12.7%) ●

신한민주당(67 / 24.3%) ●

체제변화

제13대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

민주정의당(125 / 41.8%) ●

좌 우

신민주공화당(35 / 11.7%) ● 통일민주당(59 / 19.7%)●

평화민주당(70 / 23.4%) ● 한겨레민주당(1 / 0.4%)●

체제변화

제14대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

민주자유당(149 / 49.8%) ●

좌 우

통일국민당(31 / 10.4%) ● 신정치개혁당(1 / 0.3%) ●

민주당(97 / 32.4%) ●

체제변화

제15대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

● 신한국당(139 / 46%) 자민련(50 / 16%) ●

좌 우

● 국민회의(79 / 26%)

●` 민주당(15 / 5%)

체제변화

제16대 국회내 정당들의 이데올로기적 분열도

체제유지

● 한나라당(134 / 49%)

● 자민련(17 / 6%)

● 민국당(2)

● 한국신당(1)

좌 우

● 민주당(117 / 42%)

체제변화

이와 같이 역대 국회에 진출한 정당들은 대부분 이데올로기적 측 면에서 보수정당이라는 특징을 보인다. 물론 부분적으로는 진보적 인 내용을 정강정책에 제시하는 경우도 있으나, 전체적인 틀은 보 수적인 범주를 벗어나지 못했다.

여당은 기득권 유지를 위해 보수의 입장에서 설 수밖에 없지만, 한국 야당들이 보수정당의 틀은 벗어나지 못하는 첫번째 이유는, 한국의 정치환경이 가지고 있는 보수주의의 한계와 둘째, 정치체 제의 불연속성을 들 수 있다.³¹⁾

즉, 해방과 더불어 자본주의 진영에의 편입과 냉전적 사고, 국토 분단과 이로 인한 이데올로기의 대립이 야당의 정책수립에 있어 서 제약을 가하여, 자유민주주의와 자본주의 경제체제를 토대로 하는 정당들만이 존립할 수 있었던 것이다.

또한 정치체제의 불연속성 때문에 장기간 축적된 사회적 문제를

31) 이갑윤 “한국정당제의 이데올로기적 성격” (서강대학교 사회과학연구소.「사회과학연구」제2집. 1993. 100쪽)

거시적·구조적으로 해결하기 위한 이데올로기를 모색할 만한 시 간적 여유도 없었고, 늘 정권에 이끌려 다니느라 이데올로기적 투 쟁보다 생존을 위한 투쟁이 더 급급했던 것이다.

2. 정당조직의 취약성

한국의 역대 정당들 중에 대중정당임을 포기한 정당은 하나도 없 다. 특히 야당에 비해 정권의 유지나 정권의 창출을 위해 만들어 진 여당들은 더욱 더 대중정당으로서 조직구조를 갖추고 탄생하 였다.

그러한 여당들조차 실제로는 대중정당이라기 보다 간부정당의 공 통적 특성에서 벗어나지 못하였다.

제 1공화국과 제 3·4공화국 시기의 여당이었던 자유당과 민주공 화당은 이승만·박정희 두 대통령의 정치적 수명과 연륜을 같이 했는가 하면, 제 5공화국 시기의 여당이었던 민주정의당도 집권자 의 정치적 필요성에 의해 하향식으로 조직되었기 때문에 대중정 당으로서 성격을 지닐 수 없었다.

이와같이 제 1공화국에서부터 제 5공화국에 이르기까지 역대 여 당들은 외생적이라는 한계나 파벌화의 심화라는 한계로 인해 대 중정당으로, 또는 민주정당으로 발전을 이루지 못했다.

이러한 한계는 제 6공화국의 1기 후반부터 여당으로 등장한 민주 자유당의 경우에서도 마찬가지로 발견된다.

3당 통합으로 탄생한 민주자유당은 민주정의당의 골격을 중심으 로 이루어졌기 때문에 조직구조는 기본적으로 민주정의당과 유사 한 면을 보이고 있다.

다만, 이전보다 정책기구의 대폭 확장과 권한의 강화 및 기능의

확대현상이 두드러졌으며, 반면에 의결기구의 기능은 대폭 축소되 어간다는 점이 특징이다.

제 6공화국의 민주자유당도 이전의 여당들처럼 3. 지역 패권 정당 체제

지역주의는 한국정치의 경쟁구도를 결정하는 가장 결정적인 변수 이다. 지역주의 투표경향이 어제오늘의 일은 아니지만, 노태우 전 대통령의 6.29선언 이후 각 지역을 연고로 한 3김(金)의 재등장은 지역주의와 지역정당화를 더욱 노골화시켰다.

지역주의 선거가 강화되리라는 것은 이미 지난 지방선거에서부터 예견되어온 것이기는 하다. 예컨대 자민련이 민주자유당을 탈당한 직후에 실시된 95년 기초단체장 선거에서, 이미 충청도에는 지역 주의적인 투표 비율이 증가되고 있었던 것이다.

지역주의와 관련하여 가장 중요한 특징은 선거 과정에서 호남대 비호남의 구도가 여전히 강하다는 것이다. 호남과 비호남이 분열 되어 있다는 것을 다음의 [표 3-3]이 보여주고 있다.

[표 3-3] 득표에 나타난 호남 대 비호남의 구도

한나라당 새천년민주당

14대 국회

선거(1992)

호남 24.4% 62.1%

비호남 40.6% 24.5%

기초단체장선거(1995)

호남 17.1% 61.9%

비호남 33.9% 24.5%

15대 국회 선거(1996)

호남 18.2% 71.0%

비호남 36.7% 19.0%

16대 국회 선거(2000)

호남 3.0% 66.0%

비호남 38.0% 27.0%

주) 한나라당은 14대 총선·기초단체장 선거시 민자당, 15대 총선시에는 신한국당이었으며, 새천년민주당은 14대 총선시 평민당, 기초단체장 선거시 민주당, 15대 총선시에는 새정치국민회의라는 당명으로 선거를 치렀음. 이 자료는 선관위 인터넷 홈페이지 자료를 바탕으로 재분석, 구성함.

위의 표를 보면 알 수 있듯이, 득표에 나타난 호남과 비호남 구도 는 14대부터 16대까지 개선되기는커녕 더욱 심화되는 양상이며, 지난 2000년 4월 13일 치러진 16대 총선에서는 호남과 영남에서 의 지역주의 투표경향이 더욱 강화되어, 호남에서 한나라당 지지 는 겨우 3% 정도이고 영남에서의 민주당 지지도는 12%로 한 명 의 국회의원 당선자도 내지 못하는 현상이 벌어졌다.³²⁾

32) 16대 국회의원 총선에서 한나라당은 영남지역 전체 67개 선거구 중 단 1개 지역(무소속 정몽준 의원)을 제외한 66개 선거구에서 모두 당선되었고, 호남지역에서는 민주당이 전체 29개 선거구 중 25개 선거구에서 당선되었다. 나머지 4개 선거구는 무소속 후보 가 당선되었는데 이들은 선거가 끝난 후 모두 민주당에 입당했다.

제 2 절 한국 정당체계 비교 분석

― 사례 : 한나라당과 집권민주당을 중심으로 ―

1. 정당의 정체성

사회와 이해관계가 복잡해질수록 정당은 인물만으로 국민의 지지 를 얻지 못하고 정강과 정책을 통해서 국민의 지지를 확보해야 한다.

한국의 정당정치는 87년 대통령 직선제 개헌을 계기로 새로운 전 환기를 맞으며 정체성을 확립하기 위한 시도들이 엿보이지만, 여 전히 지역정당과 인물정당의 요소가 강하게 남아있다.

민주당의 정체성은 김대중 총재의 이념 성향에 크게 영향을 받고 있는데, 역사적으로는 제 3공화국 당시 신민당의 노선과 87년의 평민당의 노선을 계승하고 있다.

신민당은 당시 ‘대중경제, 즉 사회정의에 입각한 대중경제를 지향 하여 독점을 방지하고 자유와 계획을 조정함으로써 민생에 안정 을 기한다. 개인의 창의와 기업의 자유를 기저로 하되, 경제의 분 점화, 부의 편재를 가치평등의 원칙에서 이를 조정한다’는 특징있 는 강령을 가지고 있었다.³³⁾

평민당은 통일민주당이 통일과 민주화를 최우선으로 강조한데 비 해, ‘정의경제 구현’이라는 이름아래 분배의 정의에 주력하였다.

특히 농가부채 탕감, 농수산물 가격 안정, 농어민 연금제도, 농어 민 의료보험, 농업재해 보장제도 확충 등에 초점을 맞춘 것이 특 징이다.

강령은 ‘이상적인 쟁점’과 ‘현실적 쟁점’으로 나눌 수 있는데, 평민 당은 당시, 보편적인 민주화와 군부독재의 청산을 제시하지 않은

33) 신민당의 대중경제론은 당시 공화당 정권의 수출주도 산업화 정책에 대한 대안정책으로 제시되어, 1960·1970년대 야당의 가장 특징적인 정책대안으로 평가된다.

대신 현실적 쟁점을 제시함으로써, 여촌야도의 전형적인 정치지형 을 깨고 통일민주당을 제치고 제 1야당이 될 수 있었던 것은 주 목할 만하다.

새정치국민회의는 97년 대선에서 수평적 정권교체론, 공동집권론, 지역-계층연합론을 통해 집권에 성공했다.

[표 3-4] 민주당의 포지션(Position)

체제유지적

좌 우

체제변화적

새정치국민회의에 뿌리를 둔 새천년민주당의 강령을 보면 민주주 의·시장경제·생산적 복지를 3대 이념으로 삼아, 인권·민주국가 의 건설, 공공부문 개혁, 노사개혁 등 개혁을 중심으로 한 전면적 개혁의 완성과 지식정보화 촉진, 생산적 복지 실현, 국민대화합 실현, 남북화해·협력과 민족상생 구현의 5대 목표를 추구한다.

또한 새천년민주당은 3대 이념과 5대 목표에 찬동하는 국민적 개 혁세력의 집결체제로서 중도개혁주의, 국민통합주의, 세계주의, 통 일민족주의를 지향하는 것으로 보아 중도 좌파적인 성향을 보여 주고 있다.

새천년민주당

기본 정책은 각 분야별로 22개항이 있는데, 정치분야에서 “국민의 기본권은 최대한 신장하여 인권침해와 차별이 없는 정의로운 사 회를 이룩하고, 모든 국민이 공정한 기회 속에 행복을 추구하여 삶의 질을 높이고 자아를 실현할 수 있는 사회를 건설한다. 형식 적·절차적 민주화를 넘어 민주주의의 제도화와 생활화를 통해 참된 참여민주주의를 구현한다”라고 명시하여 새정치국민회의와 같은 참여민주주의를 명백히 하고 있다.

경제분야에서도 “민주주의 원리에 맞는 자유시장 경제제도와 관 행을 정착시키고 모든 경제 주체들에게 경제활동의 자유를 최대 한 보장한다. 공정경쟁 질서의 확립과 적정 소득분배 구조 정착으 로 경제정의를 구현함으로써 시장경제 질서를 확립한다”라고 명 시하고 있다.

이렇게 볼 때, 새천년민주당도 자유민주주의와 자본주의 경제체제 를 지향하는 정당이라고 할 수 있는데, 이같은 성격은 기본정책을 보면 확인 할 수 있는데 “생산적 복지” “4대 개혁” “인권법 제 정” 등 일부 진보적인 정책에도 불구하고 이데올로기적 측면에서 보면 중도적 보수정당으로 평가해도 무방하다고 생각한다.

그러나 민주당은 소수정권의 한계를 극복하기 위하여 반공 이데 올로기 수호와 내각책임제를 지향하는 극우 보수정당인 자민련³⁴⁾ 과 공존함으로써 정체성을 잃어버렸으며, 자신의 정체성을 확립해 준 ‘현실적 쟁점’인 어업협상, 국민연금정책 등에서 실패한 대신

‘이상적 쟁점’인 남북관계 개선, 의약분업, 재벌개혁 등에 매달리 면서 국민의 지지를 잃어버렸다.

게다가 한국의 정치적 경험에 의해 소수일 수밖에 없는 중도보수 의 기반을 의회에서의 ‘수’로 극복하려고 함으로써, 자신의 이상적 쟁점이었던 ‘민주화’마저도 의회 유린으로 잃어버리고 말았다.

34) 자민련의 강령은 기본적으로 ‘책임정치 실현’ ‘경제정의의 실현’ ‘중소·벤처기업의 육성’ ‘식량안보와 해양부국의 실현’ ‘교육개혁과 문화창달’ 등으로 구성되어 있으며, ~내각책임제와 중산층의 권익을 보호하는 보수정당이다.

한나라당은 국정운영을 주도해온 신한국당과 보수야당의 맥을 이 어온 민주당을 그 전사(前史)로 하고 있으며, 자유민주주의와 시 장경제체제를 바탕으로 ‘안정 속의 개혁’을 강령으로 하는 전형적 인 보수정당이다.

[표 3-5] 한나라당의 포지션(Position)

체제유지적

좌 우

체제변화적

한나라당은 9개 항목의 강령과 63개 항목의 기본정책을 제시하고 있다. 정치 관련 항목이 9개, 경제분야가 14개 항목으로 민자당의 정치 관련 2개 항목, 경제 관련 6개 항목과 비교할 때 정치와 경 제 분야를 매우 강화하고자 하고 있다.

특히 과학기술 분야를 별도로 정리한 것은 사회·경제적 환경의 변화에 적응하기 위한 것으로 볼 수 있다.

한나라당이 구 정치형태를 청산하는 ‘정치혁신’과 ‘국민대통합’을 강조하고 있는 것과 함께, 대기업과 중소기업의 균형발전, 공정한 경제, 참여와 협력의 노사관계, 성장과 분배의 조화, 개발과 보전

한나라당

의 조화 등 가치결합적 개념이 많은 점이 주목할 만하다.

강령상의 이런 특징은 87년 이후 한국정치의 제도화로 긍정적인 시도임에는 틀림없지만, IMF 이후의 사회경제적 환경과 야당으로 서 정체성 확립에 어려움을 가중시킨 것으로 보인다.

과거 야당의 권력투쟁이 국민들에게 너그럽게 이해해 될 수 있었 던 것은 권위주의에 맞서는 민주화 투쟁과 동일시 될 수 있었기 때문이다.

그러나 현재 민주화와 같은 거대담론이 사라진 시기에 야당으로 서 당연한 권력투쟁조차도 국민의 지지를 얻으려면 깊은 이해와 노력이 불가피하다.

가치결합적 강령의 특징은 ‘현실적 쟁점’에 대해 명확한 비전을 제시함으로써만 의미를 가질 수 있다. 명확한 비전이 제시되지 않 는 경우 국민들의 눈에는 당리당략에 따라 이리저리 움직인다는 혼란만 줄 뿐이다. 그러나 한나라당의 강령에는 IMF 이후의 주요 한 현실적 쟁점에 대해 구체적이고 명확한 비전이 없다.

일자리와 관련해서도 ‘참여와 협력의 노사관계 정착, 근로자의 작 업환경 개선, 열심히 일하는 근로자가 우대받는 사회 실현’이 기 본정책의 내용이다.³⁵⁾ 따라서 한나라당의 정책과 관련해서 ‘비판 을 위한 비판’이라는 오해를 불러일으키는 것이다.

밀레니엄 위원회는 98년, 한나라당의 이념적 정체성을 신보수주의 로 규정했다.³⁶⁾ 그러나 민주화·세계화·탈냉전이 정당정치의 변 화를 강요하고 있으며, 민주화와 시민권의 확장, 새로운 경제성장 엔진의 준비와 산업구조 조정, 통일에 대비한 실용주의적·다원적 외교기반의 조성, 그리고 구조조정에 따른 국민대통합 등의 과제 를 안고 있는 한국의 상황에서 신보수주의가 내포하고 있는 의미 는 매우 협소하다고 본다.

35) 한나라당 강령 기본정책 Ⅳ “삶의 질을 높이는 선진복지사회의 실현” 항목에서 3·4·5·6항 참조

36) 뉴밀레니엄 위원회 제1차 토론회에서 이회창 총재는 인사말을 통해 “뉴밀레니엄 정치’란 신인본주의를 실현하는 정치“라고 주장함.