소득 2만 달러 시대의 주거정책

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머리말

1인당 국민소득이 2만 달러가 되려면 연평균 4∼5%의 실질성장률을 가정할 때 2015년쯤이 되지 않을까 생각된다. 또 다른 경제위기가 오지 않는다고 해도 앞으로 12~13년 후에야 소득 2만 달러의 선진국이 된다는 것이다.

그렇다면 소득 2만 달러 시대의 주택정책은 어떤 방향으로 달라져야 하는가? 정 책방향을 논의하기에 앞서 수요구조가 어떻게 변화하게 될지 논의해 보고자 한다.

가구 구성의 변화

남북통일을 전제하지 않는다면 우리나라의 총인구는 2003년 현재 4,727만 5천 명 에서 2010년 5,061만 8천 명, 2020년에 5,235만 8천 명으로 증가하다가 2022년을 고비로 감소할 것으로 예측되고 있다. 따라서 소득 2만 달러가 되는 2015년의 인 구는 대략 5,100만 명 정도, 같은 시기의 총가구수는 1,800만으로 추정된다. 평균 가구원수를 2.8명으로 보고 가구수 증가율을 1.1∼1.2%로 본 것이다. 현재 증가 율인 2.35%에 비하면 크게 둔화된 수치다. 이유는 출산율 감소와 독신자 및 노인 가구의 증가 때문이다.

가구 구성에 있어서도 많은 변화가 예상된다. 1인가구 비율이 2000년의 15.6%

에서 22% 정도로 늘고, 특히 15∼24세 연령층과 60세 이상 연령층 사이에 단독가 구 형성비율이 크게 증가할 것이다. 여성 가구주 가구의 비율 또한 2000년 13.4%

소득 2만 달러 시대의 주거정책

김정호｜한국개발연구원 국제정책대학원 교수

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에서 2015년 약 17%로 크게 증가할 것이다. 결혼 연령이 늦어지고 이혼율이 증가 하며 여성의 사회진출이 늘기 때문이다. 특히 주목해야 할 것은 노인인구의 비율 이 2000년 7.1%에서 2015년에는 11.8%로 증가한다는 점이다. 더욱이 2015년에 는 이들 중 자녀와 동거하는 비율이 30% 이하로 낮아지리라 예상된다. 이에 비해 생애주기상 주택수요가 가장 큰 30∼49세 미만의 가구비중은 2015년경 40% 이하 로 줄어들 전망이다¹⁾. 따라서 노년층가구의 급격한 증가와 중ㆍ장년층가구의 감 소는 주택시장에 많은 변화를 예고하고 있는 것이다. 결국 가구이동률이 낮아질 것이고 주택시장은 그만큼 역동성을 잃게 될 것이다.

한편 소득증가와 병행하여 산업구조도 빠르게 변화할 것이다. 2차 산업 비중이 크게 줄어들고 금융, 보험, 증권, 부동산 중심의 서비스산업이 급성장하게 될 것 이다. 특히 정보지식산업의 비중이 늘면서 정보와 지식은 부가가치와 소득의 원 천이 될 것이다.

주택시장과 주거의식의 변화

이같은 변화는 주택시장에 어떤 영향을 미치게 될 것인가? 우선 공급자시장에서 수요자시장으로 변하게 될 것이다. 시장개방으로 기술력과 자금력을 갖춘 외국업 체의 진출이 가시화되면 경쟁적 환경이 조성되어 우리나라 주택산업의 선진화에 도 도움이 될 것이다. 주택재고가 늘고 가격이 안정되면서 주택에 대한 인식이 보 유에서 거주로 바뀌고 일부 지역의 극소수 주택을 제외하면 투기의 대상으로도 매력을 잃게 될 것이다. 주택융자가 용이해져 자가점유율이 점진적으로 증가할 것이지만 65% 이상은 넘지 않을 것으로 예상된다.

주택투기가 사라지면 임대주택을 열등재가 아닌 정상재로 인식하게 될 것이고 중산층 사이에서도 임대주택에 대한 수요가 급격히 증가할 것이다. 임대주택은 장기적으로는 자가주택에 대한 보완재로서 그리고 단기적으로는 대체재로서 주 택가격 안정에도 크게 기여할 것이다. 한편 저당채권유동화제도가 정착되면서 실 물경제와 자본시장이 연계되고 주택자금 공급이 늘어나 중위계층은 물론 중ㆍ하 위계층까지도 주택구입이 가능해질 것이다.

무엇보다도 주거의식에 있어 큰 변화가 예상된다. 우선 더불어 살려는 공동체 의식이 표출될 것이다. 혈연, 지연, 학연 등으로 맺어진 전통적인 공동체의식은

1)통계청. 1997. 가구추계기법, 통계청. 1998. 시도별 추계인구

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점차 희박해지고, 대신 취미활동이나 유사한 업 종에 종사하는 사람들간에 더불어 살려는 의식 이 강해질 것이다. 이러한 인식이 주거선택에도 영향을 주어 동호인 중심의 주거공동체가 새로 운 대안으로 떠오르게 될 것이다. 주거공동체가 형성되면 환경정비, 쓰레기 처리 등 공동주택관 리에 주민들이 보다 자발적이고 적극적으로 참 여하는 등 커뮤니티 의식이 강화될 것이다.

또 다른 큰 변화는 지금까지 주택은 투자 또 는 투기의 대상, 즉 자산개념으로 인식되어 왔으 나 앞으로는 거주의 장소는 물론, 문화적인 삶을 실현시키는 공간으로서 자리매김하게 될 것이란 점이다. 따라서 일시적인 투자성보다는 안정성, 쾌적성, 편익성 등의 요소가 무엇보다도 중요한 주거선택의 기준이 될 것이다.

이러한 인식의 변화는 일부 조사에서도 감지 된 바 있다. 한 설문조사 결과를 보면 21세기 삶 의 질을 구성하는 가장 중요한 요소로서 문화적, 정신적인 여유(34.7%)를 꼽고 있다. 그 다음으 로 건강과 안정(28.7%), 교육, 환경, 교통 (18.5%), 복지시설(8.7%), 그리고 물리적 풍요 는 9.5%에 그쳤다. 즉 풍요보다는 문화와 정신 적 여유를 갈망하게 되리라는 전망이다.²⁾그렇다 면 주거계획에서도 이같은 의식의 변화가 당연 히 반영되어야 할 것이다.

우선 주거공간이 과거처럼 물리적 구조물이 아니라 거처로서는 물론, 전통, 환경, 문화를 동 시에 수용하는 공간이 되어야 한다. 즉 삶의 질 을 향상시키는 수단으로서 의미를 부여해야 하 는 것이다. 주거공간은 동시에 개인의‘아이덴티

티’를 형성하는 데에도 중요한 역할을 해야 한 다. 소득 2만 달러 시대는 개성의 시대일 것이다.

주택의 내부공간, 평형, 색채, 질감 등 모든 면에 서 개성을 살리고 다양한 주거문화를 수용할 수 있어야 할 것이다. 개성적인 개인공간과 함께 주 거 커뮤니티라는 사회공동체 형성이 가능한 개 방공간도 마련되어야 할 것이다. 이를 통해 사람 들은 귀속감을 갖게 되며 더불어 사는 삶의 중요 성을 인식하게 될 것이다.

주택정책 방향

소득 2만 달러 시대는 일면 이러한 변화가 있기 때문에 가능한 것이기도 하다. 주택정책도 이러 한 변화를 지향 또는 유도하는 방향으로 추진하 여야 한다. 가장 중요한 것은‘주거공동체’를 만 드는 것이다.

물론 앞으로도 새 주택은 계속 지어야 한다.

2015년의 일반가구 기준 주택보급률을 103%로 볼 때 1,800만 호 이상의 주택재고가 있어야 한 다. 이는 멸실률을 2010년 이후 0.5∼0.6% 수준 으로 가정하더라도 연간 45∼50만 호의 주택을 계속 지어야 가능하다. 또한 대도시에서는 재개 발, 재건축에 의한 택지개발이 어려울 것에 대비 해 공장용지의 전용과 녹지의 활용방안도 도시 계획적인 차원에서 검토되어야 할 것이다. 보다 장기적으로는 교외화를 통한 외곽개발을 보다 체계적으로 추진해야 할 것이다. 신도시 또는 미 니신도시 개발보다는 간선도로, 간선철도망을 중심으로‘클러스터형’개발을 모색하되, 이는

2)대한주택공사. 1999. 「21세기 주택기획」. p95

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광역도시계획을 통해 추진되어야 한다. 대도시의 도심진입을 최소화하고 부도심 중심으로 포도송이 모양의 주거단지를 개발해 나가야 할 것이다. 공공임대주택의 공급도 동시에 지속적으로 확대되어야 한다. 적어도 2010년대 초까지는 공공임대 주택재고가 총주택재고의 10% 수준이 될 수 있도록 하여야 할 것이다. 이는 값싼 주택이 크게 모자라는 상황에서 저소득층의 주거문제 해결을 위한 가장 효과적인 방법이기 때문이다. 기존 다가구, 다세대주택을 장려하는 것도 효율적인 대안이 될 수 있으나, 이는 도시관리는 물론 환경, 교통 측면에서도 바람직스럽지 않다.

중요한 것은 이들의 실질소득이 향상되어 정부의 작은 도움으로도 정상주택시장 에 진입할 수 있도록 하는 것이다. 그러나 이는 시간이 걸린다.

아울러 다양한 수요에 부응할 수 있도록 다양한 주택생산이 이뤄져야 한다. 고 층, 고밀 개발을 지양하고 도시외곽에는 중ㆍ저밀도의 개발을 통해‘플랫’, ‘테라 스하우스’, ‘코하우징’등 다양한 주택을 공급해야 한다. 뿐만 아니라 장애인과 노인을 위한 특수장비와 시설을 갖춘 주택도 공급해야 할 것이다. 중산층 임대아 파트 수요가 급증할 것에 대비해 서구식의 Rental Apartment 제도를 도입하고 주 택임대업을 기업화, 산업화하는 방향으로 제도를 정비하여야 할 것이다. 기존의 영세한 전ㆍ월세제도로는 보유권의 안전이 보장되지 않을 뿐만 아니라 중산층 임 대수요에 적절히 대처할 수도 없을 것이다. 기업화, 산업화를 유도하려면 주택임 대 목적의 REIT’s를 활성화하는 방안을 모색해 볼 수 있다. 초기에는 세제는 물론, 금융, 택지 등 모든 면에서 지원이 필요하다. 투자 수익성과 안정성이 어느 정도 는 확보되어야 주택임대사업이 가능하기 때문이다.

다음은 재고주택의 효율적 보전ㆍ관리다. 현재 멸실률이 너무 높다. 이를 0.5%

수준으로 줄여야 한다. 이를 위해서는 공동주택의 관리를 과학화, 전문화하고 재 건축을 최소화해야 한다. 개ㆍ보수와 증ㆍ개축도 건축적, 기술적으로 가능하면 허 용해야 할 것이다. 대규모 수선비용에 대해서는 장기, 저리의 융자혜택도 주어져 야 한다. 주택보전활동을 커뮤니티 주거환경개선사업과 연계하여 추진한다면 개 선효과가 극대화될 수 있을 것이다. 보다 장기적으로는 광역적인 관리방식을 검토 해 보아야 한다. 몇 만 세대를 하나의 관리단위로 하여 전문적인 주택관리를 하게 되면 규모의 경제가 실현될 수 있을 것이다. 냉ㆍ난방설비, 청소, 쓰레기수거, 방 역 등은 광역적 관리를 통해 관리비를 크게 절감할 수도 있을 것이다.

끝으로 가장 중요한 것은 커뮤니티 중심의 주거문화를 정착시키는 일이다. 소 득 2만 달러 시대의 주거정책에서 중요한 점은 두 가지라고 본다. 하나는 경제적, 사회적 소외계층의 주거문제를 완화하는 일이고, 다른 하나는 주택을 통해서 인

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간의 기본적 욕구(Basic Needs)는 물론, 보다 고 차원적인 문화적 욕구까지도 충족시킬 수 있게 하는 일이다. 예를 들면 단지조성시 주거기능과 문화를 접목시켜 문화적인 주생활이 가능하도록 하는 것이다. 개방적인 평면, 변화 있는 색채의 구성, 다양한 커뮤니티 공간의 확보 등은 궁극적 으로 차원 높은 주거문화를 위해 필요하다. 개방 공간은 주거의 내부공간과 외부공간을 유기적으 로 통합하는 장소로 기능하며 대안적인 주거문 화 형성에 기여하게 된다.

이와 동시에 지속가능한(ESSD) 주거단지의 개발을 모색하여야 한다. 즉, 자원절약적, 생태보 전적, 관리효율적 주거개발을 의미한다. 자원절 약적, 관리효율적 개발은 단기적으로도 추진할 수 있지만 생태보전적 주거단지는 중ㆍ장기적으 로 추진되어야 할 것이다. 우선은 주거단지 내에 소생물권의 조성, 녹지 및 친수공간의 확보에 주 력해야 한다. 이러한 공간을 조성하는 목적은 단 순히 보다 나은 조경을 위해서가 아니라 주거와 기존 생태계간의 조화를 이루도록 하는 데 있다.

2015년경이라면 지속가능한 주거개념은 일반화 될 것으로 예상된다.

제도의 정비방향

이상에서 열거한 주거개선은 정부가 시장개입을 최소화해야 가능할 것이다. 그런 점에서 주택건 설촉진법을 포함한 주택관련 현행 법률들을 미 래지향적으로 심층 검토해 보아야 할 것이다.

우리의 현행 법체계는 대부분의 경우 해야 할 것만을 나열하고 있다. 그외는 법이 없기 때문에 해서는 안 되는 것들이다. 그러다 보니 창의적인

설계나 건축물이 별로 없다. 개성을 살리기 어려 운 것이다. 또 다른 예는 호화주택이다. 평형만으 로 단순 규제하고 있다. 호화주택을 규제하는 이 유는 아마도 주택과소비를 막는 데 있을 것이다.

그렇다면 건축적으로 규제하는 것보다는 과소비 에 따른 비용을 추가로 부담하도록 하는 것이 개 인 당사자에게는 물론, 사회적으로도 더욱 효과 적일 것이다.

소득 2만 달러 시대가 도래하게 되면 외부효 과로 발생하는 많은 문제들이 돈으로 해결될 가 능성이 크다. 그렇다면 1980, 1990년대에 마련 된 많은 법률들이 10∼15년 후에도 적합할지 의 문시된다. 다시 말해 현행 제도 전반에 대한 적 합성 평가와 검증이 요구되는 것이다. 부적합하 거나 시대착오적인 제도와 관행은 점진적으로 폐지하고 대폭 개정해야 할 것이다. 사실 1970∼

1990년대에 만들어진 제도를 보면 아파트를 많 이 짓고 적당히 관리ㆍ배분하거나, 특히 투기를 막고 투기가 발생했을 때 후속조치로 이용될 수 있는 각종 장치에 대한 내용들이 대부분이다. 이 러한 법률들은 2015년경 대부분 폐지되거나 크 게 개정되어야 할 것이다. 왜냐하면 이들은 친환 경적이고 친문화적인 주거커뮤니티를 만들거나, ESSD개념에 입각해서 단지를 설계하거나, 기존 주택재고의 효율적 관리와 보전을 촉진하는 것 과는 별로 관계가 많지 않기 때문이다.

새로운 제도의 모색

그렇다면 어떤 제도가 추가로 요구되는가? 첫 번째는 기존의 불량주택재개발, 재건축, 주거환 경 개선사업을 통합ㆍ정비하여‘커뮤니티 주거

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환경개선사업’을 추진할 수 있도록 하는 근거법을 만드는 일이다. 주거환경 개선 시 커뮤니티 보전을 우선적으로 고려하고 수복재개발 등의 다양한 재개발기법을 활용하여 기존 주민, 특히 저소득층 주민의 피해나 불이익을 최소화해야 한다. 주 거환경 개선사업은 불량주택보다는 상태가 비교적 양호한 단독주택, 다가구 및 다세대 주택 밀집지역을 중심으로 이루어져야 한다. 보전경제성이 있는 주택이 많을 경우 공공시설 확충사업을 동시에 추진한다면‘시너지효과’도 매우 클 것이 다. 특히 주변가로의 주차시설, 기반시설 및 녹지공간의 확보문제가 동시에 해결 되어야 할 것이다.

이러한 사업은 근거법과 정부의 재정지원 없이는 제대로 이뤄지지 않는다. 중 앙정부는 전술한 근거법을 만들고 지방자치단체의 주거환경 개선사업을 적극 지 원해야 한다. 이 과정에서 미국, 영국, 일본 등 선진국의 성공사례를 참고할 필요 가 있다. 중요한 것은 미국의 커뮤니티 주거환경 개선기금(Community Development Fund)과 같이 중앙정부는 충분한 기금을 확보하고 지방자치단체, 특히 기초자치단체는 적극적인 주민참여를 통해 현실성 있는 커뮤니티 주거환경 프로그램을 만드는 일이다. <그림>에서 보듯이 프로그램별로 사업계획서와 예산 을 첨부하여 광역자치단체에 제출하면, 광역자치단체는 이들을 모아 상대평가를 하고 우선순위가 높고 저소득층에게 상대적으로 편익이 많이 보장되거나 또는 전 통한옥 보전 등 역사적으로 보전가치가 높은 사업을 중심으로 선정, 중앙정부에 예산지원을 요청하게 되는 것이다. 중앙정부는 전국 각지에서 제출한 프로그램과 사업들을 Clearing House를 통해 접수하고 객관적인 평가를 통해 엄선된 프로젝 트를 중심으로 1년에서 5년 단위로 예산지원을 하게 된다. 지원자금은‘커뮤니티 주거환경 개선기금(가칭)’에서 제공되고, 이는 지방양여금, 국고지원의 일부를 전용해 조성하여 보조금 또는 장기, 저리 융자 등 사업특성에 따라 다양한 형태로 지원될 수 있어야 한다.

이러한 제도가 정착되면 주택의 효율적 관리ㆍ이용은 물론 도시정비도 효과적 으로 추진될 수 있게 된다. 고밀·고층 아파트문제도 완화될 것이며, 도시기능을 해치는 주택개발이 아니라 도시와 환경을 살리고 각계각층이 더불어 사는 주거개 발이 이뤄질 것이다. 이러한 제도가 활성화되려면 지방자치단체, 특히 기초자치 단체의 기획력과 집행능력이 크게 향상될 것이다. 이유는 타 자치단체들과 항상 경쟁해야 하기 때문이다. 아울러 시의회나 민선자치단체장의 자질도 향상된다.

커뮤니티 주거환경 개선에 대한 의지와 관리능력이 없으면 시민들에게 지지를 받 지 못하기 때문이다.

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두 번째로 해야 할 일은 소외계층에 대한 주 거정의 실현이다. 소득 2만 달러 시대에 진입한 다 해도 절대빈곤가구는 물론 상대빈곤가구 또 한 있게 마련이다. 소득과 자산이 보다 고르게 분포된다면 국가지원 대상가구의 숫자는 줄어들 수 있을 것이다. 2015년경 우리 경제가 매우 안 정되어 있고 조세정의의 실현으로 소득과 부가 형평적으로 배분되어 있다고 가정하자. 그럼에 도 불구하고 정상시장 소외계층이라 할 수 있는 하위 30% 이하 계층은 부분적 또는 전면적 주거 지원을 필요로 할 것이다. 특히 하위 10% 이하 의 절대빈곤층과 독거노인, 장애인 등 사회적 소 외계층에 대해서는 더욱 많은 지원이 요구될 것 이다.

시장소외계층과 사회적 소외계층의 주거향상 을 이루려면 주거권 확보를 골자로 하는 가칭 국 민주거향상을 위한 법률이 제정되어 누구나 일 정 수준의 주거를 영위할 수 있는 권리가 주어져 야 한다. 이에는 주거정책의 기본이념과 중앙, 지방정부의 책임과 권한, 주거지원자금의 조성 과 배분, 최저 및 유도주거기준의 설정, 임차인

보호, 그리고 전술한 커뮤니티 주거환경 개선에 관한 사항 등 다양한 내용이 포함되어야 한다.

이를 상위법으로 해서 가칭 커뮤니티 주거환경 개선법 등 도시 및 주거관련법과 시행령 등이 체 계화되어야 할 것이다. 아울러 적어도 5년 단위 로 주거기준을 계속 업데이트해 나가야 한다. 소 득과 주거에 대한 인식의 변화에 부응해야 하기 때문이다. 이 과정에서 현재는 단위주택 요소만 을 고려해도 되지만 2010년 이후에는 옥외환경 은 물론, 전체 커뮤니티 환경과 시설, 설비수준 그리고 특히 문화지표까지도 주거기준에 포함시 켜야 할 것이다. 이러한 지표들은 특정시점에서 주거상황을 점검하는 준거로서는 물론, 주거정 책의 목표를 점진적, 지속적으로 상향조정하는 데에도 이용되어야 한다. 아울러 커뮤니티 주거 환경 개선사업제도가 시행될 경우 이러한 지표 들은 사업계획을 평가하는 데에도 유효적절하게 이용될 수 있을 것이다.

세 번째로 강조될 것은 상술한 주거권과 관련 된 사항으로 주택수당제도의 도입이다. 주택보 급률이 100%를 넘고 특히 공공임대주택이 총주

주거 및 주거환경실태

조사·분석

주거환경개선 프로그램 및 프로젝트 개발

제안서 작성

프로그램/

프로젝트 평가 및 최적제안서 선별

Clearing House (1차 심의)

최종심의 및 제안서 최종선별 지방자치단체

주민참여, NGO, CBO등

광역자치단체 중앙정부

평가기준 합의 예산참조

<그림> 커뮤니티 주거환경 프로그램 사례

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택재고의 10% 수준에 이르게 되면 하위 30% 계층을 시작으로 주택수당제도를 실 시하는 것이 바람직할 것이다. 공공임대주택공급은 주거를 일종의 Merit Good으 로 보고 저소득층에게 최소한도의 주거를 확보해 주기 위한 제도다. 이들을 수용 할 수 있는 주택의 재고가 시장에 충분치 못할 때 공공임대주택공급은 필수적이 다. 그러나 효율적인 제도가 아님은 이미 선진국에서 증명된 바 있다. 그 대안으 로 주택수당제도를 검토해야 한다.

주택수당제도에는 크게 두 가지가 있다. 하나는 가격보조정책이고 다른 하나 는 소득보조정책이다. 전자는 Boucher나 Coupon 등을 통해 주거서비스를 추가로 구매할 수 있도록 하는 것이고 후자는 주거비를 포함한 생활비를 포괄적으로 보 조하여 소비자가 구매의사나 선호에 따라 스스로 구매를 결정하여 효용을 높일 수 있도록 하는 제도다. 전자는 다소 강제성을 갖는 제도다. 그러나 두 제도 모두, 특히 후자인 경우 주택수요가 비교적 탄력적이라야 효과가 있다. 그렇지 않으면 지원비를 주거 아닌 타 용도에 쓸 수 있기 때문이다. 분명한 사실은 경제가 선진 화될수록 저소득층 주거 공공임대주택제도에서 시작, 전자에서 후자로 이행되고 있다는 점이다. 제도의 운영효율과 특히 수권자의 효용증대, 나아가서는 사회후 생을 증진하는 데 있어서도 후자의 기여도가 높다. 우리나라에서도 소득 2만 달러 시대가 오면 공공임대주택은 점진적으로 축소하고 주택수당제도를 중심으로 정 책전환이 이뤄져야 한다. 하위 30% 계층에서 어느 정도 성공하면 점차 그 대상을 그 이하 계층으로 확대해 나가야 할 것이다.

끝으로 세제와 금융제도의 개선이다. 주택금융은 공공주택금융과 민간주택금 융으로 이원화하여 운영하되 그 성격을 달리해야 한다. 전자는 소득분배기능을 더욱 제고하는 방향으로 운용되어야 하고 후자는 주택시장기능을 강화하기 위한 금융시스템을 구축하는 데 도움이 되도록 해야 한다. 이를 위해서는 주택금융의 신용기능이 보장되어야 하고 자본시장 또는 실물시장과 금융시장이 유연하게 연 결되도록 해야 한다. 이는 모기지, ABS 등의 제도로 가능한데, 문제는 채권시장 이 취약해 이러한 제도가 유연하게 작동하지 못한다는 점이다. 물론 앞으로 10년 후에는 우리나라도 세계일류 금융국가로 부상할 것이므로 이러한 지적은 기우에 불과할 수도 있다. 그럼에도 불구하고 이러한 제도가 정착할 수 있는 여건을 조성 하기 위해서는 많은 정책적 노력이 요구된다. 이런 점에서 내년에 출범하는 주택 금융공사에 기대를 걸어 보는 것이다. 그리고 국민주택기금은 중ㆍ장기적으로는 커뮤니티 주거환경 개선사업과 연계되어 활용되는 것이 바람직할 것이다.