ⅲ S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 연구개요
정부는 저탄소 녹색성장을 미래 발전을 위한 국가비전으로 채택하고 다양한 정책 을 추진 중에 있다. 초기의 개념적 혼란을 넘어서 이제는 정책을 정착시키고 관리해 야할 시점에 와 있다. 그러나 아직은 정책의 현장착근에까지는 이르지 못하고 있다.
여러 가지 원인이 있지만, 지역의 여건과 역량을 고려한 정책발굴의 미흡이 주요한 원인이라고 판단된다. 따라서 저탄소 녹색성장에 대한 올바른 이해를 바탕으로 저탄 소 녹색국토지수를 개발하여 지역별 여건과 역량을 평가하고, 이를 근거로 지역 맞 춤형 저탄소 녹색성장 정책을 발굴․추진할 필요가 있다. 이를 통해 녹색국토지수는 저탄소 녹색성장 정책추진 효과 제고와 정책 현장착근에 기여할 수 있을 것이다.
<그림 1> 개념의 전개
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이 연구의 목적은 첫째, 정부의 저탄소 녹색성장 개념에 부합하는 녹색국토지 수를 개발하는 데 있다. 먼저 저탄소 녹색성장 정책기조 맞는 녹색국토의 개념을 정의하고, 저탄소 녹색국토의 실현을 위해 필요한 지표를 선정하였다. 그리고 선 정된 지표의 계량화 과정을 거쳐 녹색국토지수를 제시하였다.
둘째, 개발된 녹색국토지표 및 지수를 선정된 시범도시에 적용한 결과를 바탕으 로 적용가능성 및 문제점을 도출하는 것이다. 적용의 목적은 저탄소 녹색국토 구 현을 위한 도시간 여건과 역량의 상대적 비교에 있다. 적용과정에서 녹색국토지표 와 지수의 현장적용시 문제점을 파악하여 지표 및 지수 정교화에 활용하였다.
셋째, 지표와 지수의 활용방안을 제시하는 것이다. 정책 및 사업, 계획수립시 활용방안과 평가 후 우수 지자체 지원방안 등을 제시하였으며, 활용을 위해 필요 한 제도개선방안도 제안하였다.
제2장 녹색국토 관련지표 및 지수 사례분석
지속가능성, 환경건전성 등에 대한 관심이 높아지면서 UNCSD, OECD 등 국제 기구를 중심으로 다양한 지표 및 지수개발을 해왔다. 이것의 목적은 지속가능한 환경을 조성할 수 있도록 정책수립 여건 등을 평가․분석 틀을 제공하는데 있다.
이 연구에서 분석한 대상은 UN 등 5개 국제기구 및 국가에서 제안한 지속가능발 전지표와 세계경제포럼 등 4개 기관에서 개발한 환경관련 종합평가지수 사례이다.
분석내용은 지표 및 지수 개발목적, 지표구성체계, 활용지표, 지수화 방법 등이다.
사례분석을 종합해 볼 때, 지표의 체계는 인과관계 접근에서 주제별 접근으로 전환되고 있으며, 국가단위 평가에서 도시단위 평가로 이행되고 있다. 사례마다 공통적으로 환경, 경제, 사회 3개 대분류 내에 대기, 자연재해, 토지, 해안․연 안․바다, 담수, 생물다양성, 경제개발, 국제경제협력, 소비․생산패턴, 빈곤, 협 치, 건강, 교육, 인구통계 등과 같은 14개 이슈 도출이 가능하다. 사례분석을 통해 도출된 공통적인 대분류 구분과 세부 핵심이슈는 저탄소 녹색국토지수 개발을 위한 지표구성체계와 지표 선정을 위한 참고자료로 활용하였다.
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제3장 저탄소 녹색국토지수 개념 정립
저탄소 녹색국토지수 개념 정립을 위해 녹색성장과 유사개념과의 관계를 설정 하고 녹색성장에 대한 개념을 명확히 하였다. 또한 지속가능발전, 친환경적 국토개 발과 녹색성장과의 개념의 차이에 대하여 검토하였다. 그리고 이를 근거로 저탄소 녹색국토와 저탄소 녹색국토지수의 개념을 정립하고 정교화하는 과정을 거쳤다.
지속가능발전 개념이 추상성과 선언적 의미를 갖는 개념이라면, 녹색성장 개념 은 보다 구체성을 띠는 정책목표라는 점에서 차이를 보인다. 녹색성장은 개념적·
이상적으로 존재하던 지속가능발전 개념에 실천성을 부여하여 수정·보완한 개념 이므로 이는 지속가능한 발전의 하위개념으로 보는 견해가 다수이다.
저탄소 녹색국토는 녹색성장의 3대 핵심분야인 녹색경제, 녹색환경, 녹색사회 의 구현을 국토차원에서 지원하는 경제적․환경적․사회적 기반이라고 할 수 있 다. 이러한 개념을 전제로 한 저탄소 녹색국토지수는 녹색성장을 실현하기 위한 국토차원의 경제적․환경적․사회적 기반인 국토의 여건과 역량을 평가하는 수 단이다. 이는 3대 핵심분야의 정책목표 달성을 위한 국토분야의 여건과 역량을 평가하는 시스템의 하나이며, 각 도시별로 취약한 분야와 강점을 가지고 있는 분 야를 스스로 점검하는 장치로서의 역할 수행이 가능할 것으로 판단된다.
저탄소 녹색국토지표 발굴을 위한 주요 정책이슈 도출은 다음과 같이 두 단계의 과정을 거쳐 이루어졌다. 첫 번째로 김명수 외(2009) 연구결과를 활용하여 녹색성 장의 개념을 정립하고 이를 바탕으로 이 연구에서 제시하고자 하는 저탄소 녹색국 토 개념을 정립하였다. 이어서 이를 기초로 하여 녹색성장의 3대 핵심분야를 선정 하였다. 두 번째로 녹색성장 3대 핵심분야를 국토관점에서 구현하기 위한 3대 분 야별 12대 정책이슈를 발굴하였다. 이를 위해 기관별·국가별로 개발한 지속가능발 전지표와 환경관련 종합평가지수 사례분석결과 도출된 공통 핵심지표 14개를 활 용하였다. 이러한 과정을 거쳐 도출된 12대 정책이슈는 저탄소 녹색국토 실현을 위한 구체적인 정책목표가 될 수 있으며 동시에 저탄소 녹색국토지표에 적용할 경 우 세부지표가 설명하게 될 중분류의 지표체계 역할을 담당할 수 있다.
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<그림 2> 저탄소 녹색국토 지수 체계
제4장 저탄소 녹색지수 개발
저탄소 녹색성장 및 저탄소 녹색국토 개념에 따라 국토관점의 정책이슈를 발 굴하였다. 정책이슈별로 지표 풀을 작성하고, 지표 선정기준에 근거하여 지표를 선정하였다. 지수개발을 위해 주제별 접근, 벨라지오 원칙, 지표의 단계적 적용가 능성, 지표간 인과관계 고려를 지수개발의 기본원칙으로 삼았다.
저탄소 녹색국토지수는 개발목적에 따라 다른 양상으로 나타나기 때문에 지수 개발의 목적을 분명히 하는 것이 필요하다. 이 연구에서는 지역별 여건과 역량의 이해, 정책수립 기초자료 제공, 여건과 역량의 시계열적 변화 파악, 문제에 대한 사전예방기능 제공 등을 지수개발의 목적으로 설정하였다.
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<그림 3> 기본원칙에 근거한 지표설정
지수개발은 2단계로 진행하였다. 1단계는 1차 예비지표 선정 → 2차 지표선정
→ 3차 최종지표 선정 등과 같은 지표선정 과정이다. 2단계는 선정된 지표별로 전문가 설문조사를 통한 가중치 부여 → 지표별 자료의 수집 → 수집된 자료의 가공과 계량화 및 표준화 등 지수화 과정이다.
<그림 4> 저탄소 녹색국토지수 개발과정
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선정된 최종지표를 대상으로 전문가 설문을 통해 분야별, 정책목표․지표별로 가중치를 결정하였다. 최종적으로 30개 지표가 선정되었으며 각 지표별 가중치 는 다음 표와 같다. 3개 핵심분야별 가중치는 유사하게 나타났다. 경제 : 환경 : 사회 = 0.31 : 0.39 : 0.30로 나타나 핵심분야간 가중치의 차이는 크지 않았다. 정 책목표별 가중치는 0.06에서 0.18까지 지표별로 차이를 보였다.
핵심
분야 가중치 정책목표 가중치 지 표 가중치
녹색 경제 (10개 지표)
0.310
환경-경제 시너지 시스템
0.112
인구증가율 0.016
GRDP 증가율 0.021 경제활동인구 비율 0.019
재정자립도 0.019
GRDP당 온실가스 배출량 0.037 녹색산업․
기술활성화 0.121
GRDP에서 녹색산업 생산액 비중 0.042 녹색기술R&D예산증가율 0.044 녹색산업체 수 0.034 녹색일자리
창출 0.078 녹색일자리 비율 0.040
신규 녹색일자리 수 0.038
녹색 환경 (14개 지표)
0.390
저탄소 환경
구현 0.156
석탄, 석유제품 소비비중 0.036 1인당 온실가스 배출량 0.038 온실가스 흡수원 면적비율 0.029 흡수량/배출량 0.029 친환경인증 건축물 수 0.024 에너지 순환
확대 0.133
1인당 최종에너지소비량 0.031 재생에너지 공급량 0.038 1,000인당 자동차등록대수 0.021 천연가스 버스 보급대수 0.022 열에너지(지역난방)생산량 0.021 물질순환
증대 0.101
1인당 폐기물 발생량 0.027 폐기물 재활용율 0.033 1인당 물 사용량 0.022 연간 지하수 이용량 0.019 녹색
사회 (6개 지표)
0.300
녹색생활
정착 0.108 1인당 자전거도로 연장 0.035
버스이용률 0.073
녹색거버넌스
(협치) 구축 0.084 시민사회단체 참여율 0.034 산업계 에너지절약 투자액 0.050 녹색사고의
확산 0.108 저탄소 녹색성장 조례 제정 0.064 녹색성장 관련 공무원수 0.044
<표 1> 저탄소 녹색국토지표별 가중치
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제5장 저탄소 녹색국토지수의 적용
구축된 저탄소 녹색국토지수를 실제로 시범도시에 적용하여 보았다. 시범도시 로는 자료의 구득가능성이 높은 서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산 등 7대 도시를 선정하였다.
저탄소 녹색국토지수를 핵심분야별로 분석한 결과 종합지수는 A, E, B 도시가 상대적으로 우위에 있으며, G와 C 도시가 열위지역으로 나타났다. 3대 핵심분야 모두에서 평균이상인 지역은 A, E, B 도시이고, 모든 분야에서 평균이하인 지역 인 G 도시이다. D 도시는 녹색경제 분야에서 평균이상을, F 도시는 녹색사회 분 야에서 평균이상의 지수가 산출되었다.
<그림 5> 저탄소 녹색국토 종합지수 및 분야별(대분류) 지수(2008년)
각 지표는 원인(Pressure), 여건과 역량(State), 대응(Response)1) 분야 지표로 구분이 가능하다. 도시별로 문제의 원인과 현황, 대등을 파악하여 정확한 정책개발을 위해 P-S-R 구조상의 어느 고리가 취약한지를 파악하는 과정이 필요하다. 이를 위해 각 도시별 인과구조(P-S-R 구조) 분석을 시도하였다.
1) 원인 : 인간의 다양한 활동에 의해 경제․환경․사회에 변화를 주는 요인, 여건과 역량 : 과거의 누적 적 압력에 의해 변화된 현재의 여건, 대응 : 압력과 상태(현황)의 개선을 위한 다양한 인간의 노력으로 압력과 상태에 영향을 줌
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A 도시는 상대적으로 여건과 역량이 취약(P 0.16, S -0.08, R 0.21)하였다. B 도 시는 상대적으로 여건과 역량이 취약(P 0.06, S -0.08, R 0.12)하였고, C 도시는 상대적으로 여건과 역량, 대응이 취약(P -0.01, S -0.09, R -0.08)하였다. D 도시도 상대적으로 대응이 취약(P -0.04, S 0.10, R -0.12)하였고, E 도시도 상대적으로 원 인과 대응이 취약(P 0.07, S 0.19, R 0.07)하였으며, F 도시도 상대적으로 대응이 취약(P 0.01, S -0.02, R -0.05)하였다. G 도시는 상대적으로 원인이 취약(P -0.25, S -0.03, R 0.11)한 것으로 나타났다.
저탄소 녹색국토지수의 원활한 적용과 활용을 위해서는 각 주체별 역할분담이 필요하다. 저탄소 녹색국토지수 평가보고서는 기초자치단체별로 자체 보고서를 작성하여 시․도의 검토를 거쳐 중앙정부가 최종적으로 평가하고 현장실사를 통 해 확정하는 것이 바람직하다. 최종평가보고서 작성 및 실사 등의 업무는 전문평 가기관에 위탁하여 수행할 수 있을 것이다.
<그림 6> 저탄소 녹색국토지수의 활용을 위한 주체별 역할
제6장 결론
이 연구는 저탄소 녹색성장의 개념에 부합하는 도시별 여건과 역량평가 시스템 이 필요하다는 관점에서 출발하였다. 이러한 역량평가 시스템으로 저탄소 녹색국 토지수를 개발하였다. 먼저 저탄소 녹색국토 개념에 맞는 지표를 선정하고, 지수 화 과정을 거쳐 저탄소 녹색국토지수를 개발하였다. 개발된 지수를 7대 도시에
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적용하여 각 도시별로 강점과 약점분야를 도출하였다. 이러한 평가는 서열화에 목적이 있는 것이 아니라 도시별로 여건과 역량을 파악하여 적합한 대응정책을 수립하고자 하는데 목적이 있다. 이 연구는 저탄소 녹색성장 정책 현장정착, 저탄 소 녹색성장의 국민공감대 확산에 기여할 수 있을 것이라 판단된다.
이 연구의 정책적 기여는 저탄소 녹색성장 정책 추진을 위한 지역의 여건 및 역량평가를 위한 시스템으로 저탄소 녹색국토지수를 개발한 것이다. 개발된 지 수의 적용을 위해서는 법적 근거 마련이 필요하며, 이를 위한 2가지 대안을 제 시하였다. 현재 『국토기본법』과『국토계획법』에 제시된 지속가능성 평가를 확 대․발전시켜 저탄소 녹색국토지 지표 및 지수로 개편하는 방안과 『저탄소 녹색 성장 기본법』을 개정하여 저탄소 녹색국토지수를 통한 평가의 근거규정을 만드 는 방안을 제시하였다. 이 외에도 지역별 여건과 역량 평가결과를 바탕으로 지역 에 맞는 정책발굴로 연결되는 시스템을 제안하였다. 또한 평가결과를 근거로 지역 별로 중앙정부가 선택적으로 지원하는 방안도 제시하였다.
특히, 지자체별로 매년 저탄소 녹색국토지수 평가결과를 누적하여 핵심분야 별, 정책목표별, 각 지표별로 지수의 변화를 모니터링하여 정책에 반영하는 것이 중요하다. 모든 지표에 대해 시계열적 변화 자료를 충분히 축적하여 정책의 우선 순위를 정하고, 도시별 자원과 역량의 선택과 집중을 통해 저탄소 녹색성장 정책 추진의 실효성을 높이는 것이 필요하다.
지표의 필요성에도 불구하고 자료 구득의 어려움 등으로 장기지표로 분류한 지표를 평가시 포함하지 못한 점, 기초지방자치단체의 기초자료의 부족으로 시․군․구 단위에 적용하지 못한 점은 연구의 한계로 남는다. 향후 기초지자체 까지 확대 적용과 평가결과에 따른 시․군․구 맞춤형 정책개발, 지자체의 자체 평가보고서를 최종 평가할 평가조직의 구성방안 등에 대한 후속연구가 따라야 할 것이다.
