All rights reserved.
본 번역서와 원문의 일치여부와 번역의 질은 전적으로 번역자의 책임임을 밝힙니다.
또한 원문과 번역문의 불일치가 있을 시 원문의 내용만이 유효합니다.
이 책은 국토연구원이 OECD와의 협의를 통해 번역 출간하였으며 비매품입니다.
저작권법에 따라 무단전재와 무단복제를 금합니다.
ⓒ 2013 국토연구원
표지 사진 ⓒ 국토교통부
한국어판을 발간하며
우리나라는 세계적으로도 유례를 찾아 볼 수 없을 만큼 짧은 기간에 높은 도시화율과 고도의 경제성장을 이루어 낸 국가입니다. 지난해 OECD의 사무총장은 방한 연설에서 한 국은 도시화와 경제발전이 어떻게 함께 국가의 번영에 기여할 수 있는지를 보여주는 좋은 사례라고 한 바 있습니다. 그러나 지난 반세기 경제성장의 성과에 머무르지 않고, 향후 지속적인 발전을 위해서는 우리 경제구조가 안고 있는 현안과 구조적 변화에 따라 새롭게 대두되는 과제를 어떻게 해결해 나갈 것인지 고민해야 합니다. OECD 국가 중 상대적으로 낮은 노동생산성, 급격한 고령화, 에너지 집약적인 양적 성장모델과 상대적인 소득불평등 은 반드시 해결해야 할 중요한 문제입니다. 특히, 이러한 구조적인 변동에 의해 큰 영향 을 받는 도시지역에서 이 문제를 다루기 위한 도시정책의 역할과 중요성이 점차 커지고 있습니다.
세계 각국의 분야별 핵심 정책이슈에 대한 심도 깊은 연구를 추진해오고 있는 OECD 는 2012년 약 3년간의 연구기간을 거쳐 한국 도시정책보고서를 발간하였습니다. 이는 폴 란드에 이어 OECD에서 발간된 두 번째 국가도시정책보고서입니다. 국토연구원에서는 이 보고서에서 다루고 있는 도시구조의 변화와 과제에 대한 진중한 분석 및 한국의 도시정책 에 대한 의미 있는 제안에 주목하고, 그 내용이 향후 한국의 도시발전을 위한 전략을 수 립하는데 도움이 될 것으로 판단하여 널리 읽힐 수 있도록 한국어로 번역하기로 결정하였 습니다.
보고서는 한국의 양극화된 도시화 패턴에 대한 분석과 그간의 도시정책에 대한 고찰을 통해 국가적인 도시정책의 필요성에 대한 분석적인 시각을 제시하고 있습니다. 한국 도시의 인구변동이 공간적으로 불균등한 도시화 양상을 더욱 심화시키고 있다는 보고서의 지적은 생각 해 볼 여지가 큽니다. 또한 다른 국가의 도시정책, 특히 녹색성장에 대한 여러 선진사 례는 앞으로의 정책개발에 있어 고려해 볼 수 있는 내용이라 할 것입니다. 아울러 지속가능
향후 국가의 성장과 발전을 위해서는 도시정책이 주요한 정책 의제가 될 것입니다. 한 국도시정책보고서 한국어판이 도시의 미래를 생각하는 많은 이들에게 다른 시각에서 우리 도시정책을 되짚어 보고 보다 살기 좋은 도시를 만들기 위해 도시문제의 해결방안을 고민 하는데 밑거름이 될 수 있기를 기대합니다. 특히, 도시정책에 관심을 가지고 실질적인 정 책수단의 발굴을 위해 고민하고 있는 중앙 및 지방 공무원, 관련 전문가 및 도시를 공부 하는 학생들에게도 도움이 될 것입니다.
이 지면을 빌어 한국어판 발간기획 및 좋은 번역을 위해 애써준 정윤희 책임연구원을 비롯하여 이진희 책임연구원, 정소양 책임연구원, 박근현 연구원에게 진심으로 감사를 표 합니다. 또한, 번역된 보고서의 가독력을 높이기 위해 꼼꼼하게 감수해 준 민범식 도시연 구본부장과 박세훈 연구위원 및 OECD의 주종완 과장에게도 감사의 말을 전합니다.
2013년 4월 국토연구원장
박 양 호
서 문
도시정책이 국가별 정책 의제의 주요 부분으로 대두되고 있다. 도시와 대도시권이 국 가경제에 미치는 중요성은 도시를 세계시장에서의 주역으로 만들고 있으며, 이로 인해 각 국 정부는 도시에 대한 지원을 재개하고 있다. 세계화와 국제적인 투자 경쟁이 심화되는 시대에 도시는 광범위한 공공투자의 주요 대상이 되어 왔다. OECD 회원국에서 이러한 정 책은 도시의 무질서한 확산, 버려진 지역, 빈곤과 같은 전통적인 도시문제뿐 아니라 경쟁 력 제고, 도시 마케팅, 환경적 지속가능성 및 혁신과 같은 새로운 과제들에 대응하기 위 한 계획을 아우르고 있다.
국가도시정책보고서(National Urban Policy Review) 시리즈는 OECD지역발전정책위 원회(TDPC)의 주관으로 회원국의 요구에 부응하여 지역 발전과 국가 성과에 있어 도시의 역할을 분석하는데 주안점을 두고 있다. OECD의 국가보고서는 OECD의 대표적인 업무 중의 하나로, OECD는 거시경제, 교육, 산업, 조세, 환경, 지역 개발 정책과 기타 주요주 제들을 검토한다. OECD 국가도시정책보고서의 목표는 중앙정부의 역할에 중점을 두고 OECD 회원국의 도시정책에 대한 통합적인 비교를 제공하는데 있다.
국가도시정책보고서는 경제와 사회, 환경 등 다양한 측면에서 국가 도시정책에 대한 포괄적 평가이다. 보고서는 우선, 중앙정부의 도시 및 지역발전 정책을 중점적으로 검토 한다. 다음으로, 구체적인 도시공간계획과 부문별 정책이 도시발전에 미칠 수 있는 간접 적인 영향을 분석한다. 실제, 공공 정책들은 종종 도시 지역에 미치는 중요한 영향을 크 게 고려하지 않은 채 부분별 목표를 달성하는 데 초점을 맞추고 있다. 셋째, 도시정책보 고서는 정부 간 재정부문 협력 관계를 포함한 공공관리문제를 진단하고, 다양한 계층의 정부 간, 그리고 중앙정부 부처 간 도시 발전을 위한 협력 체계를 강화하기 위해 다양한 제도적, 재정적, 정책적 수단들을 검토한다. 예를 들어, 공공 서비스 전달과 기타 정책 분 야에서의 비효율은 도시정책 관련 정부구조가 분절되어 있는 것과 무관하지 않다. OECD
감사의 글
OECD의 공공정책지역개발국(GOV)은 대한민국 국토해양부의 지원과 협력을 받아 본 보고서를 작성하였다. OECD 사무국은 유병권 도시정책관1)을 비롯한 국토해양부 도시정 책국의 공무원 여러분께 감사를 드린다: 유성용(도시정책과장), 이상훈(도시재생과장), 김 용태(서기관), 최용제(주무관). 이와 더불어 이영아(대구대학교, 교수), 조진철(국토연구원, 연구위원), 정윤희(국토연구원, 책임연구원), 박중희(서남해안기업도시개발㈜), 이은정(한 국기상청, 사무관), 윤리라(온실가스종합정보센터, 연구원) 등을 위시하여 일군의 한국 전 문가들이 기여한 참고 보고서로 부터 도움을 받았다.
OECD 한국도시정책보고서는 Joaquim Oliveira Martins과장이 책임자로 있는 OECD 지역개발과(Regional Development Division)에서 제작한 OECD 국가도시정책보고서 시 리즈의 일환이다.
본 보고서는 Lamia Kamal-Chaoui 와 주종완, 권혁진 연구원의 공동 작업을 통해 초 안이 작성되었다. 보고서의 녹색성장 부분은 Marissa Plouin, 도시계획 및 국가도시정책 부분은 Michael G. Donovan의 원고를 주요 토대로 한다. Sanchez-Reaza, Jose-Luis Alvarez-Galvan, Daniel Sanchez Serra, 이현지는 각 분야 전문 연구 결과를 제공했다.
김수진과 Adam Ostry는 출장을 통한 검토에 참여했다. Victoria Elliott의 예리한 안목과 꼼꼼한 문장 검토 덕분에 원고의 가독성이 개선되었다. Jeanette Duboys는 출판을 위한 검토를 해 주었다.
다음의 해외 전문가가 리뷰에 참가했다.
Ÿ 네덜란드: Michel Ruis, Director for Rijk-regioprogramma, Ministry of Infrastructure and the Environment
Ÿ 영국: Keith Thorpe, OBE, Head of Urban Policy Unit, Department for Communities and Local Government
아래와 같은 해외 전문가의 통찰과 서면 기고문도 리뷰에 큰 도움이 되었다: Mr.
Patrick Dubarle(Independent International Consultant on Regional and Technological Policies); Dr. Fabio Grazi(Lead Economist, Environment and Development Program, Research Department, Agence Fran ç aise de Dé veloppement), 김동한(국토연구원, 책 임연구원).
아울러 다음의 여러 기관에도 감사의 뜻을 전한다: 녹색성장위원회; 4대강살리기추진 본부; 행정중심복합도시건설청; 온실가스종합정보센터; 서울특별시청; 국토연구원; 대한국 토도시계획학회; 서울연구원. 마지막으로 프레젠테이션과 현장 방문, 토론을 통하여 귀중 한 정보와 원고를 제공해 준 기타 많은 분들과 기관에도 감사를 표한다.
차 례
용어정리··· 13
평가 및 권고··· 17
제1장 한국 도시구조의 변화와 과제··· 27
서 론 ··· 29
1.1. 거시경제적 동향 ··· 30
1.2. 도시화 추세 ··· 40
1.3. 도시의 경제적 성과와 주요 과제 ··· 60
1.4. 환경문제의 중심지로서의 도시 ··· 81
주 ··· 102
참고문헌 ··· 104
부록 1.A1 ··· 108
제2장 도시발전을 위한 국가정책··· 115
서론 ··· 117
2.1. 한국 국가도시정책의 지속적인 개혁 ··· 117
2.2. 한국 도시정책의 공조와 일관성 강화 : 4대 정책과제 ··· 126
주 ··· 151
참고문헌 ··· 154
부록 2. A1 ··· 157
제3장 녹색성장전략과 도시지역에서의 실행방안··· 159
서론 ··· 161
3.1. 녹색성장전략과 지방정부의 역할 ··· 162
주 ··· 208
참고문헌 ··· 209
표차례 표 1.1. 한국: 재정 부양 지표 ··· 36
표 1.2. 인구밀도 비교 ··· 41
표 1.3. OECD 국가들의 도시지역 정의 사례 ··· 46
표 1.4. 한국의 기능적 도시지역 분류 ··· 54
표 1.5. 한국 도시들의 파레토 분포의 q-값 ··· 56
표 1.6. 한국 도시의 인구와 GDP ··· 64
표 1.7. 한국 대도시의 고용 및 인구 동향 ··· 66
표 1.8. 한국 중규모 도시의 고용 변화 ··· 67
표 1.9. 한국 대도시의 고용 변화 ··· 68
표 1.10. 한국 대도시의 연평균 고용증가율 ··· 69
표 1.11. 한국 중규모 도시의 고용 변화 ··· 70
표 1.12. 7대 대도시의 R&D 지출 ··· 73
표 1.13. 전국 대비 7대 광역시 특허출원 ··· 73
표 1.14. 한국: 도시의 고령인구 비율 ··· 76
표 1.15. 한국의 최저주거기준 미달 가구 ··· 78
표 1.16. 한국의 성장도시와 쇠퇴도시의 지방정부 지출 ··· 79
표 1.17. 한국의 외국인 인구 비율 상위 5대 도시 ··· 80
표 1.18. 한국의 부문별 최종 에너지소비량 합계 ··· 83
표 1.19. 대도시와 도 지역의 에너지소비량 ··· 83
표 1.20. 한국의 대기오염물질 배출량 ··· 85
표 1.21. 지역별 총 대기오염물질 배출량 추세 ··· 86
표 1.22. 주요 해외도시 대기오염물질 비교 ··· 87
표 1.23. 대기오염물질 농도가 가장 높은 한국 도시 ··· 87
표 1.24. 한국과 EU의 평균 자동차엔진 크기 비교 ··· 93
표 1.25. 자동차 엔진 크기별 에너지소비 비교 ··· 93
표 1.26. 한국의 주요 항만에서 관측된 해수면 상승 ··· 100
표 1.A1.1. 주요 국가들의 q-값과 종주성 지표들 ··· 111
표 2.1. 미래도시비전 2020에 제시된 도시정책의 4대 목표와 10대 전략 ··· 122
표 2.2. 한국의 기업도시 현황 ··· 124
표 2.3. 한국의 혁신도시 현황 ··· 125
표 2.4. 한국의 공간계획 수립에 참여하는 정부부처 및 지방정부 ··· 128
표 2.5. OECD 국가 초국경 협력의 주제별 분류 ··· 144
표 2.6. 경기도 31개 시ㆍ군의 도시·군기본계획의 제안인구와 승인인구의 편차율 ···· 146
표 3.1. 한국 저탄소 녹색성장 5개년계획의 전략적 목표 ··· 163
표 3.2. 한국 저탄소 녹색성장 5개년계획의 예산 배정 ··· 164
표 3.3. 지자체별 녹색성장 추진계획 ··· 167
표 3.4. 지방의 녹색성장 추진계획 ··· 169
표 3.5. 한국의 신성장동력 산업 ··· 173
표 3.6. 한국 도시의 녹색성장 전달에 대한 지배구조 격차 ··· 199
그림차례 그림 1.1. 일부 OECD 회원국의 일인당 GDP ··· 31
그림 1.2. 한국: 경제활동별 부가가치 ··· 32
그림 1.3. OECD 회원국: 서비스산업의 부가가치 ··· 34
그림 1.4. OECD 회원국: 서비스산업의 부가가치 ··· 35
그림 1.5. OECD 회원국 일부: 최근 경기침체기의 지표 ··· 37
그림 1.6. 한국: 환율, 실제 수출, 실질 GDP ··· 38
그림 1.7. 다요소생산성과 자본 심화의 노동생산성 기여도 ··· 38
그림 1.8. 한국 생산성 증가의 구성요소 ··· 39
그림 1.9. 도시화 추세 ··· 41
그림 1.10. 도시화 패턴 곡선 ··· 42
그림 1.11. 연간 도시인구 증가율 ··· 43
그림 1.12. 한국의 지방정부 체계 ··· 50
그림 1.13. 한국의 행정구역도 ··· 52
그림 1.14. 한국의 기능적 도시지역 ··· 53
그림 1.15. UN 분류체계를 이용한 OECD 회원국의 도시화 ··· 55
그림 1.16. OECD 지역 분류체계를 이용한 OECD 회원국의 도시화 ··· 55
그림 1.17. 한국 도시의 인구순위 변화 ··· 57
그림 1.18. 한국 도시의 인구분포 변화 ··· 58
그림 1.19. 한국 100대 도시의 인구분포 변화 ··· 59
그림 1.22. OECD의 주요 대도시권: 대도시권의 국가 GDP 점유율 ··· 63
그림 1.23. 고용 증가의 지역적 기여도 ··· 65
그림 1.24. OECD 국가의 25-64세 인구 중 고등교육 이수율 ··· 71
그림 1.25. 한국 도시의 고등교육 이수율과 인구증가율 ··· 72
그림 1.26. OECD 대도시권의 국가 총 특허의 점유율 ··· 74
그림 1.27. 한국 도시의 인구증가율과 총 출산율 ··· 76
그림 1.28. 고령인구 비율과 인구증가 ··· 77
그림 1.29. 일부 국가의 노인부양률 예측 ··· 79
그림 1.30. 일부 OECD 국가의 에너지 집약도 동향 ··· 82
그림 1.31. 지역별 총에너지 소비량과 CO2배출량 ··· 84
그림 1.32. 일부 아시아 도시들의 1인당 CO2 배출량 ··· 85
그림 1.33. 한국의 주요 도시들의 대기오염 농도 추세 ··· 88
그림 1.34. 일부 도시들의 이산화질소(NO2) 일일 농도 ··· 89
그림 1.35. 일부 도시들의 이산화황(SO2) 일일 농도 ··· 89
그림 1.36. 일부 도시들의 부유물질 일일 농도 ··· 90
그림 1.37. 한국 도시들의 경제성장률과 자동차보유율 ··· 92
그림 1.38. 서울 대도시권의 확산 ··· 93
그림 1.39. 한국의 폐기물 배출 동향 ··· 95
그림 1.40. 한국의 대도시와 도 지역의 일일 가정용/산업용 폐기물 배출량 ··· 96
그림 1.41. 아시아 22개 도시의 일인당 폐기물 배출량 ··· 97
그림 1.42. 지역별 하수도 보급률 ··· 98
그림 1.43. 주요 도시들의 일인당 물 소비량 ··· 99
그림 1.44. 한국 도시들의 평균 기온 상승 ··· 101
그림 1.A1.1. 일부 국가에서 지프의 법칙과 실제 인구 비교 ··· 110
그림 2.1. 제4차 국토종합계획 수정계획의 지역 개발 전략 ··· 120
그림 2.2. 한국 도시정책의 4대 정책과제 제언 ··· 126
그림 3.1. 한국의 광역정부의 재정 자립도 ··· 204
그림 3.2. 광역정부의 녹색성장 계획 재정출처 ··· 204
약 어
ADU Accessory Dwelling Units (부속주택) CBD Central Business District (중심업무지구) CCC Committee on Climate Change (기후변화위원회)
CDC Caisse des d p ts et consignations (프랑스 정부 산하 금융기관)
CIADT Le comit interminist riel d’am nagement et de d veloppement du territoire (프랑스 국토정비 및 발전 범부처 장관회의)
CIP Climate Integration Programme (영국 기후통합프로그램)
CNLP Fourth Comprehensive National Land Plan (제4차 국토종합계획) CoE Centre of expertise
CPT Comprehensive Property Tax (종합부동산세)
CPUC California Public Utilities Commission (캘리포니아공익사업위원회)
DATAR D l gation Interminist rielle l’Am nagement du Territoire et l’Attractivit R gionale (프랑스 국토정비 및 지역매력 범부처청)
DLS Daily Living Spheres (기초생활권)
ECC Economic Co-operation Council (경제협력협의회)
ERDP Economic Regional Development Plan (광역경제권개발계획)
ETBI Environmental Technology Business Incubator (환경신기술창업보육센터) FEZ Free Economic Zone (경제자유구역)
FIRST Financing Initiative for Renewable and Solar Technology (재생 및 태양열 기술투자지원제도) GERD Gross domestic Expenditure on Research and Development (국내 연구개발 지출 총액) GGGI Global Green Growth Initiative (글로벌녹색성장연구소)
GIS Geographic Information System (지리정보시스템) GRP Gross Regional Product (지역총생산)
GTF Gas Tax Fund (가스세기금)
IBD International Business District (국제업무지구)
ICT Information and Communication Technologies (정보통신기술) IR Intermediate Regions (중간지역)
KAIST Korea Advanced Institute of Science and Technology (한국과학기술원) KEITI Korea Environmental Industry and Technology Instiutute (한국환경산업기술원) KLIMP Climate Investment Programme (스웨덴 기후투자프로그램)
KOICA Korea International Co-operation Agency (한국국제협력단) KSO Korea Statistics Office (한국통계청)
KTX Korea Train Express (한국고속철도)
KUT Korean University of Technology and Education (한국기술교육대학교) LEZ Low Emission Zone (공해차량 제한지역)
LIDC Localized Industry Development Center (지역특화산업개발센터) MER Mega-economic Regional Zones (광역경제권)
MLIT Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism (일본 국토교통성) MLTM Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs (국토해양부)
MOE Ministry of Environment (환경부)
NLPUA National Land Planning and Utilization Acts (국토계획법)
NURI New University for Regional Innovation (지방대학 혁신역량강화사업) ODA Official Development Assistance (공적 개발 원조)
PCGG Presidential Committee on Green Growth (대통령직속 녹색성장위원회)
PCRD Presidential Committee for Regional Development (대통령직속 지역개발위원회) PPP Purchasing Power Parity (구매력평가지수)
PPPs Public-private Partnerships (민관 협력) PR Predominantly Rural (농촌지역) PU Predominantly Urban (도시지역) R&D Research and Development (연구개발) ROI Return on Investment (투자수익률)
S&T Science and Technology (과학기술) SHW Solar Hot Water (태양열 온수)
SMBA Small and Medium Business Administration (중소기업청) TOD Transit-oriented Development (대중교통중심개발) VAT Value Added Tax (부가가치세)
VKT Vehicle Kilometers Travelled (총차량주행거리)
ZFU Urban Free Zone (프랑스 도시경제자유구역)
평가 및 권고
한국은 세계에서 가장 빠르게 성장하는 국가 중 하나…
한국은 천연자원의 부족과 좁은 영토 대비 높은 인구밀도에도 불구하고 전 세계에서 가장 빠른 성장세를 자랑하는 국가가 되었다. 1960년대 이후 고도의 압축 경제성장 에 힘입어 한국의 일인당 GDP는 선진국 수준에 이르렀다. 이러한 경제적 성과는 국 제상황의 변화에 적응하며 성공적으로 진화해 온 경제발전 전략에 힘입은 것이다.
2008년 총 GDP는 약 1조 3,440억 달러(구매력평가지수 기준)였고, 2009년 일인당 국민소득도 약 27,000달러로 OECD 평균을 약간 밑도는 수준이었다. 한국은 1997년 의 아시아 금융위기와 2009년 세계 경제위기를 비롯한 일련의 경제 충격에서 일관 된 회복력을 입증하였다. 한국은 추가적 공공 지출(GDP의 3.2%)과 감세 등 대규모 재정적 경기부양책의 시행에 힘입어 최근의 경제위기에서 가장 먼저 회복세를 나타 낸 OECD 회원국 중 하나이다. 그러나 가구소득의 150%를 초과하는 높은 수준의 가 구부채와 내수 소비의 수입 의존도 심화, 상대적으로 낮은 수준의 노동 생산성, 노 동력 고령화 등은 한국의 지속적 경제성장에 위협이 될 수 있는 요인이다.
한국의 경제발전은 급속한 도시화와 관련…
1960년대 이후 한국의 경제발전은 전례 없는 초고속 도시화와 밀접한 관계가 있었 다. 산업화의 진전에 따라 더 많은 노동력과 자본이 도시지역에 흡수되었다. 실제 로 한국경제의 근대화 이후 도시화와 산업화의 정도는 놀랍게도 일관된 상관관계를 나타내고 있다. 한국의 실질 GDP는 1970년부터 2009년까지 약 16배 증가했으며, 도시화율은 같은 기간 40.7%에서 81.9%로 두 배로 늘어났다. 세계적으로도 인구밀 도와 도시화율이 높은 국가에 속하는 한국의 인구밀도는 1970년대 이래 OECD 회
증가했지만, 한국의 경우 같은 기간 28%에서 83%로 급증했다. 1960년대 이후 한국 의 도시화 과정은 개발도상국과 비슷한 도시화 패턴을 보였지만 최근의 도시화 추 세는 선진국과 유사한 것으로 나타났다.
대도시, 특히 서울의 선도적 역할
한국의 도시화는 양극화 된 형태로 나타났다. 인구증가와 경제성장은 대부분 대도 시와 인접 지역을 중심으로 이루어졌다. 2009년 서울특별시와 부산, 대전, 인천, 대구, 광주, 울산의 6대 광역시는 국가 GDP의 약 46%를 창출하였으며 인구도 동 일한 점유율을 기록했다. 서울시와 인천시, 경기도의 수도권지역은 한국경제에 압 도적인 영향을 미치고 있는데 2009년을 기준으로 GDP의 48.7%, 인구의 49%, 기 업의 46.8%, 일자리의 49.6%가 이 지역에 집중되었다. 광역시가 없고 대부분 농촌 지역으로 구성된 강원도와 충청북도, 전라북도, 제주도가 국가 GDP와 고용에 기여 하는 정도는 제한적이다. 일부 중규모 도시의 등장도 주목할 만 하다. 중규모 도시, 특히 제조업 기반이 견고한 도시의 인구증가율은 1990년 이후 대도시를 능가했으며 고용성장율도 꾸준히 증가해왔다. 그러나 대도시나 중규모 도시와 달리 소도시는 대부분 인구감소를 겪었으며 성장 불균형은 심화되고 있다.
교육수준의 불균형과 인구구조의 변화는 향후 국가 경쟁력을 제약할 수 있어…
한국의 고등교육수준은 OECD 회원국에서도 유례없이 높지만 균형적으로 발전한 것은 아니다. 대도시는 가장 높은 성취도를 기록한 반면, 연간 인구증가율이 전국 평균 미만인 도시는 고등교육의 성취도도 평균을 밑돌았다. 결과적으로 소도시나 취약도시의 인적자본 부족은 이 지역의 장기적인 경쟁력을 위협할 수 있다. 아울러 현재 진행되고 있는 인구변동은 노동력에 대한 압력을 가중시킬 것이며, 이는 도시 지역에서 더욱 그러할 것이다. 지난 30년간 한국의 고령인구비율은 크게 늘었으며 2013년에는 14%를 상회할 전망이다. 한국통계청에 따르면 한국은 2026년 ‘초고령 화사회’가 될 것으로 예상된다. 노인인구의 급증과 낮은 출산율은 노동력 부족을 심 화시킬 것이다. 2000-2005년 한국의 출산율은 가임기 여성 1인당 평균 1.2명으로 하락하여 세계 평균(2.7명)의 절반에도 미치지 못했다. 현재 외국인 숙련 노동자와 여성 인력의 참여 비율이 OECD 평균에 크게 미치지 못한다는 점을 고려할 때 향 후 노동력은 이들 여성 및 외국인 노동자로 충원될 필요가 있을 것이다.
증가하는 환경적 압력에 직면…
지난 40년간 고도로 도시화된 공간형태를 토대로 한 한국의 경제모델과 고도성장은 자원소비의 증가와 환경압력의 가중을 초래하였다. 생활수준의 향상과 급속한 도시화, 산업부문의 확대에 따라 한국은 에너지 집약적 경제가 되었으며, 2008년에는 OECD 회원국 가운데 10대 에너지소비국이 되었다. 특히, 산업부문의 에너지소비는 1980년 부터 2009년까지 506% 증가했으며 총에너지소비 중 최대 점유율을 기록했다(약 58%). 한국은 총에너지공급의 20% 미만을 자체 생산하기 때문에, 국가에너지수요를 충족시키기 위해 해외 석유가스 수입에 과도하게 의존하고 있어, 국제유가의 변동에 더욱 취약한 경제구조를 만들어 냈다. 이러한 한국의 높은 에너지소비 정도는 온실가 스 배출량 증가와도 밀접한 관계가 있다. 한국의 온실가스 배출량은 1990년부터 2005 년까지 두 배로 급증하여 OECD 국가 중 가장 높은 증가율을 기록했다. 대기오염물질 의 증가는 한국의 환경가치, 특히, 도시지역의 환경가치를 저하시킬 수 있다. 1990년 대 말 이후 대기오염에 대한 규제가 엄격해졌음에도 불구하고, 한국 도시의 대기 질은 다른 OECD 회원국에 비해 열악한 수준이다. 1999년과 2007년 수도권지역의 대기오 염물질 배출량은 전체의 약 3분의 1로 최대 점유율을 기록하였으며, 이는 고도의 인구 와 기반시설, 교통의 집중을 반영하고 있다.
특히, 교통 및 건축부문에 주목할 필요
이와 같이 심화되고 있는 환경문제는 한국 정부가 교통 및 건축부문에 집중적으로 개입 하여야 할 필요성을 나타내고 있다. 교통 및 건축부문의 에너지소비는 총에너지소비의 약 40%를 차지하는데 이는 산업부문 다음으로 많다. 교통부문의 에너지소비는 1980년 부터 2009년까지 10배(총 소비량의 19.7%)로 증가했으며 이는 같은 기간에 자동차 등록 건수가 3,285% 급등한 데서 일부 원인을 찾을 수 있다. 같은 기간 CO2배출량은 157%
급증했다. 건축부문에서 건물의 에너지효율을 제고하여 에너지소비를 감축할 여지가 있 다. 도시 난개발 문제는 통합적 토지이용 및 교통계획 정책입안을 통해 해결할 수 있다.
폐기물과 물 관리의 진전에도 불구하고, 고도로 산업화된 도시의 폐기물 배출 수준은 여전히 높다. 도시별 차이는 있지만 폐기물 재활용 수준은 개선되고 있다. 대도시와 농 촌지역의 맑은 물 접근성은 불균형하다. 마지막으로 해수면 및 기온 상승, 강수량 증가, 해수면 온도 상승을 비롯한 기후변화 영향 역시 한국의 도시인구와 기반시설, 경제적 복지에 심각한 위협을 초래하고 있다. 삼면이 바다로 둘러싸인 한국은 수산업, 관광, 주
도시 경쟁력 강화를 위해 지속적으로 변화해 온 도시정책
이러한 사회・경제・환경문제는 대다수 한국 도시의 경쟁력을 위협하고 있다. 과거 비교적 성공을 거두었던 국가도시정책은 상황과 우선순위의 변화에 적응해야 한다.
산업근대화를 위한 1960-1980년대 성장거점전략은 경제와 산업발전에 효과적이었 으나 인구와 산업이 일부 대도시, 특히 서울시로 과잉 집중되는 현상을 초래하였 다. 이는 결국 주택 및 기반시설의 부족과 도시의 난개발을 야기하였다. 1980년대 와 1990년대에는 도시정책 목표가 수도권지역의 분산과 국토의 균형발전으로 전환 되었다. 두 번째 개혁의 물결은 2000년대에 제4차 국토종합계획의 승인으로 시작 되었는데, 주로 질적인 도시관리와 도시경쟁력 극대화를 지향하는 도시정책으로의 변화에 초점을 맞추고 있다. 동 계획에서는 국토를 초광역경제권과 7대 광역경제 권, 161개 기초생활권으로 나누어 상호 연계 및 보완되도록 하는 새로운 국토공간 구조를 제시하였다. 그러나 이 새로운 국토공간체계는 정부가 예산과 경제적 영향 측면에서 의미 있는 협력프로그램 구축을 지원하지 않는다면 제한적일 수밖에 없을 것이다.
부처 간 정책 공조와 정책간 일관성 제고 노력 필요
중앙정부 부처 간과 중앙정부와 지방정부 간 정책 공조는 보다 강화될 필요가 있 다. 도시 경쟁력 증진을 위한 사업이 다양함에도 불구하고, 도시정책의 공조가 미 흡한 상황에서, 도시개발에 대한 보다 종합적이고 포괄적인 다부문 접근법의 개발 은 중앙부처와 지방정부에 도움이 될 것이다. 대다수 OECD 회원국과 마찬가지로 한국 역시 여러 중앙부처 간에 세분화된 행정 권한으로 말미암아 도시개발 정책의 통합적 접근이 어려운 상황이다. 대통령직속 지역발전위원회는 2008년 부처 간 현 안 해결을 위한 국가기구로 설립되었으나, 정책을 법제화하고 각 부처가 관리하는 현안들 간의 우선순위를 결정할 법적 권한이 부족한 실정이다. 상호 협조적인 국가 전략 개발을 촉진하기 위해 한국은 프랑스의 DATAR와 유사하게 정부의 지역정책 을 시행할 수 있는 중앙정부 내 범정부 차원의 지역발전기구 설립을 고려할 수 있 다. 동 기구의 업무는 정부의 지역정책 공조 및 이행이 될 것이다. 아울러 서울을 비롯한 대도시의 세계화와 경쟁력 증진에도 도움이 될 수 있다.
지방정부는…
한국의 지방정부들은 서로를 도시발전의 협력자가 아닌 경쟁자로 보는 경향이 있기 때문에 지방정부 간의 협력은 취약한 실정이다. 지방정부 차원에서 입안되는 공간 계획과 경제개발 등 부문별 개발계획의 확산은 도시발전을 위한 통합적 접근에 장 애가 되어 왔다. 지방정부 간의 정책 협력을 개선하기 위해서는 행정경계가 아닌 기능적 도시지역을 토대로 교통, 교육, 도시재생과 같은 도시 서비스를 전달하는데 필요한 도시의 자원을 공유하도록 할 수 있다. 미국의 광역통계지역(MSA)과 유사 한 ‘소도시권(micropolitan)’ 의 개발은 한국 161개 기초생활권의 협력을 강화하는 유용한 수단이 될 수 있다. 대다수 OECD 회원국과 마찬가지로 도시 네트워크를 구 축하고 광역도시나 소도시 차원에서 계약을 의무화하거나 장려하는 방안도 적용할 수 있다. 지방정부 간 계약에 대한 다양한 접근방식(특히, 광역도시 차원에서 다부 문간 계약 절차의 도입)은 프랑스와 스위스, 캐나다에서 성공을 거두었다.
인구구조 변화에 대응하는 도시정책 필요…
인구구조의 변화, 특히 고령화와 다문화인구의 증가에 대응하기 위한 도시정책의 변화가 필요하다. 노인층에 적절한 건강 서비스를 제공하기 위한 공공지출의 확대 압력이 커질 것이며, 이는 도시지역, 특히 일반적으로 고령인구 비율이 높고 재정 수입은 제한적인 쇠퇴도시의 재정 부담을 악화시킬 것이다. 고령인구의 증가에 적 응하기 위해 주택과 건조환경, 교통정책 차원에서도 변화가 필요할 것이다. 한국정 부는 일본과 마찬가지로 고령자를 위한 독립주택 공급을 제고할 수 있다. 용도지역 규제를 변경하여 덴마크나 스웨덴과 같이 소규모 공지를 노인을 위한 주택건설 프 로젝트에 활용하거나 포틀랜드처럼 부속주택을 허용할 수 있다. 일반적으로 고령자 의 이동이 단거리라는 사실을 고려하여 교통정책을 개선할 수 있다. 노인 대상 공 공서비스 제공에 자원봉사단체의 참여를 유도하고, 노인들이 자택에서 서비스를 편 리하게 이용할 수 있도록 정보통신기술을 갖추도록 하는 등 노인을 위한 서비스 촉 진전략을 추진할 수 있다. 또한, 증가추세에 있는 이주민을 도시경제에 통합시키기 위해 정부는 호주 시드니 등에서 추진한 바와 같이 이주민의 기업활동을 장려하고 문화다양성을 증진하며 다문화적 요소를 도시설계에 고려할 수 있다.
서로 다른 도시의 다양한 요구에 대응해야…
한국의 도시정책은 도시의 규모나 지리적 특성, 경제적 능력 등 각기 다른 도시의 다양한 특성에 따라 유연화될 필요가 있다. 한국의 글로벌 경쟁력을 선도하는 서울 시에 맞는 구체적인 전략이 개발되어야 한다. 수도권지역의 경쟁력을 강화하기 위 한 국가 및 광역시・도 차원의 정책은 고밀 문제와 과다한 혼잡비용 등 집적의 외 부 불경제뿐 아니라, 저기술산업이나 첨단산업을 막론하고 노동력이 싼 국가와의 치열한 경쟁의 문제를 고민해야 한다. 높은 성장 잠재력을 지닌 지방 대도시의 경 쟁력은 혁신역량을 개선하고 중심도시의 혁신정책을 배후지역과 통합함으로써 강화 될 수 있다. 프랑스의 경쟁거점 프로젝트와 핀란드의 헬싱키 외곽 8개 도시지역개 발은 유용한 벤치마킹 사례가 될 것이다. 쇠퇴도시, 특히 중소도시의 경제기능을 쇄신하기 위한 정책은 영국의 경험에서 알 수 있듯이 주택건설에만 치중했던 과거 의 도시재생 프로젝트를 넘어 경제적 가치를 복원하고 공공 및 지역사회 서비스를 개선하고 지역주민의 창업을 지원하는 활기찬 도시공간을 개발할 수 있어야 한다.
도시 차원의 국제적 협력강화도 도시경쟁력 강화에 도움이 될 것이다.
계획성과를 개선하기 위한 도시 모델링의 적극적인 활용…
대다수 OECD 회원국과 마찬가지로 도시계획은 특히, 개발 압력이 높은 지역에서 예상된 결과를 창출하지 못하는 경우가 있다. 예로, 중앙정부로부터 추가 예산 지 원을 확보하기 위하여 목표인구는 종종 과대 추정되며, 이는 특정지역의 과잉개발 및 과잉투자를 초래하곤 한다. 아울러 한국의 장기적 전략 계획이 의도된 효과가 있을 것인지 평가하기 어려운 경우가 많은데, 이는 계획과 이행, 모니터링의 연계 가 약하기 때문으로, 대다수 OECD 회원국들이 안고 있는 과제이다. 한국은 도시계 획 및 정책의 계획된 결과와 실제 성과간의 격차를 해소하기 위해 정책 이행 전에 가능한 정책성과를 시험할 수 있는 수단으로 도시 모델링 사용을 확대시킬 필요가 있다. 예를 들어 수도권지역에 적용되는 도시 모델링은 정책입안기관이 공간 인프 라에 대해 보다 현명한 결정을 내리는데 도움이 되는 수단으로 사용될 수 있다. 이 러한 유형의 실습을 위해서는 지방정부 차원에서 더 많은 공간지리정보데이터가 제 공되어야 한다. 한국정부는 현재 국가 공간 데이터 기반시설을 수립하고 있지만, 데이터를 업데이트하고 과거의 데이터를 생성하기 위한 추가적인 개선이 가능할 것 이다(예: 미국의 National Historical GIS와 영국의 Great Britain Historical GIS).
사후평가 필요
한국정부는 지방도시계획의 적합성을 높이고 계획의 목표를 달성할 수 있도록 계획 의 이행과 준수여부를 측정할 수 있는 기술적 지원을 지방정부에 제공할 수 있다.
계획의 목적 및 목표가 달성되는 범위를 측정하기 위한 ‘계획 모니터’의 적용과 같 은 적합성 기반 접근방식이 활용될 수 있다. 지방도시계획의 ‘유효성’ 및 ‘적합성’을 측정하기 위한 지표를 개발한다면 중앙정부가 현행 도시공간구조를 이해하고 도시 경쟁력에 대한 정책 영향을 평가하는데 도움이 될 수 있다. UN이 정한 계획평가 지침이나 미국 포틀랜드의 사례는 유용할 것이다.
한국은 종합적인 녹색성장 국가전략을 작성한 최초의 국가
한국 도시정책은 녹색성장과 같은 최신 정책현안도 포함하고 있다. 한국은 전통적 인 성장모델의 한계를 드러낸 글로벌 경제위기에 대응하기 위하여 385억 달러의 경 기부양책인 녹색뉴딜사업(2008)에 이어 ‘녹색성장 국가전략 2050’을 수립하였다.
이는 장기적인 경제개발의 지침이 될 새로운 성장 패러다임의 등장을 의미했다. 기 후변화의 영향을 완화하고 신성장동력을 조성하며 삶의 질을 개선하고자 하는 전략 은 에너지 집약형 산업부문에 의존하는 과거의 양적 성장모델에서 재생에너지원을 이용한 녹색기술 발전과 저탄소배출에 중점을 두는 질적 모델로의 전환을 나타낸 다. 또한 녹색성장 국가전략의 이행을 위한 5개년계획을 수립하였는데, 이는 구체 적인 정책과 계량화 가능한 목표 및 이를 위한 구체적인 사업과 국가예산의 배정을 포함하고 있다. 계획된 예산(61조원)의 절반 이상은 양대 국가 기반시설 사업, 즉 고속철도망의 지속적 확충과 4대강 살리기 사업에 배정되었다.
도시의 역할이 중요…
한국 녹색성장 의제의 유효성 여부는 지속가능한 녹색성장에 기여하는 도시지역의 역할에 크게 의존하고 있다. 대통령직속 녹색성장위원회의 총괄 조정 하에 국가가 주도하는 하향식 접근방식은 도시의 핵심적인 경제적 역할과 환경 발자국을 감안할 때 도시차원에서 통합적으로 진행되어야 한다. 지방정부가 녹색성장 국가전략을 시 행하기 위한 법률 및 제도가 마련되었다. 잠정적인 조사에서 알 수 있듯이 국가전
을 받아 각 시도는 자체 배출량 감축 목표를 정하고 지역 온실가스 인벤토리를 구 축하고 있다. 또한 재생 및 청정에너지에 투자하거나 녹색기술을 개발하기 위해 다 수의 시범사업이 출범되었다. 몇몇 지방정부는 현재 200개 이상 기초지자체에서 시 행되고 있는 저탄소 생활양식의 확산을 위해 자원봉사자 네트워크 구축을 장려하는 등 녹색성장에 관한 국민의 인식을 제고하는데 적극적인 역할을 수행하고 있다.
교통부문의 녹색화로 강력한 성과를 달성할 수 있어…
한국의 녹색성장전략은 시행 초기단계이므로 경제 및 환경영향에 대한 평가는 시기 상조일 수 있다. 그럼에도 불구하고 지방차원에서 녹색성장 성과를 개선하기 위한 여러 가지 권고를 할 수 있다. 교통부문은 수수료나 요금, 세금, 배출권 거래제와 같은 시장기반 수단의 확대를 통하여 ‘녹색화’를 진전시킬 수 있다. 지방정부는 매 우 혼잡한 구역에서 거주여부나 시간, 장소 및 차종에 따라 가격을 차등화 하는 주 차료 정책을 고려할 수 있다. 자가용 이용에 따른 불이익과 대체수단(예: 대중교통, 보행, 자전거) 이용에 대한 인센티브를 통합하면 효과적일 수 있다. 서울시에서 제 한적으로 시행되고 있는 혼잡통행료는 서울의 기타 지역과 타 도시로 확대할 수 있 다. 단, 정치적 수용가능성을 높이기 위해 대중교통 개선 등의 보완 대책을 함께 추진해야 한다. 아울러 시장기반 수단을 비시장기반 수단과 통합할 수 있다. 특정 혼잡지역에 자동차의 접근(또는 대형트럭과 같은 특정 차종의 접근)을 제한하는 유 연한 용도규제를 실행할 수도 있고, 과징금을 대중교통 개선과 도시편익시설에 투 자할 수 있다. 마지막으로 고밀과 복합용도를 강조하는 대중교통중심개발을 적극적 으로 추진하고 대중교통에 대한 공공투자와 결합할 수 있다.
건물부문이 중요
건물부문의 녹색화를 위해 장려금이나 보조금, 세금감면과 같은 시장기반 수단을 개발하여 에너지효율개선 기기 및 사업에 대한 투자를 장려할 수 있다. 특히 정부 는 토지 및 주택소유자에게 에너지효율 개선을 위한 인센티브나 절전장비 설치를 위한 직접보조금을 제공할 수 있다. 비시장기반 수단은 한국의 녹색화 역량을 한층 강화할 수 있다. 정부는 건축규정 강화나 에너지사용량 의무평가를 비롯하여, 기존 주택의 에너지소비행태를 규제하기 위한 인센티브(또는 불이익)를 확립하고 친환경 건축물인증제나 건축물 에너지효율등급제도를 통하여 녹색건축의 편익에 대한 소 비자 인식 제고를 고려할 수 있다. 마지막으로 녹색성장을 달성하기 위해 교통 및
토지이용계획을 통합하는데 특히 관심을 기울여야 한다. 압축적인 대중교통중심개 발전략은 통합 도로요금제나 주차요금과 같은 보완적인 시장기반 조치뿐 아니라 에 너지라벨 부착이나 지속가능한 건축규정과 같은 비시장기반 개입을 효과적으로 뒷 받침 할 수 있을 것이다.
정책 일관성의 확보가 매우 중요…
녹색성장 국가전략을 효과적으로 이행하기 위해서는 중앙정부 각 부처와 지방정부 가 명확한 시장신호와 높은 수준의 정책 일관성을 지녀야 한다. 서로 다른 정부 부 처 및 각 기관에서 개별적으로 수립된 정책들과 지방정부에서 수립하는 공간계획과 경제개발 등 산재된 부문별 계획들은 일관성을 확보할 수 있도록 조정되어야 한다.
보다 분명한 가격신호의 확립은 지방정부차원의 녹색성장 투자에 길잡이가 되어 (예: 세금이나 배출권 거래제를 통하여 오염이나 부족한 자원의 과잉개발에 대한 과금), 비용을 최소화하고 추가적인 효율을 달성할 수 있는 유인책이 될 수 있다.
이와 동시에 효과적인 녹색성장 성과를 창출하기 위해 국가적 차원의 종합적인 도 시개발 계획을 추진할 수 있다. 강릉시 녹색도시 시범사업에서 체결된 양해각서와 같은 협력적 개발 수단의 채택은 역할과 책임소재를 명확히 하는데 도움이 될 수 있다. 교통과 토지이용계획의 통합을 통해 도시/지역 차원의 정책 일관성을 확보할 수 있다. 토지이용을 통합하고 대중교통 서비스를 개선하는 압축적인 개발 전략은 이와 관련된 적절한 정책이다.
지방정부 간 협력이 장려되어야…
한국은 지방정부 간 수평적 협력관계를 강화하여 재정 및 인적 자원의 이용을 극대 화하고 지식의 확산을 촉진하는 한편 교통혼잡이나 대기오염, 건강 문제, 온실가스 배출문제의 해소할 수 있다. 지방정부의 경우 기후변화에 대응하는 재정 및 기술 역량의 수준이 저마다 다르기 때문에, 녹색성장 이행을 위한 수평적인 협력이 특히 중요하다. 계약과 같은 여러 정책수단을 통해 지방정부 간의 협력을 강화할 수 있 다. 그러나 이러한 협력체계는 국가주도 계획에 내재된 위험인 ‘천편일률적’인 접근 방식을 피하기 위하여 다양한 지역의 상황에 맞게 변경되어야 한다.
효과적인 이행을 위한 지방정부 재원조달의 다각화 필요…
대다수 도시지역의 녹색성장 이행은 중앙정부 재정에 대한 과도한 의존으로 인해 지 체되고 있으며, 이는 일반적인 한국 도시의 재정자립도가 낮기 때문이다(한국 지방 정부의 평균 재정자립도는 2010년 52.2%였다). 녹색성장 예산은 대부분 중앙정부에 의해 지원되기 때문에 지역계획의 지속가능성이 특히 도시지역에서 위기를 맞고 있 다. 기존 중앙정부의 이전재원을 개편하여 녹색성장 활동에 유리하게 인센티브를 제 공할 수 있다. 도시차원에서 새로운 ‘녹색’ 수익원을 도입할 수 있다(혼잡통행료와 도로세). 지방차원에서 새로운 재정 수단, 특히 민관 제휴를 적극적으로 추진할 수 있다. 중앙정부는 모범사업 모델을 제공하고 지침을 개발하며 지역의 기술역량 강화 를 도울 수 있다. 아울러 지방정부는 중앙정부와 협력을 전제로 비용을 분담하거나 기반시설을 제공하는 등, 지방정부 소관의 인센티브를 제공할 수 있다. 아울러 도시 난개발을 유도하는 경향이 있는 현행 재산세 제도를 재고할 여지가 있다. 재산세 제 도를 개편하여 도심 및 교통결절점 중심의 고밀개발을 장려할 수 있다.
성과를 평가할 수 있는 지방 역량 구축 필요…
마지막으로 대다수 OECD 회원국과 마찬가지로 지방의 배출량 인벤토리 구축 방법 의 불일치는 장기적으로 각 지역별로 녹색성장의 성과를 평가할 수 있는 한국 도 시의 능력을 저해하고 있다. 지방 차원의 역량 구축과 측정 및 모니터링 수단의 개 발은 이러한 과제를 해결하는데 도움이 될 수 있다. 중앙정부는 공통된 방법론 개 발과 녹색성장 정책의 환경 및 경제영향 모니터링을 통해 지방정부가 배출량 인벤 토리를 개발할 수 있는 기술적ㆍ재정적 역량을 갖추도록 지원할 수 있다. 특히 일 관된 도시 온실가스 배출량 인벤토리 개발은 각 도시의 온실가스 감축성과를 모니 터링, 지원, 비교하는데 도움이 될 수 있다. 2010년 6월 중앙정부가 설립한 온실가 스 종합정보센터의 책임 범위를 확대하여 관련 부처에서 수집하고 있는 부문별 자 료뿐 아니라 지역별 배출량 자료의 조정도 포함시킬 수 있다.
제1장
한국 도시구조의 변화와 과제
본 장에서는 한국의 도시화 추세를 검토하고 한국 도시가 안고 있는 쟁점과 주요 과제를 살펴본다.
먼저 한국의 도시지역에 대한 다양한 정의를 검토하여 행정상 경계가 아닌 기능을 토대로 도시지역을 정의하기 위한 방법론을 적용한다. 또한 한국 도시들의 경제 동향을 분석하여 대도시와 중규모 도시 의 주도적인 역할을 파악한다. 마지막으로 인구 고령화와 노동인구 감소, 전례 없는 자원 소비, 환경 부담과 기후변화를 비롯하여 향후 수년간 한국의 도시정책입안자들이 직면할 과제들을 검토한다.
서 론
한국은 전 세계에서 가장 빠르게 성장해 온 국가 중 하나이다. 1960년대 이후 고도로 압축된 경제성장에 힘입어 한국의 1인당 GDP는 선진국 수준에 근접하게 되었다. 한국은 1997년 아시아 금융 위기뿐 아니라 2008년 세계 경기침체에서도 강력한 회복세를 나타냈 는데 OECD 회원국 중 최대 규모의 재정부양책이 이를 주도하였다. 도시지역은 한국의 경 제성장을 견인하는 주요 동인이었다. 실제로 급속한 경제발전은 유례 없이 빠른 도시화와 밀접한 관계에 있다. 한국경제가 근대화된 이래 도시화와 산업화는 일관된 상관관계를 나 타냈다. 산업화가 확대 진행되면서 많은 노동력과 자본이 도시지역으로 유입되었다. 한편 도시지역은 적정 규모의 시장과 대규모 기반시설을 제공하여 일자리와 혁신 역량을 창출 함으로써 경제성장의 잠재력을 강화하였다.
그럼에도 불구하고 한국의 도시화는 양극화된 패턴으로 진행되어 왔다. 인구증가와 경 제성장은 대부분 대도시와 인접 지역을 중심으로 이루어졌다. 한국은 OECD 회원국 가운 데 지역 간 불균형이 가장 심각한 국가에 속한다. 이러한 폭발적인 도시화는 도시구조 자 체의 문제뿐만 아니라 근본적인 정책 이슈를 야기했다. 최근 수도권의 성장 둔화 추세에 도 불구하고 서울시가 전체 공간구조에서 차지하는 위상은 압도적이다. 수도권과 다른 지 역의 지역 불균형 완화를 위한 정부의 지속적인 노력에도 불구하고 상당한 불균형이 존재 하여 정책입안자들의 관심사가 되고 있다. 한편, 도시지역은 국내 경제성장의 동력이자 정보교류의 중심으로서 그 중요성이 지속적으로 증가해 왔다. 도시지역은 집적 효과에 힘 입어 정부의 공공서비스 공급과 민간부문의 제품 생산에 있어서 상당한 비용 우위를 제공 한다. 또한 다양한 도시 거주자들 간의 지식 확산을 촉진하여 과학기술의 혁신을 장려한 다. 다른 한편으로 제한된 도시지역 내 대규모 인구집중은 교통혼잡비용의 증가나 부동산 시장 과열, 저가 주택의 부족뿐 아니라 도시의 외연적 확산과 환경의 질 저하와 같은 부 정적 외부효과를 초래하였다.
본 장에서는 한국의 도시화 추세와 국가 경쟁력 강화에 있어서 도시의 역할을 논의한 다. 먼저 도시화 패턴에 대한 성급한 결론을 피하기 위해 도시지역의 개념을 정의한다.
한국은 1960년대 이후 주로 대도시에 유리한 급격한 도시화 과정을 경험했지만, 최근에는 중규모 도시의 인구가 증가하는 경향을 보인다. 그러나 심층분석 결과 위성도시와 같은 교외지역의 뜀뛰기식 개발을 통해 한국의 주요 대도시권이 다시 강화되었음을 알 수 있 다. 정책입안자들이 정확하게 상황을 파악하기 위해서는 기능적 도시지역 기준을 적용해 야 한다. 2절에서는 국가 경제에서 도시가 차지하는 역할을 논의하고, 최근에 중규모 도
는 기회비용(예: 교통 혼잡)과 연관될 것이다. 서울에는 여전히 고급 기술과 혁신이 압도 적으로 집중되고 있다. 대도시와 중규모 도시 모두 노동 생산성이 경제모델의 핵심 과제 이자 제약요소로 남아있다. 중장기적으로 지속가능한 성장과 삶의 질 향상은 특히 도시지 역에서 두드러지게 나타나는 인구 고령화 문제를 해소할 만큼 경제활동인구가 증가할지 여부에 좌우될 것이다. 또한 에너지 소모가 큰 한국식 경제구조 모델은 지속가능한 경제 성장을 저해할 수 있다. 심각한 환경 저하나 대기오염 악화뿐만 아니라, 도시지역, 높아진 생활수준, 도시화 추세 그리고 산업부문의 확대는 한국이 OECD 국가 중 가장 많은 에너 지를 소모하는 경제구조를 가진 국가 중 하나가 되는데 일조하였다. 이러한 이슈들은 마 지막 절에서 논의하고자 한다.
1.1. 거시경제적 동향
초고속 경제 성장
한국은 1960년대 이후 세계에서 가장 빠른 경제성장을 이룩한 나라 중 하나이다. 천연 자원이 전무하고 상대적으로 좁은 영토에 인구과밀이 가중되는 상황에서 2008년 한국의 총 GDP(구매력평가 기준)는 1조 3,444억 달러였다. 2009년 일인당 국민소득은 구매력평 가를 기준으로 약 2만 7천 달러로 추산되었는데 이는 OECD 평균을 약간 밑도는 수준이 었다(그림 1.1). 한국의 우수한 경제성과는 시기별로 변화해온 다양한 경제개발 전략이 뒷 받침하였다. 1960년대에는 수출을 제고하는 한편 기반시설을 근대화하고 기업을 육성하는 데 주력하였다. 1970년대 한국의 제조부문은 주로 울산시와 포항시, 여수시에서 번성한 중화학공업을 중심으로 한 정부 지원에 힘입어 호황을 누렸다. 1980년대 경제정책은 반도 체나 IT, R&D와 같은 고부가가치 산업에 치중하는 방향으로 변화하였고, 첨단기술 산업 단지가 확대되었다(OECD, 2001). 한국은 제조업에 크게 의존해왔으나 최근에는 서비스산 업으로 방향을 선회하고 있다. 최근 수십 년간 부문별 부가가치 점유율도 변화해왔다.
1990년 이후 총 부가가치에서 농업이 차지하는 비중은 감소해온 반면, 무역, 수송, 경영 을 비롯한 서비스산업의 점유율은 꾸준히 증가하고 있다. 그러나 1990-2008년 사이 서비 스산업의 부가가치 점유율 증가에도 불구하고 한국은 이 지표에 있어 일부 OECD 회원국 과 비교했을 때 하위권에 머물러 있다(그림 1.2, 1.3, 1.4).
천연자원이 희소한 다른 소규모 국가들과 마찬가지로 해외무역은 한국의 경제성장에 있어 핵심적인 역할을 수행해왔다. GDP에서 상품무역과 서비스무역이 차지하는 비중은 2008년 53.5%로 OECD 평균의 두 배에 달하였다. 특히 한국은 수출지향 전략을 적극적 으로 추진하여 2010년 세계 7위의 수출국이 되었다. 자동차와 반도체가 양대 수출품이었
다. 2010년 한국의 반도체 수출액은 506억 달러, 자동차 수출액은 354억 달러로 전체 수 출액의 18.4%를 차지했다(지식경제부, 2011). 한국의 반도체산업과 자동차산업은 2010년 각각 세계 시장의 13.3%와 5.7%를 차지하는 등 세계적으로도 중요한 역할을 하고 있다.
출처 : OECD(2011a), OECD Factbook 2011-2012: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing, Paris.
그림 1.1. 일부 OECD 회원국의 일인당 GDP 미국 달러, 현재 가치 및 구매력평가 기준 (2009)
글로벌 경제위기의 영향
1997년 아시아 경제위기와 최근 전 세계적 금융위기를 경험하면서 국제적 경제 충격에 대한 한국 경제의 회복력이 시험대에 올랐다. 1997년 아시아 금융위기로 인해 1998년 총 생산량은 7% 가까이 하락했고 실업률은 3배나 증가했다. 한국정부는 1997년 충격에 대응하 여 적극적 개혁을 단행, 1999년 GDP가 10.7% 급등하였으며 이는 1987년 이후 가장 높은 수치였다(OECD, 2001). 2008년 전 세계적 금융위기는 한국경제에 유례없는 피해를 초래하 였다. 2008년 4분기 생산량이 연평균 17% 가량 감소하여 OECD 평균 감소율보다 2배 이상 높게 나타났다(OECD, 2010a). 특히 제조업의 타격이 심각하여 2009년 1월까지 생산량이 4 분의 1 이상(25.6%)이 감소했다. 실물경제의 피해도 심각하여 2008년 하반기에만 20만 개 가 넘는 일자리가 사라졌다. 하지만 2009년 내수가 일부 회복되면서, 한국은 OECD 회원국 중에서 금융위기가 끝나가는 신호를 보여주는 첫 번째 국가에 속하게 되었다.
출처 : OECD (2010a), “Detailed National Accounts: Value added and its components by activity”, OECD National Accounts Statistics Database, doi: 10.1787/data-00006-en, 2011. 11. 확인.
그림 1.2. 한국: 경제활동별 부가가치 (1996-2009) 연평균증가율(%)
경제위기를 극복하고 경제를 부흥시키기 위해 한국은 OECD 국가들 중 최대 규모의 경기부양책을 시행하였다. 이 경기부양책은 GDP의 6.1%에 달하며(표 1.1), 추가 세출 (GDP의 3.6%)과 세금감면의 두 부분으로 이루어졌다. 공공투자가 세출의 가장 큰 부분을 차지하였는데, 이는 2009년 1월에 수립된 녹색 뉴딜정책에 의해 추진되었다. 녹색 뉴딜정 책은 이후에 녹색성장 국가전략으로 통합되었고, 4대강 살리기 사업과 철도건설 및 관리 라는 두 가지 기반시설 구축사업이 주를 이루었다(3장 참고). 두 번째로 큰 세출은 기업, 특히 중소기업 부문이 차지하였다(GDP의 1%). 나머지 세출은 가구와 지방정부 및 기타 부문에서 이루어졌다. 한국은 이러한 시의적절하고 포괄적인 정책 대응으로 인해 경제위 기를 극복할 수 있었다. 2009년부터 내수경기가 회복되기 시작했으며 한국은 금융위기가 끝나가고 있다는 신호를 보여주는 첫 번째 OECD 국가에 속하게 되었다(그림 1.5와 1.6).
2010년 GDP 성장률은 6.1%를 기록하여 2007년 7.2%에 근접했다(한국은행, 2011). 실업 률은 2009년 3.2%, 2010년 3.6%로 금융위기 이전의 수준에 근접했다.
2010년 연평균 실질 GDP 성장률이 5.75%를 기록하고 2011년에는 4.75%로 약간 둔화 되었지만 한국의 경제회복은 여전히 진행 중이라고 볼 수 있다(OECD, 2010b). 한국은 경 제회복과 더불어 장기개발을 달성하기 위한 여러 가지 과제들에 봉착해 있다. 특히 수출 이 GDP의 반을 차지하고 있는 세계 7번째 수출국이라는 점을 감안할 때, 주요한 경제위 기들은 주로 국제적 경제 환경의 변화와 밀접한 관계가 있다. 향후 한국경제는 총 수출의 3분의 1을 차지하는 중국의 수요에 더욱 민감해질 것이고, 환율 조정이 국제무역에 중요 한 영향을 미칠 것으로 보인다.
내수경제에 있어서는 150%가 넘는 높은 가계부채가 큰 문제이다. 주로 변동금리가 적 용되는 주택담보대출이 가계부채의 94%를 차지하기 때문에 금리 상승은 민간소비에 예상 보다 큰 영향을 미칠 수 있다. 또 다른 문제는 2008-2009년 경제위기를 해결하기 위해 상당한 공공지원을 받았던 중소기업의 구조조정과 관련된 불확실성이다(OECD, 2010c).
경제회복 자금지원으로 발생한 재정적자를 완화하는 것이 중앙정부와 지방정부의 주요 관 심사이다. 비록 OECD 평균 정부부채 증가율인 8%에는 미치지 않지만, 한국정부의 총 부 채는 2009년 4%가 증가하여 GDP의 34%에 달하였다. 뿐만 아니라 정부부채에 포함되지 않는 한국의 24개 공기업부채는 2004년 한화 84조 원에서 2008년 177조 원으로(GDP의 10.2%에서 17.2%) 두 배 이상 증가하였다(OECD, 2010b). 특히 지방의 공공재정이 경제 위기로 인해 큰 타격을 입어 세출은 급증하고 세입은 하락했다. 이로 인하여 지방정부의 예산 수지는 2008년 한화 20.2조원 흑자에서 2009년 7.1조 적자로 곤두박질쳤다(OECD, 2011b).
출처 : OECD (2009a), Country Profile Statistics, http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CSP2009, 2010. 10. 10 확인.
그림 1.3. OECD 회원국: 서비스산업의 부가가치 (1990) 총 부가가치에서 서비스산업이 차지하는 비율(%)
출처 : OECD (2009a), Country Profile Statistics, http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CSP2009, 2010. 10. 10 확인.
그림 1.4. OECD 회원국: 서비스산업의 부가가치 (2008) 총 부가가치에서 서비스산업이 차지하는 비율(%)
경제성장 모델이 갖는 역량의 한계
위기가 초래할 수 있는 최악의 결과는 모면했지만, 최근의 경기침체는 한국식 경제성 장 모델이 안고 있는 취약점을 노출시켰는데 이는 주로 수입에 과도하게 의존하는 내수소
의 45.8%에 불과하다(OECD, 2010c). 특히 서비스부문의 노동생산성이 낮게 나타났다. 더 욱이 2000-2008년 사이 한국의 총 생산성 증가에 대한 시장서비스의 기여는 OECD 최저 수준이었다. 결과적으로 한국에서 서비스업의 노동생산성 수준은 미국 제조업부문의 58%, 미국 서비스업부문의 44%에 그쳤다(OECD, 2010b).
지출 척도 2008년 GDP 비율 감세 2008년 GDP 비율
합계1 3.2 합계 2.8
공공투자 1.2 개인 관련 1.4
교통 0.4 저소득층 대상 0.6
에너지 0.2 개인 세금공제 증액 0.1
기타2 0.6 유류세 환급 0.5
주택 관련 세금 감세 0.4
개인 소득세 감세 0.3
가구 관련 0.7 기업 관련 1.1
연금 0.3 신규 지출 관련 감세 0.4
실업 급여 0.2 R&D 0.1
급여기간 연장 0.1 투자 0.3
적격성 기준 현황 0.2 법인세 감세 0.7
기타 소득 관련 이전 0.1
기업 관련 1 소비 0.2
중소기업 0.4 일반소비세 감세 0.1
공공 금융기관 0.3 자동차 관련 세금 감세 0.1
일자리 창출 기업 0.2
건설교통부문 0.1
기타 0.1 기타 0.2
지방정부 관련 0.3
주 : 1. 정부는 2008년 9월 통과된 추가 예산 4.6조원을 통해 2008회계연도 지출을 증액함. 2009 회계연도 지출은 2008년 12월 11.4조 원과 2009년 4월 추가 예산 17.2조 원이 증액됨
2. 농업, 교육, 공공 서비스, 환경 보호, 국방, 주택, 보건 부문 각각에 대한 GDP 0.1%를 말함 출처 : OECD (2010b), OECD Economic Surveys: Korea, OECD Publishing, Paris.
표 1.1. 한국: 재정 부양 지표 (2008)
한국의 낮은 노동생산성은 서비스부문을 부양하여 해결할 수 있지만, 보다 중요한 것 은 다요소생산성(Multi-Factor Productivity, MFP)을 향상시키기 위한 개혁을 추진하는 것이다. 한국은 개발 초기단계에서 자본 심화(capital deepening, 자본재와 노동의 결합 비율 관련) 측면에서 큰 성과를 거두었지만, 최근에는 노동생산성 측면의 기여도가 감소 하고 있다(그림 1.7). 자본 심화도 경제성장에 기여할 수는 있지만, 다요소생산성 제고를 통해 창출되는 이득이 더 클 것이다. 비록 노동생산성 증가세가 둔화되고 2003년 이후 일
부 부문에서 마이너스 성장률(그림 1.8)을 기록해왔지만, 2008년 위기 이전까지 한국의 총 생산성 증가와 경제성장(일인당 GDP 성장률)은 OECD 국가 중 2위를 차지했다. 이는 노동생산성이 낮은 원인을 찾아낸다면 성장을 촉진시킬 수 있다는 기회가 있음을 암시하 는 것이다.
그림 1.5. OECD 회원국 일부: 최근 경기침체기의 지표 2008-2009년 비율 변화 (4분기별)
환율 : 명목실효환율의 비율 변화를 2008년과 2009년 1분기를 대상으로 41개 거래 협력국의 비교를 이용하여 계산함 출처 : OECD (2010c), OECD Economic Outlook, Vol. 2010/1, No. 87, OECD Publishing, Paris.
그림 1.6. 한국: 환율, 실제 수출, 실질 GDP (2008-2009) 2008-2009년 비율 변동 (4분기별)
출처 : Adapted from OECD (2008), Productivity Compendium, OECD Publishing, Paris.
그림 1.7. 다요소생산성(MFP)과 자본 심화의 노동생산성 기여도
출처 : Adapted from OECD (2008), Productivity Compendium, OECD Publishing, Paris.
그림 1.8. 한국 생산성 증가의 구성요소 (1992-2008)
지속가능한 성장과 삶의 질 향상을 위해서는 인구 고령화를 극복할 수 있도록 노동시 장의 참여를 확대시키고 노동생산성을 향상시켜야 한다. 또한 전체 노동자의 3분의 1 이 상을 차지하는 비정규직을 감소시키는 노동시장 개혁이 요구된다. 한국은 비정규직 노동 자가 전체 고용의 28%로 OECD 국가 평균의 2배에 달하는데, 이는 정규직 노동자의 해고 가 어려운 상황에서 노동 유연성을 확보하고 낮은 임금수준의 노동자를 고용하여 노동비 용을 절감하기 위해서이다. 더욱이 비정규직 노동자 중 절반 이상이 기업의 비용 절감을 위해 사용자 기반의 사회보장제도의 보호를 받지 못하고 있다. 이러한 노동시장의 2중 구 조를 해결하기 위해서는 정규직의 고용보호를 낮추고 비정규직의 사회보장제도 보장범위 를 확대하며 평생학습기회와 같은 직업훈련을 개선하는 등 포괄적인 접근이 필요할 것이 다. 여성에게서 특히 두드러지게 나타나는 이러한 노동시장 이원화를 완화함으로써 노동 시장을 보다 여성친화적으로 만들어 여성들의 고용을 장려할 수 있다. 뿐만 아니라 불안 한 고용과 형편없는 저임금에 시달리면서도 사회보장제도의 혜택을 받지 못하는 많은 취 약계층에게 보다 평등한 기회를 제공해 줄 것이다. 마지막으로 임시직 노동자가 영구직 노동자에 비해 현장 직업훈련을 받을 기회가 낮다는 점을 감안할 때, 노동시장 이원화의 완화는 인적자본 형성에 기여할 수 있다. 이는 장기적으로 노동생산성의 증대를 촉진할 것이다(OECD, 2010b).
인구 고령화 역시 향후 공공재정과 경제성장에 영향을 미칠 수 있다. 저출산과 인구
