정책연구보고서 2015-71
대전시 맞춤형 용도지역제 운영방안 연구
임 병 호 외
연구진
연구책임 공동연구
• 임병호 박사 / 도시기반연구실 책임연구위원
• 정경석 박사 / 도시기반연구실 책임연구위원
• 염인섭 박사 / 도시기반연구실 연구위원
• 지남석 박사 / 도시기반연구실 연구위원
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<연구결과 요약>
제 1장 서론
용도지역제는 우리나라의 대표적인 도시계획제도로서 역할을 수행하고 있다. 용도지역제(用途地域制)는 토지를 그 위치와 기능 및 적성에 따라 구분하고 적절 한 용도를 부여함으로써 토지의 효율적 이용과 도시 기능의 증진을 목표로 하는 제도라고 할 수 있다.
한편 우리나라에 용도지역제가 도입된 이후 상당한 시간이 경과하였으며, 특히 최근 다양한 사회·경제적 변화가 진행되고 있으나, 용도지역제가 이러한 변화를 충 분히 반영하지 못하고 있다는 논의가 진행되고 있다. 추가적으로 전국적으로 용도 지역제가 동일하게 운용되어 지역적 특성이 반영되지 못하고 있다는 의견이 지속 적으로 개진되고 있다.
이와 같은 논의 속에서 국토교통부 등에서 용도지역제에 대한 점검 및 개선방안 등을 모색하고 있으나, 전술한 바와 같이 용도지역제가 지역의 여건을 반영하지 못 한다는 점을 고려할 때, 지역적 차원에서 연구 및 검토가 필요하다.
대전시 역시 그동안 전국적으로 유사하게 운용되고 있는 용도지역제를 운용하고 있는 상태이다. 도시·지역별 여건, 즉 인구와 토지의 규모, 공공교통수단의 여건, 지 역의 주요 핵심정책 등이 다르다는 점을 감안할 때, 도시계획의 기본적 골격을 형 성하는 용도지역제의 검토가 요구된다.
본 연구는 이러한 사회적, 계획적 여건변화에 기초하고 있다.
본 연구의 목적은 대전시 여건에 맞는 합리적인 도시관리 및 지속가능한 도시발 전을 유도하는 용도지역제 추진방안을 제시하는 것이다. 본 연구결과는 대전시 용 도지역제 운영 및 도시계획제도 개편을 위한 논의과정에서 자료로 제공될 수 있을 것이다.
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제 2장 이론적 고찰
1. 도시재생의 개념
용도지역지구제도의 개념은 토지를 그 위치와 기능 및 적성에 따라 구분하고 적 절한 용도를 부여함으로써 토지의 효율적 이용과 도시 기능의 증진을 목표로 하는 제도라고 할 수 있다. 국토계획법에서는 용도지역을 토지의 이용 및 건축물의 용 도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역으로 정의하고 있다.
2. 선행연구 고찰
용도지역제와 관련한 선행연구는 정희윤 외(2013, 2015)와 국토교통부(2014), 이성 룡 외(2015) 등의 연구가 있다.
정희윤 외(2013)는 ‘기성시가지에 적합한 용도지역제 대안 모색에 관한 연구’를 그리고 정희윤(2015)은 ‘서울시의 지역맞춤형 용도지역제 도입을 위한 정책제언’ 연 구를 수행하였다. 특히 2015년 연구에서 현행 용도지역제의 한계를 ① 총량밀도 중 심의 단순한 규제방식으로 기성시가지의 관리수단으로는 한계가 있으며, ② 용도·건 폐율·용적률·높이가 일괄적으로 연동되어 적용되며, ③ 개발형태(form)에 대한 제어 수단이 미흡하고, ④ 용도지역간 허용용도(use)의 차별성이 부재하다 등 4가지로 적 시하였다.
또한 국토교통부에서는 2014년 ‘국토이용 및 도시계획체계 개편연구’를 수행하였 으며, 이 연구에서 용도지역제와 관련한 개편방향을 ① 합리적 용도지역 관리·운영
② 용도지역 관리원칙 ③ 지역맞춤형 용도와 밀도의 차등관리 ④ 복합개발 활성화 를 위한 용도지역제 유연성 제고 등으로 제시하였다.
이성룡 외는 2015년 ‘지역맞춤형 도시관리를 위한 경기도 지역제 운영방안’ 연구 를 수행하였다. 이 연구에서는 맞춤형 도시관리를 위한 유연적 지역제 적용방안으로
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크게 3가지를 제안하고 있는데, 첫 번째 맞춤형 도시관리를 위한 지역제 적용방안으 로는 ① 지역제 적용기준 구체화를 통한 도시 다양성 확보, ② 건축물 용도군 세분,
③ 보전용지와 개발용지의 우선순위 명확화를, 그리고 두 번째 맞춤형 도시관리를 위한 신제도로는 입지규제최소구역 등을 제안하였다. 세 번째 지역여건을 고려한 관 리방안은 지역특성별 그리고 도시특성별 관리방안을 제안하고 있다.
이러한 선행연구를 토대로 볼 때, 용도지역제의 문제점은 ① 총량밀도 중심의 단 순한 규제방식, ② 개발형태에 대한 제어 미흡, ③ 용도지역별 허용건축물 혼재 등 3가지로 유형화가 가능하다.
[문제점] [유형화]
[용도지역제의 문제점 유형화]
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제 3장 대전시 용도지역제 운영실태
1. 법적 측면
법적 측면에서 대전광역시 도시계획조례를 검토하였다. 대전시 도시계획조례를 보면, 공업지역을 제외하고는 국토계획법에서 정하고 있는 법적 최대 용적률의 70
∼80%를 적용하고 있다. 다른 대도시와 비교하면, 총량적 의미에서 주거지역 밀도 는 낮으나, 상업·공업지역 밀도는 높은 상태이다.
[국토계획법과 도시계획조례 건폐율 및 용적률 비교]
용도지역 세분 법 조례
건폐율 용적률
건폐율 용적률 % 비교(%) % 비교(%)
주거지역
1종전용주거 50 50-100 50 100.0 100 100.0 2종전용주거 50 100-150 40 80.0 120 80.0 1종일반주거 60 100-200 60 100.0 150 75.0 2종일반주거 60 150-250 60 100.0 200 80.0 3종일반주거 50 200-300 50 100.0 250 83.3 준 주 거 70 200-500 60 85.7 400 80.0
상업지역
중심상업 90 400-1,500 80 88.9 1,300 86.7 일반상업 80 300-1,300 70 87.5 1,100 84.6 근린상업 70 200-900 60 85.7 700 77.8 유통상업 80 200-1,100 70 87.5 900 81.8
공업지역
전용공업 70 150-300 70 100.0 300 100.0 일반공업 70 200-350 70 100.0 350 100.0 준 공 업 70 200-400 70 100.0 400 100.0
녹지지역
보존녹지 20 50-80 20 100.0 60 75.0 생산녹지 20 50-100 20 100.0 70 70.0 자연녹지 20 50-100 20 100.0 80 80.0
관리지역
보전관리 20 50-80 20 100.0 60 75.0 생산관리 20 50-80 20 100.0 70 87.5 계획관리 40 50-100 40 100.0 80 80.0
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2. 계획적 측면
계획적 측면에서 2030년 대전도시기본계획을 살펴보면, 대전시는 2핵 10지역거점 13생활권중심 체계를 구상하고 있다. 또한 도시기본계획의 토지이용계획에서 적시 하고 있는 문제점들을 살펴보면, 결국 지역적 여건을 고려한 용도지역제 운영이 필 요함을 암시하고 있다.
[2030년 대전도시기본계획 공간구조] [2030년 대전도시기본계획 공간구조]
3. 관리계획 측면
관리계획, 즉 대전시 용도지역별 면적구성을 살펴본 결과, 1990년 이후 시가화 지역 증가에 따른 관리방안 마련이 필요하다고 할 수 있다. 타대도시와 용도지역 지정현황을 비교한 결과, 대전시 용도지역 면적은 상대적으로 시가화면적이 적다는 점에서 집약적 토지이용의 가능성이 있다고 판단된다.
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[2014년 전국 주요 도시의 시가화 용도지역별 면적비율(%)]
구 분 대전 서울 부산 대구 인천 광주 울산 평균
총 계 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
주거 지역
소계 75.08 85.61 62.63 67.44 57.38 69.66 43.64 68.07 전용주거(소계) 0.32 1.74 0.03 0.56 1.58 0.29 0.31 0.88 제1종전용 0.28 1.49 0.03 0.44 0.39 0.16 0.31 0.60 제2종전용 0.04 0.25 - 0.12 1.18 0.13 - 0.28 일반주거(소계) 71.00 80.69 57.92 58.59 47.92 64.50 39.34 62.08 제1종일반 6.79 17.89 10.66 14.28 7.79 17.52 8.31 12.72 제2종일반 39.73 36.88 29.97 25.83 20.62 31.82 24.24 30.07 제3종일반 24.49 25.92 17.29 18.48 19.52 15.16 6.80 19.29 준주거 3.76 3.18 4.68 8.29 7.88 4.86 3.99 5.11
상업 지역
소계 9.47 7.14 10.69 10.40 11.62 8.35 4.97 8.88 중심 2.00 0.10 0.41 3.87 2.29 2.63 0.24 1.35 일반 6.35 6.39 9.73 3.66 8.40 5.16 4.44 6.57 근린 0.40 0.23 0.27 2.05 0.41 0.56 0.11 0.54 유통 0.72 0.43 0.28 0.83 0.51 - 0.17 0.43
공업 지역
소계 15.45 7.25 26.68 22.16 31.01 21.99 51.39 23.05
전용 - - 4.72 - 1.67 - - 1.06
일반 11.85 - 15.44 18.89 16.99 18.54 47.85 15.63 준공업 3.60 7.25 6.52 3.27 12.35 3.46 3.54 6.37
제 4장 국외 사례 분석
1. 미국 사례
미국의 경우, 뉴욕시 맥락적 죠닝(Contextual Zoning), 시카고와 샌디에이고의 모 듈러 조닝(modular zoning) 그리고 덴버의 행태기반코드(form-based code)를 검토 하였다.
맥락 조닝은 기존 지역제에 따라 지역맥락과 경관에 무관한 건축물의 개발로 지 역의 특성과 가로 연속성이 파괴되는 부작용에 대한 대안으로 도입된 제도이다.
가로벽의 위치와 건축물의 기단부 높이를 규제함으로써 주변지역의 건물과 조화를
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이루며 지역적 맥락을 유지하고자 Tower-on-the-base 개념을 바탕으로 하고 있다.
[Tower-on-the-base 개념의 개발]
‘모듈러 조닝(Modular Zoning)’은 토지이용규제에 있어 용도, 개발밀도 등을 분 리하고 각각의 다양한 기능을 대상으로 모듈을 만들어 조합함으로써 여러 가지 개 발요구에 적절하게 대응할 수 있는 조닝체계이다. 다양성이 증가하는 현재 도시관 리를 위해서 기존 조닝의 바탕을 이루었던 ‘제한’보다는 모듈조합을 통한 다양한 개발방식을 허용하는 것이 더욱 적절하다는 판단 하에 도입되었다.
2. 일본 사례
일본의 용도지역제는 우리나라와 유사한 것으로 나타났다. 특히 1992년 도시계획 법 개정으로 용도지역이 8종에서 12종류로 세분화되었다.
도쿄도는 2001년 10월, 도쿄권 전체에 대하여 향후 50년 앞을 예상하며 2025년을 목표시기로 「도쿄의 새로운 도시만들기 비전」을 수립하였다.
주요 내용은 「도쿄의 새로운 도시만들기 비전」에 입각한 토지이용의 방침, 용도지 역 등에 관한 지정 방침, 건축기준법 등의 일부를 개정하는 법률(2002년)에의 대응, 도 시재생특별조치법(2002년)에의 대응, 새로운 제도 개요 등이다.
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제 5장 대전시 용도지역제 합리적 운영 방안
1. 기본방향 및 전략별 추진방안
대전시 향후 밀도관리를 위한 기본방향은 도시기본계획에서 제시하고 있는 2030 년 대전시 장래 도시공간구조를 고려하며, 대전시 지역별 기반시설 용량을 감안한 도시관리수단으로서의 용도지역제를 적용하는 것으로 설정하였다.
[대전시 지역맞춤형 용도지역제 운영 기본방향]
문제점별 추진전략은 지역여건을 고려한 차등적 밀도적용방안 마련, 맥락적 주거 환경 조성방안 마련 그리고 합리적 용도순화방안 마련으로 설정하였다.
[대전시 용도지역제 문제점별 추진전략]
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2. 대전시 밀도관리 방안
대전시 밀도관리방안 마련을 위한 요소는 공간권역(내권과 외권), 추진정책(쇠퇴 권과 비쇠퇴권), 도심성(거점권과 비거점권), 기반시설(설치권과 비설치권), 접근성 (역세권과 비역세권) 등으로 선정하였다.
밀도적용 공간(지역) 유형은 3단계로 첫 번째 공간구분은 내권과 외권으로, 두 번 째 공간구분은 쇠퇴권, 거점권으로 그리고 세 번째 공간구분은 기반권, 역세권으로 구분하였다.
1차, 2차, 3차 권역을 도출하면 아래의 그림과 같다. 권역 구분에 기초하여 밀도 를 구분하면, 용도지역별 적용 가능한 밀도 유형은 최소 4개(고밀도, 중밀도, 중저 밀도, 저밀도) 및 최대 12개 밀도 유형(고밀도 2개, 중밀도 4개, 중저밀도 2개, 저밀 도 4개)으로 구분이 가능하다.
[1차 권역구분] [2차 권역구분] [3차 권역구분]
[대전시 밀도관리를 위한 권역구분 종합]
3. 공동주택의 층고 조정방안
대전시 공동주택의 층고 조정방안을 마련하기 위하여, 2015년 기준 대전시 총
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840개 공동주택단지 중 8층 이상인 604개 단지의 도로와의 접속여건을 분석하였다.
분석결과 대전시 내 604개 공동주택 중 도시계획상 광로와 접하고 있는 공동주 택단지는 83개이며, 대로와 접하고 있는 공동주택단지는 219개, 중로와 접하고 있 는 단지는 177개 그리고 소로와 접하고 있는 단지는 125개이다. 소로와 접하고 있 는 125개 단지 중 94개 단지가 1개 동으로 구성되어 있으며, 2개동은 13개 그리고 3개동이 9개로 전체의 92.8%에 해당하는 116개 단지가 3개 이내의 동으로 구성되 어 있다.
[소로 접속 단지의 세대규모별 동수 분포(단위 : 단지)]
구 분 합 계 20세대∼
149세대 150세대∼
299세대 300세대∼
499세대 500세대∼
999세대 1000세대 이상
합 계 125 80 38 3 4 0
1동 94 71 22 1
2동 13 7 6
3동 9 2 7
4동 2 2
5동 1 1
6동 3 1 2
7동 1 1
10동 1 1
11동 1 1
결과적으로 주거지역에서 맥락적 주거환경을 조성하기 위해서는 일명 ‘나 홀로 아파트’가 될 가능성이 높은 소로에 접한 1개동으로 구성된 고층(8층 이상) 공동주 택의 입지를 줄여야 한다. 이러한 입지여건 조정은 서울시의 사례처럼 주민의 의견 을 충분히 청취하거나, 공공차원(심의위원회 등)에서 다양한 검토가 이루어져야 할 것이다.
4. 주거지역 건축가능 건축물 조정방안
대전시 주거지역 건축가능 건축물 조정방안을 마련하기 위하여, 대전시 도시계획 조례에서 규정하고 있는 용도지역별 건축가능 건축물과 전국 7대 도시의 도시계획
- xi - 조례를 비교·분석하였다.
분석결과 용도지역별 주거환경에 부합하지 않는 용도, 기능의 입지를 제한함으로 써, 주거지역의 용도순화 효과를 거둘 필요가 있으며, 또한 용도(건축물)의 입지규 제 뿐만 아니라, 규모(바닥면적, 연면적)와 도로접속 여건을 규정할 경우 그 효과를 높을 수 있을 것으로 기대된다.
[대전시 주거지역 용도순화방안으로 도시계획조례 검토사항]
용도지역 용도순화 방안
전 용 주 거 지 역
1종 - 체험관, 도시가스배관시설 입지 제한 - 종교집회장 연면적 기준 적용 - 교육시설 중 중·고등학교 제외
2종 - 체험관 및 유치원, 고등학교 입지 제한
- 종교집회장은 도로와의 접속 및 연면적 등 통합적 규제 검토 - 주차장은 너비 12미터 이상 도로 인접 대지 허용 검토
일 반 주 거 지 역
1종
- 근린생활시설 중 노래연습장(지상 설치), 일반게임제공업, 장의사 및 총 포판매소 입지 제한
- 종교시설은 봉안당 등으로 한정
- 의료시설은 병원, 치과병원, 한방병원만 입지 허용 - 수련시설은 유스호스텔만 입지 허용
- 운동시설은 도로와의 접속 및 규모 규정 - 자동차관련시설 중 세차장 입지 제한 - 발전시설은 열병합 발전시설 입지 제한
2종
- 제2종 근린생활시설 중 일반게임제공업, 총포판매소 입지 제한 - 판매시설 중 소매시장과 상점은 바닥면적과 도로접속 규정 - 운동시설은 도로접속 및 바닥면적 규정
- 자동차 관련시설 중 차고 입지 제한
- 동물 및 식물관련시설 중 종묘배양시설, 작물재배사 입지 제한 - 발전시설 중 발전소 또는 태양광설비만 입지 허용
3종
- 근린생활시설 중 일반게임제공업 입지 제한 - 문화 및 집회시설 규모 규정
- 판매시설 중 소매시장·상점은 규모와 도로접속 관계 규정 - 업무시설은 도로접속 및 규모 규정
- 위험물저장 및 처리시설은 도로와의 접속관계 규정 - 자동차관련시설 중 차고 입지 제한
- 동물 및 식물관련시설 중 종묘배양시설, 작물재배사 등의 입지 규제 - 발전시설 중 태양광설비만 입지 허용
준주거지역 - 판매시설 중 소매시장과 상점에서 일반게임제공업 제한
- 동물 및 식물관련시설 중 동·식물원 또는 동물·식물관련시설 입지 제한 - 관광휴게시설 입지 규제
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제 6장 결론
본 연구의 목적은 대전시 여건에 맞는 합리적인 도시관리 및 지속가능한 도시발 전을 유도하는 용도지역제 추진방안을 제시하는 것이다.
본 연구에서는 대전시 밀도관리방안(가칭)에 기초한 용적률 차등 운용방안을 제 시하고 있다는 점과 주거지역 내 공동주택 층고관리 및 정온화를 위한 시설조정방 안을 제시하고 있다는 점에서 연구의 의의를 둘 수 있다.
특히 본 연구에서는 가칭 ‘대전시 밀도관리방안’을 제안하였다. 다양한 고려요소 에 기초하여, 대전시에서 적용 가능한 밀도관리방안을 제시하고 있다. 이는 현재 용도지역제가 해결하고자 하는 가장 중요한 이슈 중의 하나이다.
대전시에서 가칭 ‘대전시 밀도관리방안’을 수립하기 위해서는, 본 연구에서 다루 고 있는 내용과 함께, 좀 더 다각적인 접근과 검토가 필요하며, 또한 전문가를 중 심으로 충분한 논의가 필요하다.
본 연구에서는 대전시 밀도관리방안을 제안함에 있어서, 현재의 토지이용 여건, 즉 필지단위의 구체적인 여건을 반영하지 못하는 한계를 가지고 있다. 대전시 밀도 관리방안 마련을 위한 방향성을 제시하는데 초점을 맞추고 있기 때문이다. 따라서 보다 세부적 공간에 대한 접근은 향후 연구과제가 될 수 있으며, 전술한 바와 같이 다각적인 면밀한 연구를 통해 관리방안이 마련되어야 할 것이다.
한편 이러한 밀도관리방안(계획)은 실제 대전 시민들의 재산권과 밀접한 관련이 있다는 점에서, 시민들에게 충분한 설명 및 설득이 요구된다. 대전시에서는 이러한 점을 감안하여 밀도관리방안(계획)을 마련하고 운영하여야 할 것이다.
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- 목 차 -
제1장 서론 1
제1절 연구의 배경 및 목적 3
제2절 연구의 방법 및 내용 4
제2장 이론적 고찰 7
제1절 용도지역제의 개념 및 정의 9
제2절 용도지역제도 고찰 12
제3절 선행연구 고찰 16
제3장 대전시 용도지역제 운영실태 21
제1절 법적 측면 23
제2절 계획적 측면 29
제3절 관리계획 측면 34
제4장 국외 사례 분석 43
제1절 미국 사례 45
제2절 일본 사례 50
제5장 대전시 용도지역제 합리적 운영 방안 55
제1절 기본방향 및 전략별 추진방안 57
제2절 대전시 밀도관리 방안 61
제3절 공동주택의 층고 조정방안 78
제4절 주거지역 건축가능 건축물 조정방안 84
- xiv -
제6장 결론 93
제1절 연구결과 종합 95
제2절 연구의 시사점 및 제언 100
참고문헌 101
부록 103
- xv -
- 표 목 차 -
<표 2-1> 우리나라 지역제 관련 법제도 변화 10
<표 2-2> 우리나라 지역제의 변천과정 11
<표 2-3> 용도지역별 건폐율과 용적률 14
<표 2-4> 국토계획법에서 조례에 위임한 용도지역별 건축가능 건축물 15
<표 2-5> 용도지역제 문제점 및 개편방향 17
<표 2-6> 지역유형별 관리방안 19
<표 3-1> 대전시 용도지역별 건폐율과 용적률 24
<표 3-2> 대전시 도시계획조례상 용도지역별 건축가능 건축물 24
<표 3-3> 국토계획법과 대전시 도시계획조례 비교 26
<표 3-4> 대도시별 용도지역별 용적률 비교 27
<표 3-5> 대전시 용도지역별 면적 34
<표 3-6> 2014년 전국 7대 도시의 용도지역별 면적 36
<표 3-7> 2014년 전국 7대 도시의 용도지역별 면적비율(%) 37
<표 3-8> 2014년 전국 주요 도시의 시가화 용도지역별 면적비율(%) 39
<표 3-9> 2014년 전국 7대 도시의 용도지역별 1인당 면적 40
<표 4-1> 용도지역제의 변천 51
<표 5-1> 대전시 밀도관리방안 고려 요소 61
<표 5-2> 밀도적용을 위한 공간구분 67
<표 5-3> 권역별 밀도 유형 76
<표 5-4> 2종 일반주거 밀도적용의 예시 77
<표 5-5> 대전시 공동주택 현황 78
<표 5-6> 대전시 공동주택 단지 동수 및 세대수 현황 79
<표 5-7> 대전시 공동주택단지의 세대규모별 도로 접속 현황 81
<표 5-8> 소로 접속 단지의 세대규모별 동수 분포 82
<표 5-9> 1동 공동주택 단지 층수 82
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<표 5-10> 전국 7대 도시의 도시계획조례상 용도지역별 건축가능 건축물 : 1종전용 84
<표 5-11> 전국 7대 도시의 도시계획조례상 용도지역별 건축가능 건축물 : 2종전용 85
<표 5-12> 전국 7대 도시의 도시계획조례상 용도지역별 건축가능 건축물 : 1종일반 86
<표 5-13> 전국 7대 도시의 도시계획조례상 용도지역별 건축가능 건축물 : 2종일반 87
<표 5-14> 전국 7대 도시의 도시계획조례상 용도지역별 건축가능 건축물 : 3종일반 89
<표 5-15> 전국 7대 도시의 도시계획조례상 준주거지역 건축불가능 건축물 90
<표 5-16> 대전시 주거지역 용도순화방안으로 도시계획조례 검토사항 91
- xvii -
- 그 림 목 차 -
(그림 1-1) 연구의 진행방법 4
(그림 1-2) 연구의 흐름 6
(그림 2-1) 용도지역제의 문제점 유형화 20
(그림 3-1) 우리나라 대도시의 용도지역별 용적률 28 (그림 3-2) 2030년 대전도시기본계획 공간구조 개념도 29 (그림 3-3) 2030년 대전시 공간구조 구상 30 (그림 3-4) 토지이용계획 현황 및 문제점 31
(그림 3-5) 토지이용구상도 32
(그림 3-6) 역세권 개발개념 33
(그림 3-7) 대전시 용도지역 분포 : 도시계획총괄도 35 (그림 3-8) 2014년 전국 7대 도시의 용도지역별 면적비율 38 (그림 3-9) 2014년 전국 7대 도시의 시가화 용도지역별 면적비율 39 (그림 3-10) 2014년 전국 7대 도시의 용도지역별 1인당 면적 41
(그림 4-1) 여건변화에 대응한 뉴욕시 zoning의 발전과정 46 (그림 4-2) Tower-on-the-base 개념의 개발 47
(그림 4-3) 리조닝 절차 48
(그림 4-4) 모듈러 조닝의 기본 코드 예시 49 (그림 4-5) 도쿄도 구부 용도지역 지정 현황(2006) 52
(그림 5-1) 대전시 지역맞춤형 용도지역제 운영 기본방향 57 (그림 5-2) 대전시 용도지역제 문제점별 추진전략 58 (그림 5-3) 대전시 맞춤형 용도지역제 추진방안 60
(그림 5-4) 밀도관리요소로「공간권역」구분 62
(그림 5-5) 밀도관리요소로「추진정책」구분 63
(그림 5-6) 밀도관리요소로「도심성」구분 64
- xviii -
(그림 5-7) 밀도관리요소로「기반시설」구분 65
(그림 5-8) 밀도관리요소로「접근성」구분 66
(그림 5-9) 1차 권역구분 68
(그림 5-10) 2차 권역구분 1 : 내권 + 쇠퇴권 69 (그림 5-11) 2차 권역구분 1 : 내권 + 거점권 70
(그림 5-12) 2차 권역구분 종합 71
(그림 5-13) 2차 밀도권역 + 기반시설 설치권 72 (그림 5-14) 2차 밀도권역 + 역세권 73
(그림 5-15) 3차 권역구분 종합 74
(그림 5-16) 3개 권역 및 밀도 구분 75 (그림 5-17) 대전시 구변 공동주택 동수 및 세대수 점유비율 79 (그림 5-18) 대전시 공동주택단지의 세대 규모별 도로유형별 접속 비율 81
(그림 6-1) 대전시 밀도관리를 위한 권역구분 종합 98
제 1 장
서 론
제1절 연구의 배경 및 목적
제2절 연구의 방법 및 내용
- 3 -
제 1장 서론
제 1절 연구의 배경 및 목적
용도지역제는 우리나라의 대표적인 도시계획제도로서 역할을 수행하고 있다. 용도지역제(用途地域制)는 토지를 그 위치와 기능 및 적성에 따라 구분하고 적절 한 용도를 부여함으로써 토지의 효율적 이용과 도시 기능의 증진을 목표로 하는 제도라고 할 수 있다.
한편 우리나라에 용도지역제가 도입된 이후 상당한 시간이 경과하였으며, 특히 최근 다양한 사회·경제적 변화가 진행되고 있으나, 용도지역제가 이러한 변화를 충 분히 반영하지 못하고 있다는 논의가 진행되고 있다. 추가적으로 전국적으로 용도 지역제가 동일하게 운용되어 지역적 특성이 반영되지 못하고 있다는 의견이 지속 적으로 개진되고 있다.
이와 같은 논의 속에서 국토교통부 등에서 용도지역제에 대한 점검 및 개선방안 등을 모색하고 있으나, 전술한 바와 같이 용도지역제가 지역의 여건을 반영하지 못 한다는 점을 고려할 때, 지역적 차원에서 연구 및 검토가 필요하다.
대전시 역시 그동안 전국적으로 유사하게 운용되고 있는 용도지역제를 운용하고 있는 상태이다. 도시·지역별 여건, 즉 인구와 토지의 규모, 공공교통수단의 여건, 지 역의 주요 핵심정책 등이 다르다는 점을 감안할 때, 도시계획의 기본적 골격을 형 성하는 용도지역제의 검토가 요구된다.
본 연구는 이러한 사회적, 계획적 여건변화에 기초하고 있다.
본 연구의 목적은 대전시 여건에 맞는 합리적인 도시관리 및 지속가능한 도시발 전을 유도하는 용도지역제 추진방안을 제시하는 것이다. 본 연구결과는 대전시 용 도지역제 운영 및 도시계획제도 개편을 위한 논의과정에서 자료로 제공될 수 있을 것이다.
- 4 -
제 2절 연구의 방법 및 내용
1. 연구의 방법
본 연구는 (그림 1- 1)과 같이, 문헌고찰 방법과 전문가 자문 등의 방법으로 추진 되었다.
문헌고찰 방법으로는 무엇보다도 선행적으로 수행된 연구 및 계획 등을 살펴보 았다. 대전시 용도지역제 운영의 기초가 되는 대전도시기본계획 및 도시계획조례 등을 면밀히 검토하였으며, 이 외에도 국내외 유사사례를 검토하여, 그 시사점을 도출하고 제시되는 대안에 반영하고자 하였다.
한편 용도지역의 유형과 면적변화 등은 공신력 있는 통계청자료에 기초하여 구 축·분석함으로써 합리적 대안을 제시하고자 하였다.
두 번째 연구 진행방법으로서 관련분야의 전문가 자문·협의 등을 통해 대전시에 적합한 즉, 대전시의 지역적 특성을 반영한 용도지역제 도출 및 대전시 밀도관리방 안을 마련코자 하였다.
문헌조사 전문가 자문
↓ ↓
선행연구 고찰, 국내외 사례 분석
및 통계자료 구축 대전지역 내 전문가
⇩ ⇩
- 연구의 차별성 확보 - 유사사례 시사점 도출 - 합리적 대안 제시
- 연구 방법, 진행에 대한 자문 - 분석지표 검토
- 지역의 특성 반영
(그림 1-1) 연구의 진행방법
- 5 -
2. 연구의 내용
본 연구의 흐름은 (그림 1- 2)와 같으며, 연구의 주요 내용을 흐름별로 정리하면 다음과 같다.
제1장 「서론」에서는 연구의 배경에 기초하여 연구목적을 명료하게 설정하였다.
또한 연구의 방법론과 본 연구에서 다루게 될 내용을 제시한다.
제2장 ‘이론적 고찰’에서는 용도지역지구제도의 개념 및 제도를 고찰하며, 관련 선행연구를 실시한다.
제3장 ‘대전시 용도지역제 운영실태’에서는 법적 측면, 계획적 측면, 관리계획 측 면에서 대전시 용도지역제를 진단한다.
제4장 ‘국외 사례 분석’에서는 미국과 일본의 용도지역제를 살펴보고, 시사점을 도출토록 한다.
제5장 ‘대전시 용도지역제 합리적 운영방안’에서는 향후 대전시 용도지역제 추진 의 기본방향 및 전략별 추진방안을 설정하고, 용도지역제의 합리적 운영방안으로서 대전시 밀도관리방안, 공동주택의 층고 조정방안 그리고 주거지역 건축가능 건축물 의 조정방안 등을 제시한다.
제6장 결론에서는 연구결과를 종합하고, 연구의 시사점을 도출하며, 향후 대전시 용도지역제의 합리적 추진을 위한 제언을 담았다.
- 6 -
Ⅰ장
서 론
□ 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 방법 및 내용
ê
Ⅱ장
이론적 고찰
□ 용도지역지구제도의 개념 및 제도 고찰
□ 선행연구
ê
Ⅲ장
대전시 용도지역제 운영실태
□ 법적 측면
□ 계획적 측면
□ 관리계획 측면
ê
Ⅳ장
국외 사례 분석
□ 미국 사례
□ 일본 사례
ê
Ⅴ장
대전시 용도지역제 합리적 운영 방안
□ 기본방향 및 전략별 추진방안
□ 대전시 밀도관리방안
□ 공동주택의 층고 조정방안
□ 주거지역 건축가능 건축물의 조정방안
ê
Ⅵ장
결 론
□ 연구결과 종합
□ 연구의 시사점 및 제언
(그림 1-2) 연구의 흐름
제 2 장
이론적 고찰
제1절 용도지역제의 개념 및 정의 제2절 용도지역제도 고찰
제3절 선행연구 고찰
- 9 -
제 2장 이론적 고찰
제 1절 용도지역제의 개념 및 정의
1. 용도지역제의 개념 및 도입배경
일반적으로 용도지역제(用途地域制)는 용도혼합에 따른 부작용을 최소화하고, 토지 이용의 합리화뿐만 아니라, 용도지역의 순화를 목적으로 도입되었다고 할 수 있다.
용도지역제에 대한 사전적 의미를 살펴보면, 백과사전에서는 용도지역지구제를
‘유사한 용도의 시설을 집단화하고 이질적인 시설의 혼재를 막는 토지이용규제에 관한 제도’로 정의하고 있다. 좀 더 구체적으로 보면, 용도지역지구제는 전국의 토 지를 그 위치와 기능 및 적성에 따라 구분하고 적절한 용도를 부여하여 그 용도에 어긋나는 토지의 이용행위는 규제함으로써 토지의 효율적 이용과 도시 기능의 증 진을 유도하고자 하는 제도라고 할 수 있다.1)
이러한 용도지역제에 대한 개념 등을 토대로 볼 때, 용도지역제는 ‘토지를 그 위 치와 기능 및 적성에 따라 구분하고 적절한 용도를 부여함으로써 토지의 효율적 이용과 도시 기능의 증진을 목표로 하는 제도’라고 할 수 있다.
2. 변화과정
용도지역제는 우리나라 도시계획의 변천과 궤를 같이 한다고 볼 수 있다. 우리나라 지역제 관련 법제도의 변화를 정리하면 <표 2-1>과 같다.
<표 2-1>에서 보면, 도시계획법이 운용되던 1980년대 도시지역 용도지역수는 4개 의 대분류와 12개의 중분류에서, 2002년 국토계획법이 제정되면서 대분류와 중분류 는 동일하나 5개의 소분류화가 진행되었음을 알 수 있다.
1) 백과사전(매일경제)http://100.daum.net/encyclopedia/
- 10 -
<표 2-1> 우리나라 지역제 관련 법제도 변화
구분 1988 1992 1993 2000 2002
용도지역 수
<도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 12개
· 소분류 : 0개
<비도시>
· 대분류 : 11개
· 중분류 : 0개
· 소분류 : 0개
<도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 13개
· 소분류 : 3개
<비도시>
· 대분류 : 11개
· 중분류 : 0개
· 소분류 : 0개
<도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 13개
· 소분류 : 3개
<비도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 6개
· 소분류 : 0개
<도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 12개
· 소분류 : 5개
<비도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 6개
· 소분류 : 0개
<도시>
· 대분류 : 4개
· 중분류 : 12개
· 소분류 : 5개
<비도시>
· 대분류 : 3개
· 중분류 : 3개
· 소분류 : 0개
변화 내용
도 시 지 역
· 도시계획법 시행령 (‘88.02.16.개정)
· 도시계획법 (‘91.12.14.개정)
· 도시계획법 시행령 (‘92.07.01.개정)
-
· 도시계획법 (‘00.01.28.개정)
· 도시계획법 시행령 (‘00.07.01.개정)
· 국토계획법 (‘02.02.04.제정)
<상업지역>
· 중심상업지역과 근린 상업지역으로 세분
<녹지지역>
· 보전녹지지역 신설
<일반주거지역>
· 1종·2종·3종으로 세분(인구50만이상)
<상업지역>
· 유통상업지역 신설
-
<일반주거지역>
· 세분화 인구 규모 조건 삭제
<전용주거지역>
· 1종·2종으로 세분
· 5개 용도지역 4개로 축소
<관리지역>
· 보전·생산·계획 으로 세분 비
도 시 지 역
- -
· 국토이용관리법 (1993.08.05.개정)
· 국토이용관리법 시행령 (1993.12.28.개정)
-
- - · 10개 용도지역 5개 지역으로 통폐합 -
- - <자연환경보전지역>
· 수산자원보호지구 로 세분
-
- - -
행위제한 · 도시계획법/국토이용관리법/건축법 · 국토계획법
· 건축법
자료 : 국토교통부(2013), 「국토품격 향상을 위한 용도지역 등에서의 입지·행위제한 기준에 관한 연구」에서 발췌하여 재정리
재인용 : 이성룡 외(2015), p.15
<표 2-1>에 제시된 용도지역의 변화를 좀 더 구체적으로 살펴보면 <표 2-2>와 같다. <표 2-2>에서 보면 2002년 이후 주거지역(일반주거지역, 전용주거지역)에서 용도지역 세분화(일반주거지역의 경우 1종, 2종, 3종 그리고 전용주거지역의 경우 1 종, 2종)가 진행되었으며, 비도시지역에서는 3개 유형의 관리지역(보전관리, 생산관 리, 계획관리)이 지정되었음을 알 수 있다.
- 11 -
<표 2-2> 우리나라 지역제의 변천과정
구분 1988 1992 1993 2000 2002
도시 지역
<도시지역>
· 주거 : 전용/일 반/준
· 상업 : 근린/일 반/중심
· 공업 : 전용/일 반/준
· 녹지 : 자연/생 산/보전
<도시지역>
· 주거 : 전용/일 반/준
-일반 : 1종·2 종·3종
· 상업 : 근린/일 반/중심/유통
· 공업 : 전용/일 반/준
· 녹지 : 자연/생 산/보전
<도시지역>
· 주거 : 전용/일 반/준
-일반 : 1종·2 종·3종
· 상업 : 근린/일 반/중심/유통
· 공업 : 전용/일 반/준
· 녹지 : 자연/생 산/보전
· 공업지역 중 국 가공업단지, 지 방공업단지, 유 치지역 편입
· 전원개발사업구 역 및 예정구역 편입
<도시지역>
· 주거 : 전용/일 반/준
-일반 : 1종·2 종·3종 -전용 : 1종·2종
· 상업 : 근린/일 반/중심/유통
· 공업 : 전용/일 반/준
· 녹지 : 자연/생 산/보전
<도시지역>
· 주거 : 전용/일 반/준
-일반 : 1종·2 종·3종 -전용 : 1종·2종
· 상업 : 근린/일 반/중심/유통
· 공업 : 전용/일 반/준
· 녹지 : 자연/생 산/보전
비 도시 지역
· 공업지역 · 공업지역 <준도시지역>
· 취락지구
· 운동 휴양지구
· 집단묘지지구
· 시설용지지구
· 공업지역 중 개편된 도시지역에 편입되는 구역 외의 구역
<준도시지역>
· 취락지구
· 산업촉진지구
· 시설용지지구 <관리지역>
· 보전관리지역
· 생산관리지역
· 계획관리지역
· 취락지역 · 취락지역
· 관광휴양지역 · 관광휴양지역
· 개발촉진지역 · 개발촉진지역
· 경지지역 · 경지지역 <준농림지역>
· 경지지역 중 농업진 흥지역이 아닌 지역
· 산림보전지역 중 보 전임지가 아닌 지역
· 개간촉진지구
<준농림지역>
· 산림보전지역 · 산림보전지역
· 개발촉진지역 및 유보지역
· 개발촉진지역 및 유보지역
· 농업진흥지역 · 농업진흥지역 <농림지역>
· 농업진흥지역
· 보전임지
<농림지역>
· 농업진흥지역
· 보전임지 <농림지역>
· 지연환경보전지역 · 지연환경보전지역 <자연환경보전지역>
· 수산자원보전지구 <자연환경보전지역>
· 수산자원보전지구 <자연환경보전지역>
· 수산자원보전지구
· 수산자원보전지역 · 수산자원보전지역
자료 : 국토교통부(2013), 「국토품격 향상을 위한 용도지역 등에서의 입지·행위제한 기준에 관한 연구」에서 발췌하여 재정리
재인용 : 이성룡 외(2015), p.16
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제 2절 용도지역제도 고찰 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
□ 목적(제1조)
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’으로 약칭)」은 국토의 이용ᆞ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공 복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다.
□ 용어 정의(제2조)
“용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한 함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.
"용도지구"란 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시 키고 미관ㆍ경관ㆍ안전 등을 도모하기 위하여 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지 역을 말한다.
“기반시설”이란 다음 각 목의 시설을 말한다.
§ 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설
§ 광장·공원·녹지 등 공간시설
§ 유통업무설비, 수도·전기·가스공급설비, 방송·통신시설, 공동구 등 유통·공급시설
§ 학교·운동장·공공청사·문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공 공·문화체육시설
§ 화장시설·공동묘지·봉안시설 등 보건위생시설
§ 하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설
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□ 국토의 용도 구분(제6조)
국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다.
1. 도시지역 : 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대 하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역
2. 관리지역 : 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하 여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역 3. 농림지역 : 도시지역에 속하지 아니하는 「농지법」에 따른 농업진흥지역
또는 「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림 을 보전하기 위하여 필요한 지역
4. 자연환경보전지역 : 자연환경ㆍ수자원ㆍ해안ㆍ생태계ㆍ상수원 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호ㆍ육성 등을 위하여 필요한 지역
□ 용도지역 지정(제36조)
국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
1. 도시지역 : 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역 나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역 다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무 질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역
2. 관리지역 : 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등
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을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주
변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기 가 곤란한 지역
다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고 려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관 리가 필요한 지역
3. 농림지역
4. 자연환경보전지역
□ 용도지역에서의 건폐율, 용적률(시행령 제84조, 제85조)
국토계획법에서 정하고 있는 용도지역별 건폐율과 용적률은 <표 2-3>과 같다.
주거지역의 건폐율은 50∼70%, 용적률은 50∼500%이며, 상업지역의 건폐율은 70
∼90%, 용적률은 200∼1,500%이다. 공업지역의 건폐율은 70%이며, 용적률은 150∼
400%이며, 녹지지역의 건폐율은 20%, 용적률은 50∼100%이다.
<표 2-3> 용도지역별 건폐율과 용적률
용도지역 세 분 건폐율(%) 용적률(%) 용도지역 세 분 건폐율(%) 용적률(%)
도시 지역
주거 지역
1종 전용주거 50 50-100
도시 지역
공업 지역
전용공업 70 150-300 2종 전용주거 50 100-150 일반공업 70 200-350 1종 일반주거 60 100-200 준 공 업 70 200-400 2종 일반주거 60 150-250
녹지 지역
보존녹지 20 50-80 3종 일반주거 50 200-300 생산녹지 20 50-100 준 주 거 70 200-500 자연녹지 20 50-100
상업 지역
중심상업 90 400-1,500 비도 시지 역
관리 지역
보전관리 20 50-80 일반상업 80 300-1,300 생산관리 20 50-80
근린상업 70 200-900 계획관리 40 50-100
유통상업 80 200-1,100
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□ 용도지역별 건축가능 건축물(시행령 제71조 관련)
국토계획법에서는 용도지역별 건축 가능한 건축물을 규정하고 있는데, 지자체 조 례에 따라 건축할 수 있는 건축물은 <표 2-4>와 같다.
<표 2-4> 국토계획법에서 조례에 위임한 용도지역별 건축가능 건축물
용도
지역 조례에 따라 건축할 수 있는 건축물
제1종 전용 주거 지역
가. 「건축법 시행령」 별표 1(이하 건축법 시행령 별표 1 기준) 제1호의 단독주택(다가구주택을 제외한다) 나. 제3호가목부터 바목까지 및 사목(공중화장실ㆍ대피소, 그 밖에 이와 비슷한 것 및 지역아동센
터는 제외한다)의 제1종 근린생활시설로서 해당 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미 터 미만인 것
제2종 전용주 거지역
가. 제1호의 단독주택 나. 제2호의 공동주택
다. 제3호의 제1종 근린생활시설로서 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 미만인 것
제1종 일반 주거 지역
[4층 이하(「주택법 시행령」 제3조제1항제1호에 따른 단지형 연립주택 및 같은 항 제1호의2에 따 른 단지형 다세대주택인 경우에는 5층 이하를 말하며, 단지형 연립주택의 1층 전부를 필로티 구조 로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 단지형 다세대주택의 1 층 바닥면적의 2분의 1 이상을 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외 의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 층수에서 제외한다. 이하 이 호에서 같다)의 건축물만 해당한 다. 다만, 4층 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물만 해당한다］
가. 제1호의 단독주택
나. 제2호의 공동주택(아파트를 제외한다) 다. 제3호의 제1종 근린생활시설
라. 제10호의 교육연구시설 중 유치원ㆍ초등학교·중학교 및 고등학교 마. 제11호의 노유자시설
제2종 일반 주거 지역
가. 제1호의 단독주택 나. 제2호의 공동주택
다. 제3호의 제1종 근린생활시설 라. 제6호의 종교시설
마. 제10호의 교육연구시설 중 유치원ㆍ초등학교·중학교 및 고등학교 바. 제11호의 노유자시설
제3종 일반 주거 지역
가. 제1호의 단독주택 나. 제2호의 공동주택
다. 제3호의 제1종 근린생활시설 라. 제6호의 종교시설
마. 제10호의 교육연구시설 중 유치원ㆍ초등학교·중학교 및 고등학교 바. 제11호의 노유자시설
준주거 지역 (건축할 수 없는 건축물)
가. 제4호의 제2종 근린생활시설 중 단란주점 나. 제9호의 의료시설 중 격리병원
다. 제15호의 숙박시설(생활숙박시설로서 공원·녹지 또는 지형지물에 의하여 주택 밀집지역과 차 단되거나 주택 밀집지역으로부터 도시·군계획조례로 정하는 거리 밖에 있는 대지에 건축하는 것은 제외한다)
라. 제16호의 위락시설
마. 제17호의 공장으로서 별표 4 제2호차목(1)부터 (6)까지의 어느 하나에 해당하는 것
바. 제19호의 위험물 저장 및 처리 시설 중 시내버스차고지 외의 지역에 설치하는 액화석유가스 충전소 및 고압가스 충전소·저장소
사. 제20호의 자동차 관련 시설 중 폐차장
아. 제21호의 동물 및 식물 관련 시설 중 축사·도축장·도계장 자. 제22호의 자원순환 관련 시설
차. 제26호의 묘지 관련 시설
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제 3절 선행연구 고찰
1. 선행연구 검토
본 연구와 관련한 선행연구는 정희윤 외(2013, 2015)와 국토교통부(2014), 이성룡 외(2015) 등의 연구가 있다.
정희윤 외(2013)는 ‘기성시가지에 적합한 용도지역제 대안 모색에 관한 연구’를 진 행하였다. 이 연구의 목적은 복잡다단한 기성시가지의 지역특성과 정체성을 살리는 용도지역제의 개편 방향과 대안을 모색하는 것이다.
이 연구에서는 현행 용도지역제의 한계를 ① 총량밀도 중심의 단순한 규제방식 (control system), ② 개발형태(form)에 대한 제어수단 미흡, ③ 용도지역간 허용용 도(use)의 차별성 부재로 정리하였다. 한편 공공부문에서도 용도지역의 조정문제는 자칫 특혜 시비 등 민감한 사안이라 이로 인한 용도지역제의 경직된 운용이 용도 지역제도의 한계와 결합하여, 지역특성을 살리는 용도지역제 운용을 더욱 어렵게 하고 있다고 지적하고 있다.
전술한 용도지역제의 문제점을 좀 더 구체적으로 살펴보면, ① ‘총량밀도 중심의 단순한 규제방식’의 경우 ㉮ 위계 및 특성이 다양한 지역을 동일한 용도지역으로 관리, ㉯ 용도, 용적률, 건폐율이 일괄적으로 연동되어 적용 ② ‘개발형태에 대한 제어수단 미흡’의 경우 ㉮ 밀도중심의 규제로서 형태 제어 미흡, ③ ‘용도지역 간 허용용도(use)의 차별성 부재’의 경우 ㉮ 용도 간 허용용도 차이 미흡 등으로 분류 하였으며, 이외에도 ④ ‘용도지역제 운용상의 문제’는 ㉮ 경직된 용도지역제 운용으 로 유연한 대응 곤란, ㉯ 지역주민의 의견 반영절차 협소, ㉰ 지구단위계획을 용도 상향수단으로 사용 등으로 제시하였다.
용도지역제의 이슈별 대안을 다음과 같이 제시하였다.
-상업지역의 특성을 살리는 맞춤형 용도지역제로서 모듈러 조닝기법 제시 -정온한 주거지역의 맥락을 유지하는 방안 제시
-바람직한 용도 혼합을 위해 성능규제 방식 강화
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정희윤은 2015년 ‘서울시의 지역맞춤형 용도지역제 도입을 위한 정책제언’ 연구를 수행하였다. 연구자는 현행 용도지역제의 한계를 ① 총량밀도 중심의 단순한 규제방 식으로 기성시가지의 관리수단으로는 한계가 있으며, ② 용도·건폐율·용적률·높이가 일괄적으로 연동되어 적용되며, ③ 개발형태(form)에 대한 제어수단이 미흡하고, ④ 용도지역간 허용용도(use)의 차별성이 부재하다 등 4가지로 적시하였다.
이러한 한계에 대해, 정책방향으로 ① 상업지의 특성과 유형을 살릴 수 있는 맞 춤형 대안 도입, ② 정온한 저층 주거지역의 돌출개발 제어, ③ 직장과 주거복합을 장려할 수 있는 용도복합기준 마련, ④ 용도지역제의 본래 기능과 역할 회복 등을 제시하였다.
국토교통부에서는 2014년 ‘국토이용 및 도시계획체계 개편연구’를 수행하였다. 이 연구에서 용도지역제와 관련한 개편방향을 ① 합리적 용도지역 관리·운영 ② 용도 지역 관리원칙 ③ 지역맞춤형 용도와 밀도의 차등관리 ④ 복합개발 활성화를 위한 용도지역제 유연성 제고 등으로 제시하였다. 구체적인 내용은 <표 2-5>와 같다.
<표 2-5> 용도지역제 문제점 및 개편방향
구 분 내 용
합리적 용 도지역 관 리·운영
[개정배경]
§ 합리적인 도시관리 및 지속가능한 도시발전을 위한 기준의 필요성 대두
§ 사회·경제적 여건을 반영하지 못함 [필요성]
§ 대도시는 지역적 특성을 반영한 세분화된 용도지역 관리의 필요성 대두
§ 중소도시 세분화된 용도지역 운영의 비효율성 야기 [문제점]
§ 용도지역제의 경직적 운용 : 도시규모별 용도지역의 차등적 관리 필요, 낙후·쇠퇴지역은 정비·관리를 위한 종상향의 요구가 지속되고 있음, 조 례상의 허용용도의 차별성 부재
[개선방안]
§ 지역맞춤형 용도지역지구제
§ 용도지역별 맞춤 관리 방안
용 도 지 역 관리원칙
[개정배경]
§ 용도지역지구제 운영의 경직성 [필요성]
§ 운영방식의 전환 필요성
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이성룡 외는 2015년 ‘지역맞춤형 도시관리를 위한 경기도 지역제 운영방안’ 연구 를 수행하였다. 이 연구에서 연구자는 지역제의 운영 및 활용상의 문제점을 ① 용도
[문제점]
§ 획일적 용도지역제
§ 대도시(서울시) 등 용적률의 비현실성
§ 용도지역지구제 운영의 경직성 및 도시특성을 고려한 관리 미흡 [개선방안]
§ 포괄적 용도지역지구 관리원칙
§ 용도지역별 관리방향은 다음과 같음
-주거지역은 입지특성, 종세분화 추지를 고려하여 밀도와 높이 관리 -상업지역은 지정목적과 중심지 위계에 부합하도록 관리
-공업지역은 기존산업의 보호·육성 및 융·복합산업 등 미래산업을 유치하 고 일자리 창출기능을 제고
-녹지지역은 도시지역의 지속가능성을 위해 타 용도지역으로 변경 억제
§ 용도지역지구 변경원칙(안)
§ 개별용도지역 변경 기준(안)
지 역 맞 춤 형 용도와 밀도의 차 등관리
[개정배경]
§ 지역 특성과 여건에 맞는 차별적 용도지역 관리의 부재
§ 도시의 수직적 확산이 증가함에 따라 밀도관리의 중요성이 대두
§ 주택공급논리에 의한 원칙없는 종상향 [문제점]
§ 생활권 단위를 고려하지 않은 정비사업으로 인한 기반시설의 과부하
§ 용도지역 관리의 비전 및 원칙 부재 [개선방안]
§ 지역특성을 고려한 지역맞춤형 운영관리
§ 지역맞춤형 차등화 방안
§ 실현용적률에 따른 기준용적률 도입
복 합 개 발 활 성 화 를 위한 용도 지역제 유 연성 제고
[개정배경]
§ 용도지역지구제의 경직성의 문제
§ 여건변화에 따른 제도개편 필요
§ 합리적 도시관리에 대한 요구 증가 [문제점]
§ 경제적 측면 : 우발적 개발이익에 대한 환수장치 미흡
§ 제도적 측면 : 당초 지정목적과 맞지 않는 지정형태
§ 사회적 측면 : 관련 법제도의 정비 필요 [개선방안]
§ 복합용도지구 도입 및 신설
§ 계획단위허가구역(지구)
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지역 지정상의 문제점, ② 무원칙적 개발관리, ③ 운용실패에 따른 도시관리상의 문 제점 등으로 구분 지적하고 있다. 맞춤형 도시관리를 위한 유연적 지역제 적용방안 으로 크게 3가지를 제안하고 있는데, 첫 번째 맞춤형 도시관리를 위한 지역제 적용 방안으로는 ① 지역제 적용기준 구체화를 통한 도시 다양성 확보, ② 건축물 용도군 세분, ③ 보전용지와 개발용지의 우선순위 명확화를, 그리고 두 번째 맞춤형 도시관 리를 위한 신제도로는 입지규제최소구역 등을 제안하였다. 세 번째 지역여건을 고려 한 관리방안은 지역특성별 그리고 도시특성별 관리방안을 제안하고 있다.
이 연구에서 제안하고 있는 지역유형별 관리방안은 <2-6>과 같다.
<표 2-6> 지역유형별 관리방안
유형 세부유형 특징 대응방향 관리방안
도시 지역
주 거․상
업․공업 -고밀용도 위주의 획일적 지정
-용도지역 지정 다양화
-기반시설 용량에 따른 밀도 기준 차별화
-밀도규제는 유지, 용도관리 (용도지역 세분 등) 녹지지역 -자연녹지 위주 지
정 -개발압력 대응 -시가화되는 절차․과정의 관 리 (자연녹지지역 중심)
비도 시지 역
관리지역 -개발대상지인 계 획관리지역보다 농림지역․자연 환경보전지역 우 선 개발
-개발과 보전의 원칙 수립
-성장관리방안 등 계획적 관 리방안 수립
농림지역
-보전용지의 관리규제 강화 자 연 환경
보전지역
출처 : 이성룡 외(2015), p.79
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2. 문제점 유형 구분
선행연구에서 제시된 용도지역제의 문제점을 정리하면 (그림 2-1)과 같이 5가지 로 요약이 가능하다.
첫 번째는 총량밀도 중심의 단순한 규제방식, 두 번째는 용도, 건폐율, 용적률, 높이의 일괄적 연동으로 지역특성 반영 미흡, 세 번째는 개발형태(form)에 대한 제 어 미흡으로 저층 주거지역내 나홀로 개발 발생, 네 번째는 용도지역간 허용용동 (use) 차별성 부재, 마지막으로 도시공간 위계별 밀도 차등적용 미흡 등 도시외곽지 역에서 수직개발 제어 미흡 등이다.
한편 이러한 문제점은 다음과 같이 3가지로 유형화가 가능하다.
첫 번째, 「총량밀도 중심의 단순한 규제방식」
두 번째, 「개발형태에 대한 제어 미흡」
세 번째, 「용도지역별 허용건축물 혼재」
[문제점] [유형화]
(그림 2-1) 용도지역제의 문제점 유형화
