요 약

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

이 연구는 비수도권 인구정체 감소형 도시의 주거 특성을 파악하고 현재 시․ 행되고 있는 주택 정책이 이들 도시들에 적합한지를 평가한 후 적절한 정책 개, 선방안을 제시하는 연구이다 연구결과를 각 장별로 요약하면 다음과 같다. .

제 장 서론1

이 장은 서론으로 연구의 필요성 및 목적 연구의 분석대상 연구의 방법 등을, , 다루었다 우선 연구의 필요성 및 목적은 다음과 같다 우리나라의 주택정책은. , . 수도권의 주택문제를 해결하는데 초점을 맞추고 있는 반면 비수도권 도시의 지 역적 특성은 고려하지 못하고 있는 실정이다 과거에는 비수도권지역도 수도권. 과 유사한 주택문제를 상당부분 공유하고 있었으나 이제는 지방의 인구가 급격, 한 감소세로 돌아서면서 수도권의 주거문제와 비수도권의 주거문제가 차별화되 고 있다.

이 연구의 목적은 비수도권지역의 인구가 정체 또는 감소세를 보이고 있는 중 소도시의 주거사정 및 문제를 수도권지역의 경우와 비교하여 구체적으로 평가하 는 것이다 그리고 수도권 주택정책과는 차별화된 비수도권 지역을 위한 주택정. 책 및 프로그램을 제안하는 데 있다.

연구의 공간적 범위는 비수도권 지역의 인구 정체 감소형 중소도시를 주요․ 연구대상으로 하되 비교군으로서 수도권과 비수도권의 성장형 도시들도 포함한,

iv

다 내용적으로는 수도권과 비수도권 간의 차별화가 필요한 정책적 범위는 주택. ‘ 공급 관련 정책’, ‘재건축 리모델링 관련 정책 과 주거복지 관련 정책 등 주택, ’ ‘ ’ 문제와 직적접인 연관성을 갖는 정책 프로그램을 대상으로 한다 도시계획이나. 도시정책과 관련된 논의는 도시동태 모형과 관련하여 제한적으로 다루었다 시. 간적 범위는 2000년 이후 2030년까지를 대상으로 하였다.

연구의 방법으로는 센서스나 각종 지역 통계에 대한 분석 사례도시에 대한 설, 문조사 전문가에 대한 설문조사 시스템다이나믹스 분석 해외사례에 대한 조사, , , , 그리고 전문가 자문회의 등을 활용하였다.

년 기간 중 인구가 보다 더 감소한 도시를 인구감소형 도시 로

2000-2005 -5% ‘ ’

정의하고 인구변화가 거의 없어 인구변화율이, 3% -3%～ 사이의 도시를 인구정‘ 체형 도시 로 정의한다’ .

인구정체도시와 인구감소도시

이와 관련된 선행연구들은 몇 가지로 분류될 수 있는데 첫째는 지역별 주택사, 정을 평가하여 차이점을 발굴하고 부수적으로 그에 대한 대처방안을 제시하는 연구이다 김정호 윤주현 심상욱 둘째 주택정책의 지방화의 규범적인 원칙과( , , ), , 방향을 제시하는 연구이다 천현숙 김정호.( , ) 셋째 급격한 인구 사회적 변화와 주, · 택부족 완화현상을 지역별로 분석하고 이에 대응한 주택공급체계 개편방안을 제 시한 연구이다 배순석.( ) 넷째 수도권위주의 주택정책의 문제점을 분석하고 지방, 주택정책의 독자성의 필요성을 강조한 연구 이만형 등이 있다( ) .

도시 구분 인구 규모 도 시 명

인구정체형 도시

10만 미만 태백

만 만

10 - 20 통영 하남 공주 광양 서산, , , ,

20만 이상 강릉 목포 순천 경주 군포 진주 마산 창원 전, , , , , , , , 주 성남,

인구감소형 도시

10만 미만 과천 삼척 문경 남원 나주 김제 보령, , , , , ,

만 만

10 - 20 영천 상주 밀양 영주 정읍 논산 제천 김천 안동, , , , , , , , 20만 이상 충주 군산 여수 포항, , ,

v

한편 본 연구는 인구가 정체 또는 감소하고 있는 비수도권도시의 현재와 미래, 의 주거문제를 수도권지역과 비교 분석하여 현재의 수도권 주택문제에 초점이, 맞추어진 주택정책의 문제점을 사례분석 등을 통해 제시한 후 비수도권 지역 특, 히 인구 정체지역에 적합한 맞춤형 주택정책 및 프로그램을 제시한다는 측면에 서 차별성이 있다.

제 장 비수도권 인구정체 감소형 도시의 실태와 관련 주택제도 현황2 ․

비수도권 인구정체 감소형 도시 관련 통계자료를 분석하여 이들의 현황을 파· 악하고 특징을 분석하였다 성장형 도시와 비교하여 인구정체 감소형 도시에서. · 는 가구원수의 감소와 더불어 고령가구 비율이 증가하는 추세가 더 높게 나타났 고 특히 저소득층이면서 65세 이상의 1~2인 가구의 비중이 높게 나타났다 또한. 자가인 현재주택에서 10년 이상동안 거주하면서 이사계획이 없는 가구의 비중이 높게 나타나 주택의 자가비율이 높고 주거이동성이 낮은 특성을 보인다 현재, . 주택으로 단독주택의 비중이 상대적으로 높고 70년대 이전에 지어진 단독주택의 비중 또한 성장형 도시에 비해 상대적으로 높고 또한 현 주택으로의 이사 혹은 향후 이사의 이유로써 주택 및 시설의 노후화가 성장형 도시들에 비해 상대적으 로 큰 경향을 보이고 있다 즉 노령화된 주택과 관련된 문제점이 발견되었으며. , 이의 개선을 위한 정책의 필요성이 나타났다.

인구정체 감소형 도시에서 희망 주거지원프로그램으로써 주택구입자금대출이· 나 전세자금대출지원 이외에 주택개량자금대출이나 장기공공임대주택공급을 희 망하는 비중이 상대적으로 높게 나타났다 이는 주택개량에 대한 정책 및 지원. , 임대주택에 대한 요구에 대응할 수 있는 장기임대아파트의 공급의 필요성이 성 장형 도시와는 차별적으로 나타나고 있음을 보여준다.

종합적으로 노후화된 단독주택의 비중이 높고 주거 이동성이 낮은 문제점이, 공통적으로 보이고 있다 이와 더불어 가구원수의 감소 인가구의 증가 저소득. , 1 , 층 고령 가구의 증가라는 인구 특성이 성장형 도시와 비교해 더 빠르게 진행되고 있다는 특징이 나타났다.

vi

비수도권 인구정체 감소형 도시와 관련하여 향후 중점적으로 다루어야할 주․ 택정책들로는 주택공급 및 수요관리제도 주거복지 지원제도 그리고 재건축 및, , 리모델링 제도 등이 있다 이러한 주택 정책과 제도들은 신규주택 공급정책 중심. 으로 운용되고 있어서 지방중소도시의 주거특성에 맞는 주거서비스를 제공하지 못하는 문제점이 있다 주거이동성이 낮고 거주기간이 긴 인구정체 감소형 도. ․ 시의 가구들은 신규주택보다 기존주택 개보수에 대한 수요가 더 크다 그러나 신. 규주택 공급중심 정책으로는 이러한 수요에 대응하지 못하고 있다 공공자금 지. 원이 신규주택 건설에 집중되면서 노후주택에 대한 개보수 리모델링 지원이 부, 족하여 지방도시 주택의 노후문제를 개선하지 못하고 있다.

또한 수요관리 및 공급규제 정책의 실효성이 낮다는 문제가 있다 주택수요 관. 리를 위하여 시행되고 있는 LTV 규제나 전매제한제도 등은 인구정체 감소형, ․ 지방도시에서는 규제의 필요성이 나타나고 있지 않다 지방주택 시장의 경우 주. 택가격이 수도권에 비하여 상대적으로 낮기 때문에 주택구입시 대출비율이 낮 다 또한 지방주택 시장의 가격 상승률이 높지 않고 주거이동성이 낮으므로 분. , 양권 전매에 대한 수요가 많지 않다 지방 도시의 주택가격이 인구의 감소로 하. 락하고 있는 상황이어서 분양가규제와 같은 공급 정책은 제약요인이 되지 못하 고 있다 즉 인구가 정체하는 지방중소도시에 있어서의 공급주택규모에 대한 규. 제는 지방도시 가구의 규모에 대한 다양한 수요를 충족시키는데 제약 요인이 될 수 있다.

또한 공공임대주택 공급중심의 주거복지 정책이 정체 감소형 도시의 다양한․ 수요를 충족시키지 못하고 있다. 인구정체감소형 도시는 자가가구 비율이 높은․ 데 주거복지 정책은 임대주택 공급 위주로 추진되고 있어 자가가구의 다양한 주거 복지 수요 주택 구입자금 대출 주택 개량 자금 지원 등 를 충족시키지 못하고 있- , - 다.

그리고 자가가구 비율이 높음에도 고령화가 수도권보다 빠르게 진행되고 있어 서 노인가구와 저소득 가구에 대한 복지정책으로서 임대주택에 대한 수요는 여 전히 존재할 것으로 보인다.

vii

제 장 도시동태모형에 의한 전망 및 시뮬레이션3

인구정체지역과 인구증가지역에 대한 주택정책은 공급의 규모나 관리 측면에 서 다른 정책이 시행되어야 한다 그럼에도 불구하고 수도권의 주택부족문제를. 해소하기 위한 공급위주의 주택정책이 지방의 인구정체 지역에도 동일하게 시행 됨으로써 적지 않은 문제를 발생시키고 있다 물량위주의 주택공급으로 공급과. 잉 주택 미분양 공가의 증가 주택의 노후화 등의 문제가 발생하고 있다 또한, , , . 도시의 주택 문제는 산업 및 인구 구조와 밀접히 연관되어 있으므로 시스템적인 접근이 필요하다 주택 문제는 도시라는 큰 틀에서 이해할 때 종합적인 문제인식. 이 가능하다 주택 문제 자체에만 초점을 맞춘 정책으로 인해 발생할 수 있는 부. 작용을 최소화할 수 있는 정책 패키지의 발굴이 필요하다.

도시동태모형분석의 목적은 다음과 같은 연구 질문에 대한 답을 얻고자 하는 것이다 첫째 수도권에서의 물량위주의 주택공급 정책이 비수도권에서 일률적. , 으로 시행될 때 지방은 어떤 문제에 직면할 것인가 둘째 예상되는 문제 과잉? - 주택공급 빈집의 증가 주택노후화 주택가격하락을 피하기 위해서 현재의 주택, , , 정책은 어떻게 변화해야 할 것인가?

모형의 기본 형태는 Alfeld의 Urban1 모델을 기반으로 하고, Urban2 모델의 세 분화된 주택부문 모형을 접목한 형태로 도시동태모형을 구축하였다 도시동태모. 형을 활용하되 비수도권 인구감소형 도시의 주거문제를 규명하고 이에 대한 개 선 방안을 도출하기에 적절한 형태로 수정된 형태의 모형을 구축하였다. Urban2 모형에 필요한 데이터로는 소득계층별 주택현황을 나타내는 데이터 수명주기에, 따른 신규 성숙 사양사업체 구분 데이터 등이다 그러나 이들 자료의 구득이 곤/ / . 란하므로 Urban1모형에 주택부분을 주택의 노후연수에 따라 ‘20년 미만 주택’,

년 이상 년 미만 주택 년 이상 주택 으로 세분하였다

‘20 30 ’, ‘30 ’ .

지방도시의 인구정체는 주택수요를 감소시키고 이에 따라 다른 조건이 동일한 경우 주택가격도 하락한다 주택가격이 하락하면 주택건설이익 감소. → 주택공 급 축소 →주거수준도 하락 → 도시매력도 하락 → 인구유입 억제 →수택수요 가 감소 →주택가격이 하락하는 악순환이 발생한다 다른 한편으로 주택공급의.

viii

감소 →주택가격 상승 → 주택공급 증가 → 주택가격 하락 → 주택수요 증가의 균형이동이 시작된다 그러나 물량위주의 공급확대정책은 공급과잉을 유발하여. 주택가격을 다시 하락시키는 악순환의 고리를 강화시키게 된다 이상의 주택과. 관련된 인과구조를 그림으로 표현하면 다음과 같다.

인구정체 감소형 도시의 주택공급확대정책의 인과구조․

인구

주택수요

주택가격

주택건 설이익

자본이익 신규분양

주택공급 주거수준

도시매력도

+

+

+ +

+

+ +

+

+ +

임대주 택공급

주거비지원

+

+ - 재건축.개보수

수요관 리정책 주택공급/주택수요

-

+

+

이 같은 구조 하에서 수도권 중심의 공급물량 확대 정책을 지방도시에서도 시 행할 경우 주택의 양적부족 문제를 해소할 수는 있겠으나 주택의 노후화 저품, , 질 주택 공가 발생 등의 문제가 대두될 수 있다 이에 따라 신규분양 재개발, . , , 재건축의 사업성이 낮게 되어 정부의 지원정책이 약해지는 경우 지방의 주택산 업이 위축될 우려가 증가하게 된다 정부가 지방경제의 부양을 위해 다시 지원정. 책을 시행하게 되면 또다시 악순환이 되풀이 되는 구조를 가지게 된다.

주택의 성능과 품질을 정확히 측정할 수 있는 지표가 부재하므로 이를 대신할 수 있는 대리변수로 주택의 경과년수를 이용하였다 즉. , ‘20년 미만 주택 을 고품’ 질 주택, ‘20년 이상 30년 미만 주택 을 중품질 주택 그리고’ , ‘30년 이상 주택 을’ 저품질 주택으로 분류하였다 도시의 성장이 정체되는 시점에서는 가용 토지가. 부족하게 되면서 한편으로는 ‘20년 미만 주택 의 건설이 제약받고 다른 한편으로’ 는 주택의 노후화가 진행되어 인구유입을 추가적으로 억제하는 요인으로 작용한

ix

다. ‘20년 미만 주택 의 건설이 제약되는 상황에서 주택의 노후화는 저소득계층’ 주택재고를 증가시킨다 인구가 정체되는 상황에서. ‘30년 이상 주택 재고의 증가’ 는 주택관리 수준을 저하시켜 주택의 질이 급속히 저하되기 시작하고 빈집이 점, 차 증가하게 된다는 것을 의미한다 뿐만 아니라 시설 및 성능 수준이 양호한. ‘20 년 미만 주택 의 감소로 고소득계층은 점차 도시를 떠나는 반면’ , ‘30년 이상 주 택 의 증가로 저소득계층이 유입되기 시작한다’ .

연구 대상지역은 기본적으로 비수도권 지역에 위치한 중소도시를 대상으로 하 였다 그 중에서 인구감소형에 해당되고 모형 구축에 필요한 데이터의 구득이. , 용이하며 수도권으로부터 충분히 멀리 떨어져 있어서 지역간 인구이동과 같은, 요인을 고려하지 않아도 되는 지역을 선정하였다 이상을 종합적으로 고려하여. 여수시를 분석 대상도시로 선정하였다 여수시의 경우는 필수재 산업에 해당되. 는 석유화학 및 정유 산업 단지가 있어서 향후에 급격한 산업구조의 변화가 발생 하지 않을 것으로 예상된다 따라서 산업 정책에 대한 분석을 단순화하면서 주. , 택 정책의 효과를 분석할 수 있다는 장점이 있다.

이상에서 구축한 도시동태모형을 이용하여 향후에 예상되는 주거문제를 전망 해 보았다. 2030년까지 여수시의 상황을 전망해 본 결과 인구 감소와 사업체 감, 소로 인한 일자리부족 문제가 나타날 것으로 예상된다 또한 주택의 지속적인 증. 가로 인한 노후주택 비중의 증가가 나타날 것으로 예상되었다.

년 이상 주택 의 비중이 점차 증가하여 현 상태의 주택증가 추세가 유지된

‘30 ’

다면 2020년경에는 ‘30년 이상 주택 의 비중이’ ‘20년 이상 30년 미만 주택 의 비’ 중보다 커지게 된다 주택공급의 증가로 주택매력도는 증가하고 있음에도 불구. 하고 사업체수의 감소로 구직매력도가 지속적으로 감소하여 전반적인 도시매력 도가 저하되며 이로 인해 인구의 감소현상이 나타날 것으로 예상된다, .

인구는 지속적으로 감소하고 빈집과 노후된 주택이 많아 도시로 유입되는 인 구가 있다면 이는 주로 저소득계층으로 저렴한 주택에 머물며 일자리를 찾으려 는 사람들이다 중상층 이상 소득계층에서의 인구유출이 저소득계층의 인구유입. 보다 더 큰 구조로 인구구조가 중산층보다 저소득층이 다수를 차지하는 구조로,

x

변화할 가능성이 크다.

주택매력도는 세대수 대비 주택수가 증가하면 높아지고 구직 매력도는 노동자 수 대비 일자리수가 증가하면 높아지며 도시매력도는 주택매력도와 구직매력도, 가 곱해진 개념이다 즉 주택매력도는 세대수 주택수 의 역수이고 구직매력도는. [ / ] , 노동자수 일자리수 의 역수이다 도시매력도는 주택매력도와 구직매력도 이외

[ / ] .

의 문화 교육 행정 등 다양한 요인으로 구성된다 그러나 우리 연구에서는 분석, , . 의 단순화를 위하여 주택 및 구직 매력도 이외의 요인들은 외생적으로 주어진 것으로 가정하였다.

주택이 이미 과잉 공급되고 있는 상태에서 주택건설을 추가적으로 증가시키면 세대수 주택수 비율이 감소하여 주택공급 과잉 현상이 심화되고 빈집이 증가한/ 다 반면. , 종사자수 일자리수 비율은 변하지 않아 일자리 부족 문제는 개선되지 않는/ 다. ‘ 년이상 주택 의 비율은 아주 미세하게 감소할 뿐 노후 주택 비중 감소의30 ’ , 개선효과가 크지 않다.

비수도권 인구정체 감소형 도시에서 나타날 수 있는 문제를 해결하기 위한․ 주택 정책 방안들로는 신규주택 공급의 확대 축소 재고주택에 대한 유지관리 강/ , 화 노후불량 주택 철거 촉진 등이 있다 이와 같은 주택 정책 및 정책 조합의, . 효과를 시뮬레이션해 보았다.

주택의 노후연수가 20년 미만 주택이 노후화되기 이전부터 유지관리를 강화하 여 노후화를 지연시키는 정책을 추진할 경우 인구수는 증가하고 사업체수는 감, 소하며 주택수는 증가한다, . 세대수 주택수 비율은 감소하여 주택 과잉공급 상황/ 이 더 심화된다 노동자수 일자리수 비율은 증가하여 일자리 부족 상황은 악화된. / 다 경과년수별 주택의 분포는 개선되나 여전히. 30년 이상 주택의 비중이 40%로 높은 편이다.

xi

정책실험 인구 사업체 주택 HHR* LFJR**

전망치

0. (Base Run) ^{227,560 16,005 118,031 0.640 1.078} 1. 신규주택 공급확대 227,825 15,988 120,425 0.628 1.080 2.20년 미만주택의

예방적 유지관리 강화 ^{228,119 15,988 122,164 0.620 1.081} 3. 신규주택 공급축소,

년 이상 주택의 20

유지관리 강화

226,559 16,074 109,795 0.685 1.068

노후주택 철거 촉진

4. 219,404 16,254 81,661 0.892 1.023

5. 신규주택 공급 확대,

노후주택 철거 촉진 ^{220,294 16,228 84,176 0.869 1.029} 6. 신규주택 공급 축소 226,173 16,084 107,656 0.698 1.066

주택정책 조합들의 효과 인구 사업체수 주택수: , ,

주 시뮬레이션을 통해 구한) 2030년의 값임

세대수 주택수 비율로서 주택매력도의 역수

* HHR: /

노동자수 일자리수 비율로서 구직매력도의 역수

** LFJR: /

신규주택 공급을 축소하는 대신 재고주택의 유지관리를 강화할 경우 인구는, 감소하고 사업체수는 미세하게 증가하며 주택수는 감소한다 세대수 주택수 비, . / 율은 증가하여 주택과잉공급 상황은 약간 개선된다 구직매력도도 약간 개선된. 다 경과년수별 주택의 분포도 개선되어. , 30년 이상 주택의 비중이 40% 이하로 하락한다.

노후주택 철거를 촉진할 경우 인구수는 감소하고 사업체수는 증가하며 주택, , 수는 크게 감소한다 인구수 감소속도 보다 주택수 감소 속도가 빨라서 세대수. , / 주택수 비율은 증가하고 주택과잉 공급 문제는 개선된다 일자리수 부족 문제는. 약간 개선된다 경과년수별 주택의 분포는 크게 개선된다. .

xii

정책실험 주택수 20년 미만

주택 비중

년 20~30 주택 비중

년 이상 30

주택 비중 전망치

0. (Base Run) 118,031 18.3 35.7 46

1. 신규주택 공급확대 120,425 19 36 45

2.20년 미만주택의

예방적 유지관리 강화 ^{122,164 29.4 30.6 40.0} 3. 신규주택 공급축소,

년 이상 주택의 20

유지관리 강화

109,795 26.1 35.9 38.0

노후주택 철거 촉진

4. 81,661 29.4 53.2 17.4

5. 신규주택 공급 확대,

노후주택 철거 촉진 ^{84,176 30.0 52.8 17.2} 6. 신규주택 공급 축소 107,656 15.9 35.4 48.7

주택정책 조합들의 효과 경과년수별 주택분포:

주 시뮬레이션을 통해 구한) 2030년의 값임

신규주택 공급을 확대하고 노후주택 철거를 강화할 경우 인구는 감소하고 사, 업체수는 증가하며 주택수는 크게 감소한다 주택과잉 공급 문제는 개선된다 일, . . 자리수 부족 문제는 약간 개선된다 그리고 경과년수별 주택의 분포는 크게 개선. 된다.

신규주택의 공급을 축소할 경우 인구는 감소하고 사업체수는 미세하게 증가, 하며 주택수는 감소한다 주택과잉 공급은 약간 개선된다 일자리부족 문제도 약, . . 간 개선된다 그리고 경과년수별 주택의 분포는 악화된다. .

이상의 시뮬레이션 결과 절대적으로 우월한 결과를 나타내는 정책조합은 나타 나지 않았다 주택철거율을 높이는 정책 시 경과년수별 주택 분포를 개선하는 효. 과가 있으나 주택부족현상을 감내해야하고 유지관리를 강화하는 정책은 인구, 감소를 억제하는 효과가 있는 반면 주택과잉공급 현상을 개선시키지 못한다 따, . 라서 각 도시의 정책적인 판단 하에 적절한 정책조합을 선택하는 것이 바람직하 다 노후된 주택구조를 개선하고 중산층 이상의 새로운 인구유입을 원한다면 노. 후주택의 멸실을 촉진하는 정책을 시행하여야 할 것이다 인구감소의 억제를 가.

xiii

장 우선적으로 원한다면 주택관리의 개선을 통하여 주택스톡을 증가시키는 정책 을 시행하여야 할 것이다 인구감소의 억제와 주택부족 및 노후화 해소 중 특정. 한 정책목표에 치우치지 않고 이들 정책목표를 고르게 달성하고자 하는 도시의 경우는 신규주택의 공급을 축소하고 재고주택에 대한 유지관리를 강화하는 정책 조합을 선택하는 것이 바람직하다.

정책실험결과를 비수도권 인구 정체 감소형 도시의 지역내 상황에 맞게 활용ㆍ 할 수 있을 것으로 보인다 즉 도심 공동화 현상이 이미 나타나기 시작한 도시라. , 면 공동화 발생지역과 그렇지 않은 지역을 구분하여 주택정책을 적용함으로써 맞춤형 주택정책을 추진할 수 있다 공동화 발생지역에 대해서는 신규주택공급. 을 억제하고 노후주택의 멸실을 촉진하는 정책을 추진하는 것이 바람직할 것으 로 보인다 공동화 발생 지역에서는 저소득층 이상의 소득수준을 갖는 계층의 인. 구유입이 무엇보다 절실하므로 이를 위해서는 당장의 주택부족문제를 감내하더 라도 구매력이 높은 계층을 유입할 수 있는 정책이 적절하기 때문이다 공동화가. 아직 발생하지 않은 지역에 대해서는 신규주택의 공급을 억제하면서 재고주택에 대한 유지관리를 강화하는 정책이 바람직할 것으로 보인다.

제 장 외국의 정책사례4

년 사이에 인구감소를 경험하고 있는 미국의 개 도시들에 대한 주

2005-2009 48

택정책 관련 자료를 수집하여 주택문제에 대한 구체적인 계획과 정책을 제시하 고 있는 도시들을 선별하였다 이중 인구감소를 경험하고 있는 개 중소도시를. 6 사례지역으로 선정하여 인구정체형 도시가 겪고 있는 문제점과 각 도시별로 제 시된 정책 방안들을 살펴보았다 사례분석 도시로는 뉴욕주의 로체스터.

시라큐스 오하이오주의 클리블랜드 펜실베니

(Rochester), (Syracuse), (Cleveland),

아주의 피츠버그 (Pittsburgh), 코네티컷주의 브리지포트(Bridgeport), 그리고 캘리 포니아주의 다우니(Downey)시를 선정하였다.

사례 도시들이 겪고 있는 공통적인 문제점은 인구감소와 더불어 주택의 노후 화와 유지 관리 부족 주택 차압과 주택유기의 증가 주택시장에 대한 투자감소, ,

xiv

등으로 인한 근린쇠퇴 등으로 나타났다 이러한 주택시장의 문제를 해결하기 위. 한 방안으로 도시별로 다양한 정책을 제시하고 있는 것을 볼 수 있다.

첫째 대부분의 사례연구도시에서 제한된 공적자금을 효율적이고 효과적으로, 사용하기 위한 전략에 많은 비중을 두고 있음을 볼 수 있었다 이를 위해 가장. 먼저 시민참여를 통하여 도시 근린의 인구 및 사회경제적 그리고 주택재고 특성, 에 맞는 맞춤형 정책을 추진하는 것을 볼 수 있다 이를 위해 설문조사 공청회. , , 주민 Focus Group 등 다양한 방법을 동원하여 근린지역 주민들의 의견을 수렴하 고 주택계획에 반영하고 있다.

둘째 근린지역의 유형과 특성에 맞는 전략적인 주택정책을 수립하기 위해 근, 린을 유형별로 분류하여 접근하고 있는 것을 볼 수 있다 특히 근린재활성화를. 위한 투자에 있어 근린쇠퇴를 미연에 방지하기 위한 정책과 더불어 선택과 집중 을 통한 전략적인 주택계획을 수립하고 있다.

셋째 저소득층에 대한 소유할만한 주택정책, (Affordable Housing Policy)과 노 인층 장애인구등 소외 계층에 대한 주거정책에 많은 비중을 두고 있는 것을 볼, 수 있다 이를 위해 저소득층을 대상으로 하는 주택보급과 주택개선에 다양한 경. 제적인 인센티브를 부여하고 있다 노인인구와 각종 장애인구 비율의 증가로 인. 한 문제를 해결하기 위한 인구 구성의 변화에 탄력적으로 대응 할 수 있는 주택 정책을 수립하고 있다.

넷째 대부분의 도시에서 주택차압과 주택유기의 문제로 인한 근린쇠퇴의 심, 각성을 인식하고 있었으며 이를 미연에 방지하기 위한 다양한 프로그램들을 제 시하고 있다 또한 이미 차압이나 유기된 주택을 지방의 비영리단체 금융단체와. , 연계된 토지은행을 통해 주택지의 재활을 모색하고 있는 것을 볼 수 있다 마지. 막으로 모든 사례지역에서 주택문제를 해결하기 위해 지방정부 주도의 한계를 인식하고 연방정부의 주택정책 프로그램인 Community Development Block Grant 와 HOME Investment Partnerships Program 등을 적극적으로 이용하면서 지방의 비 영리단체와 금융단체등과 협력을 통해 민간 투자를 유도하고 있다.

우리나라의 경우 수도권을 제외한 대부분의 중소도시는 출산율 감소 수도권,

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과 대도시권으로의 인구유출 등으로 향후 인구증가가 정체 내지 감소를 경험할 것으로 예상되고 있어 인구성장을 배경으로 하는 주택공급정책의 변화가 필요한 시점이다 우리나라 지방 중소도시의 인구감소는 빈집의 증가와 더불어 경제활. 동의 저해 등으로 인한 근린지역의 쇠퇴를 가져 올 수 있다 이러한 문제를 해결. 하기 위해서는 주택소비자인 지역주민의 필요에 탄력적인 주택계획이 요구된다.

주택의 공급정책 또한 기존의 양적인 공급에서 질적인 공급으로의 전환이 필 요하다 할 수 있다 또한 주택정책은 근린이나 커뮤니티 전체의 재활성화의 틀. 안에서 전략적으로 추진 될 필요가 있다 지방 중소도시의 주택문제는 근린지역. 의 주거환경과도 밀접하게 연관되어 있기 때문이다 미국 사례지역들의 경우 빈. 집이나 버려진 필지들을 비영리단체나 정부주도로 구입하여 여러 필지를 묶어 전략적으로 개발하는 경우와 근린의 녹지 환경의 확보를 위해 오픈스페이스로 이용하는 것을 볼 수 있다 마지막으로 우리나라의 경우도 중소도시 주택계획에. 있어 소외 계층에 대한 구체적인 주택정책의 수립이 필요하며 향후 초고령화 사, 회를 대비한 노인층을 고려한 주택공급 정책이 개발되어야 할 것이다.

제 장 비수도권 인구정체 감소형 도시의 주택정책 개선방안5 ․

기존의 신규주택 공급 위주의 정책에서 재고주택관리를 개선하는 방향으로 전 환을 검토할 필요가 있다 주거실태조사 및 사례도시에 대한 설문조사 결과 비. , 수도권의 인구정체 감소형 도시의 경우 건축허가를 받아야 할 정도의 대수선․ , 에 대한 수요는 없는 반면 유지관리에 대한 수요는 있는 것으로 나타났다 자가, . 보유 비중이 높고 거주기간이 긴 특성을 보이고 있어서 유지관리를 지원하는 제 도의 실효성이 높을 것으로 보인다 실제로 주거실태조사와 사례도시에 대한 실. 태조사 결과 주택개량자금지원제도에 대한 수요가 높게 나타났다.

도시동태모형을 통해 비수도권 인구정체 감소형 도시에 주택공급확대 정책․ 을 지속적으로 추진할 경우 주택과잉공급 현상이 심화되는 것으로 나타났다 이. 같은 문제를 해결하기 위한 정책실험결과 정책 효과의 방향성만을 고려하면 신, 규주택의 공급을 축소하는 대신 재고주택에 대한 유지관리를 강화하는 정책이

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가장 바람직한 결과를 보이고 있다 따라서 주택정책의 방향을 신규주택 공급에. 서 재고주택 유지관리 강화로 조정할 필요가 있다.

지방정부 역할 강화를 통한 지역별 차별화 전략이 필요하다 고령화 정도 단. , 독주택 비율 등 주거이동 정도 주거복지프로그램에 대한 소요 등이 정체형 감, , 소형에 따라 차이가 나고 있다 그러나 현재와 같은 중앙집중식 주택정책 운영으. 로는 지역적 차별화에 대응할 수 없으므로 지역상황을 고려한 차별적 정책시행 이 가능하기 위해서는 지방정부 주도에 의해 지역 주거실태 파악이 이루어지고 필요한 정책을 선별적으로 시행할 수 있어야 한다.

지방정부의 주택종합계획 수립 주거실태 및 주거복지수요를 지역단위로 정확, 히 파악하기 위한 주거실태조사 확충 등의 인프라 구축이 선행되어야 한다 주거. 실태는 정체형도시와 감소형도시간에 차이가 나는 부분을 정책에 반영할 수 있 도록 지역실정에 맞게 탄력적으로 운영할 수 있는 제도적 장치를 갖추는 것이 필요하다.

미국의 사례에서와 같이 포괄보조금(block grant)제도를 활용하면 지방정부의 자율성을 증진할 수 있을 것으로 기대된다 주택문제는 근본적으로 지역의 문제. 이므로 중앙정부의 획일적인 정책으로는 큰 효과를 보기 어렵다 지방의 인적자. 원 사회적 기관 네트워크 등을 최대한 활용하기 위해서는 주택정책의 지방화가, , 필요하고 이를 뒷받침하기 위한 방안의 하나로 포괄보조금 제도의 도입을 검토 할 필요가 있다 단 중앙정부와 지방정부간 주택협약을 체결. , →목표기간 만료 시 목표 달성 여부를 평가하여 지속적인 보조금지급여부 결정하는 등의 체계를 정비하여야 한다.

미국의 인구정체 감소형 도시들의 경우 근린단위로 나누어 근린의 인구 및․ 사회경제적인 특성에 근거한 맞춤형 주택정책을 추진하고 있다. affordable 주택 을 공급하는 한편 주택 소비자의 다양한 인구층과 소득수준에 따른 다양한 형태, 의 대체상품을 제공할 수 있는 정책을 펴고 있다 특히 노인인구와 장애인인구를. 위한 주택을 개발하고 지원하고 있으며 또한 독신자 가구 젊은 세대 이민자 가, , 구 자녀들이 독립한 중년가구, (empty nesters) 등 다양한 가구 형태에 따라 주택을

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개발하고 있다 일본의 경우는 고령자를 대상으로 하는 우량임대주택공급제도를. 운영하고 있으며 신혼부부뿐만 아니라 자녀양육세대를 위한 맞춤형 주택을 공, 급하는 등 지역의 다양한 주택수요에 맞는 주택 정책을 펴고 있다.

우리나라의 비수도권 인구정체 감소형 도시의 경우 고령가구의 증가 가구원․ , 수의 감소 등의 특징을 보이고 있으며 장기 전망결과도 이와 일치되는 결과를, 보이고 있다. 2030년까지의 인구전망 결과 정체형 지방중소도시는 고령화가 가 속화되고 있으며 감소형 지방중소도시의 경우, 2005년 16.9%로 고령화 정도가 상당히 높게 나타나면서 급격하게 고령화 진행되고 있다 인구증가율이 낮아지. 거나 마이너스인데도 불구하고 가구수는 계속적으로 증가할 것으로 전망된다. 1 인가구 증가 및 핵가족화 등으로 인하여 가구당 평균 가구원수가 감소하기 때문 이다 따라서 우리나라의 비수도권 인구정체 감소형 도시에서도 근린단위의 주. ․ 택 수요를 파악하고 이에 맞는 맞춤형 주택공급 정책으로 전환하고 주택재고의, 품질을 향상 시키는 방향으로 주택 정책 방향을 설정하는 것이 바람직하다.

신규주택에 대한 공급관리 및 수요관리 제도 개선방안

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소형주택의무공급제도는 수도권을 제외한 기타지역에서는 공공택지에서만 60 이하주택 공급비율이 수도권 30%보다 낮은 20%가 적용되고 있다 주거실태조.

㎡

사에서 파악된 희망주택 면적을 보면 60㎡미만 규모를 희망하는 비율이 정체형 도시에서는 24.1%, 감소형 도시에서는 8.1%로 수도권 성장형도시 25.8%보다 낮 다 그러나 감소형 도시에서. 8.1%로 낮다고 소형주택의무공급비율을 제한하지 않거나 현재 20%수준보다 완화하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보인다.

분양가규제의 경우 지방의 인구정체 감소형 도시에서는 주택가격상승률이․ 높지 않아 분양가상한제의 실효성이 약하다고 할 수 있다 인구정체 감소형 도. ․ 시에서는 분양가상한제도 시행은 필요에 따라 시행 가능하도록 하는 제도만 유 지하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

전매제한제도는 인구정체 감소형 도시에서는 실효성이 미약한 제도로 볼 수․ 있다 신규주택청약을 통해 내집마련을 하는 비율이 정체형도시. 20.1%, 감소형

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도시 16.9%로 수도권 31.3%보다 낮을 뿐 아니라 일단 입주하면 평균거주기간이 길기 때문에 인구정체 감소형 도시에서는 전매제한 규제는 실효성이 약한 규제․ 이다.

다주택보유에 대한 양도세중과는 지방도시 주택시장 활성화라는 측면에서만 접근할 수 없는 문제로 양도세제도 전반적 개선방안 속에서 다루어지는 것이 바 람직하다 지방도시에서 다주택보유자에 대한 중과제도를 폐지할 경우 지방도시. 에서도 양호한 지역이나 주택이 외지인에 의해 소유됨으로써 발생할 수 있는 부 작용도 고려되어야 할 문제이다.

주택담보대출 담보인정비율은 수도권이나 투기과열지구 등을 제외한 기타지 역에서는 60%로 운영되고 있다 인구정체 감소형 도시의 실태조사결과에 의하. ․ 면 정체형도시는 주택마련시 대출비율이 40 46%～ 로 나타나고 있어 규제수준인 에 못 미치고 있는 것으로 나타난다 따라서 담보인정비율 규제는 정체 감

60% . ․

소형도시에서는 실효성이 약한 규제라고 할 수 있으며 현행 수준으로 유지하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

주거복지지원제도 개선 방안

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인구정체 감소형 도시에서 공공임대주택이나 분양전환임대주택에 대한 소요․ 는 수도권에 비해 낮지 않다 인구정체 감소형 도시의 자가비율이 높은 특성으. ․ 로 인해 구입자금대출이나 개량지원에 대한 소요가 훨씬 높지만 수도권과 비교 할 때 공공임대주택에 대한 소요도 낮지 않다고 할 수 있다 고령화가 빠르게 진. 행되고 있는 감소형도시의 경우 고령층의 공공임대주택에 소요가 높으므로 임대 주택공급시 고령자를 위한 임대주택공급을 강화하는 것이 바람직할 것으로 보인 다.

매입임대나 전세임대는 인구정체 감소형 도시에서는 수요도가 매우 낮은 프․ 로그램이다 이는 해당도시에서 이런 프로그램들이 시행되지 않는 것도 이유이. 고 정체형도시나 감소형도시의 경우 자가율이 높은 것과도 상관이 있다, .

쪽방 거주자 등에 지원되는 취약계층을 위한 매입임대주택은 지역에서 활동하

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는 주거복지전문기관이 운영을 담당하고 있어서 철저히 지역에 기반한 지원이 이루어지고 있는 프로그램이다 그러나 지방의 경우 광역시나 도청소재지 등 수. 요가 많은 지역에 지원되고 있어서 인구정체 감소형도시에는 해당되지 않는 정․ 책이다 또한 지방도시 재고주택이 경과년수가 오래되고 노후한 주택들이 많은. 특성을 고려할 때 지방도시에서 시행하기에는 적절성이 떨어진다고 할 수 있다.

소형분양주택인 국민주택의 경우 당해 주택건설 지역에 거주하고 입주자 모집 공고일 현재 무주택 세대주에게 공급하도록 하고 있어 지역특성을 감안하여 공 급되고 있다고 할 수 있으며 현 제도를 유지하는 것이 좋을 것이다.

구입 및 전세자금지원은 인구정체 감소형 도시에서 수요가 매우 높은 정책프․ 로그램이다 그러나 현재 구입자금 대출한도액이 천만원으로 전세자금이나 생. 2 애최초주택구입자금에 비해 낮을 뿐만 아니라 금리는 연 5.2%로 운영되고 있다. 지역별 주택가격수준을 감안하여 대출한도액을 탄력적으로 운영하고 금리는 시 장금리에 연동하도록 개선하는 것이 필요하다.

개량자금의 경우 도정법에 의한 주거환경개선지구나 또는 대수선을 하는 정도 의 개량이외에 소규모 개량에 대해서도 자금지원이 필요하다.

주거급여는 기본적으로 수급자를 대상으로 시행되는 것이므로 지역특성을 감 안하여 차별적인 시행을 하기가 쉽지 않은 제도라고 할 수 있다 주거급여 설정. 기준이 중소도시 전세가를 기준으로 하고 있어서 지역별 차이를 적절히 반영하 지 못한다는 점이 한계점으로 지적되고 있기도 하나 이는 전세가가 상대적으로 비싼 광역시나 수도권의 입장에서의 문제점이라고 할 수 있다.

재고주택에 대한 재건축 제도 및 리모델링 제도 개선방안

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지방의 인구정체 감소형 도시에서 재건축이나 리모델링이 활성화되지 않는․ 이유는 규제때문이라기보다는 주택가격이 상승하지 않기 때문에 재건축의 수익 성이 없기 때문이다 지방도시의 경우 지구단위로 시행되는 재건축이나 재개발. 움직임이 거의 없을 뿐만 아니라 단위주택의 대수선 등이 이루어지지 않는 이유 는 수익성이 없고 현 상태에 그런대로 만족하기 때문이다 따라서 지방도시에서.

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재건축을 통해 도심공동화문제를 해소하기 위해서는 재건축이나 개보수에 대한 지원과 인센티브 정책이 필요할 것으로 생각된다.

제 장 결론6

비수도권 인구정체 감소형 도시의 주택 및 주거 특성을 통계 자료와 설문조․ 사 등을 통하여 실질적인 수요를 파악하였다 가구원수의 감소와 더불어 고령가. 구 비율이 증가하는 추세를 보이고 있으며 주택의 자가 비율이 높고 주거이동성 이 낮은 특성을 보이고 있다 또한 단독주택의 비중이 높고 노후화된 주택의 비. 중이 높게 나타났다.

비수도권 인구정체 감소형 도시의 주택 문제를 도시동태모형을 구축하여 미․ 리 전망해 보았다. 2030년까지 전망해 본 결과 인구감소와 사업체 감소 일자리, 부족 주택의 지속적인 증가로 인한 노후주택 비중의 증가 등의 문제가 발생할, 것으로 예상된다 비수도권 인구정체 감소형 도시의 주거특성은 수도권과 다른. ․ 특성을 보이고 있으나 주택정책은 신규주택공급 중심이어서 지방도시의 주거특 성에 맞는 다양한 주거서비스가 제공되지 못하고 있다.

미국의 사례를 살펴보면 인구감소형 도시들의 경우 주택의 노후화 주택시설, 투자의 감소 인구의 고령화 주택시장과 근린 재활성화를 위한 연방지원의 감소, , 등의 공통된 문제점을 발견할 수 있다 이러한 대부분의 도시들이 근린단위의 주. 택계획을 수립하고 있으며 이를 통해 인구 및 사회경제적 특성에 맞는 맞춤형, 주택정책을 추진하고 있다 이를 위해 주거실태조사를 위한 체계를 구축하고 있. 으며 구축된 정보를 기반으로 행정서비스를 제공하고 있거나 주택의 노후화가, 주변으로 확산되지 않도록 관리하는 프로그램을 운용하고 있다 이러한 문제점. 들은 우리나라에서도 동일하게 관찰되므로 미국의 인구정체 감소형 도시들이․ 취한 주택정책을 국내에 적용 가능할 것이다.

현재 시행되고 있는 주택정책 프로그램 진단결과와 주거특성을 종합적으로 고 려하여 차별화된 개선방안을 제시하였다 첫째 근린단위의 종합적인 주택정책. , 을 수립하는 것이다 둘째 포괄보조금 제도를 활용한 주택정책 지방화 방안이다. , .

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셋째 구입 전세 개량 자금 지원 및 고령자용 공공임대주택 공급 강화 방안이, ․ ․ 다.

이상의 연구 결과가 비수도권 인구정체 감소형 도시의 주택 문제를 규명하고․ 그에 맞는 차별화된 정책 방안을 제시함으로써 주택정책의 실효성을 증진하고 주거수준 향상에 기여할 것으로 기대된다 하지만 도시동태모형을 분석하면서. 개별도시의 문제에 초점을 맞추다 보니 도심공동화와 같은 도시내 세부 지역 문, 제를 포괄하는 데 한계가 있다 따라서 향후에는 도시동태모형을 좀 더 세분하고. 확장하는 방향의 연구가 수행되어야 할 것으로 보인다.