요 약

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

1. 서론

이 연구는 2개 년도에 걸쳐 추진되는 사업으로 ① 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 사례를 분석하고, 그 시사점을 도출함으로써, ② 도시 만들기 사업의 현 실과 제도를 상호연계‧접목할 수 있는 방안을 강구함과 더불어, ③ 한국형 시민 참여 도시 만들기의 개념을 정립하고, 그 추진전략 및 제도화 방안을 마련하는데 그 목적을 두고 있다. 이 연구는 그 중 1단계 연구로서 현재 국내에서 시도되고 있는 시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기의 대표적인 사례들을 대상으로 사 업별 추진주체, 추진과정, 행정지원 등의 주요 요소를 심층 분석함으로써 살고 싶은 도시 만들기의 체계적인 발전방향을 모색하기 위한 기초자료를 제공하고자 한다.

연구범위는 크게 공간적 범위와 내용적 범위로 구분할 수 있다. 먼저 공간적 범위는 도시를 행정적 의미의 도시가 아닌 삶의 장소로서 도시(도회)를 칭하는 것으로 보고, 시 지역뿐만 아니라 군 지역도 포함한다. 내용적 범위는 살고 싶은 도시를 구성하는 요소인 삶터, 일터, 쉼터 등 관련 사업을 대상으로 하여, 살고 싶은 도시를 만들어가는 과정에서 발현된 협력적 참여와 리더십 등에 대해 중점 적으로 분석한다. 연구방법은 사례지역에 대한 현지조사 및 관계자 면담 조사 등

vi

크게 두 가지 방법을 활용한다.

이 연구는 서론을 포함하여 총 6개장으로 구성된다. 먼저 제2장에서는 살고 싶 은 도시 만들기 관련 선행연구를 고찰하고 이론적인 전개과정을 정리한 후 이를 바탕으로 살고 싶은 도시 만들기 관련 정책의 기본방향을 제시한다. 제3장에서는 한국전쟁 후 지금까지 우리나라에서 추진되어 온 살고 싶은 도시 만들기와 관련 된 주요 중앙‧지방정부의 정책과 시민운동 등에 대하여 논의한 후 그 한계와 과 제를 도출한다. 제4장에서는 우리나라의 주요 사례를 대상으로 심층 분석하여 그 시사점을 도출한다. 제5장에서는 사례분석 결과를 바탕으로 우리나라의 살고 싶 은 도시 만들기 정책이 지향해야 할 주요 과제들을 도출한다. 끝으로 제6장에서 는 이 연구의 결론 및 한계와 과제 등을 제시한다.

2. 살고 싶은 도시 만들기 이론연구

‘살고 싶은 도시’에 관한 기존 연구들은 도시를 삶의 장으로 간주하고 있다.

따라서 분석 대상 역시 물리적 시설뿐만 아니라 사회‧경제적, 문화적 환경까지도 포함하고 있다. 또한, 기존 연구에서는 ‘살고 싶은 도시 만들기’를 위해서는 유형 의 구성요소(지역자산)뿐만 아니라 지역의 커뮤니티 의식이나 조직 역량(제도적 역량 또는 사회자본)의 강화가 필요하다고 주장하고 있다. 특히, 조직역량 강화 는 시민참여 및 협력적 계획과정을 통해서 가능하지만, 역으로 시민참여를 촉진 하기 위해서는 주민의 역량강화와 다양한 정보의 제공 등이 필요한 것으로 나타 났다. 다만, 살고 싶은 도시 만들기의 핵심이 커뮤니티의 활성화라고 할지라도 커뮤니티는 처방이 아니라 오히려 설명되어야 할 현상이라는 점이 이론 검토를 통해 밝혀졌다. 즉, 어떠한 과정을 거쳐 커뮤니티가 형성되는가, 또는 이것이 살 고 싶은 도시의 모든 것을 설명할 수 있는가에 대한 논의가 필요하다는 것이다.

이에 비해 우리나라에서 이루어진 기존의 연구들은 살고 싶은 도시에 대한 개념 정의와 구성요소 중심의 접근을 지향하고 있다. 국내 기존 연구는 “살고 싶은 도 시는 무엇이 되어야 하는가”라는 당위론적 접근 또는 무엇이 살기 좋은 도시인

가를 규명하는데 중점을 두고 있으며, 국내‧외의 사례조사를 통해 성공한 지역의 특징을 제시하는데 치중하고 있다. 특히, 시민단체 등에 의해 이루어진 연구는 대부분 성과중심의 사례연구로, 현상기술적 연구에 그치고 있다는 한계를 지니 고 있다.

따라서 우리나라에서도 구성요소와 참여주체 등 현상에 대한 지식보다는 과정 에 중점을 둘 필요가 있다. 참여의 중요성, 일터와 삶터 및 쉼터의 조화 필요성 등은 지난 수십 년간 강조되어 왔으나 실세계에서 제대로 구현되지는 못하고 있 기 때문이다. 이러한 현상이 나타나는 원인과 과정에 대해 보다 심층적인 연구가 필요한 것으로 조사되었다.

3. 우리나라의 살고 싶은 도시 만들기 추진 동향

우리나라의 ‘살고 싶은 도시 만들기’ 관련 중앙정부의 정책은 1970년대 초 새 마을 운동과 더불어 시작되었다고 볼 수 있다. 새마을 운동의 전 단계로서 재건 운동이 있었으나, 이는 국민의식 개선이라는 교화적 성격이 강하였다는 점에서 살고 싶은 도시 만들기 개념과는 다소 차이가 있다고 볼 수 있다. 새마을 운동은 성공적인 효과를 거둔 것으로 평가되고 있는데, 그 성공 요인으로 집권자의 의지 와 국민 다수의 소망, 취약보완의 원리에 따른 우선순위 선정, 국가에 대한 전통 적 가치관, 마을 단위의 사업을 통한 협동 등을 들고 있다. 그러나 생활환경 개선 과 소득증대를 통해 ‘살기 좋은 마을’을 건설하려 한 새마을 운동은 전형적인 국 가주도의 하향적 운동에 해당하며, 이러한 점에서 주민의 능동적 참여를 강조하 는 최근의 살고 싶은 도시 만들기와는 차이가 있다.

1970년대 가난 극복을 위한 도시빈민운동에서 시작된 주민운동과 1990년대 시 민단체 중심의 공동체 복원 운동은 한계를 노정하고 있었다. 전반적으로 볼 때 주민‧시민단체 중심의 마을 만들기나 도시 만들기는 중앙정부나 지방자치단체 의 정책으로 연결되지 못하거나 정책과 조화를 이루지 못하는 경우가 대부분이 라는 점을 지적 할 수 있다. 그러나 주민‧시민참여의 중요성에 대한 정부의 인식

viii

변화와 1990년대 이후 시민운동이 정부정책에 대한 과거의 반대형에서 대안형 또는 혼합형으로 변화함에 따라 1990년대 후반부터 정부와 시민단체의 협력을 통한 도시‧마을 만들기라는 새로운 방향으로 발전하고 있는 징조가 나타나고 있 다.

한편, 2005년부터 중앙정부는 주민참여에 의한 살고 싶은 도시‧마을 만들기를 제도화하여 추진하고 있다. 가령, 행정자치부의 살기좋은 지역만들기, 건설교통 부의 살고싶은 도시만들기 등 부처별로 다양한 정책을 추진하고 있다. 이들 정책 은 모두 지역과 주민이 계획과정 및 사업추진을 주도하고 정부는 지원역할을 담 당한다는 점에서 공통점이 있다. 다만, 행정자치부의 살기좋은 지역만들기가 주 로 특화발전전략을 추구한다면, 건설교통부의 살고싶은 도시만들기는 물리적 환 경정비를 상대적으로 강조한다는 점에서 차이가 있다고 볼 수 있다. 이들 정책은 아직 시범단계에 있으므로 객관적이고 체계적인 평가는 곤란하지만 몇 가지 문 제점을 내포하고 있는 것으로 나타났다. 먼저, 민간 주도와 공공협력이라는 새로 운 거버넌스 체계를 강조하고 있으나 현장에서의 민간 역량 강화를 위한 준비단 계 및 관련 주체간의 신뢰구축 과정 없이 사업을 추진함으로서 주체간 갈등이 유발될 가능성을 배제할 수 없다. 또한, 지역공동체 복원 및 형성을 강조하고 있 고, 이를 위하여 ‘어울려 사는 커뮤니티 만들기’, ‘학교, 의료 공동체 만들기’, ‘사 회적 약자와 함께하는 지역 만들기’ 등을 강조하고 있으나 구체적인 실천방안에 대해서는 명확하게 제시하지 못하고 있는 상황이다. 아울러, 비전의 공유와 공감 대 형성 등을 위해서는 충분한 계획기간이 필요하나, 현재 추진하는 정책은 극히 단기간에 걸쳐 수립된 계획이 대부분이라는 점을 감안할 때 계획의 정통성, 지속 성, 실현가능성 등에 대해 많은 문제를 내포하고 있다.

시민사회의 성장과 더불어 지방자치단체에서는 주민참여를 촉진하기 위한 다 양한 정책들을 추진하고 있다. 대표적인 사례로는 광역자치단체의 경우 1998년 시작된 강원도의 ‘새농촌건설운동’을 들 수 있으며, 기초자치단체의 경우 진안군 의 ‘으뜸마을 가꾸기 사업’을 들 수 있다. 새농촌건설운동은 농업시장 개방 등에 대처하고 농어촌 구조를 개선하기 위해 1998년 강원도정 역점 시책으로 도입한

정책이며, 농촌마을의 새로운 소득원 발굴에 기여하는 등 다양한 성과를 거두고 있다. 다만, 새농어촌건설운동의 기본이념에 대한 주민 등의 인식공유 부족, 추진 단장의 리더십 부족, 주민의 계획수립 및 추진 역량 부족, 마을에 관한 기본계획 (청사진)없이 우수마을로 선정되기 위해 평가항목에 맞추어 형식적으로 추진하 는 등 다양한 문제점도 발생하고 있다. 진안군의 으뜸마을 가꾸기 사업은 우리나 라 기초자치단체로서는 최초로 주민주도의 상향식 마을개발사업을 추진하고 있 는 사업이다. 마을 만들기 예산의 독자적인 편성, 전담기구인 ｢마을 만들기 팀｣

의 구성, 주민교육 중점의 예산 집행 등 다양하고 독특한 방식을 개발하여 사업 을 전개하고 있다. 아직 초기단계이기 때문에 구체적인 사업의 성과에 대해서는 보고되고 있지 않지만, 다른 기초자치단체의 모범이 될 만한 사업들을 추진하고 있다는 점에서 평가할 만하다.

4. 살고 싶은 도시 만들기 사례분석

살고 싶은 도시 만들기 관련 사례분석을 위해 먼저 분석틀 및 사례조사 방법을 설정하였다. 사례연구를 위한 분석틀은 비전설정-계획수립-실행이라는 계획 및 집행(모니터링 및 평가 포함) 과정별로 협력적 참여(collaborative participation)와 리더십(leadership)의 발현과정, 제약요인 및 그 극복과정, 성공 및 실패 요인 등을 분석하였다. 사례 조사 시 중점 조사항목으로는 리더의 역할과 비전에 대한 주민 간 공감대 형성 과정, 주민참여 및 공론화 과정 및 방법, 관련주체(주민, 공공, 전 문가 집단 등)의 역할 분담 방안, 주체간의 네트워크 형성 과정 및 역할, 도시 만 들기 과정의 갈등, 한계사항 및 이의 극복과정과 방법, 사례의 시사점 등으로 설 정하였다.

사례지역은 2단계의 작업과정을 거쳐 선정하였다. 1단계에서는 문헌연구 등을 통해 기존의 살고 싶은 도시 만들기 사업을 분석하여, 총 22개의 사례를 선정‧검 토하였다. 사업유형별로는 삶터 8개 사례, 일터 8개 사례, 쉼터 6개 사례 등이었 다. 최종적으로는 추진 동기와 전개과정, 시민조직의 형태와 리더십, 시민단체나

x

외부전문가의 지원여부, 행정의 대응방식, 가시적인 성과 등을 종합적으로 살펴 볼 수 있는 대표성을 지닌 사례를 선정한다는 방침을 설정하여, 22개 대상사례 중 9개 사례를 선정하였다. 구체적으로는 서울시 홍대앞 놀이터‧사당동 양지공 원‧종로구 북촌, 부산시 백만평공원, 인천시 부평 문화거리, 경기도 파주시 헤이 리 아트밸리, 강원도 속초시 학사평 마을‧태백시 철암마을, 충청남도 홍성군 문 당리 등이 최종적으로 선정되었다.

이들 9개 사례지역에 대하여 심층 분석하여 사례별로 다음과 같은 시사점을 도출하였다. 부평 문화거리 사례에서는 노점상 문제를 제기하고 대책을 마련하 는 등 행정과의 협력를 통해 노점상 문제를 해결했다는 점 등에서 쇠퇴하고 있는 상가의 회생을 위한 좋은 본보기를 제시하고 있다.

홍대앞 놀이터 사례를 통해서는 문화행사를 지속하기 위해서는 행정의 협력 등 새로운 협력체계 형성 필요하다는 것과 상업지역에 위치한 어린이공원(문화 행사 개최)은 현재 이용 상황에 맞게 용도변경이 필요하지만 제도적으로 곤란하 다는 점 등 대도시지역에서의 문화활동을 활성화하기 위한 다양한 과제를 던져 주고 있다.

속초시 학사평 사례는 도농 접경지역과 같이 이질적 문화가 공존하는 지역에 대한 새로운 접근방식이 필요한 것으로 나타나는 등 기존의 도시와 농촌을 구분 하는 이분법적인 접근방식으로는 한계가 있다는 점을 여실히 보여주고 있다.

홍성군 문당리 사례에서는 영농법인 회의나 마을총회시 제도적으로는 다수결 원칙을 적용하지만 실질적으로는 만장일치제로 운영하여 반대의견이 있을 경우 안건처리를 보류하고 재설득하는 방식을 채택하는 등 합의도출 과정을 중요시하 고 있는 점이 농촌경제 활성화를 위한 주민참여 유도방안 관련 귀중한 시사점을 던져주고 있다.

태백시 철암마을 사례에서는 지역주민과의 공감대 형성 없이 전문가 집단만의 의지만으로 마을 만들기는 성공하기 어렵다는 것과 쇠퇴하고 있는 마을을 회생 시키기 위해서는 이해당사자의 적극적인 참여와 협력이 중요하다는 것을 단적으 로 보여주고 있다.

파주시 헤이리 아트밸리 사례에서는 분명한 목적과 요구를 가지고 있는 예비 수요계층이 모여서 본인들의 거주공간을 직접 기획함으로써 수요자가 원하는 방 식으로 마을을 조성한 사례로 현대적인 커뮤니티를 구성하기 위한 풍부한 해결 방안을 제시하고 있다.

서울시 북촌한옥마을 사례에서는 한옥을 매입하여 행정지원을 위한 현장사무 소를 설치․운영하는 등 행정과 주민의 협력을 통한 사업의 지속가능성을 제시 하고 있다는 점 등 민‧관협력체계 구축, 전통건축물과 지역공통체의 보전 등에 대한 다양한 해결방안과 아울러 과제 또한 던져주고 있다.

부산시 백만평공원 사례에서는 기금마련 및 토지기부 등을 통해 지방자치단체 가 반대하는 시민단체 주도의 사업을 시민단체와 지방자치단체간 협력사업으로 전환시킨 것으로 바람직한 시민단체의 역할과 운동방향 등을 제시하고 있다.

사당동 양지공원 사례에서는 공원조성 후 지속적으로 관리가 이루어지지 않고 방치됨에 따라 일회성의 주민참여에 그치고 있어 공원을 만드는 것도 중요하지 만 어떻게 관리하는 것이 중요하다는 점에서 시사하는 바가 크다.

5. 시민참여형 살고 싶은 도시 만들기를 위한 과제

이 연구를 통해 얻을 수 있는 살고 싶은 도시 만들기 정책과 관련하여 제도적 으로 정비해야 할 사항을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역특성에 부합하는 다 양한 정책방향을 설정할 필요가 있다. 현재 우리나라의 도시‧마을 만들기는 도시 와 농촌이라는 이원화된 접근방식을 지향하고 있다. 그러나 현재 우리나라 농촌 의 상당부분은 도시 교외지역으로 도농간의 경계부에 위치하고 있다. 이런 지역 에 대한 접근방식은 기존의 것과 달리할 필요가 있다. 따라서 지역유형의 과도한 단순화를 배제함과 더불어 지역에 대한 지원 역시 지역특성을 고려할 필요가 있 다.

둘째, 선 공동체 의식 함양 지원, 후 사업비 지원으로 전환할 필요가 있다. 사 회적 자본과 관련된 오해의 하나로 공동의 사업을 통해 시행착오와 상호교류가

xii

이루어지고 이러한 과정을 거쳐 사회적 자본이 축적되는 것을 들 수 있다. 정부 의 지원은 공동체 의식의 함양에 우선적인 순위를 두고 정책을 전개할 필요가 있다.

셋째, 주민 교육 및 역량강화를 위한 지원제도를 도입할 필요가 있다. 살고 싶 은 도시 만들기는 결국 사람의 문제로 귀결되며, 따라서 주민의 의식수준을 제고 하고 스스로 문제를 해결할 수 있는 역량을 강화하는 것이 중요하다. 물리적 시 설 정비 중심의 기존 지원체계를 개편하여 주민교육 및 역량강화를 위한 비용지 원 및 교육프로그램 개발 등을 적극적으로 추진할 필요가 있다.

넷째, 주민간의 협의 및 공감대 형성을 위해 충분한 계획기간을 보장할 필요가 있다. 관련주체간의 협의를 통한 의제 발굴과 비전 설정 및 합의된 계획안을 마 련하기 위해서는 충분한 기간을 보장할 필요가 있다.

다섯째, 주민 역량을 고려한 공모제도를 운영할 필요가 있다. 살고 싶은 도시 만들기 정책은 지역간 경쟁에 의한 공모제도를 원칙으로 하고 있다. 그러나 우리 나라 지역의 현실을 고려할 때 일반 주민들이 계획을 수립하여 공모하는 것은 현실적으로 어려운 실정이다.

여섯째, 도시 만들기 현장과 기존 제도 간의 상충점을 해소할 필요가 있다. 도 시 만들기 현장과 기존 제도간에는 적지 않은 상충점이 존재하고 있다. 이러한 현실과 제도간 불일치는 계획체계가 하향식에서 상향식으로 전환되었음에도 불 구하고 이에 걸 맞는 분권‧분산이루어지지 않거나 제도 운영의 유연성이 결여된 데 그 원인이 있는 것으로 보인다. 현실성 있는 주민주도형 도시 만들기를 위해 서는 계획서의 작성뿐만 아니라 관련된 여러 과정에 걸친 권한을 위임하는 것이 필요하다.

6. 결론 및 과제

이 연구에서는 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다.

첫째, 리더의 육성과 리더십의 함양이 매우 중요함을 알 수 있다. 도시·마을 만

들기에 있어 리더의 역할은 사업의 성공에 결정적 요인이 되며 성공적 지역에는 반드시 뛰어난 리더가 존재함을 알 수 있었다.

둘째, 주민의 요구를 수렴하고 이해당사자간 공감대를 형성하며 이를 바탕으 로 비전을 설정하는 것이 리더의 가장 중요한 역할 중의 하나임을 알 수 있었다.

성공적인 지역들은 초기단계의 비전공유 이후 여건변화에 대응하여 공유된 비전 을 지속적으로 강화하는 노력이 있음에 비하여 그렇지 못한 지역은 개인이 제시 한 비전이 지역사회의 공감을 얻지 못하거나 또는 여건변화에 대처하지 못하거 나 재강화하지 못하는 현상이 발생하고 있다.

셋째, 도시 만들기의 목적은 주체의 성격에 따라 매우 다양하며 이러한 이유로 도시 만들기 과정에는 갈등유발 가능성이 상존하고 있음이 알 수 있었다. 이러한 갈등은 부정적으로 볼 것이 아니라 갈등상황을 정상적으로 인식하고 이를 해소 해가는 것이 오히려 바람직한 것으로 나타났다.

넷째, 계획과정에서 주민이 소외되는 경우가 빈번히 발생하고 있는 것으로 나 타났다. 계획과정에서 주민을 소외시키는 경우는 대부분 행정의 효율성 중시, 주 민의 낮은 인식도 및 무관심, 주민의 역량부족에 그 이유가 있는 것으로 나타난 다. 그러나 어떠한 이유든 주민참여의 활성화 없이는 도시 만들기는 성공할 수 없다는 것을 인식하여 주민의 참여를 활성화할 수 있는 수단을 찾고 주민의 역량 을 강화하기 위해 노력할 필요가 있다.

다섯째, 살고 싶은 도시 만들기에 있어 계획가 및 전문가의 역할은 매우 중요 하다. 그러나 우리나라의 도시·마을 만들기 현장에서 전문가 집단에 대한 평가는 매우 부정적인 것으로 조사되고 있다. 참여적 계획을 촉진하기 위해서는 계획가 나 전문가가 적극적으로 관여하기 보다는 청취자나 카운슬러(counselor)가 될 필 요가 있다.

여섯째, 이론적으로 볼 때 도시·마을 만들기는 주민주도에 의해 추진하는 것이 바람직하다. 그러나 완전한 주민주도형 도시 만들기는 재원확보 등의 이유로 현 실상 정부와의 협력적 추진이 불가피하며 일부 지역의 경우 공공의 직접적 개입 을 기대하는 경향을 보이고 있었다. 정부와 지자체는 주민들이 스스로 합의를 도

xiv

출하고 계획을 수립하며 사업을 추진할 수 있도록 간접 지원할 필요가 있음을 알 수 있었다. 또한 물리적 시설 위주의 재정적 지원도 중요하지만 소프트한 측 면의 재정지원 역시 필요한 것으로 나타났다.

일곱째, 구체적인 제도개선 방안은 2008년도 연구에서 심도있게 검토되어야 하나, 도시 만들기 사업 과정의 참여방식에 대한 제도 개선 뿐만 아니라 홍대지 역의 놀이터 사업에서 나타난 바와 같이 사업 특성에 따른 제도 개선방안이 동시 에 제시되어야 할 것으로 나타났다.

이 연구는 시민이 참여하는 살고 싶은 도시 만들기의 사례 편으로 2008년도에 진행될 전략연구의 선행연구라 할 수 있다. 따라서 앞으로 진행될 연구에서는 이 연구에서 진행된 사례연구의 시사점과 과제를 포함하여 살고 싶은 도시 만들기 의 구체적 추진방안 등 전략에 관하여 심도 있는 연구가 필요하다. 이를 통하여 한국사회에 바람직한 시민참여형 도시 만들기의 모형을 설정할 수 있을 것이다.