요 약

ⅴ

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

본 연구의 목적은 국책사업의 환경갈등 문제를 합리적으로 예방하거나 관리할 수 있는 사회합의형성시스템 구축과 그 운영방안 등을 모색해 보는데 있다.

본 연구의 키워드(Key Word)는 정책변동(Policy Change), 시민참여(Public Participation, Public Involvement), 갈등분석 및 관리(Conflict Assessment &

Resolution), 참여적 의사결정(Intensive Engagement), 합의형성(Consensus Building), 숙의(Deliberation), 협력적 거버넌스(Collaborative Governance), 참여 적 거버넌스(Participatory Governance) 등이다.

본 연구는 모두 7장으로 구성되어 있다.

제 1장 서론

본 장은 연구의 배경과 필요성, 목적과 연구범위, 연구방법, 선행연구 검토와 차별성, 연구방법, 연구의 수행의 틀 등으로 구성되어 있다.

본 연구의 목적은 ① ‘합의형성’에 대한 제반이론과 국내․외 동향과 사례 분 석, ② 주요 환경갈등 국책사업의 갈등원인과 관리체계, 문제점 등을 분석, ③ 국 책사업의 효과적인 추진을 위한 사회합의형성시스템 구축의 기본방향과 이를 운 영할 수 있는 정책적･제도적･기술적 전략과 과제를 도출하는데 있다.

연구의 분석대상은 공공재 생산을 위한 정책추진과정에서 기본적으로 상충성 과 가치가 내포되는 대형 SOC 사업을 대상으로 하였다. 특히 본 연구에서는 국

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가경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 개선을 위해 확충･정비 계획이 수립된 사업이 나, 환경문제 등으로 갈등과 대립이 극대화되어 사회적 합의시스템 마련이 요구 되는 수자원부문(댐사업), 교통부문(도로사업 등)을 중심으로 하였다.

내용적 범위는 갈등예방측면에 초점을 두어 사업추진단계별 주요 합의체계 및 평가체계, 조정기제 등이 어떻게 작동하고 있는 지를 확인하는데 중점을 두었다.

한탄강댐 사례와 서울외곽순환고속도로 사례를 대상으로 갈등의 원인과 쟁점, 정책참여구조와 정책대응, 의견수렴절차 및 운영수준 등을 분석․정리하였다.

본 연구는 기존 연구와는 달리 우리 사회가 직면하고 있는 국책사업 표류현상 을 공공정책 형성이나 결정과정의 상황변화 측면에서 살펴보고, 정책참여 절차 와 조건, 정책참여구조 등을 분석하여 공공정책분석의 새로운 방법론으로서의 참여적 의사결정과 합의형성시스템에 대해 그 이론과 고려사항, 적용방법 등을 제시하고자 하였다. 또한 국책사업의 사업별 특성을 고려한 사회합의형성시스템 구축(안)과 운영방안을 제시하고, 사회합의형성 촉진을 위한 정책적․제도적 개 선방안을 제시하였다.

제 2장 합의형성 이론과 방법론

‘합의형성’의 정의 및 출현배경, 국내․외 동향, 합의형성 방법론, 합의형성의 효과, ‘합의형성’ 조건과 절차 등을 정리하였다.

'합의형성(consensus building)'은 동의를 찾아가는 과정(an agreement-seeking process)으로 문제해결의 새로운 접근방식이다. 의견 또는 입장이 다른 이해당사 자들이 다양한 교섭과 대화, 조정의 과정을 거쳐 하나의 결론에 도달하며, 그에 대하여 상호 동의하는 것으로 정의하고 있다(L. Susskind, 1999). 다수의 지배에 의하여 어떤 사안이 결정되는 것이 아니라 모든 이해관계자의 동의에 의해 폭 넓은 지지를 이끌어 내는 것이다(Mckearnan & Fairman, 2001). 따라서 합의협성 방식은 기존의 정책결정방식(DAD: decide-announce-defend)보다 이해관계 및 참여구조와 수준이 높아 좀 더 창조적이고 좀 더 광범위한 지지를 받을 수 있는

ⅶ 것으로 평가되고 있다.

최근의 국책사업의 표류현상은 공공정책의 수립에 필요한 다양한 가치와 이해, 그리고 정책문제에 대한 해석들이 사회에 다양하게 존재함에도 불구하고 이들을 실 제 공공정책 수립이나 결정과정에 반영하지 못하고 있는 것을 의미한다(강상규, 2005). Giddens(1991)와 Beck(1992)은 공공정책과정의 이러한 현상을 “성찰적 근대 화과정(reflexive modernization) 또는 ”위기사회(risk society)"의 출현으로 표현하 고 있다. 단적인 예로 새만금 간척사업, 경부고속철사업, 한탄강댐건설사업 등 대형 국책사업에서 보듯, 정부의 정책형성과정에 배제되었던 해당사업의 지역주민들이 나 환경단체들이 상이한 가치와 해석을 가지고 정책에 관여하면서 정의적 갈등 (definitional conflict)을 일으키고 있는 것이다.

이렇듯 오늘날 국책사업의 표류와 갈등원인은 기존의 정책형성과 결정방법이 해 당정책과 관련된 가치와 정보 등을 폭넓게 고려하지 못한데 있다고 할 수 있다. 따 라서 이런 문제를 감소시킬 방법론적 도구로서 적극적인 참여, ‘합의형성 프로세스' 가 요구되고 있다. 사업초기 정책형성단계부터 다양한 이해관계를 갖는 시민을 참여시켜 합의를 형성해 가면, 정책결정 품질 개선, 비용과 시간 최소화, 합의형 성능력 제고, 정책결정과정의 투명성과 책임성 증대, 참여민주주의의 정착화 등 의 효과를 얻을 수 있다.

‘합의형성 프로세스’는 합의형성에 이르는 수단과 절차를 말한다. 정보제공, 협의, 적극적 참여 단계 등으로 진화되면서 다양한 수단들이 운용되고 있다. 일 방적 관계→쌍방향 관계→ 동반자 관계로 발전하면서 합의형성 수준을 높인다.

대표적인 방법은 공청회(public hearing), 합의회의(consensus conference), 시민 배심원(citizen‘s jury), 시나리오 워크숍(scenario workshop), 공론조사 (deliberative opinion poll), 자문위원회(advisory committee), 조정(mediation), 포커스그룹(focus group) 등이 있다.

‘합의형성 프로세스’는 대체로 시작단계→ 프로세스 설계단계→ 합의형성단계

→ 실행단계로 진행된다. 합의형성을 통한 원할한 사업추진, 미래비젼을 공유하

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기 위해서는 국책사업의 문제/이슈를 분명히 설정하고 정책참여구조 등을 고려 하여 각각의 단계를 정교하게 설계하여 운영하여야 한다.

제 3장 주요 국책사업 합의형성의 현주소 및 실태 분석

본 장에서는 국책사업의 일반적 유형과 특징 등을 살펴보고, 표류하는 국책사 업을 중심으로 갈등 현황과 특징을 개괄하였다. 이중에서 구체적으로 수자원개 발사업(한탄강댐)과 도로개발사업(서울외곽순환고속도로)을 대상으로 갈등의 강 도와 영향, 갈등의 원인, 주요 의견수렴 및 합의절차, 정책참여구조, 정책대응과 정, 합의형성수준 등 주요 국책사업 환경갈등 현황과 특징, 합의형성 실태를 실 증적으로 분석하고 문제점과 시사점을 도출하였다. 이를 위해 상대적이탈지수 (RDI: relative deviation index) 분석, 근거이론 패러다임 모형, 정책네트워크 분 석, 합의형성 프로세스 모형 등 다양한 방법론을 활용하였다.

< 대상사례의 분석범위 및 검토사항 >

분석 대상 분석 내용 분석 방법

1. 댐사업: 한탄강댐 - 타당성 불신 - 의견수렴 미흡 - 가치관 차이

2. 도로사업:

서울외곽순환고속도로 - 노선 검토 미흡 - 환경영향평가 부실 - 가치관 차이

갈등의 강도와 영향은? 상대적 이탈지수(RDI)

갈등의 원인과 쟁점은? 인식과 입장분석 근거이론 패러다임 모형 이해관계 및 정책참여구조는? 정책네트워크 분석 정책 대응과정과 갈등관리절

차는 ? 의사결정 및 의견수렴절차 분석 갈등관리 절차 및 합의형성

수준은 ? 합의형성 프로세스 모형

갈등의 강도와 영향을 분석한 결과, 한탄강댐과 서울외곽순환고속도로사업 추진과정에서 나타나는 갈등은 경제뿐만 아니라 사회, 정치에 영향을 미치고, 따라서 이들 국책사업 정책형성 및 의사결정에 있어서 경제적 타당성 뿐만 아니라 사회적 수용성과 정책적․정치적 연계성 등을 고려할 필요가 있음을

ⅸ 알수 있었다.

이들 사업의 갈등원인을 분석한 결과 이해관계자별로 상이한 가치관과 담 론(discourse)을 형성하며 정의적 갈등(definitional conflict)이 나타나고 있음 을 확인할 수 있었다.

한탄강댐의 경우, 정책공동체 참여구조는 이해당사자간 상호작용이 비교적 높게 나타나고 있고, 정책공동체 개방성 및 다양성도 높게 나타나고 있다. 이 해당사자 규모 및 대립 역시 전국차원으로 광범위해 지면서 정책공동체 권력 구조도 조건적 협력의 대칭적 구조로 변화되고 있음을 확인하였다. 정책결정･

실행구조는 사업특성상 이해관계가 복잡한 사례임에도 불구하고 과거의 관행과 절차대로 일방적으로 운영된 것으로 평가되었다. 환경영향평가 협의단계에서 공청회와 주민설명회, 자문위원회와 정책협의 등이 이루어졌지만 사업시행자 중심의 공청회, 주민설명회를 통해 일방적으로 통보하는 형식으로 진행되어, 이해당사자들의 인식과 입장 등 갈등의 근본원인과 배경 파악을 통한 갈등예 방과 관리에 소극적이었음을 알수 있었다. 정책대응과정은 정부내 절차적 대 응→ 지역주민 참여→환경단체 및 정치권 개입→공식적 제3자 조정(PCSD) 과정을 거친 채 현재 국무총리실에 이관 되어 있는 상태이다.

서울외곽순환고속도로의 경우, 사업초기 정책결정단계에서는 정책공동체 참여구조가 비교적 낮고, 정책추진조직간 정책공동체 권력구조가 비교적 비 대칭적이고 협력적이다. 이해당사자 규모도 비교적 적다. 그러나 설계단계이 후 민원제기에 의한 공청회 및 공사과정에서 불교계가 이해당사자로 출현하 면서 정책공동체 다양성이 높아지고, 이해당사자 대립도 강해진다. 특히 환경 영향평가 협의가 완료되고 공사가 착공되면서 환경단체와 불교계가 서울지 법에 공사중지가처분신청서를 제출하고, 공사저지운동 등이 이루어지면서 갈 등이 확대되고, 정책공동체 참여구조의 개방성과 다양성도 비교적 높아진다.

서울외곽순환고속도로는 총론적으로 사업의 필요성 등이 인정되어 관계부 처 협의 및 지역의 협력이 원활하게 이루어지고, 환경영향평가 협의, 국립공

원 통과인허가 등도 비교적 원활하게 진행된다. 공사과정에서 사업내용(노선, 입지 , 환경영향평가의 미비 등)에 대해 환경단체와 불교계가 이해당사자로 나타나면서 갈등이 사찰수행권, 환경가치 논쟁으로 확대되었다. 이 과정에서 공사중지가처분신청 등이 이루어지면서 서울지방법원의 중재도 있었으나 갈 등이 계속되어 국무총리실, 청와대의 공식적 제 3자 독립적 중재와 비공식적 중재 등을 통해 공사가 재개되었다.

한탄강댐과 서울외곽순환고속도로 사례는 사업초기 의사결정단계에서 이 해당사자의 참여와 의견수렴없이 정부내부 및 기술전문가를 중심으로 추진 해 오고 있는 국책사업의 전형적인 프로세스의 문제점과 과제를 보여주고 있 다. 주민의견수렴이 정부 내부에서 기본방침이 결정된 후 이루어져, 환경영향 평가 협의 및 공사단계에서 갈등 표출후 독립적 제 3자 중재와 조정을 통해 사회적 갈등해결방안을 모색하고자 한 공통점을 갖는다. 그러나 결과적으로 두 사례 모두 공식적 조정과 중재에 실패하여, 합의형성을 위한 공식적인 절차 와 책임규정 등 기본규칙(ground rule) 및 대안 마련, 이해관계자 소집 등에서 있어서 갈등 특성 등을 감안한 세심한 설계와 합의문화 등이 필요함을 시사하 고 있다. 또한 합의형성 과정에서 발생하는 이탈현상(runaway tendency)을 방지하기 위한 공정하고 객관적인 절차과 내용의 합리성을 담보할 수 있는 의사결정의 원칙과 조치사항 등을 어떻게 마련할 것인가가 과제로 제시되었 다.

제 4장 국내․외 주요 합의형성 모범운영사례

본 장에서는 국내․외 합의형성프로세스 모범운영 사례를 소개한다. 합의형성 의 기본적인 절차와 참여적 의사결정의 틀을 구성․운영해서 합의도출에 성공한 사례를 중심으로 국내․외 사례를 선정하고 시사점을 도출하였다.

국내사례로는 신행정수도 후보지 선정사례, 영월댐 건설타당성종합검토사례, 울산-포항복선전철사업 노선조정사례 등을 선정하였다. 해외사례로는 네덜란드

ⅺ 남부 고속철사업 추진결정사례, 프랑스의 씨리엔느선 노선선정 사례 등을 선정 하였다. 이들 합의형성사례들은 국가 및 사업유형과 갈등 특성에 따라 전문가네 트워크(CPS), 참여적 의사결정, 공공토론위원회, 공론조사, 제 3자 조정 및 중재 등 다양한 수단과 절차 등이 도입되어 운영되었다.

구 분 합의형성 분야와 채택시스템 운영 결과

국 내

신행정수도 후보지 선정

후보지 선정

전문가 네트워크 모형(CPS) 입지선정 합의

영월댐 건설타당성종합

검토

영월댐 건설추진여부 결정

독립적 제3자 중재(공동조사단 구성･운영)

백지화 선언 후속조치 합의

울산-포항복선 전철사업 노선선정

노선이전 및 재선정

갈등영향분석, 독립적 제 3자 조정 노선이전 합의

국 외

네덜란드 고속철도 사업 (DHS) (Dutch High Speed Line)

고솔철도 건설 여부와 노선선정 KPD (Key Planning Decision) 운영 Infrastructure (Planning Procedures) Act

합의후 건설진행중

프랑스 파리 프랑씨리엔느 선(제3환상선)

노선선정

국가공공토론위원회(CNDP) 구성･운영 민의조사(Enquete Public)

합의후 노선선정

< 국내․외 주요 ‘합의형성시스템’ 모범운영 사례 >

본 사례연구의 시사점으로는 정책구상단계부터 합의형성과정을 도입하는 것 이 효과적이며, 객관적 중재자와 조정자의 개입이 합의형성의 관건이 됨을 알수 있었다. 신행정수도 후보지평가에서 보여준 전문가 네트워크, 영월댐에서의 제3 자 중재, 울산-포항 복선전철 사업에서의 갈등영향평가 및 갈등조정회의, 프랑스 프랑씨리엔느선 공공토론위원회 모두 중재자에 의한 객관적이고, 공정하며, 투 명한 절차에 의해 합의형성의 신뢰성을 강화시켰다.

또한 합의형성과정은 갈등영향분석을 통해 체계적으로 달성되며, 사후적으로 발생하는 갈등은 갈등조정회의와 지역거버넌스 추진이 효과적인 것을 알 수 있 었다. 기본규칙의 합의 및 준수, 합의형성이행시스템 구축이 합의형성을 완성하 는 중요한 요소임을 발견하였다.

제 5장 국책사업의 효과적 추진을 위한 사회합의형성시스템 구축방안 본 장에서는 합의형성시스템 구축을 위한 기본방향을 다음과 같이 제시하고 국책사업의 효과적 추진을 위한 사회적 합의형성시스템(안)을 구축하여 적용방 안을 제시하고 있다.

갈등 원인

<잠재된 갈등>

∙타당성

∙계획내용

∙절차 불투명성

∙가치관․담론

∙보상

정책 및 사업 추진절차

∙의사결정방식:

DAD방식

∙정책참여자:

관료,기술자

∙참여절차: 집행단계

∙참여수단: 주민설명회 공청회

갈등관리시스템

∙사후관리

∙사례별 대응

∙사업자 대응

∙갈등관리기술․

기법 미흡

∙합의문화부재

참여욕구 갈등표출

<신뢰와 합의형성>

∙타당성․

환경영향평가개선

∙절차투명성

∙가치관차이이해

∙합리적 보상

∙의사결정방식:

참여형 방식

∙정책참여자:

주민, 지역, 기술관료

∙참여절차:

정책구상․입안단계

∙참여수단: 공론조사 정책협의회,공공워크숍

∙사전예방

∙시스템 대응

∙정책입안자 대응

∙갈등관리기술․

기법개발

∙합의문화형성

사회합의형성시스템 구축

∙원칙과 기준

∙절차

∙방법

< 국책사업 사회합의형성시스템 구축의 기본방향 >

국책사업을 효과적 추진하기 위해서는 국책사업 추진과 관련된 갈등의 원인과 정책 및 사업추진절차와 수단, 갈등관리 방식 등을 면밀히 검토해서 갈등기제를 합의기제로 바꾸는 대전환이 요구된다. 잠재된 갈등(potential conflict)을 신뢰와 합의형성의 협력가능성(cooperation potential)으로 바꾸기 위한 정책 및 사업추 진 절차와 수단, 갈등관리시스템을 전반적으로 개선하는 사회합의형성시스템 구 축이 요구된다.

본 장에서는 사회합의형성 시스템 도입과 운영에 필요한 원칙, 절차, 수단 등 을 제시하고 있다. 국책사업 사회합의형성 시스템(안) 추진절차는 정책입안, 정 책결정, 정책집행단계로 나누어서 제시하고, 갈등예방을 위한 합의형성절차와 갈등발생시 합의형성절차를 제시하였다. 합의형성시스템 운영에 필요한 갈등영 향분석, 참여적 의사결정방법의 설계 및 채택, 갈등조정회의 등의 방법과 절 차를 제시하고, 갈등조정회의에 대해서는 한탄강댐을 대상으로 가상적 조정 과정을 예시하였다.

< 국책사업 사회합의형성시스템 추진절차 >

제 6장 정책 및 제도개선방안

본 장에서는 지금까지의 분석결과와 시사점 등을 토대로 사회합의형성을 촉진 시킬 수 있는 정책적, 제도적 개선방안을 제안하고 있다.

정책적 제안으로 첫째, 국책사업 추진에 대한 의사결정시스템과 패러다임 전 환, 둘째, 협력적 거버넌스형 시민참여 확대, 셋째, 정책결정의 내용적 합리성 (substantial rationality)과 절차적 합리성(procedural rationality) 제고 등을 제안 하였다. 특히 국책사업 추진에 있어서 내용적 합리성과 절차적 합리성이 아직 낮 은 수준으로 평가하고, 이를 제고시키기 위한 각각의 방안을 제시하였다.

제도적 개선방안으로는 국책사업 의사결정과정에서의 합의형성절차 제도화, 타당성분석 등 의사결정 정책분석 개선, 공청회의 재설계와 시민참여 촉진 프로 그램 개발, 합의의 책무성 확보와 이탈(runaway tendency)의 방지 장치 마련, 환경 영향평가에 대한 커뮤니케이션 증진, 중립적 합의형성기구 신설, 국책사업 합의 형성 촉진을 위한 교육 확대와 전문가 육성 등을 제안하였다.

절차적 합리성 (procedural rationality) 내용적 합리성

(substantial rationality)

< 국책사업 추진의 내용적, 절차적 합리성 제고방안 개념도 >

내용적 합리성 (Substantial rationality)

절차적 합리성 (Procedural rationality) o B/C 분석→ 확장 B/C 분석

다판단 기준법 - 타당성조사에 환경가치 등 반영 o 편익과 비용구조의 불일치 해소 - 타당성 조사에 환경가치 반영 o 환경영향평가의 신뢰성 강화 - 과학화, 객관화

o 정보의 비대칭성 해소 o 보상의 현실화

o 정책 초기단계에 시민참여 확대 o 공공정책 입안시 갈등분석 - 잠재적 갈등, 인지적 갈등분석 - 이해관계자 선정

- 사실확인 및 쟁점정리 등 o 참여적 의사결정 도입 - 주재자, 촉진자, 관찰자 선정 - 기본규칙 합의, 숙의 강화 o 교육 상호학습 촉진

< 국책사업추진의 내용적 합리성과 절차적 합리성 제고방안 >

제 7장 결론

본 장은 연구의 결론으로서 연구의 기대효과, 연구의 특징과 한계, 정책건의와 향후 연구과제 , 맺음말 등을 제시하였다.

본 연구에서는 사회합의형성 시스템 구축을 통해 국책사업을 둘러싼 사회갈등 을 사전에 예방․해결하고, 정책품질을 한 단계 끌어올리기 위한 제반 정책패러 다임 전환과 절차와 방법론을 제시하고자 하였다. 본 연구는 국책사업의 정책형 성 및 의사결정과정, 집행과정에서 정부와 국민간의 쌍방향적 참여와 협력을 바 탕으로 대화와 타협 그리고 신뢰회복이 무엇보다 중요하다는 것을 실증적인 사례 와 분석을 통해 보여줌으로써 국책사업을 둘러싼 갈등잠재력을 협력잠재력으로 전환시키기 위한 정책기제와 사례를 제공할 수 있을 것이다. 이는 최근 국무조정 실에서 추진하고 있는 「공공기관의갈등관리에관한법률(안)」제정에 이론적․실 증적 토대를 제고하고 있다.

향후 국책사업의 합의형성을 촉진하기 위해서는 공공정책과 협력적 거버넌스 에 관한 지속적인 연구, 국책사업 합의형성 성공사례 축적과 매뉴얼화 등의 과제 가 지속적으로 검토되고 공론화될 필요가 있다.