강의-13 사회복지 조직의 책임성과 변화 사회복지행정론(김종태교수)
1. 사회복지 조직의 기능
- 사회복지 조직은 서비스 전달기능을 수행
- 사회복지 조직의 유지관리기능은 직원을 채용하여 적절히 관리하고 충분한 자금과 시설을 확보하며 외부환경과 대외관계를 잘 해나가는 기능
- 사회복지 조직의 존재이유를 정당화하려면 서비스 전달기능에 중점을 두어야 하고 유지관리기능은 서비스 전달기능을 지원하는 수준에서 조화롭게 수행되어야 함
1) 사회복지 조직의 서비스 전달기능의 정의 ⑴ 서비스 접근성 증대
⑵ 생활지원으로서 클라이언트의 일상적 생활과 성장 원조 ⑶ 특수집단보호
⑷ 가족기능 회복 ⑸ 공동생활능력의 함양 ⑹ 서비스의 조정 및 통합
2) 사회사업의 가치 및 철학
⑴ 클라이언트를 하나의 인간으로서 존중하고 개별화시킴 ⑵ 클라이언트의 자기결정의 원리,
⑶ 클라이언트의 비밀보장
⑷ 제도적 관점에서 서비스 전달, ⑸ 약자를 위한 옹호 및 사회행동
⑹ 사회복지 서비스의 초점을 개인보다 가족에 둠 ⑺ 프로그램 수행의 책임성을 강조
3) 사회복지 조직의 유지관리기능의 정의
⑴ 사회복지 조직의 인력과 조직을 관리하는 기능 ⑵ 사회복지 조직의 재원을 관리하는 기능 ⑶ 외부환경과의 관계를 유지하는 기능
2. 사회복지 조직의 책임성
1) 책임성의 내용
- 사회복지 서비스의 효과성 : 책임성의 가장 주된 내용으로서 사회복지 조직이 사회복지 서비스를 제 공함으로써 얻은 효과가 무엇인가 하는 점이 바로 효과성의 문제
- 사회복지 서비스의 효율성 : 사회복지 서비스를 제공함으로써 얻은 효과가 경제적으로 어느 정도의 비용을 들여 효과를 보았느냐 하는 점
- 유지 관리적 차원에서 효과성과 효율성이 전제될 때 비로소 서비스의 효과성과 효율성도 가능
2) 책임성의 대상
⑴ 클라이언트에 대한 책임
- 사회복지 조직은 일차적으로 클라이언트의 복지증진을 위해 존재
- 최근 사회복지 관점이 보완적 관점에서 제도적 관점으로 변해 가면서 사회복지 조직의 클라이언트도 소수의 불행한 사람들로부터 점차로 전체 지역사회 주민으로 확대되어 가고 있으며 서비스 내용도 사후치료적인 개입보다 예방과 삶의 질을 높이기 위한 서비스가 강조
⑵ 사회에 대한 책임
- 사회복지 조직은 사회의 전반적인 복지를 촉진시켜야 함 ⑶ 사회복지 전문직에 대한 책임
- 사회복지 조직은 사회복지 전문직을 뒷받침하는 사회복지사 윤리강령을 준수함은 물론 사회복지 전문 직의 지식체계를 충실히 적용해 나감으로써 사회복지 전문직의 효과성을 올리고 위신을 높이는 책 임이 있음
3) 행정가의 역할 ⑴ 지휘자의 역할
- 외부의 환경변화에 민감하게 대응하면서 미래지향적인 목표를 설정하고 업무를 적절히 계획하고 역 할을 명확히 하며 진행을 점검하고 환류를 제공하며 명확한 기대를 확립해야 함
⑵ 생산자의 역할
- 고도로 생산적이고 행동 지향적이어야 하며 상당한 양의 에너지를 투자하고 생산적인 일로부터 상 당한 만족을 얻을 수 있어야 함
⑶ 점검자의 역할
- 직원들의 일에 대하여 잘 알 필요가 있으며 점검자의 행동은 질서정연한 업무의 흐름을 위해서 뿐 만 아니라 조직의 매끄러운 기능을 위해서 필요한 정보를 수집하고 배분하는 것에 지향됨
⑷ 조정자의 역할
- 사회복지 조직의 직원들은 그 능력과 자질에 따라 적재적소에 배치하고 또는 필요한 조직개편 등을 통하여 그들의 활동을 조직 전체의 목표달성을 지향하는 방향으로 적극 유도하고 적절한 조정 및 통제 력을 활용함으로써 행정가는 리더십을 행사
⑸ 조력자의 역할
- 직원들을 가치 있는 자원으로 간주해야 하며 직원들의 개인적 문제와 욕구에 민감해야 할 뿐 만 아 니라 기술적인 청취자이며 직원들의 발전을 촉진시키려고 노력해야 함
⑹ 촉진자의 역할
- 직장 내의 개인 및 집단들 사이에 상호작용을 촉진시키고 직원들 간의 원만한 화합된 인간관계의 조성을 위하여 의도적인 관심을 가지고 노력을 경주할 것이 요청됨
⑺ 혁신자의 역할
- 혁신자의 역할을 효과적으로 수행하는 데 있어 사회복지 조직의 행정가는 창조적이고 현명할 필요 가 있음
⑻ 환경중재자의 역할
- 대인접촉을 발전시키며 조직의 환경을 점검하고 권력과 영향력을 동원하고, 조직의 외부적 이미지 를 유지하고 자원을 획득하는 기술에 능해야 함
3. 사회복지 조직 변화의 고려사항
1) 변화형태 ⑴ 목표변화
- 조직목표의 변화는 여러 가지 형태를 취할 수 있는데 이들은 목표의 명확화, 우선순위 변경, 새로 운 목표의 추가, 조직의 근본적인 이념의 변경 등
⑵ 절차상의 변화 ① 내부적인 변화
- 내부적인 변화는 집권화로부터 분권화로의 변화와 같은 조직 내에서 권한과 권력구조의 변화, 새로 운 서비스 전달기술의 도입 등으로 인한 직원들의 역할구조의 변화, 보상구조의 변화, 의사소통구조의 변화 등
② 외부관계에서의 변화
- 조직간 의사소통과 협력을 용이하게 하기 위한 절차를 마련하는 것을 말하며 또한 직원들의 태도가 다른 조직과 고립되거나 경쟁적인 태도로부터 협력과 조정의 태도로 변화하는 것도 포함
⑶ 프로그램의 변화
- 프로그램이 제공되는 서비스를 수정하려는 노력
2) 변화에 대한 수용과 저항
- 조직의 변화에 저항하거나 혹은 수용하려는 상반된 성향들이 나타나는 원인들에는 다음과 같은 것 이 있음
⑴ 과거의 경험
- 행정가는 프로그램 변경에 대한 직원들의 인식과 태도에 과거의 경험이 어떤 영향을 미치고 있는지 를 민감하게 파악
⑵ 매몰비용
- 매몰비용이라 함은 현재의 업무형태나 상황을 개발하고 유지하기 위해 직원들이 투입하는 시간과 정력, 그리고 사명감 등을 말함
⑶ 사회적 관계
- 업무수행의 환경은 개인들의 기능적인 관계들뿐 아니라 동료들과의 밀접한 사회적 관계를 통해서도 유지, 이러한 가운데 집단 내에서 비공식적인 규범이 발생, 만약 변화의 노력들이 이러한 규범들에 어긋 나는 것이면 저항을 유발하게 되고 순응하는 것이면 수용적이 됨
⑷ 권력과 자원의 분배
- 한 집단이나 부서로부터 다른 쪽으로 권력과 자원을 분배하게 하는 변화는 영향을 받는 사람들이 자신들의 이익에 대해 생각해보게 만듬
⑸ 의사소통
- 직원이 변화에 대한 정보를 제대로 듣지 못했거나 변화의 성격을 충분히 이해하지 못할 때 저항이 생김
3) 변화를 위한 리더십 전략
- 리더십 전략을 선택하는 데 필요한 상황 변수들에는 다음과 같은 것들이 있음
저항하는 세력이 추진하는 세력보다 강할 때는 참여적인 리더십이 유효 ⑵ 시간
- 변화를 위해 주어진 시간이 촉박할 경우에는 지식적인 리더십이 효과적 ⑶ 문제의 본질
- 변화와 관련된 문제가 쉽게 규정되고 이해되며 행정가가 그 문제에 대한 결정을 내리는데 도움을 주는 정보들을 충분히 가지고 있는 상황에서는 직원들의 참여를 확대시키는 것이 오히려 불필요하고 부 자연스러움
⑷ 직원들의 경험과 기대
- 조직내부에서 행정가가 전통적으로 참여적 리더십을 행사해 왔을 경우 변화와 관련하여 별안간 지 시적 리더십을 사용하는 것은 기존의 행정규범을 위반하는 것으로 취급될 것이며 분노와 불신을 야기
⑸ 행정가의 권한
- 보상과 제재에 대한 권한이 결여된 행정가는 직원들에 대한 변화를 강제하기 어려움 ⑹ 변화수행에서 직원들에의 의존성
- 변화의 수행이 부하직원들의 자발적이고 비공식적인 협조가 필요한 경우 참여적 리더십이 바람직, 참여는 변화에 대한 사명감과 주체성을 길러줌
4. 사회복지 조직 변화의 외부적 요인과 변화의 방향
1) 사회복지 조직의 외부적 요인 ⑴ 사회복지 공급주체의 다원화
⑵ 급격한 사회변화와 다양한 사회문제의 대두
⑶ 사회복지 조직의 책임성과 전문성에 대한 요구증대 ⑷ 사회복지 서비스의 민영화 경향
⑸ 사회복지사업법의 개정, ⑹ 국민기초생활보장법의 제정
2) 사회복지 조직의 변화의 방향 ⑴ 소비자주권의 인식, ⑵ 사회복지 조직의 개방화 ⑶ 창의적 프로그램의 개발,
⑷ 혁신적인 사회복지 조직 모델의 개발 ⑸ 전문성 및 전문직의 강화,
⑹ 유관기관과의 협력체계 구축
5.사회복지행정 지방분권화
1. 중앙정부와 지방정부간의 사회복지 역할분담
1) 사회복지 역할분담의 현황과 문제점
⑴ 중앙정부와 지방정부간의 업무분담 ① 현황
- 전국적 이해관계에 관한 사무는 중앙정부 관할로 되어 있음
- 사회복지분야에서는 주로 전국적 제도 통일의 필요성을 갖는 사회보험은 중앙정부의 소관업무로 되 어 있음
- 사회복지 분야에서는 주민복지사업, 사회복지시설의 설치 ․ 운영 및 관리, 빈곤층을 대상으로 한 공 공부조사업, 아동, 노인, 장애인, 청소년 및 부녀복지서비스, 그리고 보건진료기관의 설치운영 등을 지방정부가 담당
- 지방정부의 소관 사항이라도 전국적 통일의 필요성이 있는 사업은 예외로 인정 ② 문제점
- 구분이 애매모호하여 국가/지방자치단체, 광역지방자치단체/기초지방단체 사이에 사회복지 기능배 분에 관한 명확한 기준이 없음 또한 사회복지 업무분담에 관한 권한과 책임의 한계가 모호하며 권 한과 책임의 불일치 현상이 나타남
- 자치사무가 예시되어 있으나 지방자치법 제9조에 국가 기능의 예외를 인정
- 지방자치단체 위임사무가 지나치게 많아 지방자치단체가 국가사무의 하청기관으로 전락 - 지방자치단체의 고유사무에 대해서도 중앙정부의 행정 및 재정적 통제, 감독이 심함
⑵ 중앙정부와 지방정부의 사회복지 전달체계 ① 현황
- 사회복지 전달체계는 독자적인 전달체계를 가지고 있지 못하고 중앙의 보건복지부 조직을 제외하고 지방단위에서는 행정자치부 조직체계에서 사회복지업무를 대신 담당
- 일반적 사회복지 전달체계는 보건복지부 →특별시, 광역시, 도→시, 군, 구→읍, 면, 동→지역주민의 형태를 띰
- 보건복지부 산하에 사회복지정책실과 연금보험국이 직접적으로 사회복지업무를 담당
- 지방자치단체의 경우 광역지방자치단체는 시, 도에 따라 약간씩 차이를 보이고 있으나 대체로 보건 사회국의 사회(복지)과, 가정복지국의 가정복지과, 부녀(여성)복지과에서 사회복지 업무를 담당하고 있으며 기초지방자치단체는 시, 구의 경우 인구규모에 따라 시민국(보건사회국)의 설치여부가 결정 되며 사회(복지)과, 가정복지과에서 사회복지 업무를 담당하고 읍, 면, 동의 경우 사회복지 전문요 원 또는 사회담당이 사회복지업무를 담당
② 문제점
- 사회복지 전달체계에 있어서 관련 부서들이 각각 분리 설치되어 있음으로 인해 통합성이 결여 - 업무내용의 중복에 의해 책임소재가 불명확
- 현행 사회복지 전달체계는 중복된 상급기관의 간섭, 관여를 심화
⑶ 중앙정부와 지방정부의 사회복지재정
① 현황 - 사회복지재원은 대부분 공공부문에서 나옴 ② 문제점
- 우리나라 지방자치단체의 재정은 국민총생산에서 차지하는 비중이 매우 낮으며 지방세가 총 조세에 서 차지하는 비중이 낮음으로 인해서 중앙과 수직적으로 불균형을 이루고 있고 자체수입 비중이 낮 아 재정적으로 자립하지 못하고 있으며 재정자립도 면에서도 지역간에 심한 불균형을 이루고 있음 - 사회보장재원의 국고와 지방정부간의 비율이 선진국과 비슷한 것으로 나타났으나 선진국과 비교해서
사회보장재원이 절대적으로 부족한 우리나라의 경우 이와 같은 비율은 그 의미가 약함
2) 사회복지 역할분담의 원칙과 방법
⑴ 중앙정부와 지방정부간의 업무분담의 원칙
① 분권성, ② 현실성, ③ 전문성, ④ 종합성, ⑤ 책임성
⑵ 중앙정부와 지방정부의 사회복지 전달체계의 원칙 ① 계층의 단순화, ② 업무를 하급기관으로 이양하는 방법
③ 사회복지 전달체계는 수직적이고 지시적, 감독적, 후견적 관계에서 상호보완, 수평적, 협동적 관 계로 전환되어야 함
④ 독자적인 전달체계의 확립을 위해 전문 인력의 적극적인 활용과 독자적인 조직이 완비되어야 함 ⑤ 정부담당업무 중 자율적인 민간조직의 활성화를 위하여 민간부문에서 담당해야 하는 업무는 과감
하게 민간조직에서 담당케 함
⑶ 중앙정부와 지방정부간의 사회복지 재원조달의 방법 - 중앙정부의 지방정부에의 재정지원 방법
① 항목별 보조금 : 재원이 사용될 세부적인 항목을 지정하여 제공 ② 기능별 보조금 : 프로그램 기능별로 크게 묶어 지원하는 것
③ 특별보조금 : 중앙정부의 예산 가운데 일정 부분을 지방정부에 넘겨주는 것
3) 사회복지 역할분담의 개선방안
⑴ 중앙정부와 지방정부간의 업무분담 ① 시 ․ 도 차원
- 기초생활보장사업은 우리나라 공공부조 사업의 핵심사업으로 전국적 차원에서 서비스 내용의 통일이 필요한 업무
- 기초생활보장사업과 관련된 종합계획수립은 중앙의 보건복지부에서 담당하고 시 ․ 도에서는 기초자치 단체간에 사업내용을 조정하는 업무를 담당
- 사회복지사업과 관련해서는 종합계획을 수립하고 기초자치단체간에 업무를 조정하는 역할이 요구 - 사회보험업무는 일원화를 전제한 관리공단에 위임하고 시 ․ 도에서는 관리감독업무를 담당 ② 시 ․ 군 ․ 구 차원(사회복지사무소 설치 가정)
- 사회복지사무소에서는 하급행정기관이 담당하는 기초생활보장사업의 집행에 대한 감독업무를 수행 - 사회복지사업을 직접 집행하고 관리하는 업무를 중점적으로 담당
- 사회보험 업무와 관련해서는 관리공단의 업무수행에 필요한 협조사항 등을 처리하는 것이 필요 ③ 읍 ․ 면 ․ 동 차원(사회복지사무소 설치 가정)
- 읍 ․ 면 ․ 동 차원에 사회복지사무소 지소를 설치
- 사회복지사무소 지소에서는 기초생활보장사업의 실제 집행이 이루어지고 사회복지사업 업무도 일차적
으로 담당
- 사회보험 업무도 관리공단과 관련해서 필요한 업무를 협조
⑵ 중앙정부와 지방정부의 사회복지 전달체계 - 공공 사회복지 전달체계의 개선방안
① 중앙집권화/분리형 : 시 ․ 도의 지방 일반행정기관에서 사회복지업무나 보건복지업무를 분리시켜 보건복지부 직속 하부 집행기관인 사회복지청이나 보건복지청으로 만드는 것
② 지방분권화/분리형 : 행정자치부의 집행기관으로서의 시 ․ 도의 지방자치단체로부터 직접적인 지 시 감독을 받으며 보건복지부로부터는 간접적인 통제를 받게 되는 것
⑶ 중앙정부와 지방정부의 사회복지 재정
- 지방정부 차원에서 사회복지 재정의 확보 방안 ① 지방세 내에 목적세로 사회복지세를 신설하는 방안
② 지방정부의 세외수입, 예를 들면 수수료, 사용료, 기부금 등을 확대하는 방안
③ 지방교부세 제도의 활용방안, ④ 국고보조금의 확대 방안 ⑤ 지방 양여세 제도의 확대 방안 - 지방 양여세 : 국세 중 특정 세목의 수입 일부를 지방자치단체에 양여하여 특정사업에 사용하도록 하는 제도
2. 정부와 민간간의 사회복지 역할분담
1) 사회복지 역할분담 유형
- 순수한 정부부문은 사회복지의 제공자가 정부이고 제원은 전부 정부예산에서 나오며 운영도 공무원 들이 하는 형태
- 순수한 민간부문은 사회복지의 제공자가 민간인이고 재원도 민간에게서 나오며 운영도 민간인이 하 고 정부의 규제도 받지 않으며 세제상의 혜택도 없고 따라서 정부에 대한 책임도 갖지 않는 형태
- Kramer의 사회복지 역할분담관계에 관한 모형
① 국유화 모형 : 정부부문이 서비스 전달체계의 대부분을 차지하며 비영리 민간부문이나 영리 민간 부문은 극소수인 경우
② 정부주도 모형 : 정부만이 보편적이고 형평적이며 책임성 있고 권리로서 이용 가능한 포괄적인 사 회복지 체제를 운영할 수 있다고 가정하는 모형
③ 실용적 동반자 모형 : 정부가 기본적인 서비스의 제공을 지속적으로 추구하지만 서비스의 전달과 정에서 비영리 민간부문에게 자금을 제공하고 운영권을 위임하여 관료화를 방지하고 다양성을 살리고자 한다는 모형
④ 민간강화 모형 : 복지국가 위기론 이후 영미에서 주목된 모형으로서 비영리 민간부문 및 비공식 민간부문에 대한 믿음에서 출발하여 자원단체, 종교조직, 근린지역, 일차적 사회체계의 활용을 강조
⑤ 민영화 모형 : 복지국가 위기론 이후 영미에서 주목된 모형으로서 그 특징은 가능하면 영리부문을 활용하고 가장 합리적 가격으로 양질의 서비스를 전달하기 위해 시장경제에서의 경쟁에 의존
2) 사회복지 역할분담의 필요성과 기준
⑴ 사회복지 역할분담의 필요성
① 제한된 자원에 비해 사람들의 욕구는 다양하기 때문에
⑵ 서비스를 어떤 부문에서 제공하는 것이 바람직한지를 결정하는 기준 ① 서비스의 공공재적인 성격의 정도와 외부효과의 정도를 고려
② 어떤 서비스를 사람들이 선택하는 데 있어 이러한 서비스에 대한 정보를 사람들이 많이 갖고 있지 않거나 혹은 갖기에는 비용이 많이 드는 경우 정부에서 제공하는 것이 바람직
③ 어떤 서비스는 속성상 대규모로 혹은 강제적으로 제공하는 것이 기술적인 측면에서 바람직할 수 있는데 이런 서비스는 민간부문에서의 자발적 가입형태로 제공할 경우 유지하기 어렵기 때문에 정부 부문에서 제공하는 것이 이상적
④ 어떤 서비스는 그 속성상 여러 부문에서 보완적으로 제공되는 것이 바람직할 수 있음
⑤ 어떤 서비스 제공이 추구하는 중요한 가치가 평등인 경우 이러한 서비스는 민간부문보다는 정 부부문에서 제공하는 것이 바람직
⑥ 어떤 서비스를 사람들에게 제공할 때 단편적이 아닌 지속적이고 안정적으로 제공할 필요가 있 을 때 이러한 경우 재정이 불안정한 민간부문보다는 정부예산에 의존하는 대규모 정부부문이 바람직
⑦ 어떤 서비스 제공이 추구하는 중요한 가치가 공평성인 경우 정부부문보다는 민간부문에서 제공 하는 것이 바람직
⑧ 사람들의 사회복지에 대한 욕구형태는 시간이 지남에 따라 변함
3) 사회복지 역할분담의 방향
⑴ 한 나라의 국민들이 인간답게 살 수 있는 최소한의 소득보장을 해주는 것은 정부부문에서 담당
⑵ 의료보장도 소득보장처럼 공공재적인 성격이 강하고 산업사회에서 건강한 노동력의 지속적인 공급 이라는 외부효과가 매우 크기 때문에 정부부문에서 제공하는 것이 바람직
⑶ 주거보장은 소득보장이나 의료보장보다 공공재적의 성격이 약하고 또한 외부효과도 상대적으로 적 어 정부부문에서 이러한 서비스를 제공할 필요성은 상대적으로 적음
⑷ 사회서비스는 앞의 소득보장. 의료보장, 주거보장 등의 서비스보다 공공재의 성격이 약하기 때문에 정부부문에서 이와 같은 서비스를 제공할 필요성이 가장 적은 서비스
