1. 연구의 개요
□ 연구의 배경 및 필요성
∙ 제조업 중심 지방 산업도시는 국가주도의 중공업 육성정책을 추진하는 과정 에서 계획적으로 육성되었고 최근까지 고도경제성장을 견인해왔음
∙ 특정산업에 대한 집중투자방식은 도시별 전문성을 강화하는데 기여하였으 나, 외생적 여건변화에 쉽게 충격을 받는 구조적 취약성을 지님. 2016년 조 선업 발 경기침체를 계기로 지방 산업도시에서 대규모 공장이 폐쇄되면서 일시에 대규모 실업이 발생하였고, 지역경제 전체가 쇠퇴하는 현상이 동시 다발적으로 발생
∙ 4차 산업혁명, 자동화, 세계화와 보호무역주의 강화, 저출산·고령화 및 인 구감소, 후발국의 추격 등 대․내외적인 도전에 직면하면서 한국판 러스트벨 트(Rust Belt)화에 대한 우려가 본격화
∙ 조선업 발 산업위기를 계기로 ‘산업위기대응 특별지역’, ‘고용위기지역’ 등 국가차원의 대규모 지원정책과 함께 도시재생뉴딜사업, 산업단지 경쟁력강 화사업 등 다양한 유관사업들이 산업위기지역에서 동시에 추진되고 있음
∙ 기존 주요 정책은 응급상황에 대한 대증적 단기 대책 위주로 운영되고 있음
∙ 산업정책을 담당하는 산업통상자원부, 노동정책을 담당하는 고용노동부, 공 간정책을 담당하는 국토교통부가 같은 산업위기지역을 개별적으로 지원하여 정책의 효과가 제대로 나타나지 못함
□ 연구의 목적
∙ 현재 산업위기대응 특별지역으로 지정된 도시뿐만 아니라 유사한 구조적 한계 에 처한 한국의 지방 중소 산업도시들을 대상으로 당장의 위기를 넘어, 환경변
요 약
SUMMARY
2. 산업도시의 위기극복 이론
□ 지역산업의 쇠퇴 원인
∙ 산업도시의 위기는 지역산업의 쇠퇴와 맞물려 있음
∙ 지역산업의 쇠퇴는 지역 외부의 선도기업과 지역 간 관계 속에서 지역역량이 나 자산이 선도기업의 전략과 맞지 않아, 지역이 선도기업과 분리되거나 가 치사슬 내에서 담당하는 위치가 저하되면서 결과로 인식하는 외부적 측면이 있음
∙ 또한 지역 내 클러스터가 초기 이질성이 높은 상태에서 점차 경로의존성이 강해지면서 다양성과 이질성 감소 등 시장변화에 둔감해지는 지역 내 역량 의 취약성의 결과로 인식하는 측면이 상존함
□ 지역산업의 위기 극복에 관한 이론적 접근
∙ 지역경제의 새로운 발전경로는 지역경제가 특정산업에 과도하게 의존적인지 혹은 다양한 산업을 포함하고 있어 포트폴리오효과가 있는지와 같은 산업 다 양성(Industrial Diversification)과 가치사슬 내의 부가가치나 숙련도 등에 관련된 시스템 차별성(System Differentiation)의 두 축에 따라 결정
∙ 새로운 지역산업 발전유형은 기존 산업의 질적 변화를 통해 새로운 경쟁력을 확보하는 업그레이딩(Upgrading), 기존 산업과 연관 혹은 연관되지 않은 신산업으로 지역의 산업구조를 다양화하는 다각화(Diversification), 기존 산업과는 완전히 다른 산업을 이식하거나 완전히 새로운 산업으로 지역 산업 구조를 재편하는 경로 창출(Emergence)로 구분
∙ 유럽연합의 주요 지역발전 정책으로서 스마트 전문화가 언급되는데 완전히 새로운 경로 창출보다는 기존 산업을 중심으로 한 연관 다각화와 업그레이딩 전략이 보다 안정적이며 지속가능하다고 판단
3. 지방 산업도시 위기진단
□ 지방 산업도시의 고용 및 제조업 부가가치 변화
∙ 울산, 창원을 제외한 지방산업도시는 대부분 50만 미만의 소규모 도시이며 지방 중소도시의 절대인구 감소가 본격화된 시점에도 지방 중소 산업도시의 인구는 지속적으로 성장했지만 2015년 이후에는 인구가 감소하기 시작
∙ 분석대상 도시들의 전체 고용 중 제조업이 차지하는 비중은 목포를 제외하면 모두 10% 이상이며 특히 영암, 거제, 구미는 30%이상을 차지함
- 위기가 시작된 2016년을 기준으로 전․후의 제조업 고용성장률을 비교해보 면, 구미를 제외한 지역에서 모두 고용이 감소
∙ 2007년의 실질 부가가치 수준을 100으로 두고 변화양상을 살펴보면 2016 년을 기준으로 해남을 제외한 대부분의 산업위기지역에서 부가가치 하락이 관찰됨
- 특히 통영은 고용감소와 함께 부가가치 또한 급감하였고 구미는 고용이 증 가하였지만 최근 부가가치 하락으로 인해 어려움에 직면할 가능성이 증가
□ 지방 산업도시의 취약성 진단
∙ 구조적 취약성은 시장 내 독점여부를 측정하기 위한 시장집중도 지표로서 허 핀달- 허쉬만 지수, 대기업 거래비중, 대기업+1차 협력업체 거래액 비중을 통해 분석
- 지방 산업위기도시는 수도권에 비해 제조업 내의 집약도가 매우 높아 구조 적으로 산업 다양성 부족에 따른 포트폴리오 효과가 매우 낮게 나타남 - 산업위험도시는 수도권에 비해 제조업 내 특화도는 낮으나 대기업과 1차
협력업체와의 거래비중이 매우 집중된 구조
- 산업위기도시는 경기변동에 매우 취약한 구조이며, 산업위험도시는 대기 업의 입지전략 변화나 외부충격에 취약하므로 지방 산업도시들의 구조적 체질 개선 시급
∙ 기능적 취약성은 루틴업무 집중도, 대졸자 비중, 평균 특허개수를 통해 분석 - 수도권 산업도시와 비교해 볼 때, 지방 산업도시의 경우 모든 도시에서 루
틴직무의 집중도는 높고, 대졸자 비중이나 특허개수는 낮은 것으로 나타남 - 산업인력에 대한 교육 훈련 등을 통한 숙련도 향상 및 고부가가치화 시급
∙ 공간적 취약성은 정주여건을 판단하는 기준으로서 생활SOC 수준을 통해 분석 - 목포와 영암을 제외한 나머지 도시들이 모두 4등급 이하로 나타남
- 생활 SOC수준은 숙련노동자와 인재들의 유입, 이탈과 긴밀하게 관련되어 있는데 이들의 이탈 방지 또는 유입을 위해 생활 SOC와 어메니티 수준 향 상 필요
∙ 지방 산업도시는 대기업 의존도가 너무 높거나 특정산업에 집중해 있으면서 혁신역량은 상대적으로 떨어지고 정주여건 또한 수도권에 비해 취약
- 지방 산업도시는 구조적․기능적․공간적 취약성 중 어느 한쪽에만 문제가 있 는 것이 아니라 모든 차원에서 취약한 구조를 지니고 있기 때문에 종합적 접근 필요
□ 지방 산업도시의 제조기업 입지분포와 거래관계 특성
∙ 제조업체 및 종사자 분포에 따르면 산업단지를 중심으로 기업들이 다수 입지 하고 있으며, 산업단지에 입지하지 않더라도 원활한 전후방연계효과를 위해 산업단지 인근에 다수의 기업이 입지
- 산업단지와 인근지역에 대한 다양한 지원정책과 함께 해당 기업들이 입지 한 도시의 도심과의 연계방안 마련이 필요
∙ 지방 산업도시에 위치한 기업의 구매 및 판매 네트워크의 공간범위를 살펴보 면 위기에 빠지거나 위험이 있는 지방 산업도시뿐만 아니라 인접한 대도시와 긴밀한 연관관계를 맺고 있음
- 산업위기에 직면하거나 직면할 위험이 있는 도시의 경쟁력을 확보하고 회 복력을 높이기 위한 정책들은 단순히 해당 도시에 국한되지 않고 보다 넓 은 범위에서 지자체 간 협력을 통해 추진되어야 함
4. 기존 정책의 한계와 정책수요
□ 기존 정책의 한계
∙ 조선업 발 산업위기를 계기로 ‘산업위기대응 특별지역’, ‘고용위기지역’ 등 에 대한 국가차원의 대규모 지원정책이 추진되고 있음
- 또한 도시재생뉴딜사업, 산업단지 경쟁력강화사업 등 다양한 유관사업들 이 산업위기를 근거로 지정 및 추진
∙ ‘산업위기대응 특별지역’, ‘고용위기지역’은 형식적으로는 실업 및 경영안 정과 같은 단기대책과 함께 대체보완산업을 육성하는 중장기 정책을 마련하 도록 구색을 갖추고 있으나, 실제 정책은 단기 대책 위주로 운영
∙ 산업정책을 담당하는 산업통상자원부, 노동정책을 담당하는 고용노동부, 공 간정책을 담당하는 국토교통부는 같은 산업위기지역을 지원하면서도 개별적 으로 지원기준을 마련하고 정책을 집행하여 정책효과가 낮음
□ 기업․노동자 체감도 및 정책 수요조사
∙ 중앙정부와 지자체의 많은 지원정책과 사업추진에도 불구하고, 현장의 기업 과 노동자의 입장에서는 이들 정책에 대한 체감도는 매우 낮은 것으로 응답함 - 중소․중견기업의 입장에서는 시장 확보가 더 시급하지만 정책은 금융․세제
지원에 초점을 두고, 노동자의 입장에서는 현재 고용된 상황에서 향후 고 용을 유지하기 위한 방안을 요구하지만, 정책은 실직․퇴직해야만 지원이 가능하도록 명시
- 현장상황이 악화되고 있지만 지원기관들은 여전히 사무실에 앉아서 기다리 는 방식의 서비스를 지속하고 있고, 지자체들은 현장의 기초 실태조차 적극 적으로 파악하지 못하고 있기 때문에 정책 체감도는 낮을 수밖에 없음
∙ 향후 정책은 3개 유형으로 나누어 접근해야할 필요성 있음
- 구조적 측면에서는 시장조성 및 신용보증, 자금지원 요건완화, 개발자금 및 협동화사업 지원, 맞춤형 채용 지원
- 기능적 측면에서는 숙련자 유지지원, 교육훈련 기회확대, 고용지원 실효
- 공간적 측면에서는 실제 생활권을 바탕으로 한 도시권 차원의 접근과 취약 계층을 넘어 보다 폭 넓은 계층을 대상으로 거주안정, 자녀 양육, 병원 등 복지 및 생활서비스 및 도시 어메니티 증진 필요
5. 해외사례 시사점
∙ 탈산업화를 경험했던 미국, 유럽, 일본의 산업도시 중 쇠퇴 이후 재구조화를 비교적 성공적으로 이루어 낸 도시들의 특징을 살펴보면 다음과 같음
- 첫째, 산업위기에 대응하는 추진체계의 경우 국가 및 행정이 주도하는 한 국의 현실과 달리, 해당 지역이 주도하고 있으며 행정과 기업, 대학, 연구 소, 민간조직 등 지역의 민관부문이 협력하여 지역발전을 도모하고 있음 - 둘째, 그 도시에 자리 잡은 연구중심 대학들이 러스트벨트 회생에서 가장
중요한 역할을 담당하였으며 대학뿐만 아니라 고등학교 등을 포함한 지역 의 교육기관들이 지역산업 전략과 연계하여 체계적으로 인재를 육성하고, 지역 일자리로 연결하는 고용지원의 역할까지 포괄하고 있음
- 셋째, 산업뿐만 아니라 쾌적한 여가 및 공공환경, 거주환경을 조성하고 사 회적 배제를 극복하기 위한 사회투자 및 원거리 출퇴근을 위한 교통체계 개편 등 도시차원의 접근을 병행
- 넷째, 지역주도로 재구조화를 위한 비전 및 계획을 마련하고 단위도시 뿐 만 아니라 통근권을 바탕으로 한 도시권 단위에서 접근
- 다섯째, 국가지원은 국가가 정해서 내리는 하향식(Top-down)이 아니라 철저하게 지원 대상 맞춤형으로 각 지원주체들의 역할과 활동을 구체화하 는 상향식(Bottom-up) 적용
6. 정책 과제 및 제도화 방안
□ 기본 방향
∙ (제조업 기반의 도시특성 유지 및 회복력 제고) 지방 중소 산업도시의 재구 조화 전략은 관광 등 서비스업을 기반으로 한 완전히 새로운 업종전환보다, 지역자산을 활용한 제조업 기반의 도시특성을 유지하면서 회복력 있는 도시 로의 재창조
∙ (지역 주도-중앙 지원) 산업도시 재창조(르네상스)의 성공여부는 해당지역 에서 이를 추진하는 주체, 즉 지자체, 지역대학, 민간단체들의 노력 여부에 따라 결정되므로 철저하게 지역이 주도하고 중앙정부는 이에 맞춤형으로 컨 설팅하고 관련된 자원들을 연계 지원하는 방식으로 접근할 필요
∙ (도시권 차원의 통합적 추진) 말뫼와 같이 단위 도시를 넘어 규모의 경제를 달성할 수 있는 도시권 차원에서 접근해야 하며, 지역 내부의 구조적․기능적 취약성과 대내외적인 도전 등 문제의 복합성과 심각성을 고려할 때 산업부, 국토부 등 관련정책의 핵심 부처와 관련 조직이 연계하여 힘 있고 지속적으 로 추진
□ 부문별 과제
∙ (산업 부문) 잠재력이 있는 중소․중견기업들의 영세성을 극복할 수 있도록 기업공동체를 구성하고 스스로 기업가적 발견과 도전을 통해 새로운 전략을 수립하고 사업구조 고도화 또는 다각화에 도전할 수 있도록 지원
- 유휴공간을 중심으로 지역의 재창조가 가능하기 위해 필요한 신산업 선정 및 집중 육성
∙ (도시 부문) 산업도시의 재창조와 관련된 산업분야를 연구하고 인재들을 육 성하며 기업과 연계하기 위한 핵심주체로서 지역대학의 역량을 제고
- 신규인력 뿐만 아니라 기존 지역의 엔지니어 또는 현장 노동자들의 기술력 및 숙련도를 향상하고 필요시 전직, 재취업, 창업할 수 있도록 대학, 연구 기관, 지원기관과 연계하여 기존 노동자들에 대한 재교육 및 인력훈련 기
- 대기업에 대한 의존도를 단계적으로 낮추면서도 지역민의 삶의 질을 유지하 기 위해서는 도시 차원에서 다양한 복지 및 기초생활 서비스 확대가 필요 - 지역민에게는 정주의욕을 고취하고, 문화 향유 기회를 확대하는 한편, 새
로운 지역산업으로서 지역 관광 활성화의 기반이 될 수 있도록 도시의 어 메니티를 전반적으로 향상
∙ (거버넌스 부문) 중앙주도형에서 지역주도형으로 추진체계를 전면 전환 - 기초지자체와 지역기업뿐만 아니라 연구소, 민관지원기관, 금융기관, 지
역단체 등이 협력하여 자체적 산업위기 극복 및 재구조화 전략을 수립하고 지속 추진
- 이러한 협력 거버넌스는 단위 도시에 머물지 않고 통근통행 및 기업간 거 래가 활발한 기능적 경제권 영역까지 포함
자료: 저자 작성
그림 1 | 부문별 과제와 추진전략
□ 추진전략
∙ (조직) 지자체와 함께 기업, 대학, 연구소, 금융기관 등이 함께하는 민관합동 기구를 조직화하여 추진
- 민관합동 기구는 산업도시 재창조를 위한 정책 마련에 핵심적인 주요 의사 결정 기구이자, 산업구조 고도화를 추진하는 기업 또는 공간 및 서비스를 개선하기 위한 사항들을 맞춤형으로 지원하는 역할을 수행
∙ (계획) 지역 주도로 장기적이고 지속적으로 산업도시 재창조 정책을 추진하기 위한 종합적 도시재생계획 수립
∙ (예산) 산업 및 공간구조 전환을 위한 종합적 도시재생계획을 바탕으로 국가와 협상을 통해 예산을 안정적으로 확보하는 구조로 전환
- 기업의 변화를 촉발하는 핵심요소로서 기업들의 기업가적 정신과 상호협 력(alliance)에 의한 산업구조 개선 노력에 대하여 지속적이고 안정적으로 지원할 수 있는 지역차원의 금융지원 시스템 도입
□ 중앙정부 차원의 정책화 방안
∙ 우선 위기에 처한 지방 산업도시를 대상으로 도시재생전략계획을 시범적으로 수립토록하고, 이를 바탕으로 국토부 뿐만 아니라 산업부․고용부․과기부 등 산업에 관련된 부처와 문화부․복지부․교육부 등 도시혁신과 관련된 부처가 함 께 맞춤형으로 지원하는 시스템 실험
∙ 다음으로 국토종합계획에서 지방 중소 산업도시권을 중소도시의 중요한 균 형발전거점의 하나로서 위상을 재조명하고, 산업위기지역에서 필요한 일들에 대해서 다부처가 맞춤형으로 지원하는 형태의 지역발전투자협약을 적용해 볼 수 있음
∙ 마지막으로 미국의 SC2 프로그램과 같이 범부처 공무원으로 구성된 지원단을 지자체에 파견하여 지자체와 함께 계획을 수립하고, 계획을 통해 도출된 제도 개선 또는 예산을 위원회에서 검토하여 반영하는 상향식 지원시스템을 도입하여야 함
