농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략
- 사회적 경제 조직의 운영 실태와 실천 사례
Social Economy Strategies for Inclusive Growth and Social Innovation in Rural Korea
- Management and Practice of the Social Economy Organizations
김정섭 김미복 김수린 김정승 R 932 l 2021. 10. l
연구 담당
김정섭︱선임연구위원︱연구 총괄, 집필(1장, 2장, 3장, 4장, 5장, 7장) 김미복︱연구위원︱면담 조사, 설문 조사, 집필(6장)
김수린︱부연구위원︱면담 조사, 집필(2장, 3장, 5장) 김정승︱연구원︱설문 조사, 집필(2장, 3장, 4장)
연구보고 R932
농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략
- 사회적 경제 조직의 운영 실태와 실천 사례
등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2021. 10.
발 행 인︱김홍상
발 행 처︱한국농촌경제연구원
우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500
인 쇄 처︱동양문화인쇄포럼
I S B N︱979-11-6149-515-6 93520
∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.
주민의 일상생활이 여러 가지 곤경에 처한 농촌 지역사회가 적지 않다. 그렇게 된 주된 이유를 인구 감소와 고령화라는 근본적 수준의 사회 변동에서 찾을 수 있 다. 농촌에 사는 사람이라면 누구나 쉽게 알 수 있는 일이다. 마을 공동체는 날이 갈수록 힘이 빠져 이웃들이 서로의 삶을 돌보고 챙겨주는 게 점점 힘들어진다. 생 활에 필요한 재화나 서비스를 시장에서 구매하려 해도, 접근성이 떨어지거나 구 매력이 부족하거나, 심지어는 시장 자체가 성립되지 않는 농촌 지역이 많다. 이른 바 시장실패의 전형적인 모습을 한국 농촌 곳곳에서 찾아볼 수 있다. 상황이 이럴 때 사람들은 자연스럽게 정부나 지방자치단체의 능동적인 관여를 바라게 되지만, 공공 부문의 정책 개입은 늘 불충분하다고 여겨진다.
그처럼 ‘시스템들의 실패’라는 진창에 빠진 듯한 농촌의 미래는 암울하기만 할 까? 상황을 한방에 손쉽게 반전시킬 대안(代案)은 없겠지만, 소외되고 배제된 이 들을 끌어안는 포용사회를 이룰 참신한 방법을 시도하는 사회혁신의 사례들이 없 는 것도 아니다. 지역사회 주민들의 자율, 협동, 연대에 기초한 사회적 경제라는 대안(對案)이 바로 그것이다. 사회적 경제는 어쩌면 농촌의 미래를 새롭게 그리는
‘남다른 상상력’의 희망일지도 모른다.
최근 여러 해 동안 농촌에 사회적 경제의 씨앗이 뿌려졌다. 긴 겨울 언 땅을 뚫어 내는 새싹처럼 그 생명력을 자랑하며 성과를 드러내는 곳도 있고, 더 기다려야 할 곳도 있으리라. 이 보고서는 농촌 지역의 사회적 경제 실천 사례들을 몇 가지 탐색 하고, 사회적 경제 조직들의 운영 실태를 다각도로 분석한 결과를 보여준다. 관심 있는 이들과 농촌 문제를 고민하는 분들께 미흡하나마 참고가 되기를 기대한다.
2021. 10.
한국농촌경제연구원장 김 홍 상
머리말
연구 목적
○ 농촌에서 시장 실패와 정부 실패가 만연하면서 주민은 사회적 배제를 경험한 다. 이에 대한 대응으로서 사회적 경제 실천이 빠르게 확산되는 중이다. 이 연 구의 목적은 농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략을 제시하 는 데 있다. 2년 동안 추진될 이 연구에서 올해 1년차 연구는, 농촌에서 활동하 는 사회적 경제 조직들의 운영 실태와 그 실천 사례를 조사·분석하고 정책 과 제를 도출하는 데 목적을 두었다.
연구 방법
○ 포용성장, 사회혁신, 사회적 경제 등과 관련된 선행 연구를 검토하였다. 농촌 인구·경제·사회 여건 변화와 대응 전략에 관한 문헌도 검토하였다. 유럽, 경제 협력개발기구 등 외국의 농촌 사회적 경제, 사회적 금융 관련 문헌을 검토하였 다. 한국사회적기업진흥원의 사회적 기업, 협동조합 목록, 한국자활복지개발 원의 자활기업 목록, 행정안전부의 마을기업 목록 등의 자료를 활용해 사회적 경제 조직들의 현황을 정리하였다. 농촌 사회적 경제 조직의 실태, 협력 연결 망, 정책 요구 등을 파악하려고 504개의 농촌 사회적 경제 조직을 대상으로 설 문 조사를 실시하였다. 그리고 몇몇 분야에서 활동하는 사회적 경제 조직의 실 천 사례를 조사하였다.
연구 결과
○ 포용성장이란, 간단히 말하자면, 사회적 배제를 외면하지 않는 경제성장이라 할 수 있다. 사회혁신이란 사회 문제에 대응하려고 새로운 형태의 조직이나 상 호작용을 발전시키고 그 문제를 다루는 것을 말한다. 농촌 지역에서 관찰되는
요 약
사회적 경제 실천은 주민들이 당면한 사회적 배제의 문제에 집합적으로 대응 하려는 노력이라고 볼 수 있다. 즉, 사회혁신이라는 접근방법에 기초하여 포용 성장을 지향하는 실천으로서 그 꼴을 갖추어가고 있다. 돌봄, 교육, 먹거리 관 계 시장 등에서 농촌 주민들이 사회적 경제라는 접근방법으로 지역사회의 문 제에 대응한다.
○ 농촌에는 적절한 돌봄을 받지 못하는 노인, 장애인, 아동이 많다. 그 같은 지역 사회 돌봄 문제를 해결하기 위해 주민들이 협동조합 등의 조직을 설립하는 사 례들이 출현하고 있다. 그리고 농민이 직접 돌봄이나 교육 등의 문제에 영농활 동을 매개로 관여하려는 혁신적인 실천으로서, 사회적 농업 활동도 꾸준히 확 산되는 중이다. 하지만 지방자치단체 등 공공 부문의 협력이 필요하다.
○ 농촌 지역의 학령 인구가 줄면서 학교 통폐합 등 교육 여건이 악화되고 있다.
이는 젊은 층 인구 유입과 지역사회 주민들의 상호작용을 저해한다. 학교 교육 의 문제를 지역사회의 문제로 인식한 주민들이 협동조합 등의 사회적 경제 조 직을 결성해 공교육 실천에 적극적으로 관여하고 있다.
○ 고령화되고 경영 규모가 작은 농가 등 시장에 참여하지 못하는 농업인의 어려 움을 덜어주고 안전한 먹거리를 공급하는 등의 사회적 목적을 실현하려는 운 동도 사회적 경제 접근방법을 취하며 등장하고 있다. 가령, 농촌 지역들에서는 로컬푸드 직매장을 만들어 운영하는 협동조합들이 빠르게 늘고 있다.
○ ‘돌봄’, ‘교육’, ‘먹거리 관계시장’ 등 세 분야에서 전개되는 사회적 경제 실천 사례들을 분석한 결과를 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 시장실패와 정부
실패가 중첩되는 곳에서 농촌 주민들이 자신의 필요를 충족시키고자 사회적 경제 실천을 시작한다. 둘째, 이 같은 사회적 경제 실천에서 문제는 주민 개인 들의 문제일 뿐만 아니라 지역사회 구성원 공동의 문제로 인식된다. 셋째, 이 들 사회적 경제 조직의 활동은 일정 부분 공공적 성격을 지니지만 지방자치단 체 등 공공 부문의 행위자가 적극적으로 지원하거나 협력할 수 있는 조건은 충 분히 형성되지 않았다.
○ 농촌에서 활동하는 사회적 경제 조직들 중 농림산물 가공 및 유통 업종에 종사 하는 것들이 가장 많고, 그다음으로는 돌봄·의료·교육·문화 등 사회서비스 업 종에 종사하는 경우가 많았다. 지역사회의 필요를 충족시키려는 목적이 농촌 사회적 경제 조직의 창업을 촉진한다는 점을 알 수 있다. 농촌 사회적 경제 조 직들은 평균적으로 8.1명의 종사자를 고용하고 있는데, 그 가운데 1/4 이상이 취약계층이다. 취약계층 고용률을 이 정도 수준으로 유지하는 데에는 사회적 기업 육성 정책이 크게 기여했다.
○ 2015년에 실시했던 유사한 조사 결과와 비교할 때, 농촌 사회적 경제 조직들의 자기자본과 부채 모두 증가하였다. 주요 고객의 지리적 분포, 원자재를 조달해 오는 곳의 지리적 분포, 인적 자원을 확보하는 곳 등에서 유의미한 변화가 있 었다. 해당 사회적 경제 조직이 있는 바로 그 지역사회에서 고객을 만나고, 원 자재나 인적 자원을 확보한다는 응답이 많아졌다. 농촌에서 ‘사회적 경제의 지 역화’가 진행되고 있다.
○ 사회적 경제에 특정된 금융이든 일반적인 금융이든 농촌 사회적 경제 조직들 의 대출 및 보증 이용 빈도나 실적은 도시의 사회적 경제 조직들에 비해 현저하
게 낮았다. 접근성과 정보 측면에서 제약이 있다. 농촌 사회적 경제 조직이 금 융 지원에 용이하게 접근할 수 있도록, 농업 및 농촌 분야에 특화된 사회적 경 제 관련 정책금융 기관의 역할을 강화할 필요가 있다.
정책 제언
○ 농촌 사회적 경제를 심화하고 확산하기 위한 정부의 정책 과제를 다음과 같이 제안한다. 첫째, 농촌 지역사회 주민의 필요에 근거하여 자생적으로 출현하는 사회적 경제 실천의 주체들이 시도하는 혁신을 장려하는 정책 실험이 필요하 다. 둘째, 시·군 수준에서 서로 다른 직능에 종사하는 사회적 경제 조직들의 연 대를 촉진해야 한다. 셋째, 사회적 경제 실천이 농촌 지역사회에 바탕을 두고 펼쳐지도록 정책 방향을 설정해야 한다. 넷째, 중앙정부의 중요 정책사업과 사 회적 경제의 연계를 강조하고 실행할 필요가 있다. 특히, 민과 관의 협력적 거 버넌스라는 측면에서 정책사업과 사회적 경제 실천을 결합하는 게 중요하다.
다섯째, 농촌에 폭넓게 기반을 갖춘 상호금융을 활용하면서 농촌에 특화된 사 회적 경제 관련 자금 중개기관을 설치할 구체적인 방안을 마련해야 한다.
○ 기초 지방자치단체 수준에서 수행해야 할 과제를 다음과 같이 제안한다. 첫째, 농촌 기초 지방자치단체의 여러 부서가 ‘지역사회’라는 공동의 의제 안에서 사회적 경제 접근방법의 필요성을 공유하고 정책사업을 기획하도록 장려해야 한다. 둘째, 사회적 경제 관련 중간지원조직이 없는 곳에서는 중간지원조직을 서둘러 설치할 필요가 있다.
○ 사회적 경제 전략은 농촌 지역사회가 당면한 여러 문제를 자율적으로 그리고 주민이 능동적으로 참여하는 가운데 해결할 수단이 될 수 있다. 그러나 아직
‘사회적 경제’는 농촌 지역들에 충분히 알려져 있지 않다. 알려져 있다 하더라 도, 사회적 경제 조직을 만들고 실천할 인적·물적 자원이 부족한 실정이다. 이 미 활동하고 있는 사회적 경제 조직은 농촌 지역사회 주민들에게 관련된 지식 이나 정보를 제공하고 함께 학습할 기회를 자주 만들어야 한다. 일반 주민들이 사회적 경제에 대해 잘 알고 우호적인 입장을 가질수록 사회적 경제 실천에 유 리한 지형이 조성될 것이다. 사회적 경제와 관련된 교육과정, 포럼 등의 활동 을 적극적으로 추진할 필요가 있다.
Social Economy Strategies for Inclusive Growth and Social Innovation in Rural Korea
- Management and Practice of the Social Economy Organizations
Background and Purpose
○ Because of the overall market and government failures in rural Korea, many people have been socially excluded. In the fight against social exclusion, social economy practices have drawn much attention. This study aims to suggest social economy strategies for inclusive growth and social innovation in rural Korea. This study is a two-year project. In its first year, we research the operation status of social economy organizations and their innovative practices.
Research Method
○ We surveyed 504 social economy organizations. We interviewed people working in social economy organizations to explain the conditions of those organizations and their innovative features.
Key Findings
○ In many rural communities, the practices of social economy organizations were, by themselves, collective actions to fight against the reality of social exclusion. In some rural communities, for the disabled, the elderly, and children, who have not been cared for by public care
ABSTRACT
services, residents established ‘care cooperatives.’ In other cases, farmers began to participate in social farming networks. In other communities, residents began to engage in public education by organizing the ‘education cooperative in community.’ For the construction of nested markets where small farm households can sell agricultural products, ‘the local food cooperative movement’ has been actively developed in many rural communities.
○ Based on the above findings, we find the following. First, people living in rural communities tend to start social economy to satisfy their own needs, especially in areas where market and government failures are overlapped. Second, in doing so, the reality of social exclusion is recognized as individuals’ problems as well as the community’s problem. Third, the social economy organizations’ actions are related to public agenda. However, public sectors such as local governments generally do not understand the significance of social economy.
Policy Suggestions
○ The Government should encourage the innovative and the experimental practices of social economy organizations that emerge autonomously in rural communities, based on the needs of people. And, the government should facilitate networking between various social economy organizations at the local levels. The rural policy should be linked to the logic of social economy, such as autonomy, cooperation, and solidarity. The governance at the local level and partnership
between local governments and social economy organizations can not be overemphasized.
Researchers: Kim Jeongseop, Kim Meebok, Kim SueLynn, Kim Jeongseung Research period: 2021. 1. ~ 2021. 10.
E-mail address: [email protected]
제1장 서론 ···1
1. 연구의 배경 ···3
2. 연구 목적 ···8
3. 주요 연구 내용과 방법 ···8
제2장 농촌에서 사회적 경제의 의의 ···15
1. 포용성장 및 사회혁신 논의와 농촌 사회적 경제 ···17
2. 농촌 주민의 생활과 사회적 경제 ···25
3. 농촌의 사회적 경제 현황 ···52
제3장 농촌의 사회적 경제 실천 사례 ···73
1. 사회서비스: 노인 돌봄 및 아동 보육 ···75
2. 교육 ···103
3. 사회적 농업 ···148
4. 먹거리 관계 시장 ···160
제4장 농촌 사회적 경제 조직의 실태 ···167
1. 사회적 경제 조직의 유형 ···169
2. 사회적 목적, 사회적 가치 실현 수단, 규범적 지향 ···171
3. 운영 ···175
4. 전망과 정책 요구 ···185
제5장 농촌 지역의 사회적 경제 연결망 ···191
1. 농촌 사회적 경제 조직의 연대·협력 활동 ···193
2. 농촌 사회적 경제 조직의 지역 연결망 현황과 사례 ···200
차 례
3. 농촌 지방자치단체의 사회적 경제 관련 조례와 정책 ···204
제6장 농촌의 사회적 금융 ···207
1. 국내 사회적 금융 현황 ···209
2. 농촌 사회적 금융 현황 ···231
3. 농촌 사회적 금융 정책의 과제 ···241
제7장 결론 ···247
1. 요약 ···249
2. 과제 ···258
3. 향후 연구의 방향 ···262
부록 ···265
1. 국회에서 발의된 「사회적 경제 기본법안」 목록 ···265
2. “사회적 경제 연계 농산어촌 활성화 방안”의 개요 ···266
3. 농촌 사회적 경제 조직 법인 형태 및 시도별 위치 (설문 응답 조직 / 모집단) ···267
4. 농촌 지역 사회적 경제 실태조사 설문지 ···268
5. 농촌 시·군 단위 사회적 경제 연결망 조직 현황 ···285
6. 사회적 금융 중개기관 현황 ···298
7. 사회적 금융 관련 공공부문 사업 현황 ···300
참고문헌 ···301
제1장
<표 1-1> 주요 연구 내용별 조사·분석 방법 ···13
제2장 <표 2-1> 주요 선행 연구들에서 제출된 포용성장의 개념 정의 ···18
<표 2-2> 노인복지시설 현황(2018. 12. 31. 기준) ···27
<표 2-3> 시군구별 합계출산율 상·하위 10순위(2019년 기준) ···29
<표 2-4> 어린이집 설치 및 미설치 지역(2020년 기준) ···30
<표 2-5> 농촌보육여건개선사업 현황(2020년 기준) ···31
<표 2-6> 지역아동센터 및 청소년 방과후 아카데미 분포 현황(2019년 기준) ···42
<표 2-7> 일반적인 농식품 시장과 새롭게 등장하는 먹거리 관계시장의 특징 비교 ·· 50
<표 2-8> 사회적 기업 현황(2021. 3. 기준) ···58
<표 2-9> 사회적 기업 현황(2021. 3. 기준): 서비스 분야(전체) ···59
<표 2-10> 농촌 지역 사회복지 및 간병·가사지원 분야 사회적 기업 현황 (2021. 3. 기준): 사업 내용 ···59
<표 2-11> 농촌 지역 사회서비스* 제공 협동조합 현황: 대상별 주요 사업 내용 ···63
<표 2-12> 사회적 기업 현황(2021. 3. 기준): 서비스 분야(전체) ···65
<표 2-13> 농촌 지역 교육분야 사회적 기업 현황(2021. 3. 기준): 사업 내용 ···66
<표 2-14> 농촌 지역 교육 서비스 제공 협동조합 현황(2021. 5. 기준): 대상별 주요 사업 내용 ···68
<표 2-15> 로컬푸드 직매장 현황 ···70
<표 2-16> 농협 로컬푸드 직매장 수 및 매출액 추이 ···70
제3장 <표 3-1> 노인·돌봄 및 아동 보육 서비스 제공 사회적 경제 조직 면담 조사 대상 (피면담자) ···76
<표 3-2> 교육 서비스 제공 사회적 경제 조직 면담 조사 대상 ···103
표 차례
<표 3-3> 광역 지방자치단체별 사회적 농장 수(2021년 10월 기준) ···152
<표 3-4> ‘사회적 농업 활성화 지원사업’의 농장 활동 프로그램 실적(2020년) ···155
<표 3-5> ‘착한농부협동조합’의 경제사업 외 외부 공모 수탁사업 계획(2021년) ···166
제4장 <표 4-1> 농촌 지역 사회적 경제 조직의 범주화 ···170
<표 4-2> 사회적 경제 조직 유형별 지원 정책 사업 분포(복수응답 허용) ···170
<표 4-3> 농촌 지역 사회적 경제 조직의 최우선 설립 목적 ···171
<표 4-4> 농촌 지역 사회적 경제 조직의 사회적 목적과 실현 수단(복수응답 허용) ··173
<표 4-5> 사회적 경제 조직 유형별 주요 업종 ···176
<표 4-6> 관련 지원 정책 사업별 사회적 경제 조직 매출 1순위 업종 ···176
<표 4-7> 농촌 사회적 경제 조직 유형별 평균 매출액 ···177
<표 4-8> 농촌 사회적 경제 조직의 주요 업종별 평균 매출액 ···177
<표 4-9> 농촌 사회적 경제 조직 유형별 평균 고용 인원 ···179
<표 4-10> 설립연도별 평균 고용 인원 ···179
<표 4-11> 농촌 사회적 경제 조직 유형별 취약계층 고용 비율 ···179
<표 4-12> 사회적 경제 조직 유형별 관련 지원 정책 사업 분포(복수응답 허용) ···180
<표 4-13> 지원정책 수혜 유형별 취약계층 고용 ···180
<표 4-14> 사회적 경제 조직의 원자재 조달 및 주요 고객의 장소적 범위 ···181
<표 4-15> 사회적 경제 조직 유형별 총자산, 자기자본, 부채 ···182
<표 4-16> 사회적 경제 조직 유형별 자기자본 대비 부채 비율 ···183
<표 4-17> 이익 또는 잉여의 활용처 비율 ···184
<표 4-18> 법률적 형식에 따른 사회적 경제 조직 유형별 재원 조달 비중 ···184
<표 4-19> 사회적 경제 조직의 매출액 추이 ···185
<표 4-20> 농촌 사회적 경제 조직의 주요 업종별 상품 및 서비스 판매상의 어려움 ··187
<표 4-21> 사회적 경제 활성화를 위한 정책별 중요도 ···189
제5장
<표 5-1> 법률적 형식에 따른 조직 유형별 연대 기구 가입 여부 ···194
<표 5-2> 관련 지원 정책사업별 연대 기구 가입 여부 ···194
<표 5-3> 사회적 경제 연대 기구 또는 연합조직의 활동에 대한 평가 ···195
<표 5-4> 조직 유형별 협력 조직 유무 ···196
<표 5-5> 관련 지원 정책사업별 협력 조직 유무 ···197
<표 5-6> 사회적 경제 조직이 경영과 관련하여 협력하고 있는 조직 형태 ···199
<표 5-7> 농촌 사회적 경제 조직 수와 지자체 조례 제정 현황 ···205
제6장 <표 6-1> 정책금융 관련 기관의 사회적 금융 자금공급 현황 ···212
<표 6-2> 은행권의 사회적 금융 자금공급 현황 ···212
<표 6-3> 임팩트 펀드 결성 현황 ···213
<표 6-4> SVS 재단 연혁 및 주요 사업 ···216
<표 6-5> SVS 투융자 참여 사회적 금융 중개기관 ···217
<표 6-6> SVS 투자 현황: 투융자기업 유형별 ···218
<표 6-7> SVS 투자 현황: 투융자기업 지역별 ···218
<표 6-8> SVS 투자 현황: 투융자기업 업종별 ···218
<표 6-9> 상호금융의 자산 및 부채 현황 ···221
<표 6-10> 도별 금융기관 유형별 분포 ···223
<표 6-11> 외국 사회적 금융 기관 요약 ···226
<표 6-12> 광역 단위 사회적 경제 지역기금 세부 추진 현황 ···233
<표 6-13> 사회적 경제 조직 자금 조달 방법별 경험 여부와 만족도 ···236
<표 6-14> 사회적 경제 조직 유형별 지속가능한 발전을 위해 가장 유용한 자금조달 방법 ···237
<표 6-15> 자금 조달 유형별 이용 어려움 정도 ···238
<표 6-16> 사회적 경제 조직 유형별 자금 조달 관련 어려운 정도 ···239
<표 6-17> 관련 지원 정책사업별 사회적 경제 조직 자금 조달 관련 어려움 ···239
<표 6-18> 사회적 경제 조직 유형별 사회적금융 발전을 위해 필요한 사항 ···240
<표 6-19> 사례: 농촌 사회적 경제 조직의 법인격 유형에 따른 자금 조달
용이성 비교 ···241
부록
<부표 6-1> 지역기반 중개기관 ···298
<부표 6-2> 대출중심 중개기관 ···298
<부표 6-3> 투자중심 중개기관 ···299
제1장
<그림 1-1> 한국의 사회적 경제 관련 제도 형성 과정 ···6
제2장 <그림 2-1> 사회 기술적 진화 및 제도 변화에 관한 다행위자, 다층위, 다측면 관점 ·· 22
<그림 2-2> 지역별 노령화지수 변화 추이(2019년~2023년) ···26
<그림 2-3> 지역별 등록장애인 규모(2019년 기준) ···26
<그림 2-4> 전국 아동 현황(2020년 기준) ···28
<그림 2-5> 전국 어린이집 설립 주체별 현황(2020년 기준) ···33
<그림 2-6> 학령인구(5~14세) 이동(2017년 기준) ···39
<그림 2-7> 학교급별 학교 수 증감률(2000년 대비 2017년 현황) ···40
<그림 2-8> 먹거리 생산자와 소비자를 연결하기 ···48
<그림 2-9> 완주군 로컬푸드 정책 프로그램 기획 당시의 실태조사 결과와 문제의식 ·· 51
<그림 2-10> 연도별 인증 사회적 기업 누적 추이(2007~2020년) ···53
<그림 2-11> 연도별 협동조합 설립 누적 추이(2012∼2020년) ···54
<그림 2-12> 지역별 인가받은 마을기업 수(2020년 12월 기준) ···55
<그림 2-13> 연도별 자활기업 설립 누적 추이(2000~2020년) ···56
<그림 2-14> 농촌 지역 보건 및 사회복지서비스업 종사 (사회적)협동조합 현황 (2021년 5월 기준) ···62
<그림 2-15> 농촌 지역 교육 서비스업 종사 협동조합 현황(2021년 5월 기준) ···67
제3장 <그림 3-1> 사회적 농업 참여에 따른 기대효과 ···158
<그림 3-2> 협동조합 행복농장을 중심으로 하는 홍성군 장곡면의 ‘사회적 농업 협력 연결망’ ···159
그림 차례
제4장
<그림 4-1> 농촌 사회적 경제 조직의 운영원리에 대한 자기 평가 ···174
<그림 4-2> 사회적 경제 조직의 운영상 어려움 ···186
<그림 4-3> 사회적 경제 조직이 농촌에서 추구해야 할 중요한 분야 ···188
<그림 4-4> 사회적 경제 지원 정책 사업의 개선점 ···189
제5장 <그림 5-1> 사회적 경제 조직이 경영과 관련하여 협력하고 있는 조직 비율 ···199
<그림 5-2> 시·군 단위 사회적 경제 연결망 조직 설립 시기(2003~2021년) ···203
제6장 <그림 6-1> 사회적 금융의 개념 ···210
<그림 6-2> 전국 사회적 금융 중개기관 ···215
<그림 6-3> 시·군별 금융기관 지점 분포 사례: 강원도 및 전라남도 ···224
<그림 6-4> 세계 임팩트 금융 규모와 투자 ···225
<그림 6-5> 영국의 Big Society Capital ···228
<그림 6-6> 미국의 CDFI Fund 구조 ···229
<그림 6-7> 일본 휴면예금 활용 구조 ···230
제1장
서론
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제1장
서론
1. 연구의 배경
사회적 경제(social economy)는 한국 농촌을 더 나은 방향으로 변화시키는 데 소용이 있을까? 만일 그렇다면 ‘농촌의 사회적 경제’를 심화·확장하려는 전략이 필요하지 않을까? 정부나 지방자치단체 같은 공공 부문도 그 전략에서 한몫을 해 야 하지 않을까? 그 역할은 구체적으로 무엇일까? 이 같은 물음의 배경에는 주목 해야 할 최근의 경향이 있다.
우선, 한국에서 이른바 ‘사회적 경제 조직’의 수가 빠르게 증가하고 있다. 2012 년부터 「협동조합 기본법」이 시행된 후 협동조합 수는 10년 동안 급격하게 증가 해 현재 1만 9687개가 있다.1) ‘일반 협동조합’이 1만 6934개, ‘사회적 협동조합’이 2649개, 각종 협동조합들의 연합회가 104개다. 그중에서 사업장이 농촌 지역에 있는 것은 4872개다. 「협동조합 기본법」에 근거한 협동조합들 외에도 농협이나 신협 등까지 고려하면 한국 농촌에서 활동하는 사회적 경제 조직은 아주 많다.
경제·사회·환경 등 제반 영역에서 ‘사회적 경제’가 주목받는 현상은 한국에만 국한되지 않는다. 경제협력개발기구(OECD)는 2020년에 ‘사회연대경제 생태계
1) 한국사회적기업진흥원 협동조합 홈페이지(http://coop.go.kr), 2021년 1월 26일 접속.
촉진(Promoting Social and Solidarity Economy Ecosystem)’이라는 활동 프로그 램을 시작했다. 한국을 포함, 30개 회원국이 참여해 3년 동안 진행할 계획이다. 이 활동 프로그램이 목표하는 결과물은 ‘사회연대경제 법제 틀에 관한 국제 수준의 가이드’, ‘사회연대경제의 사회투자 효과 측정을 위한 국제 수준의 가이드’, ‘사회 연대경제 발전에 중요한 다양한 주제에 관한 국가 간 지식 및 경험 공유를 위한 파 트너십 형성’ 등이다. 유럽연합(EU)에서는 주요 기금들을2) 재원으로 삼아 2021 년부터 2027년까지 시행할 지역 발전과 관련된 각종 정책 프로그램 안에 ‘사회적 경제’를 통합해야 한다는 의견이 제출되었다. 특히 농촌 지역에서, 통합과 지속가 능한 발전을 촉진하는 것을 목표로 하는 정책 프로그램에서 그렇다고 강조되었다 (Social Economy Europe, 2018: 25).
한편, 여러 국가에서 근년에 제기된 포용성장(inclusive growth), 사회혁신 (social innovation) 등의 정책 의제와 맞물려 ‘사회적 경제’가 주목을 받기도 한다.
포용성장이란 ‘사회적 배제(social exclusion)의 문제를 외면하지 않는 경제성장’
이라고 요약할 수 있다. 성장의 과실이 개인이나 사회집단 들에 공정하게 공유되 지 않는다면 경제성장만으로는 복지 증진을 이룰 수 없다는 인식으로부터 출발하 는 개념이다. 만성적 실업, 소득 불평등, 사회적 배제 등의 문제에 직면한 국가들 에서 자주 제안되는 정책 의제다. 사회혁신이란 ‘사회 안에서 행위자들 사이의 새 로운 협력 관계를 토대로 사회문제를 해결하는 전략’이라고 정의할 수 있다. 특히 유럽연합에서 2010년 사회혁신에 관한 고위급 세미나 이후, ‘사회혁신’ 개념을 제 반 정책 영역에 대대적으로 적용했다.3) 가령, 농촌 정책 분야에서는 ‘한계 농촌 지 역의 사회혁신(Social Innovation in Marginal Rural Areas)’이라는 정책 플랫폼을 마련해 농촌에서 일어나는 각종 사회혁신 기획을 지원하고 모니터링한다.
포용성장이나 사회혁신이라는 관점에서 볼 때 사회적 경제가 농촌에서 유효한 접근방법이 될 수 있다는 주장이 꾸준히 제출되었다. 가령, 김정섭 외(2015: 5)는
2) 유럽지역발전기금(ERDF), 유럽사회기금(ESF), 통합기금(CF) 등이다. ‘기금’이라고 번역했지만, 특별회계 개념에 더 가까운 것으로 보아야 한다.
3) 이 세미나의 주요 내용은 Bureau of European Policy Advisory의 2010년 보고서에 집약되어 있다.
외국의 선행 연구들을 검토하면서 농촌 문제와 관련해 사회적 경제의 역할이 중요 성을 가진다는 취지의 논의를 세 방향으로 요약했는데, 인용하자면 다음과 같다.
첫째, 정부 실패와 시장 실패가 현존하는 곳에서 사회적 경제가 혁신적인 거버넌 스(governance) 해법을 제공할 수 있다(Borzaga and Tortia, 2007; Dancause and Morin, 2013). 둘째, 지역 외부로부터 오는 경제적·지정학적·사회적 압력으로 인 해 불확실성이 점점 커지는 상황에서 지역사회 주민의 욕구를 충족하려는 경제활 동을 촉진하고 사회문제를 해결하는 데, 즉 지역 발전에 기여한다(Lloyd, 2007).
셋째, 사회서비스 소비자와 시민의 임파워먼트(empowerment)에 기여함으로써 사회적 배제에 대응하고 사회적 포용(social inclusion)에 기여한다(Gonzales, 2007).
한국 농촌의 현 상황에 비추어 보아도 포용성장이나 사회혁신이라는 관점에서 사회적 경제가 유의미하다는 주장들이 있다. 가령, 농업 부문 성장이 정체되는 가 운데 농가들의 소득 불평등 수준도 상대적으로 높아 사회적 경제 활성화를 통한 포용성장의 필요성이 증대되고 있다거나(국승용 외, 2018: 2), 농촌 지역 주민은 생활경제에 필요한 재화와 서비스를 스스로 공급하기 위한 대응 활동을 하게 되는 데, 그 방식이 바로 ‘사회적 경제’라는 것이다(황영모·나정호, 2019: 3).4) 이처럼 농촌 지역이 직면한 문제를 해결하려는 새로운 집합적 활동의 모델로서 사회적 경 제를 이해한다면, 농촌의 사회적 경제는 곧바로 사회혁신 전략과 궤를 같이할 수 있다. “주로 협동이라는 방식으로 그리고 종래에는 관련이 없던 사람들이 새롭게 사회적 관계를 형성하는 방식으로 집합적으로 활동하면서, 새로운 해법을 찾는 것이 사회혁신이라고 말할 수 있다면, 지금 한국 농촌은 뜻밖에도 사회혁신 과정 이 왕성하게 시작된 국면이라 말할 수 있다. 주로 협동조합운동이나 마을만들기
4) 황영모·나정호(2019)의 주장은 앞에서 언급한 보르자가와 토티아(Borzaga and Tortia, 2007) 그 리고 댄코즈와 모린(Dancause and Morin, 2013)의 주장, 즉 정부 실패와 시장 실패가 현존하는 곳에서의 혁신적인 거버넌스 해법으로서 사회적 경제가 유의미하다는 주장과 동일하다. “경제활동 조직의 이윤 창출 여력이 적어 시장에서 원활하게 또는 충분히 공급되지 않거나, 복지 재정의 부족 또는 정책 인식의 부재로 정책(정부)을 통해 충분히 제공되지 않는 사회서비스를 제공하는 역할을 사 회적 경제 조직이 담당하고 있다.”(황영모 외, 2019: 3).
운동을 배경으로 이루어지는 이 사회혁신의 흐름, 정확한 것은 아니겠지만, 대략 사회적 경제의 확산 과정이라고 이름 붙일 수 있겠다.”(김정섭, 2020: 60).
<그림 1-1> 한국의 사회적 경제 관련 제도 형성 과정
자료: 김정섭 외(2015: 4)를 수정·보완한 것이다.
한국에서 ‘사회적 경제’와 관련된 제도가 본격적으로 형성되고 정책 사업들이 시작된 것은 1990년대 후반부터라 할 수 있다. 「국민기초생활 보장법」에 따라 지 역자활센터들이 설립되기 시작한 것을 그 계기로 본다(장원봉, 2006: 235). 이후,
「사회적기업 육성법」, 「협동조합 기본법」 등의 법률이 제정되고 시행되면서 사회 적 경제의 제도화가 본격적으로 진행되었다(그림 1-1). 최근에는 「사회적 경제 기
본법」을 제정하여, 관련 제도를 포괄적으로 정비하려는 논의가 진행 중이다.5) 사회적 경제에 대한 정부의 정책 관심이 확대되는 경향은 농업·농촌 정책에서 도 확인된다. 정부는 2019년에 “사회적 경제 연계 농산어촌 활성화 방안”이라는 제목으로 문건을 발표한 바 있다(관계부처 합동, 2019).6) 이 자료는 농산어촌 활 성화라는 관점에서 사회적 경제 정책을 어떻게 추진할 것인지 그 전체적인 윤곽을 간략히 제시하였다. 정부의 여러 부처가 농촌 문제를 두고 사회적 경제 접근방법 을 논의하여 정책 방향을 제시한 최초의 공식 문건이라는 점에 의의가 있지만, 포 괄적이고 중장기적인 수준의 전략을 제시했다고 보기는 어렵다. 그 이후 2020년 12월에 정부는 “사회서비스 분야 사회적 경제 활성화 방안”을 발표했는데, 농어 촌 지역의 특수성을 반영하여 농촌 공동체 기반 사회서비스를 제공하겠다는 내용 이 포함되어 있다(관계부처 합동, 2020).
농촌에서 사회적 경제 저변이 빠르게 확장되고 있다. 거의 5000개에 가까운 협 동조합7)이 10년도 안 되는 기간에 농촌 지역에서 설립되었다. 농촌 지역의 기초 지방자치단체 중 ‘사회적 경제 육성 혹은 지원에 관한 조례’라는 식의 명칭으로 자 치법규를 마련한 곳이 89개소로 60%를 넘는다.8) 중앙정부에서 농업·농촌 정책과 관련해 사회적 경제를 호명(呼名)하는 일도 빈번하다. 그러나 ‘농촌 지역의 사회 적 경제’를 중장기 전망하에 심화·확장하려는 전략은 아직 마련되지 않았다.
5) 이른바 「사회적 경제 기본법」 발의안이 2014년부터 2020년까지 국회에서 11건 제출되었다(부록 1).
6) 당시 정부 발표 자료에 포함된 간단한 개요도를 <부록 2>에 수록하였다.
7) 이 연구에서 ‘협동조합’이라는 표현은 「협동조합 기본법」에서 규정한 협동조합, 사회적 협동조합, 협 동조합 연합회, 사회적 협동조합 연합회를 통틀어 가리키는 것이다. 「협동조합 기본법」이 아니라 각 기 연관된 개별 법률에 의해 규율되는 농협, 수협, 생협, 엽연초생산협동조합, 신협, 중소기업협동조 합 등은 해당되지 않는다. 「협동조합 기본법」의 협동조합과 사회적 협동조합을 구분하거나 병치하여 가리킬 때는 각각 ‘일반 협동조합’과 ‘사회적 협동조합’이라고 쓰고 있음을 밝혀둔다.
8) 국가법령정보센터 홈페이지(https://www.law.go.kr/ 검색일: 2021.2.16.).
2. 연구 목적
이 연구의 목적은 인구·경제·사회 등 제반 여건 변화 속에서 농촌 지역의 포용성 장과 사회혁신에 기여하는 사회적 경제 활동을 심화·확장시킬 중장기 정책 추진 전략을 제안하는 데 있다. 2년에 걸쳐 수행할 예정이다. 연구 1년차에는 농촌 사회 적 경제 조직의 운영 실태와 실천 사례를 분석하고, 그 심화·확장을 위한 정책 과제 를 도출한다. 2년차에는 농촌에서 추진되는 각종 농업·농촌 정책 사업이나 관련 제도 운용 실태를 사회적 경제와의 연관하에 분석하고, 중장기 농촌 사회적 경제 정책 추진 전략을 제시한다.
올해 2021년 1차년도 연구의 구체적 목표는 다음과 같다. 첫째, 포용성장 및 사 회혁신의 관점에서 농촌의 여건 변화 상황을 분석하고 사회적 경제 접근방법의 의 의를 정리한다. 둘째, 농촌 지역에서 전개된 사회적 경제 실천의 몇 가지 영역에서 실천 사례를 조사·분석한다. 셋째, 현재 농촌에서 활동하는 다종다양한 사회적 경 제 조직의 실태를 조직 유형, 규모, 활동 영역, 인적·물적 자원 동원, 금융 이용 실태, 공공 부문과의 관계 등 여러 측면에서 분석한다. 넷째, 사회적 경제 조직들의 협력 연결망(network) 형성 사례를 분석한다. 다섯째, 농촌 사회적 금융 실태를 분석한 다. 여섯째, 앞의 분석을 바탕으로 농촌 사회적 경제의 심화·확장을 촉진하려는 목 적으로 정부, 지방자치단체, 사회적 경제 조직 등이 추진해야 할 과제를 도출한다.
3. 주요 연구 내용과 방법
3.1. 주요 연구 내용
이 연구 보고서의 2장에서는 농촌에서 사회적 경제가 어떤 의의를 지니는지 논 의하였다. ‘포용성장’이나 ‘사회혁신’이라는 관점에서 사회적 경제의 의의를 논
의한 국내외 선행 연구를 검토하였다. 그리고 인구·경제·사회·환경 등의 제 측면에 서 한국 농촌이 처한 여건을 간략하게 살펴보았다. 통계자료나 선행 연구를 바탕 으로 농촌 지역의 인구 감소 및 고령화에 따른 구매력 저하, 시장 실패, 공공 서비 스에 대한 농촌 주민의 접근성 불리 등 사회적 경제 전략의 필요성이 호명되는 근 거가 되는 몇 가지 지표를 검토하였다. 그 같은 조건에서 문제를 해결하려고 농촌 주민들이 사회적 경제 접근방법을 시도하는 일상생활 몇 가지 영역에서 사회적 경 제 조직들이 어떻게 등장하고 있는지, 그 윤곽을 그려볼 수 있는 자료들을 검토하 였다. 이 연구에서 검토하는, 일상생활과 관련해 농촌 주민의 실천이 시도되는, 사 회적 경제 영역은 ‘노인 돌봄 및 아동 보육’, ‘교육’, ‘사회적 농업’, ‘먹거리 관계 시 장’ 등이다.9) 후술하겠지만, 이 영역들은 여러 지표들에서 주민들의 필요(needs) 가 두드러지면서 중앙정부 부처의 관련 정책이 최근 들어 투입되기 시작한 것들 이다.
3장에서는 농촌에서 활동하는 사회적 경제 조직들의 운영 실태를 전반적으로 살펴보았다. 2장에서 현황을 살펴본 네 가지 영역에서 사회적 경제 접근방법이 시 도되는 구체적인 사례들을 탐색하였다. 농촌에서 협동조합 등 사회적 경제 조직 을 구성해 활동하는 곳의 실천가들을 대상으로 면담 조사를 실시하였다. 그 내용 을 분석하여, 이들 실천이 어떤 맥락에서 어떤 목적으로 전개되는지를 살피고, 그 의미와 정책 요구를 정리하였다.
4장에서는 농촌에서 운영되는 사회적 경제 조직 500여 개를 대상으로 실시한 설문 조사 결과를 분석하였다. 개별 사회적 경제 조직들이 추구하는 사회적 목적 은 무엇이며, 그 목적을 실현하려고 활용하는 구체적인 수단은 무엇이며, 어떤 가 치를 지향하며 활동하는지를 분석하였다. 그리고 조직들의 재무 상태, 고용 상태, 활동 범위, 정책 요구 등에 관한 설문 조사 결과를 분석하였다. 특히, 2015년에 진 행된 선행 연구10)의 설문 조사 결과와 비교하는 시계열 분석을 시도하였다. 이는
9) 그 밖에도 환경, 문화, 농산물 가공 등의 분야에서 사회적 경제 접근방법이 시도되기 시작했으며 유 의미한 혁신 사례가 관찰되기도 하였다. 이 분야들에서의 현황이나 사례에 관해서는 2차 연도 연구 에서 다루기로 한다.
「협동조합 기본법」이 시행된 2012년으로부터 얼마 지나지 않은 시점과 현재 시점 사이에 농촌의 사회적 경제가 어떤 양상으로 변화했는지를 살펴보려는 것이다.
5장에서는 농촌의 사회적 경제에서 특히 강조되는 협력 연결망이 얼마나 형성 되어 있으며, 그 효과는 무엇인지를 검토하였다. 농촌 지방자치단체의 관심과 정 책 투입이 이러한 협력 연결망 형성과 관계가 있는지도 살펴보았다.
6장에서는 사회적 경제 생태계 형성이 중요한 과제로 부각된 상황에서, 특별한 인프라로서 그 역할이 요구되는 사회적 금융의 문제를 다루었다. 금융은 분류하 기에 따라서는 특정한 하나의 직능이나 분야일 수 있지만, 실상은 경제활동을 수 행하는 여러 직능 분야에 화폐 형태의 물적 자원을 조달하는 기초적인 인프라이기 도 하다. 그래서 직능을 기준으로 몇 가지 분야를 나누어 사회적 경제 현황이나 실 천 사례를 분석한 2~4장까지의 구성에 포함시키지 않고, 별도의 장으로 구성하였 다. 사회적 금융 정책을 형성하고 체계화하려는 노력이 전국 수준에서 진행되고 있지만, 도시와 농촌을 막론하고 정책 투입이 균일하게 이루어지는 것 같지는 않 다. 농촌 지역의 특수한 맥락을 고려한 ‘농촌 사회적 금융 체계’의 필요성이 제기 되기도 한다. 사회적 금융 정책의 전반을 검토하면서, 농촌에서 활동하는 사회적 경제 조직의 금융 이용 실태를 함께 분석하였다. 그리고 향후 필요한 ‘농촌 사회적 금융’ 정책의 과제를 제시하였다.
끝으로, 7장에서는 앞의 분석 결과와 논의를 바탕으로 농촌 지역의 사회적 경제 를 심화·확장하는 전략을 구상하려 할 때 중점적으로 고려해야 할 사항과 몇 가지 당면 과제를 제시하였다.
3.2. 연구 방법
포용성장, 사회혁신, 사회적 경제 등 주요 핵심어와 관련된 선행 연구 문헌을 검
10) 김정섭·김경덕·임지은(2015). 『농촌 지역의 사회적 경제 실태와 활성화 방안』. 한국농촌경제연구원.
토하였다. 그리고 농촌의 인구·경제·사회 여건 변화와 대응 전략에 관한 문헌을 검 토하였다. 외국의 선행 사례와 정책을 소개한 문헌도 수집하고 검토하였다. 유럽 연합의 사회혁신, 경제협력개발기구와 유럽연합의 농촌 사회적 경제 접근 방법과 사례, 사회적 금융 관련 문헌을 검토하였다.
통계자료를 이용해서 한국 농촌에서 활동하는 사회적 경제 조직의 연도별, 지 역별 현황을 분석하였다. 한국사회적기업진흥원의 사회적 경제 기업과 협동조합 목록, 한국자활복지개발원의 자활 기업 목록, 행정안전부의 마을기업 목록 자료 를 이용하였다.
기존의 통계자료에서 잘 드러나지 않는 농촌 지역 사회적 경제 조직의 실태, 연 결망, 정책 요구를 파악하려고 500여 개의 사회적 경제 조직을 대상으로 설문 조 사를 수행하였다. 사회적 경제 조직의 운영 실태(조직의 목적과 활동, 목적 실현 수단, 규범적 지향, 매출과 비용 등 경영 실태, 금융 이용 실태, 재정 상황, 이익의 활용, 고용 상황), 조직 사이의 연결망(연대 기구 가입 여부 및 기구에 대한 평가, 타 조직과의 협력 관계 여부), 사회적 경제 정책에 대한 요구(애로사항, 기존 정책 의 한계, 정책별 중요도) 등에 관한 질문을 구성하여 조사했다. 그리고 김정섭 외 (2015)에서 조사한 결과와 비교함으로써 시계열상의 변화를 추적하였다.
설문 조사 시기는 2021년 4~5월이었다. 설문 대상은 2021년 2월 초 기준 읍·면 에 위치한 사회적 경제 조직 504개소였다. 구조화된 설문지를 이용해서 대면 조사 를 실시하였다. 표본은 할당 추출을 하였다. 1단계는 모집단에서 사회적 경제 조 직의 법인 형태11) 구성비를 기준으로 할당하고, 2단계로는 조사 대상 조직이 소재 한 광역 지방자치단체12)를 기준으로 하였다.
설문 조사로 파악하기 어려운 사회적 경제 조직의 실천 사례를 조사하였다. ‘노
11) 농촌 사회적 경제 조직의 법인 형태로는 사회적 협동조합, 일반 협동조합, 영농조합법인, 주식회사, 유한회사, 사단법인, 기타(개인 사업자, 사회복지법인, 소비자생활협동조합, 재단법인, 합자회사 등) 등이 있다.
12) 경기도, 강원도, 충청남도, 충청북도, 전라남도, 전라북도, 경상남도, 경상북도, 제주도, 인천광역 시, 세종특별시, 대구광역시, 울산광역시, 부산광역시다.
인 돌봄 및 아동 보육’, ‘교육’, ‘사회적 농업’, ‘먹거리 관계시장’ 등의 분야에서 활 동하는 실천가들과의 면담을 통해, 농촌에서 사회적 경제 실천이 어떤 의미를 지 닐 수 있는지를 파악하고 분석하였다. ‘노인 돌봄 및 아동 보육’ 분야의 사회적 경 제 조직 5개소 대표자·실무자 6명13), ‘교육’ 분야의 사회적 경제 조직 6개소 대표 자 6명, ‘먹거리 관계시장’ 분야의 대표적 실천 유형인 로컬푸드 직매장을 운영하 는 농협 및 협동조합 3개소의 대표자 및 실무자 3명을 상대로 면담 조사하였다. 사 회적 농업과 관련해서는 별도의 면담 조사를 수행하지 않고, 관련 현황 자료와 사 회적 농업을 실천하는 네 지역의 주민 및 사회적 농장 운영자 등과 수시로 이루어 진 대화와 토론의 내용을 분석하였다.
문헌 검토, 설문 조사, 면담 조사 등 서로 다른 종류의 연구 방법을 여러 부분에 나누어서 달리 적용하였다. 사회적 경제라는 주제하에 다루어야 할 내용이 광범 위한데, 전체를 구성하는 각 부분에 따라 연구 방법을 달리하는 것이 더 효과적일 것이라고 판단했기 때문이다. 예컨대, 돌봄이나 교육 등의 분야에서 사회적 경제 실천을 살펴보려 할 때 현장의 생생한 사례를 묘사한 선행 연구도 드물고 조사 대 상이 되는 사회적 경제 조직의 수가 많지 않다. 이런 경우에는 면담 조사를 수행해 자료를 수집하는 것이 적절하다고 판단했다. 한편, 여러 분야 중 몇몇에 대한 조 사·분석만으로는 한국 농촌의 사회적 경제 전체의 윤곽을 그릴 수 없다. 그 때문에 분야를 막론하고 농촌의 사회적 경제 조직들에 대한 포괄적인 설문 조사를 실시했 다. 보고서의 각 장에서 다루는 내용마다 연구 방법을 달리하기 때문에, 조사 방법 의 세부 사항은 필요한 경우 각 장 또는 절의 앞부분에 기술하였다.
13) 한 곳에서는 두 명을 면담 조사하였다.
3.3. 연구 흐름도
이 연구의 전체 흐름을 요약하면 <표 1-1>과 같다.
연구 내용 방법 비고
농촌에서 사회적 경제의 의의
● 포용성장 및 사회혁신 논의와 농촌
사회적 경제 문헌 검토
● 변화하는 농촌 여건과 사회적 경제 문헌 검토 통계자료 검토
● 농촌의 사회적 경제 현황 통계자료 검토
● 농촌에서 사회적 경제 조직 설립 추이
● 돌봄, 교육, 사회적 농업, 먹거리 관계시장 영역에서 활동하는 사 회적 경제 조직 현황
농촌의 사회적 경제 실천 사례
● 노인·장애인 돌봄 및 아동 보육
면담 조사 ● 해당 영역의 사회적 경제 조직의 대표 또는 실무 책임자 면담
● 교육
● 사회적 농업
● 먹거리 관계시장 농촌 사회적
경제 조직의 실태
● 사회적 목적, 실천 수단, 규범 지향
설문 조사 ● 2015년의 조사 자료와 비교, 시 계열 분석
● 운영(재무, 고용, 활동 범위)
● 정책 요구
농촌 지역의 사회적 경제 연결망
● 사회적 경제 조직의 연대·협력 활동 설문 조사 ● 사회적 경제 연대 기구 가입 및 활 동, 지역사회 내 협력 관계
● 사회적 경제 조직 협력 연결망 현황과 사례
문헌 조사 면담 조사
● 시·군별 협의회, 네트워크, 연합 회 등의 연결망 조직 현황
● 기초 지방자치단체의 조례와 정책 문헌 조사 통계자료 검토 농촌의 사회적
금융
● 국내 사회적 금융 현황
● 농촌 지역의 사회적 금융 현황
● 농촌 사회적 금융 정책의 과제
문헌 조사 설문 조사 면담 조사
결론 ● 요약 및 제언
자료: 저자 작성.
<표 1-1> 주요 연구 내용별 조사·분석 방법
제2장
농촌에서 사회적 경제의 의의
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제2장
농촌에서 사회적 경제의 의의
1. 포용성장 및 사회혁신 논의와 농촌 사회적 경제
1.1. 포용성장과 사회적 경제
정책 의제로서 ‘포용성장’ 개념은 여러 가지로 정의되는데, 사회적 배제의 문제 를 외면하지 않는 경제성장이 가능하며 그렇게 해야 한다는 입장에 선다는 것이 공통점이다. 그 같은 ‘포용성장’ 개념을 따르면, “사회적 목표 추구, 포용성, 민주 적 지배구조 등을 강점으로 삼는 협동조합 및 비영리조직이 핵심을 이루는 사회적 경제”(Borzaga and Tortia, 2007: 45)가 포용성장이라는 목적에 접근하는 좋은 전 략으로서 그 잠재력이 부각된다.
사회적 경제 조직을 “영리기업과 비영리조직의 중간 형태로 사회문제 해결을 추구하면서 동시에 재화 및 서비스의 생산·판매 등 영업 활동을 수행하는 기업·조 직”으로 보는 관점(김용구·정영수, 2019: 49)을 따라가면, 사회적 경제는 정부 실 패와 시장 실패 모두를 극복하는 포용적 대안이라고도 이해할 수 있다.14)
14) 김용구·정영수(2019)는 인천광역시라는 제한된 범위의 자료이지만, 사회적 경제 전략이 포용성장 에 어떻게 기여하는지 근거를 밝히기 위해 사회적 경제 기업의 취약계층 고용률 등의 지표를 분석 하였다.
출처 개념 정의 Ianchovichina and
Lundstrom(2009: 2) [World Bank]
포용성장에서는 시장, 자원, 편향되지 않은 규제 환경 등에 대한 사업체나 개인들의 접 근이라는 관점에서 기회가 균등하게 주어져야 한다는 발상을 강조한다. 포용성장의 개 념을 취하는 접근방법은 배제된 사회집단의 소득을 증대하려는 수단으로서 직접적인 소득 재분배 정책을 취하기보다는 생산적 고용에 더 초점을 맞추는 장기적 관점을 취한다.
Klasen(2010: 12) [Asian Development Bank]
포용성장 개념은 사회의 모든 구성원이 경제성장에 참여하고 기여하는 것, 특히 빈곤층 이나 불리한 입장에 있는 사람들(the disadvantaged)이 성장에 참여할 수 있는 능력 을 강조한다. 교육, 건강, 영양, 사회통합, 경제적 기회 등을 촉진함에 있어 후생의 비소 득 차원(non-income dimension)에서 불평등을 줄이는 것과 긴밀하게 연관되어 있다.
Durán(2015) [UNDP]
포용적 경제성장은 국민경제를 확장하는 것일 뿐만 아니라 사회에서 가장 취약한 사람 들에게도 도달할 수 있도록 보장하는 것이기도 하다. 일하는 빈곤층과 실업자에게 특별 히 초점을 두는 ‘기회의 균등’과 ‘성장에 대한 모든 이의 참여’가 포용성장의 바탕이다.
European Commission (2010: 16)
[EU]
포용성장이란 높은 수준의 고용, 기술 숙련에 대한 투자, 빈곤과의 싸움, 노동시장· 교 육훈련· 사회보호의 현대화 등을 통해 사람들에게 힘을 실어줌으로써, 그들이 변화를 열망하고 관리하며 결속력 있는 사회를 이루도록 돕는 것을 뜻한다.
조흥식(2018: 4) 포용성장이란 국가 발전을 위해 어떤 국민도 배제하지 않고 성장의 몫을 고르게 나누어 줄 수 있는 성장이다.
자료: Ianchovichina and Lundstrom(2009: 2); Klasen(2010: 12); Durán(2015); European Commission (2010: 16); 조흥식(2018: 4)
<표 2-1> 주요 선행 연구들에서 제출된 포용성장의 개념 정의
농촌에서 사회적 경제가 포용성장이라는 측면에서 어떻게 유의미한 전략이 될 수 있는가? 사회적 포용(social inclusion)은 사회적 배제를 완화하거나 해소한 상 태를 말한다. 사회적 배제와 관련하여 농촌 문제를 검토할 때, 사회적 경제에 주 목할 만한 이유를 찾을 수 있다. 농촌 주민의 일상생활은 여러 가지 ‘체계들의 실 패’라는 진창에 빠져 있는데, 사회적 경제 실천과 이념이 바로 그 부분을 겨냥하 기 때문이다. 특히, 시장 실패와 정부 실패가 겹치는 장소, 즉 시장과 국가라는 중 요한 두 체계가 실패하는 곳의 문제에 대응하는 접근방법으로서 사회적 경제가 부각된다.
가령, 사회적 경제의 정의(定義)나 특징에 관한 이론들에서 “복지혼합(welfare mix) 속에서 시장 부문과 공공 부문 그리고 비공식 부문 등의 영역 사이에서 자원 과 원리를 매개하는 시민사회의 공적 영역의 일부”(Laville et al., 2005)라거나,
“시장 부문과 공공 부문 그리고 시민사회 부문 사이의 협력을 통해서 생성되는 복 합적 형태의 경제활동”(장원봉, 2007: 23)이라거나, “정부 실패와 시장 실패가 현
존하는 곳에서 사회적 경제가 혁신적인 거버넌스 해법을 제공”(Borzaga and Tortia, 2007; Dancause and Morin, 2013)한다거나, “국가와 시장이 공급하지 않고 또 그런 의지가 없는 일자리 창출과 사회서비스 제공을 위해 비영리조직의 역량으 로 지역사회 자원을 동원하고 활용하는 전략”(주성수, 2010: 18)이라는 식으로 사 회적 경제를 규정하는 다수의 주장들이 공통되게 겨냥하는 부분이다.
시장과 정부, 두 체계의 동시적 실패가 일으키는 문제는 다양하고 많다. 라이머 (Reimer, 2004)는 시장, 관료제(행정), 공동체(가족이나 교우 관계 등 정체성을 공 유하는 개인들의 사회 연결망), 결사체(이익 공유에 기초한 집합적 행위 관계)라 는 네 종류의 사회적 관계가 제 역할을 하지 못할 때 사회적 배제가 발생한다고 주 장했다. 이 논의에 기대어, 한국 농촌의 사회적 배제 상황을 이렇게 요약할 수 있 다. “첫째, 인구밀도 감소와 고령화로 인한 구매력 저하는 사적 체계(시장)에서 농 촌 주민의 사회적 배제를 심화시키고 있다. 둘째, 국가 행정체계(정부)가 사적 체 계에서 발생하는 농촌의 사회적 배제 문제에 대응하려 시도하고 있으나 한계를 보 이고 있다. …(중략)… 셋째, 전통적인 공동체는 심각하게 해체되어 있어 사적 체 계나 국가 행정체계에서 발생하는 실패를 보완하거나 그 두 체계의 기능을 대체할 수 없다. 넷째, 앞의 사회체계들에서 발생하는 사회적 배제에 대응할 수 있는 가능 성이 결사체 체계(associational system)에 남겨졌다.”(김정섭 외, 2012: 18).
“사회적 배제는 개인이나 가구의 사회 통합(social integration)을 보장해야 하는 사회 일반의 주요 체계가 붕괴되거나 제대로 작동하지 않는 것을 가리키는 다차원 적이고 역동적인 개념”(Shucksmith and Chapman, 1998: 230)이라고 본다면, 한 국 농촌이야말로 사회적 배제 현상이 숱하게 관찰되는 장소라 할 수 있다. 농촌 주 민들이 경험하는 문제 가운데 상당수는 시장에서도 공공기관(정부, 지방자치단체 등)에서도 일상생활에 필요한 재화나 서비스를 구하기 어렵다는 점, 즉 자원에 대 한 접근이 제약된 사태에서 비롯하기 때문이다. 이런 문제에 도전하려는 사회적 경제 실천은, 특히 한국 농촌의 맥락에서, 사회적 배제에 대항하는 실천이라고 말 할 수 있다.
지난 10여 년 사이에 사회적 경제 실천이 빠르게 확산되었다. 2012년에 「협동 조합 기본법」이 시행된 후, 얼마 되지 않아 ‘사회적 경제’라는 용어는 시민사회, 학 술, 정치 등의 영역에서 낯설지 않게 되었다. 사회적 경제 실천은 농촌 지역사회를 변화시킬 중요한 모멘텀(momentum)이 될 수 있다는 주장들이 제출되었다. 그리 고 다종다양한 사회적 경제 실천이 농촌에서 전개되었다. 그 실천은 농촌에 만연한 사회적 배제에 어떻게 대응해 왔으며, 얼마나 확산되고 진보하였는가?
1.2. 사회혁신과 사회적 경제
유럽연합은 최근 들어 광범위한 정책 영역에서 사회혁신 접근방법을 도입하여 추진하고 있다. 이때 사회혁신이란 “사회문제에 대응하려고 새로운 형태의 조직 이나 상호작용을 발전시키고(과정 측면), 그 문제를 적절하게 다루는 것(결과 측 면)을 말한다. 종래의 시장이나 기성 제도에서는 해결되지 않던 사회적 요구에 대 응하면서, 사회 안의 취약한 집단에 관심을 두는 것”(Bureau of European Policy Advisers, 2011: 43)이라고 정의된다. ‘농촌에서의 사회혁신’이라고 장소 범위를 한정한 상태의 국내외 논의는 그리 많지 않다. 그러나 사회혁신이 농촌에서 왜 중 요한 과제인지를 밝히거나 사회혁신은 집합적 활동(collective action)을 전제한다 는 점을 들어 사회적 경제 접근방법과의 친화성을 드러내는 중요한 선행 연구들이 있다.
대표적으로, 노이마이어가 ‘농촌 사회혁신’의 특징을 몇 가지 진술로 정리한 내 용을 인용하자면 다음과 같다. “첫째, 집합적 활동만이 사회혁신을 이끌 수 있다.
이해관계가 일치하거나 특정한 사회 연결망에 참여하기로 결정한, 임계량(critical mass)을 초과하는 일정한 숫자의 사람들이 협동 집단을 이룬 결과로서 사회혁신 이 일어난다. 둘째, 사회혁신은 언제나 초기 동력에 의해 촉발된다는 점에서 기술 혁신이나 경제혁신과도 유사하다. 그 촉발자는 농촌 지역 내부의 행위자일 수도, 외부의 행위자일 수도 있다. 셋째, 일반적으로 사회혁신은 목적론적이지 않다. 협
동적 활동이 연속적으로 진행되는 가운데 사회혁신도 더불어 자연스럽게 일어난 다는 뜻이다. 넷째, 사회혁신은 사람들의 태도, 행동, 인지 등의 차원에서 일어나 는 변화에 집중한다. 다섯째, 사회혁신은 기존의 방법보다 우수한 새로운 방법이 나 해법과 관련되어 있다.”(Neumeier, 2012: 54-55, 김정섭, 2020: 61에서 재인용).
그 밖에도 유럽에서는, 도시에 비해 공공 부문이나 시장에 의한 서비스 제공이 잘 이루어지지 않는 농촌 지역사회의 특성으로 인해 사회혁신이 농촌 발전과 특별 히 유관한 전략적 개념이 될 수 있다고 주장하는 연구가 최근에 여럿 발표되었다 (van der Ploeg, 2008; Bock, 2012, 2016; Poleman et al., 2017; Vercher et al., 2020). 정부 실패와 시장 실패가 중첩되는 영역에서 사회적 경제가 유력한 전략이 될 수 있다면, 그리고 사회혁신이 집합적이고 협동적 활동을 바탕으로 하는 것이 라면 농촌에서의 사회적 경제 실천은 사회혁신을 수반할 가능성이 높다.
이런 종류의 사회혁신에서 특히 과제로 부각되는 것은 “문제가 되는 장소의 경 계를 가로지르는 네트워킹과 관계 형성”(Bock, 2016: 569)이다. 그런 종류의 실천 은 기존 질서에서는 쉽게 수용되지 않는다. 그리고 대개는 시장 안에서 연약하고 깨지기 쉬운 ‘생태적 지위(niche)’에서 출발하기 마련이다. 작고 힘없는 상태에서 출발하는 새로운 실천이 사회혁신에 이르는 과정에 대한 이론 모형을 제시한 연구 로는 유럽의 전환연구(transformation studies) 프로그램을 들 수 있다.
전환연구의 논자들은, 거시 수준의 사회변동은 여러 층위의 변화들이 상호작용 하는 가운데 가능하다고 보는 다층위 관점(multi-level perspective)을 채택한다.
사회체계의 구조, 실천, 문화 등의 영역에서 일어나는 근본적인 변화를 전환이라 고 정의하는데(Rotmans and Loorbach, 2008), 그것이야말로 사회혁신의 궁극적 인 목표로 설정된다. 그런 혁신 과정은 여러 층위의 과정이나 활동이나 사건 등이 상호작용하는 가운데 일어난다(Hassink, 2017: 12). 이때의 층위는 생태적 지위, 레짐(regime), 지형(landscape)의 세 종류로 구분된다(Geels and Schot, 2007).
<그림 2-1> 사회 기술적 진화 및 제도 변화에 관한 다행위자, 다층위, 다측면 관점
자료: Roep, D. and Wiskerke, J.S.C.(2004). “Reflecting on Novelty Production and Nich Management in Agriculture”, in J.S.C. Wiskerke & J.D. van der Ploeg(eds.), Seeds of Transition, Assen: Royal Van Gorcum, 2004, p.352.
생태적 지위들은 미시적 층위를 형성하는데, 이곳에서 근본적으로 새로운 참신성 (novelties)이 등장하며, 그 생태적 지위에서는 그렇게 등장한 참신성이 주류 (mainstream) 시장의 선택 메커니즘으로부터 보호된다(Schot, 1998). 헌신적인 행위자들이, 이들은 특정 영역의 주변부에서 활동하는 경우가 많은데, 생태적 지위 층위에서 혁신을 수행한다(Geels and Schot, 2007). 레짐이란 사람들이 공유하는 규칙, 자원, 일이 이루어지는 정해진 루틴(routines)을 말한다. 구조(제도적 환경), 문화(지배적인 관점), 실천(규칙, 루틴, 습관) 등이 뭉쳐진 혼합체다. 레짐이 지니는 인지적, 규범적, 규제적 제도가 작동하여 사회체계의 안정성과 결속을 확립하지만, 혁신이 국지화되거나 점진적인 개선으로만 귀결되도록 제약하기도 한다(Geels, 2005). 사회-기술적(socio-technical) 지형은 생태적 지위 및 레짐 층위의 행위 자들이 발휘하는 직접적인 영향력을 넘어서는 외생적 환경을 형성한다(거시경제, 심층적 문화 패턴, 거시 수준의 정치 발전). 지형 층위의 변동은 대개 천천히 일어난다.
- Hassink(2017: 32-33).
사회혁신은 미시 층위의 생태적 지위에 상당한 기간 동안 머물다가, 어떤 계기 를 만나야 보다 높은 층위의 레짐 변화와 맞물린다. 그때 사회혁신 실천이 확산된 다. 확산되지 못하고 미시 층위에서 사라지고 마는 혁신도 적지 않다. 그러므로 사 회혁신 실천을 초기부터, 비유하자면 파종된 그 상태를 적절하게 보호하고 관리 하는 게 중요하다. 그런 종류의 혁신 관리를 ‘전략적 생태적 지위 관리(strategic niche management)’라고 전환연구자들은 개념화하였다(Roep and Wiskerke, 2004).
한국에서는 ‘농촌 사회혁신’이라는 관점에서 사회적 경제 실천을 본격적으로 분석하거나 해명한 연구를 아직 찾아보기 어렵다. 다만, 사회적 농업(social farming)을 농촌의 사회혁신 실천의 일종으로 이해하고, 사회적 경제 접근방법에 바탕을 둔 사회적 농업 정책 추진이 필요하다고 주장한 연구가 있다(김정섭·나현 수, 2019). 농촌에서 사회적 경제 조직의 실천 각각은 아직 연약한 초기 단계에, 즉 미시 층위의 생태적 지위에 머물러 있는 것이 많다. 사회적 경제 조직의 규모(물적 자원 및 인적 자원) 측면에서도 작고, 시도하는 창의적 실천은 지역에서 혹은 관청 에서 수용되지 못하는 경우도 많다.
1.3. 한국 농촌의 사회적 경제에 관한 논의
한국에서 사회적 경제 담론은 풍성하다. 법률로 규정된 협동조합 실태조사 결 과를 분석한 연구도 그동안 네 차례나 발표되었다. 그러나 ‘농촌’에 국한하여 사회 적 경제의 실태를 분석하고 관련 정책을 제안한 연구는 많지 않다.
농촌의 사회적 경제 실태를, 특히 사회적 경제 조직의 운영 실태를 광범위하게 조사하고 분석한 것으로는 김정섭 외(2015)의 연구를 들 수 있다. 이 연구에서는 602개의 농촌 소재 사회적 경제 조직을 표본 삼아 설문 조사를 실시하였다. 자산·
매출 등의 경영 현황 자료를 근거로, 당시 한국 농촌에서 사회적 경제는 발전 초기 단계라고 평가하였다. 그리고 농촌 지역의 사회적 경제가 발전하는 데 필요한 중 요 과제를 두 가지 제안하였다. 하나는 농촌의 사회적 경제 조직들이 지역 수준에 서 수평적 협력 연결망을 형성하는 것이며, 다른 하나는 지방화·현장화된 사회적
