발 간 사
새 천년을 여는 21세기를 맞이하여 우리 경제는 역사적 대변환 의 기로에 서 있다. 한국은 21세기 선진국으로 도약하기 위해 가 속화되는 세계화(globalization)에 발맞추어 우리의 규범과 행동양 식을 국제기준(global standards)으로 전환해야 하는 시점에 도달 하였다.
1997년 말 경제위기에 직면하게 된 이유도 국제화‧개방화의 환 경변화에 신속히 대응하지 못한 결과라고 볼 수 있으며, 최근의 경제위기 극복과정에서 국제적 기준에 맞는 투명성의 제고, 지배 구조의 개선, 시장경제 원리의 적용 등이 강조되는 연유가 여기에 있다.
그동안 경제위기를 극복하고 선진화를 앞당기기 위한 우리의 경제‧사회개혁은 금융‧기업‧공공‧노동 등의 경제‧사회 전 부문에 서 광범위하게 진행되어 왔으며, 그 결과 경상수지가 흑자를 시현 하고 외환보유고가 확대되는 등 경제상황이 안정세로 회복되는 개 혁의 성과가 가시화되고 있다.
그러나 개혁의 이면에서는 계층간 불균형이 심화되고, 국가채무 가 급증하고, 금융불안이 지속되는 부작용도 나타나고 있다. 그리 고 개혁과정에 따른 사회적 긴장이 지속됨에 따라 일부에서 개혁 피로증이 제기되는 상황이기도 하다.
이제 국민의 정부가 2년 반의 전반기 국정을 마감하고, 새로운 하반기 국정을 맞이하는 시점에서 그간의 경제개혁 과정을 회고하 고, 앞으로의 개혁을 완성하기 위한 청사진을 도감할 필요성이 있 다. 더구나 남북정상회담을 계기로 남북교류에 새로운 물꼬가 트 이면서 새로운 남북한시대에 걸맞는 역사적 비전이 요구되는 시점 이다.
이러한 시점에서 본원에서는 앞으로 우리가 해결해야 할 과제 가 무엇인지를 경제‧사회의 주요부문에 걸쳐 제시하고자 본 보고 서를 내놓게 되었다.
본 보고서 작업은 본원의 연구위원을 비롯하여 외부 필진이 다 수 참여하는 광범위한 작업이었다. 참여하신 많은 분들이 나름대 로 땀을 흘리고 시간을 기울였음에도 불구하고 내용상 미비하고 불완전한 부분이 발견되리라고 믿는다. 그렇다 하더라도 독자께서 넓은 아량으로 읽어 주시기 바라며, 본 보고서가 다소나마 정부의 국가정책에 보탬이 될 수 있기를 바라마지 않는다.
마지막으로 본 연구작업을 수행한 연구진의 노고에 감사하며, 본 작업에 아낌없는 의견과 성원을 보내 주신 각계 전문가 여러분 께도 심심한 사의를 표한다.
2000년 10월 한국경제연구원 원장 좌 승 희
차 례
【서 문】 ··· 9
Ⅰ. 한국경제 발전의 회고와 성찰 ··· 11
Ⅱ. 지속적 경제발전을 위한 새로운 경제운영 ··· 25
Ⅲ. 부문별 정책과제와 대안 ··· 43
Ⅲ-1-1. 정부부문(재정‧예산) ··· 43
Ⅲ-1-2. 정부부문 (중장기 재정건전성 유지를 위한 연‧기금 개선방안) ··· 49
Ⅲ-1-3. 정부부문(조세‧세정개혁) ··· 54
Ⅲ-1-4. 정부부문(행정서비스) ··· 61
Ⅲ-1-5. 정부부문(규제개혁) ··· 66
Ⅲ-1-6. 정부부문(민영화) ··· 72
Ⅲ-2-1. 기업‧산업부문(산업정책) ··· 77
Ⅲ-2-2. 기업‧산업부문(기업지배구조정책) ··· 83
Ⅲ-2-3. 기업‧산업부문(대기업 및 공정거래정책) ··· 86
Ⅲ-2-4. 기업‧산업부문(사회간접자본) ··· 97
Ⅲ-2-5. 기업‧산업부문(과학기술정책) ···106
Ⅲ-2-6. 기업‧산업부문(정보화) ···114
Ⅲ-3-1. 금융부문(금융제도의 발전방향) ···119
Ⅲ-3-2. 금융부문(자본시장) ···127
Ⅲ-3-3. 금융부문(국제금융) ···135
Ⅲ-4-1. 사회복지부문(노동정책) ···141
Ⅲ-4-2. 사회복지부문(사회복지정책) ···143
Ⅲ-4-3. 사회복지부문(환경) ···150
Ⅲ-5-1. 통상 및 경제협력부문(통상) ···155
Ⅲ-5-2. 통상 및 경제협력부문(남북경협) ···162
Ⅳ. 기업경영의 새로운 패러다임 ···169
Ⅳ-1. 기업집단의 진로와 과제 ···169
Ⅳ-2. 한국 대기업집단의 경쟁력과 전략적 과제 : 성장과 효율의 조화 ···175
Ⅳ-3. 기업에 대한 사회적 기대와 사회적 책임의 실현 ··· 179
서 문
◦ ‘국민의 정부’는 출범 후 절반의 시간을 외환위기의 극복을 위한 기업 및 금융구조조정에 집중해 왔으며, 이제 경제위기 는 어느 정도 극복된 것으로 평가되고 있음. 그러나 성장잠 재력 확보를 위한 경제의 근본적 제도개혁은 아직도 미흡하 다는 지적이 많음
◦ 국민의 정부가 나머지 절반을 성공적으로 마무리짓기 위해 서도 그동안의 단기적 경제처방 위주의 정책보다는 경제‧사 회 전반의 개혁을 통해 새로운 경제 재도약의 계기를 마련 할 필요성이 있음
◦ 본 정책보고서에서는 이런 필요성에 부응하여 앞으로 우리 경제를 명실상부한 선진경제권으로 진입시키기 위한 중장기 적 비전과 정책과제를 제시하고, 이를 실천하기 위해 필요한 구체적 정책대안을 제시함
◦ 여기서 제시하고 있는 향후 정책운영의 기본방향과 원칙은 실질적인 시장경제원리의 정착과 새로운 기업경영 패러다임 의 정립에 초점을 맞추고 있음
◦ 따라서 정부는 지금까지의 시장경제원칙에 위배되는 각종 정책수단을 개혁하여 최적의 기업경영환경 조성에 힘쓰고, 기업은 글로벌 스탠더드에 맞도록 과거의 잘못된 경영방법 을 과감히 개혁하는 노력과 자세가 필요함
◦ 이런 새로운 정책운영의 방향과 원칙하에 사회전반의 제도개 혁이 성공적으로 마무리된다면 앞으로 국민의 정부의 노력은 새 천년 경제성장의 초석으로 자리매김될 수 있을 것임
Ⅰ. 한국경제 발전의 회고와 성찰
1. 압축성장의 귀결과 교훈 (1) 경제성장의 궤적
￭ 압축성장에 따른 피로누적과 정책실패
◦ 노동집약적 수출주도 고도성장의 한계 - 누적된 피로가 1, 2차 유류파동으로 악화
◦ 경제적 자유화‧개방화에 효율적 대응없이 성장위주의 경제 지향
전두환 정부 ◦ 안정화정책 시도
◦ 규제완화와 개방화 기반조성 노태우 정부 ◦ 민주화과정에서 안정화 무산
◦ 팽창적 경기정책 김영삼 정부 ◦ 자유화‧세계화정책 추진
◦ 국민소득 1만 달러와 세계10대 교역국 등 양적 팽창 김대중 정부
◦ 환란직후 집권으로 IMF 처방 수용
◦ 1970년대 이후 누적된 피로를 일소하고, 패러다임을 전환해야 하는 과제
(2) 압축성장의 허실
￭ 압축성장 전략
◦ 대규모투자(Big Push)를 통한 외연적 성장
◦ 정부가 한정된 자원을 배분하고 경쟁을 제한하는 등 광범위 한 경제적 규제 시행
￭ 압축성장의 부정적 유산
◦ 기업의 정부에 대한 종속관계 유발
- 시장경쟁보다 정부 재량권에 의한 해결 선호
- 정부주도형 성장정책 추진으로 인한 기업의 합리적인 의 사결정 미숙
- 일관성 없는 기업정책 추진
◦ 요소시장기능 퇴화
- 담보위주 대출관행과 관치금융으로 금융산업 낙후
- 민주화 과정에서 노조의 초법적 행동양식 정형화로 노동 시장 유연화 부진
◦ 시장지향적 사고 미성숙
- 시장원칙보다는 국민정서를 의식한 경제시책 추진
- 장기적 관점의 강력한 리더십보다는 단기적 국민지지를 의식한 정치행태
◦ 대기업 중심의 성장정책으로 기업집단 생성 유도
- 생성과정에 비추어 대기업 문제를 경제적 영역을 넘는 정 치적‧윤리적 차원의 문제로 인식
- 경제적 유인과 제도적 장치를 경시하고 파행적‧임시방편 적으로 대기업정책 전개
2. 도전적 세계환경과 한국경제의 좌표 (1) 내외환경의 변모와 대변환의 조건
￭ 세계화와 무한경쟁
◦ 기업의 전략적 제휴에 의하여 제품의 세계화(made in the world) 촉진
◦ 무한경쟁으로 각국은 경쟁력을 경제적‧정치적 지상목표로 설정
￭ 세계기업이 정부기능 일부 대체
◦ 세계화에 따라 일국의 경제발전을 결정하는 요인과 과정은 그 나라 정부와 제도가 통제할 수 없는 규모로 작용
◦ 세계기업의 경제력과 국가의 정치력간에 새로운 제휴관계 형성
￭ 세계화 조류 속에서 사고방식, 행동양식, 제도의 변환을 실현하고 기업‧정부‧사회간에 새로운 공동체 관계 확립
￭ 새로운 경제사회의 패러다임 추진 필요
◦ 지향해야 할 미래상에 대한 국민적 합의를 도출하여 성장원 동력 재충전
(2) 새로운 성장원천 창출
￭ 바람직한 경제사회상
◦ 도전적 세계환경 변화에 적극적으로 대응할 수 있는 개별주 체와 사회전체의 능력 향상과 국가사회제도 전반의 세계적 규범과 조화
◦ 실질적‧보편적 민주정치, 다원적‧개방적 지식사회, 경제의 세 계화‧정보화의 동방향적 원리와 힘 속에서 정치‧경제‧사회 시스템간 상승작용 증대
◦ 자유‧공정원칙에 의한 정부‧기업‧개인의 경제적 기능의 발전 적 발휘에 따른 경제의 유연성‧창조성의 향상과 경제활동의 사회적 정당성 확립
◦ 기업의 창조적 활동과 세계적 전개를 가속화할 수 있는 기업 의 소유‧경영 시스템의 변화와 기업의 사회적 책임 강화에 의한 정부‧기업‧사회의 일체성 확립
◦ 순환형 경제의 지속적 성장과 세계적 흐름 속에서 산업구조‧
산업조직의 진화
◦ 정보화‧지식경제의 발전에 따른 개별주체의 가치‧능력 고양 과 신산업시대의 요구에 부응하는 인력의 양성
◦ 효율, 형평, 안전 등을 포함하는 복합목표구조에 적합한 경제 패러다임으로 변환
◦ 개인의 존엄성과 가치를 존중하는 복지사회의 실현과 개인 이 속하는 집단‧활동의 다변적 연계하에 균질사회 실현
￭ 정부와 기업의 선택
◦ 제도적‧정책적 여건과 기반을 조성하는 정부역할의 효율적 수행
- 정부간섭과 관료주의를 최소화하는 ‘작은 정부’ 실현 - 산업‧기업정책의 합리적 전개를 위한 부처간 기능분담‧
정비
- 정부실패를 방지하기 위한 규제정비와 미래지향적 경제법 제의 발전
◦ 전통적 경영의 기본이념과 기업‧정부‧사회간의 관계를 재조 명하여 기업경영의 새로운 틀 정립
- 이윤추구와 경영윤리의 균형적 통합으로 기업의 정당성 확보
* 공정거래질서와 소비자권리 존중 및 환경친화적 녹색경영 심화
3. IMF 경제위기와 구조조정 (1) IMF 경제위기의 내용 가. 외환위기의 전개과정
￭ 동남아시아 외환위기 확산과정에서 부실기업 처리 지연, 원화 고평가유지 등 정책대응 실패에 따른 국제신인도 하 락으로 외환부족사태 야기
◦ 1997년 들어 노동법 파동, 한보그룹 부도, 기아자동차의 부도 방지협약 신청 등으로 국내 경제상황이 어려워진 가운데 1997년 7월 이후 동남아시아의 외환위기 확산
◦ 1997년 10월 22일 정부가 부도상태인 기아자동차를 사실상 구제하기로 결정함에 따라 국제신인도가 추락하면서 해외 금융기관들이 단기외채의 연장을 거부하자, 금융기관의 신용 위기는 외환위기로 발전
￭ 외환위기의 원인
◦ 외환위기 발생 이후 그 원인은 크게 두 가지 가설로 정리 가능
유동성 위기론
◦ 한국경제의 구조적 결함에 문제가 있었던 것이 아니라
해외금융기관들이 단기외채에 대한 차환을 거부함으로써
발생한 외환유동성 부족이 원인
구조적 위기설 ◦ 경제활동의 투명성 결여, 금융기관의 도덕적 해이 등을 초래한 경제시스템의 구조적인 결함이 원인
나. IMF 구제금융 지원조건
◆ 정부와 IMF간 주요 합의내용
◦ IMF는 구제금융의 조건으로 정부의 긴축적 거시경제정책과 금융 및 기업부문의 구조조정을 주요내용으로 하는 IMF 프 로그램의 이행을 요구
- 이러한 요구는 외환위기를 단순한 유동성 부족보다는 총 체적인 시스템의 위기라고 간주했기 때문임
<IMF 프로그램 초기 주요 합의내용>
구 분 주요 합의내용
긴축 프로그램
거시경제 목표
◦ 경제성장률 3%
◦ 물가상승률 5% 이내
◦ 경상수지적자 GDP 1% 이내
◦ 실업률 3.9%
재정‧통화 정책
◦ 재정 긴축운용 : 균형 또는 소폭의 흑자재정
◦ 세출예산 축소
◦ 통화긴축 : 금리 30% 이상 감소, 이자율 상한선 철폐
◦ 변동환율제 유지
구조조정 프로그램
금융 구조조정
◦ 금융개혁법안 연내처리 및 부실금융기관 구조 조정
◦ 금융기관 건전성 제고 무역
자유화
◦ 수입선 다변화제도 및 무역관련 보조금 폐지
◦ 수입증명절차의 투명성 제고 자본시장
개방
◦ 외국인의 주식취득한도 확대 및 직접투자 제 한분야 추가허용
◦ 98년 3월까지 외국금융기관의 국내자회사 설립허용 기업경영
투명성 제고
◦ 국제기준 회계제도 도입(결합재무제표 포함)
◦ 계열기업군 상호지급보증제 개선
◦ 금융실명제 골격 유지
고용정책 ◦ 노동시장 유연성 제고 및 고용보험제도 범위 확대
◦ 정부 실업보장시스템 강화
(2) IMF 경제위기 극복을 위한 구조조정
가. 금융부문 구조조정
￭ 금융구조조정 추진내용
◦ 347개의 부실 금융기관(은행 10개, 비은행 금융기관 337개)을 합병, 청산 등을 통해 정리(1999년 말 기준)
- 5개 지방은행을 우량은행으로 계약이전 방식에 따라 정리 - 7개 은행은 합병, 외자유치 등을 통해 정상화
- 제일은행은 해외매각, 서울은행은 해외 위탁경영을 각각 추진
- 17개 종금사, 12개 리스사, 6개 증권사, 6개 보험사, 6개 투신사 등을 정리
◦ 회생가능한 금융기관에 대해서는 경영합리화 등 자구노력의 조건하에 공적자금 지원(1999년 말 현재 64조 원 집행)
나. 기업부문 구조조정
￭ IMF의 기업구조조정 관련 요구사항
기 본 방 향 주 요 내 용
재무구조 개선 등 기업의 구조조정
추진
◦ 기업경영 투명성 제고
◦ 기업집단의 결합재무제표 작성의무화 및 공시 철저
◦ 계열회사간 상호채무보증 조기 해소
◦ 기업 M&A규제 대폭 완화
◦ 외국인 직접투자 허용 등 자본자유화
◦ 국제적인 회계기준 도입 등
￭ 대통령과 5대 그룹회장간 기업구조조정 합의내용
◦ 1998년 1월 13일 대통령 당선자와 4대그룹 회장은 ‘기업구조 조정 방안 5개항’에 합의
- 기업경영 투명성 제고, 상호지급보증 해소, 재무구조의 획 기적인 개선, 핵심부문 설정과 중소기업 협력 강화, 지배 주주 및 경영진의 책임 강화 등
<기업구조조정의 주요 합의 추진현황>
재무구조 개선 ◦ 4대 대그룹 : 부채비율 200%를 1999년 말까지 달성
◦ 상호채무보증 해소 : 2000년 3월까지 달성
사업구조조정
◦ 6개 업종의 사업구조조정은 사실상 마무리
◦ 유화업종은 각사가 불요자산 매각 및 외자유치를 추진중이며 자동차부문의 빅딜은 무산
기업개선작업
◦ 6대 이하 계열 및 중견기업 중 66개 업체가 기업개 선작업 추진
◦ 12개 대우 계열사에 대해 2000년 3월 말 기업개선 계획을 확정하고, 사업분할‧매각 등 구조조정 추진중
기업지배구조 개선
◦ 결합재무제표 도입(1999년 사업년도부터)으로 경영 투명성 제고
◦ 1/4 이상 사외이사 선임의무화(1999년부터)로 지배 주주 및 경영자의 책임 강화
◦ 대표소송(1% → 0.01%) 등 소액주주권 강화
다. 공공부문 구조조정
￭ 정부조직 개혁의 내용
◦ 1차 정부조직 개편으로 개편 전 2원 14부 5처(14청)에서 17 부 2처 16청으로 감축되었으나, 2차 정부조직 개혁에서 17 부 4처 4위원회 15청으로 오히려 확대되어 정부조직 개혁 이 후퇴
￭ 공기업 민영화
◦ 1998∼99년중 민영화하기로 계획한 38개 공기업 중 13개만 완료되어 실적이 민간부문에 비해 상대적으로 저조
- 1999년내 민영화 대상인 5개 모기업 중 국정교과서, 한국 종합기술금융 등 2개 사만 민영화 완료
라. 노동부문 구조조정
￭ 미진한 노동시장 유연성 제고
◦ 노사정위원회에서의 합의를 통해 정리해고제와 근로자파견 제의 법제화가 이루어졌지만 실질적으로 노동시장 유연성 확보는 미진
(3) 구조조정의 성과와 향후 과제
가. 구조조정의 성과
￭ 유동성 위기의 극복 및 경제지표 호전
◦ IMF로부터 지원자금 유입, 단기외채의 중장기 전환, 달러표 시 외평채의 성공적 발행 및 경상수지흑자의 지속으로 외 화 유동성 부족은 성공적으로 극복하였고 거시경제지표도 호전
가용외환보유고 39억 달러(1997. 12. 18) → 914억 달러(2000. 8말)로 대폭 증가
원/달러 환율 1,964원(19997. 12. 24) → 1,100원 내외에서 안정세 유지 GDP성장률 -7.2%(1998. 2/4분기) → 9.6%(2000. 2/4분기) 기록
주가 280p(1998. 6. 16) → 688p(2000. 8말)
￭ 민간부문의 구조조정 성과
◦ 금융 및 기업을 비롯한 민간부문의 구조개혁성과 점차 가시화 - 금융부문 : 5개 은행의 사상초유 퇴출, 9개 은행의 합병성
사, 제일은행은 미국 뉴브리지 캐피탈사와 매 각 합의
- 기업부문 : 결합재무제표 작성 의무화, 소수주주권 강화, 상호지급보증 해소 진행, 부채비율 200%도 1999년 말 달성, 대우그룹의 구조조정 착수로 부실기업 정리 본격화
나. 구조조정의 문제점 및 향후 방향
￭ 관치경제의 종식과 시장주도 경제시스템의 구축
◦ 구조조정 작업이 정부주도의 일방적인 지시에 의해 이루어 졌기 때문에 관치경제의 지속이 우려되고 있음
◦ 국가부도의 위기를 벗어난 지금의 상황에서는 경제운영 시 스템을 정부주도에서 시장주도로 복원시켜 나가야 함
- 과거와 같은 관치금융, 관치경제로 복귀한다면 언제 다시 외환위기가 재발할지도 모름. 이제는 경제운영 시스템을 정부주도의 비상체제에서 시장주도의 평상체제로 전환할 시점에 도달
￭ 정치를 비롯한 공공부문 개혁
◦ 민간부문의 구조조정을 선도해야 하는 정치를 비롯한 공공 부문의 구조조정이 이루어지지 않았을 뿐만 아니라 강도와 속도, 그리고 고통분담이 적다는 비난 고조
◦ 외환위기의 원인이 정경유착과 관치금융이라는 견해로 본다 면 두 가지 원인을 치유할 수 있는 정치 및 정부부문의 개 혁이 이루어져야 외환위기의 완전 극복이 가능
Ⅱ. 지속적 경제발전을 위한 새로운 경제운영
1. 시장경제의 사상적 배경과 한국의 자본주의 문화
(1) 자본주의 문화의 낙후성과 왜곡된 발전모형의 부작용
￭ 압축성장과 병행한 시장경제제도와 문화 미비
◦ 1960년대 이후 생산력 측면에서 괄목할 만한 고도성장 시현
◦ 압축성장 과정에서 정부의 다양한 시장개입이 이루어짐으 로써 자본주의 시장경제의 제도와 문화는 제대로 형성되지 못함
￭ 역사적으로도 계도된 시민의식 체화경험 미숙
◦ 18세기 실학사상의 성행에도 불구하고 서구와 같이 계도된 시민의식으로 확산되지 못하고 근대 시민사회의 토대도 미 형성
◦ 20세기 이후 식민통치와 공업화 과정에서도 근대적 시민문화 미형성
￭ 한국 자본주의의 발전과정은 관리자본주의(managed capi- talism)의 성격이 강하였음
◦ 한국 자본주의의 연원은 1890년 이후 귀족과 고급관료가 상 인자본과 결탁하여 설립한 근대기업에서 찾을 수 있음
◦ 일제 강점기와 1960년 이후 공업화 과정에서 관주도 개입정 책 지속
- 서구 자본주의경제가 시장자율기능 활성화와 재정을 통한 공공부문 팽창을 통해 운영된 것과 달리, 한국은 재정팽 창보다는 정부의 시장기능 자체에 대한 규제와 제약이 지 배적인 직접적 개입이 주류를 이룸
- 특히 진입 및 퇴출 제한, 재산권 침해 등 시장기본질서에 대한 결정적 위해요인이 외환‧금융위기를 초래한 주요원 인으로 작용
￭ 왜곡된 발전모형은 결정적 부작용 유발
◦ 시장경제에 대한 관료집단의 오도된 사고를 확대‧심화 - 시장에 대한 관리‧개입효과를 과대평가하고 시장자체에
대한 불신 내지는 과소평가
◦ 시장경제의 이념에 대한 사회적 합의기반 취약
- 시장경제의 가치에 대한 사회적 합의기반이 취약한 곳에 서 시장게임의 규칙이 제대로 지켜지기를 기대하기는 어 려움
- 이러한 이유에서 한국의 경우는 거시경제적 성과에도 불 구하고 시장경제 자체는 불안정할 수밖에 없음
◦ 역사적 발전과정에서 형성된 부정적 기업관은 향후 한국 자 본주의의 발전을 어렵게 하는 문화적 질곡으로 작용할 소지 가 큼
- 슘페터가 강조한 바와 같이 기업경영은 넓은 의미에서 사 회적 과정으로 이해됨
- 즉, 기업친화적 문화가 형성되지 않은 곳에 혁신적 기업의 출현을 기대하기 어려움
(2) 자본주의 시장경제의 작동을 위한 철학적 조건 가. 내연적 성장과 경쟁질서
￭우리 경제가 당면하고 있는 최대의 과제는 외형적인 경제 발전과 제도적 낙후성간에 존재하는 괴리를 극복하고 관 주도 성장에서 벗어나는 것임
◦ 과거 사회주의 국가들이나 자본주의 국가의 경험을 보면 발 전의 초기단계에서는 정부주도의 자원배분과 자원동원 방식 이 효과적인 경우가 적지 않았던 것은 사실임
- 성장이 주로 요소투입에 의존하는 외연적 성장(extensive growth)의 단계에서 ‘계획’은 ‘시장’에 비하여 목적지향성 이 강하고 자원동원에 유리할 수 있기 때문임
￭ 외연성장단계가 종료되고 기술혁신과 생산성 향상에 의 한 내연성장(intensive growth)단계에서는 시장의 경쟁질 서가 갖추어져야 함
◦ 혁신, 원가절감, 경영의 합리화에 대한 가장 효과적인 압력은 시장경쟁이기 때문임
나. 경쟁질서와 ‘수인의 딜레마’
￭ 시장의 경쟁기능에 대한 철학적 신뢰는 향후 시장경제 정 착의 전제조건
◦ 시장경쟁하에서 지식은 동태적 상황변화 속에서 문제를 해결 할 수 있는 능력 즉, 불확실성의 도전을 혁파하는 ‘노하우 (know-how)’를 의미함
- 이러한 노하우는 당사자가 가장 잘 알고 있으며 이를 관 료가 대체하기는 불가능
￭ 관료집단이나 일반 경제주체들이 시장경제가 요구하는 규칙을 준수하지 않는 경우 우리는 전형적인 ‘수인의 딜 레마(prisoner’s dilemma)’에 처할 수밖에 없음
◦ 사회의 모든 구성원들이 법적 규칙이 요구하는 행위제약을 받고 있는 상황에서 특정개체만이 이를 지키지 않음으로써
‘反則의 利益’을 겨냥하는 경우가 그것임
◦ 이러한 반칙의 성향과 충동이 다수의 행위자에게 확산되어 있는 경우, 시장은 무질서의 악순환에서 탈피하기 어렵고, 그 결과는 모두에게 손실을 야기
￭ 제도는 법적 제도나 금융, 사유재산 등 公式的 制度 (formal Institution)와 문화, 인습, 전통 등 非公式的 制 度(informal institution)로 대별됨
◦ 이 두 가지 유형의 제도는 모두가 개체의 경제행위에 직‧간 접적 영향을 주고 시장행위의 상호의존성에 입각한 시장질 서의 형성에 결정적인 영향을 미치게 마련임
- 한국의 경우, 이 두 가지 유형의 제도가 시장경제에 조응 할 수 있는 방향으로 정립되어 있지 못하고 사회적으로도 수용되지 못하고 있음
(3) 경제철학의 정립을 위한 방안
가. 硬性社會에서 軟性社會로 전환
￭ 과거 군사력과 경제력에 의존한 국력배양에서 향후 지식 과 문화를 기반으로 하는 지력중심사회로 전환하기 위해 국가운영의 기본 패러다임을 ‘硬性社會’의 경직성에서 탈 피하여 ‘軟性社會’의 유연성을 확보하는 방향으로 전환
￭ 제도개혁에 있어서 중요한 것은 지대 추구행위에 대한 ‘인센티브’ 제거
◦ 다양한 규제를 통하여 지대의 배분에 참여했던 관료의 의식 전환을 통해 규제개혁을 이룩해야 함
￭ 의사결정의 분권화와 함께 법치의 문화가 형성되어야 함
◦ 오늘날 서구사회가 가지고 있는 공통적인 사실은 법치의 전 통이 강하다는 점임
◦ 전근대적 인치문화를 혁파하기 위해서는 현행 법체계를 합 리적이고 실현 가능한 방향으로 재정립해야 함
- 기존의 제반 법‧규범들을 재검토하여 개체의 자유와 기본 권의 보장 및 시장경제 순응성이라는 기준에 역행하는 독 소조항을 제거하면서 법집행의 현실적인 제약성을 고려
나. 사회적 혁신능력 제고
￭ 경제부문에만 국한하지 않고 사회의 모든 분야를 대상으 로 혁신능력 제고
◦ 혁신능력의 활성화는 새로운 밀레니엄을 맞이하면서 일본이 나 독일을 비롯한 주요국가들이 공통으로 표방하고 있는 정 책방향임
◦ 국제비교에 있어 극히 취약한 공공부문의 생산성 향상이나 혁신친화적 교육제도의 정립과 기업의 혁신력 제고가 특히 중요함
다. 갈등에 대한 관리능력 제고
￭ 사회적 갈등에 대한 관리능력을 제고시키고 친화력 있는 사회 건설
◦ 세계화에 따른 경쟁이 확산되면서 승자와 패자간 사회적 갈 등은 더욱 증폭될 전망(R. Dahrendorf)
◦ 미래사회에서 예상되는 사회적 갈등은 과거와는 질적인 차 이를 보일 것임
- 산업혁명 이후 사회적 갈등은 제조업 중심 사회의 노사갈 등이 지배적인 반면 정보산업을 중심으로 하는 서비스‧지
식사회에서는 전통적 계급갈등의 의미는 약화되고 광범위 한 사회계층과 소수의 정치‧경제적 엘리트 집단간의 갈등 이 증대할 가능성이 있음
◦ 이를 효과적으로 관리하기 위해서는 직업교육의 확충 및 내 실화, 재정의 복지기능 강화 등과 같은 전통적 정책수단 외 에 민주주의적 대의정치의 실현이 중요함
- 대의정치제도의 보완을 통해 다양한 사회계층이 가지는 문 제들에 대한 제도적인 완충기능이 활성화될 수 있어야 함
2. 경제운영의 기본 틀 (1) 경제운영의 목표
: 경제운영 틀 전환을 통한 선진경제권 진입
가. 전후 선진경제권 진입을 실현하는 첫번째 개도국
￭ 외환위기 극복에 이은 재도약으로 선진경제권 진입기반 마련
◦ 지속적인 구조개혁과 핵심경쟁력 강화를 통하여 성장활력을 재충전하고 중기적 호황국면이 예상되는 세계경제 흐름에 편승한다면 일인당 소득 및 국내총생산(GDP) 기준으로 2000 년 1만 달러, 4,700억 달러에 이어 2005년에는 1만 5,000달러, 7,200억 달러 그리고 2010년에는 2만 달러 내외와 1조 달러 규모에 도달할 전망
◦ 금융위기 이전에 아시아의 성장정책을 비판했던 전문가들도 위기 이후의 구조개혁을 통해 재도약이 가능할 것으로 전망
- 특히 금융부문 중개기능을 비롯한 자원배분상 비효율과 저조한 투자수익률 등 과거 성장애로부문 해소가 관건
￭ 남‧북한의 평화적 체제통합 과정으로서 동반자적 경제공 동체의 형성과 발전을 위한 경제력의 확보
나. 경제정책의 패러다임 전환
￭ 경제정책이 과거의 인치의존적 패러다임에서 시장질서와 경쟁원칙을 따르는 법치의존적 패러다임으로 전환
◦ 획일적 규제와 지대추구를 유발하는 정책운영에서 다양성과 창의성 및 효율이 보장되는 법적, 제도적 환경하에서 자율과 경쟁을 강조하는 시장경제 운영으로 전환
￭ 계획과 지시에 의존하는 관치주도형 패러다임에서 개방, 경쟁, 그리고 책임을 강조하는 시장 및 제도적 장치에 의 존하는 경제 패러다임으로 전환
◦ 국내산업의 보호와 통제를 통한 경쟁력 강화라는 과거의 정 책목표에서 탈피하여 경쟁정책을 근간으로 하는 시장기구 활용으로 경제효율화를 도모하는 시스템으로 전환
(2) 경제운영 전략
가. 질적 성장을 도모하는 경제운영
￭ 경제주체의 창의와 혁신을 조장하는 발전전략
◦ 물리적 생산력을 중시하는 양적 성장전략에서 창조적 지식 과 문화를 기반으로 하는 질적 발전전략으로 전환
- 개별 경제주체의 자유와 창의성이 최대한 보장되는 제도 적 기반의 조성이 관건
◦ 국가경쟁력의 핵심적 경제주체인 기업이 무한경쟁의 세계환 경 변화에 유연하게 대처할 수 있는 제도적 인프라 확충이 급선무
- 기업의 생존은 창조적 기업가정신의 발현과 필요지식의 확보 및 활용을 지지하는 지식경영의 인프라 구축에 의존
￭ 성장과 분배의 조화
◦ 정부주도로 생산총량을 키우는 성장제일주의로부터 시장에서 각자의 몫을 키우는 성장전략으로 전환
- 공정경쟁이 제도적으로 보장된 시장에서 자유롭고 창의적 인 경제활동을 통해 승자 결정
- 시장경쟁에서 탈락하는 경제주체들을 위한 사회안전망과 재교육(훈련) 시스템에 대한 재정부담 강화
나. 세계화에 적극 대응하는 경제운영
￭ 세계질서 형성과정에 주도적으로 참여하여 우리 경제의 국제적 위상을 제고하고 열린 국가로서 의무를 충실히 이행
◦ 가속화하는 세계경제시대에 신국제질서를 형성하는 주도적 세력의 일원으로서 세계경제 발전에 기여하는 공동체의식 함양과 국제적 책임분담 강화
￭ 능동적인 개방확대와 Global Standard의 수용
◦ 교역 및 투자의 확대와 Global standard의 확산을 단기적 시 각에서 수세적으로 대처하기보다는 중장기적 시각에서 동태 적 이익 추구
- ‘수출증대‧수입억제’에서 ‘수출‧입의 확대균형’을 도모 - 세계무역기구의 뉴라운드를 비롯한 각종 신규범 작성에
적극 참여
◦ 세계화 과정으로서 지역주의에 입각한 지역경제협력에도 정 책적 노력 강화
- ‘한‧중‧일 경제협력기구’, ‘한‧미 자유무역협정’ 등의 추진 을 통한 역내경제협력 강화
다. 제도적 장치에 의한 시장경제의 창달
￭ 단기적으로 외환위기 극복과정에서 강화된 官治 최소화
◦ 구조조정 과정에서 정책적 개입이 더욱 강화
- 금융기관에 대한 공적자금 투입은 금융의 국유화 심화 초래
￭ 자생적 시장질서를 옹호하는 제도적 장치의 작동
◦ 경제적 자원동원과 활용에 대한 정부의 직접적 통제 배제 - 정책운영의 불확실성 최소화
- 시장압력에 의한 민간부문의 경쟁력 강화와 적자생존원칙 확립
◦ 시장경제의 제도적 인프라(infrastructure) 개선
(3) 경제운영 방향
가. 공정경쟁 및 시장원리에 의한 지속적 구조조정 압력
￭ 공정경쟁제도의 확립과 시장원리 작동에 의한 지속적 부 문별 구조조정 추진 유도
◦ 진입, 경쟁, 퇴출의 전 과정에 걸쳐 공정하고 자유로운 의사 결정과 경제활동을 보장하는 법과 제도적 장치 작동
- 정부주도 경쟁력 강화논리에 의한 각 과정에서의 규제 철 폐와 이에 안주하는 경영행태 불식
￭ 사회적 하부구조(social infrastructure)의 개선을 통한
거래비용의 최소화
◦ 사유재산권 관련제도의 확립과 철저한 집행 - 자의적 규제에 의한 사유재산권 침해 최소화
◦ 물적 및 연성(Soft) 사회간접자본(SOC)의 확충을 위한 제도 적 보완
￭ 항시경쟁체제를 확립하여 경제주체의 지속적 구조조정과 경쟁력 강화노력 유도
◦ 핵심경쟁요소에 의한 시장선택이 이루어질 수 있는 시장체 제 조성
- 정부, 기업, 근로자 모두 경쟁력 있는 공급능력을 시장에 제공할 때만이 시장에 의해 선택
나. 거시경제의 안정적 운영
￭ 거시경제는 단기적 경기부양이나 성장률 제고를 위해 금 융‧재정정책을 펴기 보다 중장기적 시각에서 경기와 물가 의 변동폭을 줄이는 방향으로 운영
◦ 거시경제 운영의 목적은 경기변동과 물가불안정에 따른 경 제주체의 불확실성 축소 그리고 민간경제활동의 안정적 여 건 조성을 통한 중장기적 관점에서 경제적 후생 극대화를 달성하는 것임
◦ 국내경제의 개방과 세계경제의 통합이 진행됨에 따라 일국 의 거시경제변수 조정의 여지는 그만큼 적어지고 부작용은 확대
- 경기수준이나 가격지표의 인위적 관리를 위한 과도한 재 정부담은 결과적으로 민간부문의 활력을 저해
◦ 최종수요 부문 또는 내생적 개별 가격변수에 대한 직접규제 에서 벗어나고 특히 미시적 규제에 의한 거시물가 관리정책 의 관행을 지양해야 함
- 가격 자율화를 통한 시장기구의 자동조절기능 창달
￭ 대내외 가격변수의 상호연계성을 고려한 거시정책 운용
◦ 자본시장 개방과 변동환율제 그리고 전자상거래 규모의 급 증추세에 비추어 금리, 환율 및 물가 등 대내외 가격변수의 상호연관성을 고려한 조화로운 운영 긴요
- 과거에는 외연적 성장전략하에 원화의 저평가를 통한 과 도한 수출의존형 경제를 지향해 왔으나, 환율과 금리 그 리고 국내물가간 상호관계가 밀접해지고 상충관계에 의한 부작용 확대
- 금리지표 중심의 통화금융정책을 전개하여 중장기적으로 국내물가 안정기조를 다짐으로써 원화가치의 안정 도모
다. 삶의 질을 제고하는 경제운영
￭ 사회안전망 확충
◦ 구조적 장기실업에 대한 대책으로서 사회안전망 확충
- 외환위기 이후에도 시장경쟁을 통한 경제발전 과정에서 미숙련 노동력을 포함한 퇴출인력에 대한 대책은 중산층 육성과 사회적 통합차원에서 중요
- 일차적으로는 영구실업화하지 않도록 재교육 및 직업훈련 에 대한 재정지원과 감세정책을 확대하고 사회안전망 차 원의 재정보조금 지급을 점진적으로 확대
￭ 지역간 균형발전
◦ 개발억제에 의한 하향평준화가 아닌 지방자치단체의 지역발 전 역량을 최대로 실현하는 확대균형적 개발전략 추진
◦ 지방자치단체 단위에서 정보기술혁명과 기존의 전통산업을 조화시키는 산업정책 수행
3. 경제발전을 위한 제도개혁
(1) 한국경제 발전 패러다임의 한계와 제도개혁의 중요성
◦ 지난 30여 년간 우리 경제는 거의 모든 부문에 걸친 광범위 한 정부의 시장개입으로 시장기구의 자원배분기능이 크게 위축‧왜곡
◦ IMF 경제위기가 우리에게 준 값비싼 교훈은 종래의 경제운 용 방식 및 제도‧관행으로는 더 이상 경제발전을 도모할 수 없다는 것임
◦ 새 천년을 맞이하는 한국경제에 새로운 경제운용 방식과 제 도, 새로운 발전 패러다임의 모색과 확립이 절실히 요구됨
(2) 제도의 기능과 역할
￭ 불확실성 감소
◦ 제도의 역할은 인간의 상호작용에 안정적인 구조를 설정함
으로써 불확실성을 줄이는 데 있음
- 즉, 제도는 일상생활에 있어서 사람들에게 일정한 행동양식 의 틀을 제공함으로써 불확실성을 감소시키는 역할을 함
￭ 경제행위 조정(coordination)
◦ 제도는 또한 거대사회에서 독립적인 무수한 개개인의(경제 적) 계획들을 조정(coordination)하는 기능을 함
(3) 경제발전과 제도
￭ 재산권제도와 경제발전
◦ 제도는 한 사회의 경제발전을 규정하는 중요한 요인임 - 특히 그 사회가 어떠한 재산권제도를 가지고 있는지, 그리
고 그 재산권제도가 얼마나 명확히 정의되며 엄격하게 집 행되는지 여부가 그 사회의 경제발전을 규정지을 수 있음
◦ 이런 시각에서 볼 때 우리 헌법 자체가 사유재산권 내지 소 유권을 절대적으로 보장하고 있지 않다(헌법 제22조 2항, 제 120조, 121조, 126조 참조)는 점은 문제가 있음
￭ 자유시장경제제도(시장질서)와 경제발전
◦ 사유재산제도뿐만 아니라 이에 기초하고 있는 자유시장경제 제도 역시 경제발전에 있어서 결정적인 역할을 함
- 이는 자유시장경제제도(또는 시장질서)하에서만 경쟁이 창 달될 수 있고 경쟁이 창달되는 체제하에서만 경제발전이 촉진되기 때문임
◦ 자생적 질서인 시장질서의 진화를 보다 용이하게 하기 위한 환경을 조성하고 진화의 촉매역할을 하는 경쟁을 창달하게 하는 것 이상으로 경제발전에 기여할 수 있는 길은 없음
◦ 우리 헌법 제9장에 포함되어 있는 경제조항들(제119조 1항, 제120조 2항, 제122조, 제123조 등)은 개인의 경제활동의 자 유와 경쟁의 활성화를 저해함으로써 한국경제 발전에 커다 란 저해요인으로 작용할 개연성을 안고 있음
(4) 제도의 변화방식과 제도개혁의 조건
￭ 제도변화의 연속성
◦ 제도변화는 불연속적으로 변화하기보다는 서서히 이루어짐 - 이는 제도의 변화와 관련하여 공식적 제도보다는 비공식
적 제도의 역할이 크기 때문임
◦ 비록 공식적 규칙이 정치적, 또는 사법상의 결정으로서 하룻 밤 사이에 변화한다 할지라도 관습, 전통, 그리고 행위코드 에 의해 구체화된 비공식적 제약은 의도적 정책의 영향을 크게 받지 않을 수 있음
￭ 제도개혁의 한계
◦ 제도설계상의 한계
- 인위적으로 만들어지는 제도는 일정하게 알려진 상황 또 는 일정한 수의 고려 가능한 상황만을 염두에 두는 가운 데 이에 대처하기 위해 만들어지는 것임
- 따라서 그것은 수많은 알려지지 않은 또는 알 수 없는 상 황까지 고려하는 가운데 이에 대처하기 위해 만들어진 것 이 아니라는 점을 잊지 말아야 함
◦ 제도개혁 속도의 한계
- 제도가 불확실성을 제거하며 거대사회에 있어서 개개인의 계획들을 조정(coordination)하는 역할을 한다는 점에서 그 사회의 안정성이 흔들리지 않는 가운데 일정한 시기 내에 바뀔 수 있는 제도의 수는 한계가 있음
￭ 제도개혁의 조건
◦ 제도간 양립 가능성, 통일성과 보완성
- 한 사회에 있어서 인위적 제도(공식적 제도)간에 상호양립 가능성과 통일성 및 보완성이 있어야 하며, 인위적 제도 (공식적 제도)와 자생적 제도(비공식적 제도)간에도 상호 양립 가능성과 통일성이 있어야 함
- 그러할 때 보다 넓은 의미에서의 제도적 질서가 형성될 수 있으며 사회‧경제도 정상적으로 돌아갈 수 있기 때문임 - 이는 제도개혁을 할 때는 관련분야의 개혁이 하나의 총체
적 패키지로 추진되고 달성될 때 비로소 그 소기의 목적 을 이룰 수 있음을 시사함
◦ 제도개혁정책의 투명성과 일관성
- 제도개혁이 성공하기 위해서는 개혁의 청사진이 명확히 제시됨과 동시에 일관성 있게 추진되어야 함
- 명확한 청사진을 갖지 못한 개혁, 그 집행의지가 명확해 보이지 않는 개혁, 개혁일정이 명확하게 제시되지 않는 가운데 추진되는 개혁, 일관성을 결여한 개혁 등은 모두 예상치 못한 제도의 변화를 초래하여 제도적 구조의 통일 성을 해치며 제도적 질서를 교란시키는 결과를 가져올 뿐 그 소기의 목적을 달성할 수 없을 것이기 때문임
(5) 경제발전을 위한 제도개혁의 방향
◦ 경제발전을 위한 제도개혁은 그 사회구성원의 경제하려는 의지(will to economize)를 극대화하는 쪽으로 이루어짐과 동시에 불확실성과 거래비용을 감소시키는 방향으로 이루어 져야 함
◦ 경제발전을 위한 제도개혁은 사유재산권제도가 명확히 정의 되고 철저하게 집행되어 재산권 보호에 대한 불확실성을 낮 추는 방향으로 추진되어야 함
◦ 경제발전을 위한 제도개혁의 방향은 또한 자생적 진화력을 갖는 시장질서를 신뢰하고 시장질서에 가해지고 있는 각종 제약을 철폐함으로써 시장기능이 보다 더 활성화되도록 제 반여건을 개선하며 경쟁이 보다 활성화되도록 하는 데 있음
- 21세기 새로운 환경에 대비하기 위해서도 경제‧사회 내에 서 경쟁이 창달될 수 있도록 그 경제‧사회의 모든 질서, 제도, 관행의 재정비가 절실히 요구되고 있음
- 정치‧경제‧행정‧사회‧문화‧교육‧언론 등 사회의 모든 분야 에서 경쟁을 통해 개인의 창의와 능력이 충분히 발현될 수 있도록 개방적 공정경쟁체제가 정착되도록 해야 할 것임
Ⅲ. 부문별 정책과제와 대안
Ⅲ-1-1 정부부문(재정‧예산)
1. 현황 및 문제점
(1) 재정 및 예산제도 개혁
￭ 경제, 정부, 사회, 미래 등 4대 부문의 100대 과제(910개 실천과제)를 제시하고 기획예산처, 국무조정실, 관계부처 합동으로 국정과제를 추진
◦ 1998년부터 2001년까지 총 14만 명의 인력을 감축하고 민영화‧
민간위탁 등 구조개편을 본격화하는 공공부문 경영혁신계획 마련
￭ 그러나 최근 정부‧공공부문의 개혁이 진전되지 않고 있 어 정부영역의 비대화, ‘신관치’의 출현을 걱정
◦ 정부는 계속해서 민간부문에서의 시장조성(market-making)과 시장개입(market-intervention)이라는 두 가지 역할을 동시에 추구
◦ 정부개혁을 주도하는 기관과 개혁의 대상이 되는 부처나 단 체와 마찰이 불가피하며, 개혁 자체에 대한 저항이나 반발 표출
(2) 재정관리제도 혁신
◦ 재정정보의 유용성을 제고하고 재정의 환류(feedback)기능을 활성화해 합리적인 의사결정을 지원할 수 있는 체제를 구축 하고자 재정관리제도의 혁신을 모색
◦ 그러나 재정관리제도의 혁신이 정부 스스로가 문제를 인식 하고 발굴하며, 그 처방을 제시하는 작업으로 인식하고, 일반 국민이나 학계, 관련단체 등 수요자의 참여나 요구 가 반영되지 않고 있음
(3) 재정적자와 국가채무
◦ 1999년 말 현재 국가채무는 총 107조 7,000억 원으로 GDP 대 비 22.3%를 기록하였으며, 정부보증채무도 GDP 대비 19.8%에 달하고 있음
◦ 재정적자의 지속은 국가채무의 누적을 초래하며, 이로 인한 지급이자 부담은 재정지출구조의 경직성, 재정정책의 경기안 정화(built-in stabilizer) 및 경기대응 기능을 약화
<재정수지 및 국가채무>
(단위 : GDP 대비, %)
1996년 1997년 1998년 1999년
통합재정수지 국가채무 정부보증채무 1)
0.3 11.9 1.8
0.03 14.5 2.9
-3.2 19.7 16.0
-2.7 22.3 17.1
주：1) IMF에서는 보증채무를 국가채무에 포함시키지 않음 자료 : 기획예산처, ｢주요 경제지표 동향｣, 2000. 5. 31.
한국개발연구원‧삼성경제연구소, ｢정부부문의 중장기 비전과 정책과제｣, 1999. 12.
2. 정책과제 및 대안
(1) 재정 및 예산정책의 기본방향
￭ 향후 재정‧예산정책은 정부정책의 핵심이 될 것으로 기대
◦ ‘건전재정’의 환상 속에 외형적인 균형을 추구하는 무기력한 정책수단이 아니라, 단기적으로 경기조정기능을 발휘하고 장 기적으로 경제성장을 지지하는 내실 있는 정책무기로 탈바꿈
￭ 재정정책이 풀어야 할 가장 시급한 과제는 IMF 경제위기 과정에서 촉발된 재정적자와 국가채무의 관리
◦ 일부 정부출연 연구기관이나 정책당국에서 내놓는 낙관적 전망을 토대로 한 대책방안에 머물 것이 아니라 선진국과 마찬가지로 근본적인 처방 필요
※ 미국은 1985년 ｢균형예산과 비상적자통제법｣을 제정, 1991 회계연도까지 적자를 해소하는 고정적자 목표를 설정
￭ 정부‧공공부문의 개혁차원에서 추진되고 있는 재정 및 예산제도의 혁신작업을 향후에도 지속적으로 추진
◦ 재정 및 예산제도의 개혁은 효율성‧신뢰성‧투명성의 세 가지 기본원칙하에 추진되어야 함
(2) 주요 정책과제 및 대안
가. 적자재정과 국가채무 관리
￭ 재정적자/GDP, 국가채무/GDP 비율 또는 세출총액을 주 요 재정지표로 간주하고 다음 사항을 고려한 3∼5년간의 목표치를 제시하는 적자해소 방식 채택
◦ 첫째, 적자예산을 해소하려는 정책의지와 정치적 결단
◦ 둘째, 재정정책의 범위 안에 세출과 세입을 통합하고 이를 보다 엄격하게 관리하여 재정목표의 실효성을 제고
◦ 셋째, 경제적 여건변화, 구조적 요인에 대한 가정, 새로운 정 책수단에 대한 효과추정 등을 적절하게 반영하여 재정추이 를 전망
￭ 적자예산이 낙관적 전망에 의해 언젠가 해소될 것이라는 기대보다는 미국과 같은 몰수(sequestration)제도 또는 PAYGO 등 도입 필요
※몰수 : 어떤 한 회계연도의 추정적자 규모가 목표에 미달 하는 경우 일정하게 지출을 삭감하는 제도
※PAYGO : 의원입법에서 정부의 재원이 필요한 법안을 제 출하는 의원은 새로운 재원 또는 세출절감안을 동시에 제출하는 제도(a pay-as-you-go requirement)
◦ 이를 반영한 ‘적자예산 해소방안’을 마련하여 재정적자를 방 치하지 않는다는 정책의지와 정치적 결단이 요구
나. 통합예산관리체제 구축
￭ 일반회계 규모에 집착할 수밖에 없는 현행 예산편성‧심 의‧집행과정을 개선하여 통합재정수지 개념하에 부문별 재정운영을 결정하는 통합예산관리체제 구축
￭ IMF의 재정통계(Government Financial Statistics, GFS) 지침에 따라 정부가 발간하고 있는 ‘한국통합재정수지’의 미비점 보완
◦ IMF 재정통계지침의 포괄범위가 우리나라의 경우와 차이가 있으므로 이를 개선하여 국제기준에 맞추어야 함
◦ 통합예산관리를 강화하기 위해 예산의 편성‧심의‧집행과정 에서 특별회계, 기금부문의 운용내역과 일반회계의 연관성 등을 종합적으로 검토
다. 재정투명성 제고
￭ 최근 IMF, OECD 등을 중심으로 한 정부활동에 대한 국 제적인 관심사는 정부‧공공부문 개혁에 머물지 않고, 재 정정책의 투명성과 신뢰성에 대한 논의까지 발전
￭ 재정투명성이란 정부의 구조와 기능, 재정정책의 목적, 공공부문 회계, 재정계획 등을 대중에 공개하는 것으로 정의
◦ 재정투명성은 정부정책의 책임성을 강화시킬 뿐만 아니라 지속될 수 없는 정책을 계속 유지할 때 정치적 부담이나 위 험성을 감소
◦ 재정투명성에 근거한 건전한 거시정책은 국민들로부터 지지 를 받을 수 있는 반면, 투명하지 못한 재정관리는 경제적 안 정성을 저해하고 비효율을 낳을 뿐만 아니라 불공평을 심화
￭ 재정투명성에 대한 규준은 다음과 같은 네 가지 일반원칙 에 토대를 두고 구체적으로 마련되어야 함
◦ 첫째, 재정정책, 금융정책과 공기업정책, 그리고 공공부문과 민간부문의 명확한 구분이 필요하다는 의미에서 정부의 기 능과 책임을 명확히 설정
◦ 둘째, 종합적 재정정보뿐만 아니라 특정시점의 재정정보를 반드시 대중에게 공개
- 특히, 일반정부(general government)를 벗어난 기구가 담 당하는 모든 준재정 활동(quasi-fiscal activities, QFAs)에 대한 보고서 포함
◦ 셋째, 재정정보의 포괄성, 접근성, 통합성 등 전통적 기준과 관련된 사항으로 국제적 통계‧회계기준에 부합하는 예산 편 성‧집행‧보고과정 설정
◦ 넷째, 외부감사와 통계작업의 독립과 같이 신뢰성을 높일 수 있는 전통적인 수단을 강조하고 있을 뿐만 아니라 독립된 검사를 허용할 정도로 공개되어야 한다는 의미에서 재정정 보의 신뢰성 확보
Ⅲ-1-2. 정부부문
(중장기 재정건전성 유지를 위한 연‧기금 개선방안)
1. 현황 및 문제점 (1) 문제의 제기
￭ IMF 관리체제 이후 재정의 역할 증대
◦ 경제위기 극복을 위한 재정자금 투입의 급증으로 대규모 적 자재정이 지속
- 부실 금융산업을 재건하기 위한 금융구조조정의 지원에 무려 64조 원 이상의 공적자금이 투입
- 경기침체에 따른 대량실업 및 빈곤대책에 대규모 재정자 금 소요
￭ 만성적 재정적자 전환억제의 필요성 증대
◦ 선진국형 재정적자구조로 전환하는 것을 막기 위해서는 사 전에 재정적자로 돌입하는 현시점에서 철저한 재정규율의 확립이 필요
- 재정운영의 효율성을 저해하는 각종 기금을 정비하여 재 정운영의 효율성을 제고
- 특히, 선진국 재정적자의 가장 큰 요인인 연금 등 사회복 지지출 증대에 대한 대비가 필요한 바 그 중에서도 연금 제도의 개선이 시급
(2) 현황 및 문제점
￭ 기금은 설치의 용이함과 운용의 편의성 때문에 도입 후 30여 년이 지난 현재 그 수와 규모가 크게 증가
◦ 1999년 실적기준으로 공공기금 37개, 기타기금 38개 등 총 75개의 기금이 운영되고 있으며, 운용규모도 174조 6,969억 원 수준으로 1999년도 일반회계 총규모인 80조 원을 크게 상회
◦ 기금의 조성 및 운영규모는 1990년대 후반 들어 급증하여 1996∼99년 동안 공공기금의 운영규모는 46조 8,101억 원에서 99조 5,524억 원으로, 조성규모는 46조 8,104억 원에서 무려 197조 6,947억 원으로 각각 연평균 28.6% 및 61.6%씩 증가
- 기타기금의 운용 및 조성규모는 연평균 57.5% 및 35.6%씩 증가
<기금운용 현황(1999년)>
(단위 : 십억 원)
기 금 수 운용규모 조성규모
1996∼99 연평균 증가율(%) 계 조성 미조성 1996 1999 1996 1999 운용 조성 공공기금 37 34 3 46,810 99,552 46,810 197,695 28.6 61.6 기타기금 38 37 1 19,150 74,745 20,000 49,907 57.5 35.6 합 계 75 71 4 65,956 174,697 66,806 247,601 38.4 54.8 주 : 순조성(=총조성-사용액) 기준. 1999년도는 계획수치임
자료 : 기획예산처, ｢재정관련통계집｣, 1999. 6
ο 기금제도의 문제점
- 기금의 종류 및 규모의 급격한 증가와 일부 유사기능 수행 - 공공기금과 기타기금 구분기준 모호
- 여유자금 운용의 자의성
- 관계부처 협의의 일관성 결여 및 기금관리 통제기능 부족
◆ 4대 공적연금에 대한 재정지원 불가피성 증대
ο 군인연금의 경우 1980년 초부터 적자가 발생하여 적자지원 규모가 1998년에는 7,237억 원으로 일반회계 대비 0.96%, 국 방비 대비 5.03%를 점하고 있음
ο 공무원연금, 사학연금, 국민연금 등도 최근(1994∼98년) 지출 증가율이 각각 19.1%, 28.2%, 42.7%인 데 비해 조성규모 증 가율은 동기간 중 각각 13.6%, 16.6%, 28.0%에 불과하여 이 들 연금의 기금고갈 및 재정지원은 현행 제도하에서는 불가 피함
2. 개선방안
￭ 기금제도 정비
◦ 예산체계의 통합‧단순화라는 대전제하에 장점을 최대한 살 리되 운영상 비효율성을 제거하는 기금예산 운영의 효율성 및 투명성 제고
- 첫째, 기타 기금제도의 폐지를 통해 기금운영의 재정규율 확립
- 둘째, 유사기금의 통폐합을 통해 중복지원을 방지하고 나 아가 기금관리비의 절감 및 자금지원의 효율성 제고
◦ 기타기금 폐지
- 기타기금은 국무회의 심의만을 거치기 때문에 운용상 책 임성과 투명성이 미약하므로 이는 폐지하고 모든 기금의 공공기금화 추진
◦ 기금의 통‧폐합
- 5개 신용보증관련 기금 통폐합 - 농림수산업 지원관련 각종 기금 정비 - ‘국민체육진흥기금’과 ‘청소년육성기금’ 통합 - ‘산업기반기금’과 ‘중소기업창업진흥기금’ 통합
◦ 기금운용제도 개선
- 통합예산의 한 부문으로서 기금운용은 전체 재정운영기조 에 부합될 수 있도록 조정되어야 하고 행정부 내에서 예 산당국의 협의권도 이러한 조정기능을 위해 강화
- 기금의 자산운용을 전문적인 아웃소싱업체에 위탁하여 철 저한 위험관리에 입각한 효율적인 자산운용을 도모
<기금정비 현황 및 계획>
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2003 계
기존기금 114 106 99 76 75 76 75 57 56
신설기금 6 4 4 3 3 2 0 0 0 22
정 비 -14 -11 -27 -4 -2 -3 -18 -1 -1 -81
정비후기금수 106 99 76 75 76 75 57 56 55
자료 : 기획예산처, ｢기금제도 개선방안｣, 1999. 6. 29
￭ 연금제도 개선
◦ 연금재정의 제약하에서 연금제도의 보험적 기능 및 소득재 분배적 기능이 재정운영의 건전성과 적절히 조화와 균형을 이루도록 유지
◦ 국민연금을 기초연금과 소득비례연금으로 이원화
◦ 보험요율 조정
- 저부담-고급여 연금구조의 해결을 위해 기여금의 수배에 달하는 급부금에 맞추어 보험요율 조정
- 과다한 보험요율 인상은 노동시장에 악영향을 미치므로 연금의 구조조정을 병행 추진
◦ 보험지급조건의 합리적 개선
- 연급수급연령의 하한선 설정 : 60세부터 연금 지급
- 급여산정기준 변경 : 퇴직직전의 기준에서 재직기간 평균 급여로 변경
- 소득심사제도 강화
Ⅲ-1-3. 정부부문(조세‧세정개혁)
1. 현황 및 문제점
￭ 세제가 불공평하여 세원간 세부담 균형화 필요
◦ 소득과세‧재산과세 등 직접세 세수입이 낮고 소비과세 등 간 접세 세수입이 높음
◦ 소비과세의 부담수준이 한계에 이르렀으므로 소득과세 비중 을 급격하게 높이기 어려운 만큼 탈루세원의 포착과 재산과 세의 비중을 점진적으로 높여 나가는 것이 바람직함
◦ 징세기능의 강화
- 현장검증을 통한 세원포착으로 엄정한 징세행정 실천 - 인지하면서 방치해 온 탈세문제 척결
￭ 세제의 단순화‧명료화 필요
◦ 관세를 제외하고 국세 15개, 지방세 16개의 세목이 있어 세 목이 과다
- 휴목세목(부당이득세)
- 세수실적이 낮아 행정력을 낭비하는 세목(주민세 균등할‧
면허세‧농지세)
- 행정력이 미치지 못해 유명무실한 세목(인지세)
- 하나로 통합해야 하나 다른 명칭으로 되어 있는 세목(전화 세와 부가가치세, 취득세와 등록세)
◦ 세법 조문이 복잡하고 어려워 납세자의 자발적인 납세순응 을 유도할 수 없을 뿐만 아니라 조세의 초과부담이 커져 경 제적 후생이 감소
￭ 국제화에 따라 국제기준에 부합되는 세제개선 필요
◦ 세제는 중요한 기업환경으로서 자본 유출입의 중요한 변수임
◦ 부가가치세법의 면세대상이 EU제국에 비해 너무 광범위함
◦ 전자상거래에 대한 부가가치세 과세방안 강구
￭ 중앙과 지방간 세원배분의 왜곡과 세제의 부조화
◦ 세원이 중앙정부에 편중
◦ 토지관련세제의 경우, 국세와 지방세의 효과가 상충되는 부 문이 있음
◦ 지방자치능력의 제고와 연계시키면서 지방세제의 근본적 개 혁이 필요함
2. 세제개혁의 정책과제와 대응방안 (1) 국세의 개혁방향
가. 국제화에 따른 기업과세의 개혁
￭ 과세 베이스 확대와 세율 인하
◦ 세수입의 중립성을 유지하면서 세수를 증가시키는 시도는 세율인상이 아닌 과세베이스를 확충하는 방향으로 추진
◦ 조세감면이 잔존하므로 조세지출예산제도의 조속한 확충도 함께 모색
◦ 조세감면 축소(과세베이스 확대)는 기업의 조세부담이 가중됨 을 의미하므로 기업세제의 세율을 적정 수준으로 하향조정
￭ 과도한 규제장치 제거
◦ 비업무용 부동산을 보유한 기업의 지급이자를 손금불산입하 는 제도, 접대비한도액 계산규정과 적정유보초과소득에 대한 법인세 추가과세에서 적정유보소득 산정규정 등 폐지
￭ 이중과세조정제도 확충
◦ 현재 법인의 이윤(소득)은 법인단계에서 법인소득세를 부과 하고, 세후소득이 주주 등에 배당되면 주주 등의 단계에서 개인소득세를 재부과하고 있음
◦ 법인세 최고명목세율 28%가 적용되는 부분에 약 51% 상당 이 법인소득세와 개인소득세의 이중과세가 잔존하고 있어 완전한 이중과세 조정 필요
나. 부가가치세제 개혁
￭ 세금계산서 수수질서 제고
◦부가가치세는 세금계산서 수수질서의 제고에 도움이 되는 방 향으로 개선
◦ 신용카드 매출에 대한 세제유인(현행은 신용카드 매출전표 발행금액의 2%를 세액공제)은 그대로 유지
◦ 근로자의 카드사용 소득공제제도를 보다 확대하여 카드사용 활성화 유도
￭ 사회인프라 중 금융실명제 정착
◦ 금융실명제는 매출누락을 근절시키기 위한 필요조건
￭ 면세범위 축소
◦ 인적 용역에 대한 과세전환으로 면세범위가 축소되었지만, 아직도 정부대행기관의 면세 등은 계속되고 있는 실정이므 로 면세의 폭을 축소
다. 소득세제 개혁
￭ 종합소득세
◦ 종합소득세 세율의 인하조정과 함께 과세베이스의 확충 모색
◦ 개인소득과세 확충은 분리과세‧비과세 등 과세베이스의 과 도한 침식을 제거하여 이를 넓히는 확충방향으로 추진
◦ 금융소득의 분리과세가 가장 문제임
￭ 금융소득종합과세
◦ 금융실명제는 조세부담의 공평실현은 물론 정직하고 투명한 시장경제질서의 확립을 위해 필요
