재난 유형별 및 도로 위계별 방재도로 선정 기준 연구
A preliminary study on selection criteria of disaster operation routes considering disaster types and roadway characteristics
정연식ㆍ이준ㆍ이해선ㆍ안혜린ㆍ박태욱
전세계적으로 재난의 규모가 대형화되고, 기존과는 다른 유형으로 재난이 발생하는 양상을 보이면서 재난에서도 골든타임의 개념이 등 장하고 있습니다. 점차 재난 예측이 어려워지면서 재난을 대비하는 데 한계점을 인식하고, 재난 피해를 최소화 할 수 있는 차선책을 마련한 것입니다. 이처럼 신속한 초동대응의 중요성이 확대되는 가운데, 정부 에서는 안전혁신 마스터플랜을 통해 ‘재난현장 대응역량 강화’를 5대 추진 전략 중의 하나로 제시하고, 안전자치(安全自治)를 실현하기 위해 다양한 세부과제를 제시하고 있습니다. 주된 내용은 종합적 지원을 통 해 신속하게 재난 현장으로 인력 및 물자가 동원될 수 있도록 하여 지 자체의 역량 강화한다는 것입니다.
정부가 제시한 이러한 방향이 실현되기 위해서는 기본적으로 방재 자원 이송의 매개체가 되는 인프라가 재난 상황에서도 제 기능을 수행 할 수 있어야 합니다. 하지만 재난 상황에서는 도로도 위험에 노출되 어 있기 때문에 지속적인 교통서비스를 보장할 수 없습니다. 지진으로 인해 도로 피해가 큰 일본에서는 이러한 경우를 대비하여 별도로 교통 부분에 대한 계획을 마련하고 있습니다. 우리나라도 더 이상 안전지대 로 보기 어렵다라는 견해를 적극 수용하여 이제는 재난에 대비한 교통 대비책이 필요하다고 생각합니다.
이에 본 연구에서는 어떠한 재난이 발생하더라도 수송 기능을 유지 할 수 있는 도로를 방재도로로 정의하고, 재난 유형별 특성을 고려하 여 강인한 도로를 선별할 수 있도록 선정기준을 마련하였습니다. 또한
를 접목하여 재난강국을 실현할 수 있도록 정책방안을 제안하고자 하 였습니다.
본 연구를 집필하는 데 여러 도움을 주신 자문위원을 비롯한 모든 분들께 깊은 감사의 뜻을 전하며, 끝으로 본 연구의 결과가 널리 활용 되어 국민의 생명과 재산을 보호하고 재난으로부터 피해를 최소화하 는 데 이바지하기를 바랍니다.
2015년 10월 한 국 교 통 연 구 원 원장
이 창 운
구분 소속 및 직책 성명 집필 부분 비고
연구책임자 국정교통연구본부
연구위원 정 연 식 총괄
제1장, 제5장, 제7장
부문책임자 국정교통연구본부
부연구위원 이 준 제3장, 제4장
참여연구자
국정교통연구본부
연구원 이 해 선 제1장,제2장,제3장
제4장, 제7장 국정교통연구본부
연구원 안 혜 린 제2장
(재난 현황 자료 수집) 국정교통연구본부
연구원 박 태 욱 제3장
(국내 사례 조사)
㈜비에프리서치
대표이사 김 현 수 제4장 제3절
(조사 대행)
위탁 용역 남서울대학교
연구교수 이 상 화 제4장 (방법론)
제6장 (GIS 분석)
자문 용역 도쿄대학교
박사 박 성 원 제2장, 제3장
(일본 사례)
자문 용역 동아대학교
교수 김 회 경 제2장, 제3장
(미국 및 캐나다 사례)
자문 용역
요 약 ···xv
제1장 서론 ···1 제1절 연구의 배경 및 목적 / 1
제2절 연구의 범위 및 방법 / 4
제3절 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성 / 7
제2장 재난 발생 및 대응 현황 ···8 제1절 재난 발생 특성 / 8
제2절 재난 대응 체계 / 15 제3절 재난 대응 도로 현황 / 37
제3장 방재도로 정의 및 선정 기본방향 ···61 제1절 방재도로의 정의 / 61
제2절 방재도로 선정의 기본방향 / 64 제3절 방재도로 선정의 절차 / 72
제4장 재난 유형별 방재도로 선정 기준 ···85 제1절 재난 유형별 도로위계별 방재도로 선정 필요성 / 85 제2절 국내 주요 재난 및 대상지역 선정 / 90
제3절 방재도로 선정 기준 제시 / 99
제2절 사례연구를 위한 자료 구축 / 116 제3절 GIS 기반 폭설대비 방재도로 선정 / 131
제6장 방재도로 지정·운영을 위한 법·제도 개선방안 ···138 제1절 방재도로 지정을 위한 법·제도 / 138
제2절 방재도로 운영을 위한 법·제도 / 142
제7장 결론 및 정책제언 ···146 제1절 결론 및 기대효과 / 146
제2절 정책제언 / 149
참고문헌 ···151
부 록 ···155
Abstract ···183
<표 1-1> 사고완화 행위별 사고 심각도(감소율) ··· 2
<표 1-2> 본 연구와 선행연구와의 차별성 ··· 7
<표 2-1> 최근 5년간 특별재난지역 선포현황(2010~2014) ··· 11
<표 2-2> 복합재난 사례 ··· 13
<표 2-3> 미국 FEMA의 ESF 기능별 주요 내용 ··· 18
<표 2-4> 각 비상지원기능을 위한 조정자, 주요기관, 지원기관의 배정 ··· 20
<표 2-5> 각 비상지원기능을 위한 조정자, 주요기관, 지원기관의 배정 ··· 23
<표 2-6> 풍수해 재해응급대책 사항 ··· 24
<표 2-7> 서울시의 긴급 지원 기능 ··· 29
<표 2-8> 서울시 긴급구조세부대응계획 ··· 30
<표 2-9> 재난 및 안전관리 기본법 제37조(응급조치) ··· 30
<표 2-10> 재난 및 안전관리 기본법 제39조(동원명령 등) ··· 31
<표 2-11> 재난 및 안전관리 기본법 제44조(응원) ··· 32
<표 2-12> 서울시 기관 부서별 재난대응구역 설정 표준절차 SOP ··· 33
<표 2-13> 지엘물류 암모니아 가스누출사고 초기대응 ··· 34
<표 2-14> 불법주차에 따른 연소확대 사례(서울시) ··· 37
<표 2-15> 소방도로 설치기준 ··· 39
<표 2-16> 긴급구조대응계획-긴급교통로 확보 ··· 40
<표 2-17> 방재경로 정의 ··· 41
<표 2-18> 방재경로 종류 ··· 42
<표 2-19> 국내 재난대응 도로 비교표 ··· 42
<표 2-20> 긴급수송도로 구분 ··· 43
<표 2-21> 각 지역별 긴급수송로 선정기준(총무성) ··· 44
<표 2-22> 시마네 현의 긴급수송도로 네트워크 계획 ··· 46
사항 ··· 48
<표 2-26> 시마네 현의 다중성과 대체성 확보를 위한 고려사항 ··· 49
<표 2-27> 시마네 현 긴급수송도로 선정 결과 ··· 49
<표 2-28> 재난경로의 기능 ··· 51
<표 3-1> 국외 방재도로 사례 기본방향 비교표 ··· 65
<표 3-2> 방재도로 유형 ··· 68
<표 3-3> 방재도로 기본방향 ··· 71
<표 3-4> AHP의 공리 ··· 74
<표 3-5> 쌍대비교 중요도 척도 ··· 75
<표 3-6> AHP 설문 척도 ··· 75
<표 3-7> 평균 무작위수 ··· 76
<표 4-1> 공통원인고장 성립 조건 ··· 86
<표 4-2> 재난 유형 그룹화 ··· 87
<표 4-3> 도로의 구조 시설 기준에 관한 규정에 의한 도로 분류 ··· 90
<표 4-4> 최근 10년간(’02~’11) 주요 자연재해 유형별 발생 및 피해현황 ··· 91
<표 4-5> 재난 특성(태풍 및 호우, 폭설 대상) ··· 91
<표 4-6> 국토교통부의 제설장비 분류체계 ··· 94
<표 4-7> 2000년대(2000~2009) 자연재해로 광역시도별 누적 피해 금액 ··· 95
<표 4-8> 강원 영동지역의 월간 적설량 ··· 96
<표 4-9> 강원 영동지역의 월간 50cm 이상 적설 발생 횟수 ··· 96
<표 4-10> 원주지방국토관리사무소별 보유 장비 현황 ··· 98
<표 4-11> 기하특성의 평가항목 ··· 100
<표 4-12> 운영특성 평가항목 ··· 101
<표 4-13> 도로위계 평가항목 ··· 102
<표 4-14> 조사 개요 ··· 104
<표 4-15> 조사 표본 구성 ··· 104
<표 4-16> 응답자 특성별 지역 간 상위 계층 중요도 ··· 106
<표 4-17> 응답자 특성별 지역 간 기하특성 항목별 중요도 ··· 107
<표 4-21> 응답자 특성별 지역 내 기하특성 항목별 중요도 ··· 111
<표 4-22> 응답자 특성별 지역 내 정보수집 매체 ··· 112
<표 4-23> 지역 간 방재도로 선정기준 우선순위 산출체계 ··· 113
<표 4-24> 지역 내 방재도로 선정기준 우선순위 산출체계 ··· 114
<표 5-1> 경사로 등급 기준 ··· 118
<표 5-2> 차로 수 등급 기준 ··· 119
<표 5-3> 중앙분리대 등급 기준 ··· 121
<표 5-4> 교량 및 터널 등급 기준 ··· 122
<표 5-5> 제한속도 등급 기준 ··· 124
<표 5-6> 교통량 등급 기준 ··· 126
<표 5-7> 노변정보제공장치 등급 기준 ··· 127
<표 5-8> 접속 링크 수 등급 기준 ··· 129
<표 5-9> 도로 위계 등급 기준 ··· 130
<표 5-10> 통합 점수 기준 ··· 132
<표 5-11> 지역 간 방재도로 최적경로 탐색 예시 ··· 133
<표 6-1> 도로교통법 조항 신설(일반차량의 통행제한 구간 지정 구체화) ··· 139
<표 6-2> 재난 및 안전관리기본법 시행령 개정(일반차량의 통행제한 구간 지정 구체화) ··· 139
<표 6-3> 재난 및 안전관리기본법 규정 신설(긴급수송대책 구체화) ··· 140
<표 6-4> 재난 및 안전관리기본법 시행령 신설(긴급수송대책 구체화) ··· 141
<표 6-5> 재난 및 안전관리기본법 시행규칙 신설(재난관리책임기관의 책무성 강화) ··· 143
<그림 1-1> 재난유형별 도로 피해 유형 ··· 3
<그림 1-2> 연구 흐름도 ··· 6
<그림 2-1> 최근 10년간 주요 자연재난 별 특별재난지역 선포 지역 현황 (2005 ~2014) ··· 9
<그림 2-2> 자연재해 발생 추이(1958~2007) ··· 10
<그림 2-3> 복합재난으로의 변화 ··· 12
<그림 2-4> 원인별-월별 우심피해 발생현황(2005~2014) ··· 14
<그림 2-5> 월별 도로교통사고 발생추이(2010~2013) ··· 15
<그림 2-6> 미국 재난관리체계(NIMS)의 기본개념 ··· 16
<그림 2-7> 미국의 재난대응 지휘체계 ··· 17
<그림 2-8> 일본 방재기본계획의 구성 ··· 22
<그림 2-9> 재난 관리 단계 ··· 26
<그림 2-10> 서울시 재난 대응 및 복구 기본 체계 ··· 27
<그림 2-11> 서울시 규모별 재난대응 절차 ··· 28
<그림 2-12> 화재 및 생명 골든타임 ··· 35
<그림 2-13> 긴급대응을 저해하는 불법주정차 ··· 38
<그림 2-14> 동경도의 긴급수송도로 지정 현황 ··· 44
<그림 2-15> 중앙방재회의의 긴급수송루트 지정 현황 ··· 46
<그림 2-16> 시마네현의 긴급수송도로 네트워크 ··· 50
<그림 2-17> 남부 LA 카운티 재난경로 체계 ··· 53
<그림 2-18> LA 카운티 내 Beverly Hills 시의 재난경로 체계 ··· 54
<그림 2-19> LA 카운티 내 Santa Monica 시의 재난경로 체계 ··· 55
<그림 2-20> 캐나다 재난대응 경로 교통표지판(British Columbia 주) ··· 56
<그림 2-21> 캐나다 BC주 Lower Mainland의 재난대응 경로 시스템 ··· 57
<그림 3-3> 도로 위계에 따른 경로 선택 과정 ··· 67
<그림 3-4> 재난 발생시 경부고속도로 우회도로 현황 ··· 71
<그림 3-5> 방재도로 선정 절차 ··· 73
<그림 3-6> Dijkstra algorithm 개념 ··· 77
<그림 3-7> GIS 개요 ··· 78
<그림 3-8> 형상들 간의 공간관계를 파악하기 위해 사용되는 충첩의 예시 ··· 80
<그림 3-9> 가중치를 사용하여 데이터로부터 정보를 추출해내는데 사용되는 중첩 기능 ··· 80
<그림 3-10> 민감도 모델링에 따른 커버리지의 중첩 연산 ··· 81
<그림 3-11> 중첩 연산 기능에 따른 분류 유형 ··· 83
<그림 3-12> 방재도로 선정 과정 ··· 84
<그림 4-1> 재난 유형별 도로 피해 사례 ··· 86
<그림 4-2> 재난 유형별 도로 피해 사례 ··· 87
<그림 4-3> 재난 유형별 방재도로 선정 개념 ··· 88
<그림 4-4> 재난 유형별 방재도로 선정 결과 (예시) ··· 88
<그림 4-5> 도로 기능에 따른 위계 분류 ··· 89
<그림 4-6> 폭설 피해 사례 ··· 92
<그림 4-7> 천안-논산간 고속도로 100중 추돌사고 ··· 92
<그림 4-8> 폭설로 인한 피해 유형 관련 기사 ··· 93
<그림 4-9> 강원 영동 지역의 폭설원인이 되는 기상 및 지형 특성 ··· 95
<그림 4-10> 최근 동해한 폭설 현황 비교 ··· 97
<그림 4-11> 방재도로 구축 대상 지역 선정 결과: 강원도 일부 지역 ··· 99
<그림 4-12> 지역 간 방재도로 선정기준을 위한 AHP 계층도 ··· 102
<그림 4-13> 지역 내 방재도로 선정기준을 위한 AHP 계층도 ··· 103
<그림 4-14> 지역 간 상위 계층 중요도 ··· 105
<그림 4-15> 지역 간 기하특성 항목별 중요도 ··· 106
<그림 4-16> 지역 간 운영특성 항목별 중요도 ··· 107
<그림 4-17> 지역 간 도로위계 항목별 중요도 ··· 108
<그림 4-21> 지역 간 방재도로 선정기준 우선순위 종합 ··· 112
<그림 4-22> 지역 내 방재도로 선정기준 우선순위 종합 ··· 113
<그림 5-1> 내비게이션 자료 활용 도로 경사도 추출 절차 ··· 117
<그림 5-2> 연구대상 지역 도로 경사도 분석 결과 ··· 118
<그림 5-3> 강릉 지역 내 도로 경사도 분석 결과 ··· 119
<그림 5-4> 대상지역 도로의 차로수 분포 ··· 120
<그림 5-5> 강릉지역 내 도로 차로 수 분포 ··· 120
<그림 5-6> 대상지역 도로의 중앙분리대 설치 현황 ··· 121
<그림 5-7> 강릉 지역 내 도로의 중앙분리대 설치 현황 ··· 122
<그림 5-8> 대상지역 도로의 교량 및 터널 분포 ··· 123
<그림 5-9> 강릉 지역 내 교량 및 터널 분포 ··· 123
<그림 5-10> 대상지역 도로의 제한속도 분포 ··· 125
<그림 5-11> 강릉 지역 내 도로의 제한속도 분포 ··· 125
<그림 5-12> 대상지역 도로의 연평균일교통량 분포 ··· 126
<그림 5-13> 강릉 지역 내 도로의 연평균일교통량 분포 ··· 127
<그림 5-14> 대상지역 도로의 노변정보제공장치 분포 ··· 128
<그림 5-15> 강릉 지역 내 도로 노변정보제공장치 분포 ··· 128
<그림 5-16> 대상지역 도로의 접속 링크(교차도로) 수 분포 ··· 129
<그림 5-17> 강릉 지역 내 도로의 접속 링크(교차도로) 수 분포 ··· 130
<그림 5-18> 대상지역 도로의 도로 위계별 분포 ··· 131
<그림 5-19> GIS 공간 분석 수행자료 결과 ··· 133
<그림 5-20> 지역 간 방재도로 구축 결과 ··· 134
<그림 5-21> 원주지방국토관리청 재난대응지도 ··· 135
<그림 5-22> 강릉 지역 내 방재도로 구축 결과 ··· 136
<그림 5-23> 방재도로 구축 결과 ··· 137
<그림 6-1> 재난 정보 제공 지도 - 생활안전지도 ··· 144
요 약
1. 서론
가. 연구의 배경 및 목적
최근 신종 재난 및 복합 재난의 발생이 증가하고, 그 규모가 대형화되면서 예측이 어려워진만큼 재난 발생시 피해 규모를 얼마나 최소화할 수 있는 지가 중요하게 되었다. 재난 피해 규모는 초동대응 시간에 따라 달라지며, 신속한 초동대응은 인력, 장비 등 자원의 이동 통로가 보장되어야 비로소 기대할 수 있을 것이다. 그러나 재난 상황에서는 도로도 재난의 영향 범위에 속하기 때문 에 방재자원의 이동통로도 붕괴, 결빙, 파손 등 피해를 입을 수 있다. 그렇기 때문에 재난 발생시 어떠한 도로가 강인한 도로인지 판별해야 하는데, 현재는 그 기준이 없는 상태이다. 따라서 본 연구에서는 자원이 현장으로 신속하게 투입될 수 있는 통로(이하 ‘방재도로’)를 명확하게 정의하고, 재난유형별 재난 피해특성을 고려하여 도로선정 기준을 제시하고자 한다.
나. 연구의 범위 및 방법
본 연구는 연구의 범위를 교통분야 중 도로교통 분야 그리고 재난 대상은
｢재난 및 안전관리기본법｣에 제시된 재난의 유형중 교통에 영향을 미치는 재 난으로 한정한다. 그 중 사례연구는 폭설에 의한 재난으로 수행한다.
또한, 본 연구는 새로운 도로의 개념과 그 기준을 제시하는 것으로서 유사 기능의 도로운영 사례에 대한 문헌고찰을 기반으로 연구를 수행하였으며, 관
계기관 전문가의 의견을 수렴하여 방재도로 선정의 기본방향을 설정하였다.
객관적인 방재도로 선정 기준은 전문가와 비전문가를 포함한 설문조사를 실시 하여 제시하였으며, 지리정보시스템을 통해 이를 검증하였다.
다. 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성
기존 연구는 응급차량의 경로 설정에 대한 안내에 국한되었다면, 본 연구에 서는 정확한 의미를 재정의하고 체계적이고 과학적인 방식으로 기준을 제시하 였다. 또한, 특정 재난에 대해 사례분석을 실시하였다는 점에서 기존 연구와는 큰 차별성을 가진다.
2. 주요 연구내용
가. 재난발생 특성 및 대응 현황
1) 재난발생 특성
최근 국내에서 발생하는 재난의 특성은 점차 예측이 어려워지고 있다는 것 이다. 특히, 사회재난의 경우는 그 특성상 형태나 규모, 영향 범위가 각각 상이 하고, 기술의 발전 및 초기 대응 여건 등 변수에 영향을 받기 때문에 피해 규모 를 예측하기가 더욱 힘들어지고 있다. 한편, 자연 재난의 경우는 특정시기에 빈번하게 발생하는 특성이 있어 어느 정도 사전대비가 가능하지만, 문제는 이 상기후로 인해 점차 피해규모가 대형화되고 있다는 것이다. 이러한 점을 고려 할 때, 재난의 위험성을 낮추는 최상의 방안은 재난 발생 시점으로부터 초기대 응 시간을 줄여 재난발생으로 인한 피해를 최소화하는 것이라고 할 수 있다.
2) 재난대응 체계
재난의 규모가 대형화 될수록 피해 발생 지역 내의 초기 대응이 중요해진
다. 하지만 고가 및 특수 장비는 모든 지자체에서 보유하고 있지 않기 때문에 이를 보유하고 있는 기관이나 인근 지자체의 응원(應援)이 필요하다. 원활한 방재자원의 상호 공유를 위해서는 방재자원을 전달하는 매개체인 도로, 즉 교 통이 원활해야 하며, 미국에서는 이러한 점을 고려하여 ESF 기능 중 교통을 첫 번째 기능으로 제시하고 있다. 또한 일본에서는 별도로 긴급수송도로 계획 을 수립하고 있다. 그러나 우리나라는 아직까지는 재난대비 교통대책이 구체 화되어 있지 않은 실정이다.
3) 재난대응 도로
우리나라에서 재난에 대응하는 도로의 개념이 비교적 구체화된 것은 ‘소방 도로’가 유일하다. 하지만 화재 중심의 도로라는 것과, 구체적 선정 기준이 마 련되어 있지 않다는 점에서 한계를 갖는다. 한편 본 연구에서 제시하고자 하는 도로와 유사한 개념인 ‘긴급교통로’의 경우는 소방도로와 달리 모든 재난 유형 을 포함하지만 재난 특성을 고려하고 있지 않다는 점에서 한계가 있으며, 선정 기준이 모호한 편으로 자의적 판단에 의해 결정될 가능성이 있다. 본 연구와 유사한 개념을 연구한 것으로는 ‘방재경로’가 존재하나 소방도로의 문제를 보 완한 것으로서 화재 중심적이라는 것과, 지구 단위의 선정기준을 제시하고 있 다는 것에서 대규모 재난에 대한 대응은 불가능하다.
한편, 국외의 재난대응 도로는 일본의 긴급수송도로, 미국의 Disaster Route, 캐나다의 Disaster respones routes가 있다. 국외 사례를 통해 국내에 적용할 수 있는 시사점은 다음 세 가지로 정리할 수 있다.
첫째, 도로 위계에 따른 재난 대응 도로 역할을 구분할 필요가 있다. 일본은 도로의 기능에 따라 지역 간 교통을 연결하는 1차 도로, 지역 내 교통을 처리 하는 2차 도로, 1차 및 2차 도로와 주요 시설을 연결하는 3차 도로로 구분하고 있고, 미국도 비슷한 접근 방식으로 고속도로를 주요한 도로로, 그 이외에는 부차적인 도로로 구분하고 있다. 한편 캐나다는 도면 중 범례에서 표기된 바와 같이 관할 주체에 따라 주(州)도로, 시(市)도로로 구분하고 있다. 이처럼 재난
대응 도로를 유형을 구분할 경우 각 유형별 성격을 달리할 수 있다는 점과, 분류 방식에 관계없이 대개 위계를 갖게 되므로 운영 및 관리 측면에서 유리하 다는 이점을 갖게 된다.
둘째, 노선 선정시 다양한 조건을 검토할 필요가 있다. 도로의 피해상황을 파악하여 재난 대응 경로를 선정하는 우리나라와는 달리 일본은 자연조건, 사 업, 경제, 도시구조 등 지역 특성을 고려하고 있으며, 지진뿐만 아니라 폭설 및 강우 상황 등 다양한 재난 상황을 고려하고 있다. 새로운 재난 유형이라든 지 2차적 피해는 그 피해를 예측하기 어렵기 때문에, 되도록 다양한 시나리오 를 작성하여야 한다.
셋째, 재난 대응의 근거지가 되는 지점(이하 ‘방재거점’)에 대한 논의가 필요 하다. 방재자원을 보유하고 있는 기관은 다양하고 많기 때문에 모든 지점을 어 떠한 기준 없이 연결할 경우 대부분의 도로가 재난 대응 도로로 지정될 가능성 높다. 일본에서는 기관의 중요도에 따라 방재거점을 1~3차까지 구분하여 각 위계에 맞는 방재거점간을 서로 연결하고 있다. 캐나다의 경우도 역시나 규모 에 따라 muster point를 small, medium, large로 구분하여 설정하고 있다.
나. 방재도로의 정의 및 선정 방법론
1) 방재도로의 정의
방재도로란, 본 연구에서 새로 지칭하는 용어로서, 재난발생시 방재자원(인 력, 자재, 장비 등)을 재난 현장에 신속하게 지원하기 위해 일시적으로 국가가 관리·운영할 수 있도록 지정한 도로를 의미한다. 방재도로는 전술한 바와 같 이 분산되어 있는 방재자원을 상호 공유하는 데에 활용되며, 일반 차량의 통행 은 통제되기 때문에 재난 대응의 골든타임을 확보하는 데 도움을 줄 수 있다.
한편, 방재도로는 기존 재난대응 도로와는 다음 세 가지 측면에서 차별성을 갖는다. 첫째 방재도로는 하나의 행정구역을 넘어 인근 도시 지역을 연결하는 도로로서 광역권을 대상으로 한다는 점, 둘째 교통기능에 영향을 주는 모든
재난을 대상으로 한다는 점, 셋째 객관적이고 과학적인 선정 기준을 제시한다 는 점이 그것이다.
2) 방재도로 기본방향
방재도로를 선정할 때에는 신속성, 연결성, 다중성 세 가지 측면을 고려해 야 한다. 먼저 신속성은 도로를 위계에 따라 분류하여 단계적으로 접근해야 한다는 것이다. 도로 이용자들은 경로를 선택할 때 대개 도로의 기능에 따른 분류체계에 따라 경로를 선택하는 경향이 있고, 각 위계별 통행속도가 다르 기 때문에 이를 활용하면 통행시간을 절감할 수 있을 뿐만 아니라 경유하게 되는 도로 구간의 수도 줄일 수 있기 때문이다. 그 다음으로 연결성은 재난 유형별로 발생 특성을 고려하여 끊김없는 경로를 선정해야 한다는 것이다.
다시말해 공통의 원인으로 동시에 모든 도로가 이용 불능 상태가 되는 공통 원인고장(CCF)을 지양하는 방향으로 도로가 선정되어야 한다는 것이다. 과거 재난발생으로 도로의 피해 이력이 있다는 이유로 무조건적으로 방재도로 선 정 대상에서 제외하면 안된다는 것을 시사한다. 마지막으로 다중성은 최소 둘 이상의 도로를 대안도로로 선정해야 한다는 것이다. 우회도로를 지정하듯 이 방재도로에도 비상 상황을 고려하여 대체 가능한 도로를 마련해야 한다는 개념이다.
3) 방재도로 선정의 절차
방재도로는 새로운 개념이기 때문에 방재도로를 선정하는 데 영향을 미치 는 요소에 대한 합의도 필요하며, 각 요소간의 중요도를 평가하는 데에도 기준 이 필요하다. 재난 유형별 방재도로에 영향을 주는 요인을 1차적으로 연구진 회의와 자문회의를 거쳐 도출하면 그 다음으로는 각 요소간의 중요도를 평가 해야 한다. 본 연구에서는 이를 위해 다기준 의사결정 방법 중 AHP를 선택하 였으며, AHP는 대안들의 중요도와 우선순위를 도출하는 유연하면서도 강력한 방법으로 대안들이나 평가기준의 상대적인 중요도를 척도로 평가하여 최종적 인 중요도를 도출하는 방식이다.
도출된 요소간의 가중치는 방재도로의 최적 경로를 탐색하는 데 비용으로 활용되었으며, 경로 탐색 방식은 대규모 네트워크 경로를 분석할 때 활용되는 Dijkstra 알고리즘을 적용하였다. 분석은 지리적 위치, 속성, 공간적 관계, 시 간 등을 모두 포괄하여 분석할 수 있는 GIS를 활용하였다.
다. 재난 유형별 방재도로 선정 기준
1) 재난 유형별 도로 위계별 방재도로 선정 필요성
재난 유형별 도로에 피해를 주는 양상은 각각 다르게 나타나며, 이에 따라 각각 취약한 구간이 다르게 나타나므로 방재도로는 재난 유형별로 선정할 필 요가 있다. 만일 이러한 사항을 고려하지 않고 무조건 최단 경로로만 도로를 선정한다면 동일한 원인으로 인해 2개 이상의 도로의 기능이 상실되는 경우가 발생할 수 있으며, 이로써 신속하게 방재자원을 전달할 수 있는 확률이 낮아질 수 있기 때문이다.
또한 편중된 선정을 방지하기 위해서 도로 위계별 방재도로를 선정할 필요 가 있다. 만일 이동성이 가장 높은 고속도로나 접근성이 가장 높은 국지도로만 이 방재도로로 선정될 경우 도로의 위계가 차이가 많이 나기 때문에 접근관 리1)에 반하는 도로 간의 연결이 이루어져 차량 흐름의 차이로 연결 지점에서 오히려 교통 혼잡이 발생하거나 교통사고 많아질 수 있으며, 일반적으로는 접 근 관리에 따라 도로를 설계하고 있으므로 방재도로로 선정된 도로간의 연결 성이 떨어지는 문제가 발생할 수 있기 때문이다.
2) 국내 주요 재난 및 대상지역 선정
폭설의 특성(국지적, 광역적 발생, 과다한 장비 비용, 예측 어려움, 2차 사고
1) 해당 도로를 계획, 설계, 운영 관리하는 각 기관들이 도로간 접속을 잘 관리하여 도로를 주행하는 차량과 보행자에 대한 안전을 확보하고 더불어 차량 흐름의 효율성을 확보하는 것을 말함.
(http://transpro.tistory.com).
빈번 등), 폭설로 인한 경제적 피해(대략 2조 5천억원으로 추정), 제설에 필요 한 장비가 모든 자치구에 배치되어 있지 않아 협조가 필요한 사항 등 타 재난 에 비해 명확한 선정 근거를 토대로 본 연구에서는 폭설을 방재도로 구축 대상 재난으로 선정하였다.
그리고 방재도로의 목적에 따라 동일 재난이 반복적으로 발생하는 지역, 재 난 발생으로 인한 고립, 피해가 심각한 지역, 피해 재난 범위가 커 재난발생지 역의 자력으로 복구가 어려워 주변 지역으로부터 방재자원 동원이 필요한 지 역을 대상 지역으로 선정하고자 하였다. 이 세가지 조건을 고려할 때 영동고속 도로, 동해고속도로, 동해안 7번 국도 등 주요 도로를 포함하고 있는 강원도 강릉시가 사례 연구의 대상이 되며, 방재도로는 주변 지역과의 방재자원 동원 을 목적으로 하기 때문에 강릉지역 주변의 양양군, 동해시, 평창군, 정선군, 횡 성군, 원주시 또한 대상지역으로 함께 선정하였다.
3) 방재도로 선정 기준 제시
평가항목은 신속성, 연결성, 다중성에 부합하는 방향으로 선정하였으며, 지 역 간 방재도로와 지역내 방재도로로 구분하여 선정기준을 달리 구성하였다.
먼저 지역 간 방재도로는 기하특성, 운영특성, 도로위계 세 가지 항목에 의해 선정하도록 하였다. ‘기하특성’은 방재도로 선정의 기본방향 중 ‘연결성’에 부 합하는 항목으로서, 폭설이라는 재난에 강인한 도로를 선별하기 위함이며, ‘운 영특성’은 방재도로 선정의 기본방향 중 ‘신속성’과 ‘다중성’에 부합하는 항목 으로서, 도로 운영 측면에서 신속한 이동을 도모하는 요소가 많은 도로를 선별 하기 위함이다. 마지막으로 ‘도로 위계’는 방재도로의 세 가지 기본방향을 모 두 검토할 수 있는 항목으로서, 전반적으로 방재도로의 지정 및 운영 측면에서 용이한 도로를 선별하기 위함이다. 지역내 방재도로도 지역 간 방재도로 평가 항목과 그 하위 항목이 크게 다르지 않으나, ‘도로 위계’는 제외하고 ‘기하특 성’과 ‘운영특성’만 평가항목으로 구성하도록 하였다.
도출된 평가항목에 따라 각각 4가지의 하위 평가 항목 선정하였으며, 가중치
를 선정하기 위해 교통관련 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조 사 결과를 통해 AHP 분석을 실시한 결과, 지역간 방재도로의 평가항목별 우선 순위는 “기하특성_차로수”가 15.1%로 가장 높았고 “기하특성_경사도” 14.3%,
“도로위계_고속도로” 14.1% 순으로 나타났다. 그리고 지역내 방재도로는 “기 하특성_차로수”가 19.9%로 가장 높았고 “기하특성_경사도” 19.4%, “운영특성_
교통량” 및 “기하특성_중분대/갓길/사면유무” 12.6% 순으로 나타났다.
라. 폭설대비 영동지역 방재도로 선정 사례연구
1) 방재도로 선정을 위한 자료 구축
도로 관련 자료를 구축하기 위해 국토지리정보원에서 제공하는 GIS map을 활용하였으며, 도로의 기하구조 특성, 도로의 운영적 특성, 도로의 위계자료 등이 분석을 위해 필요한 각 분야별 자료는 보유기관의 협조를 통해 구축하거 나 GIS 툴을 활용하여 1차로 수집한 자료를 2차 가공을 통해 구축하였다.
2) GIS 기반 방재도로 선정
지역 간 방재도로 분석을 위하여 기하특성, 운영특성, 도로위계 등의 분석한 각각의 결과를 중첩하고, 하나의 공간으로 분석하여 최적 경로를 도출하게 된 다. 각 특성별 등급 내 값이 상이하기 때문에 A 등급을 5점, E 등급을 1점으로 계산하여 각 등급에 AHP 분석을 통해 도출된 가중치를 곱한 최종적인 점수를 도출하였다. 지역 내 방재도로 분석은 지역 간 방재도로 선정 과정과 동일하지 만 추가적으로 POI(point of interest) 정보가 필요하며, 원주지방국토관리청 에서 제시하고 있는 재난대응지도를 참조하였다.
<그림 1> 방재도로 구축 결과
3) 기대효과
방재도로는 방재자원의 신속한 투입을 위한 도로로서 과거 유사한 기능의 도로가 없어, 선정된 방재도로에 대한 성능 평가는 불가능하다. 하지만 방재도 로 선정 결과를 기존의 제설 매뉴얼에 활용한다면 지역간의 단절을 방지하고 이로써 피해를 최소화할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 주요재난에 대한 정보 를 분석하여 지역적 혹은 국가단위로 주요 지역에서 자주 발생하는 재난에 대 응하기 위한 방재도로 선정을 위한 기초 자료를 GIS로 구축한다면, 이미 구축 한 방재도로 선정 기준에 의거하여 재난의 유형과 특성을 고려하여 언제든지 방재도로를 선정하여 운영할 수 있을 것으로 기대된다.
3. 결론 및 정책 제언
본 연구는 대규모 복합 재난에 신속하고 효율적으로 대처하기 위한 방안으 로 방재도로라는 새로운 개념을 제안하였으며, 기존 교통 네트워크에서 방재 도로를 선정하기 위한 과학적인 접근 방법을 제안하였다. 특히, 방재도로 선정 을 위해 3가지 기본방향을 제안하였으며, 이를 기반으로 방재도로 선정 기준 을 마련하는 절차를 제안하였다. 그리고 이를 검증을 위해 국내에서 비교적 발생빈도가 높은 폭설을 대상으로, 영동지방(강릉 중심)을 대상으로 하여 사례 연구를 진행하였다. 이는 향후 재난에 대응하기 위한 자원의 효율적인 운영과 자원의 신속한 운영을 위한 기초자료로 활용될 것으로 기대된다.
새로운 개념의 방재도로가 실재화되기 위해서는 재난 및 안전관리기본법에 긴급수송계획을 수립하는 법안이 마련되어야 할 것이며, 실제 상황에서 긴급 수송계획을 참고하여 일반차량의 통행을 제한할 수 있도록 도로교통법 제6조 제4항과 재난관리법 시행령 제51조도 함께 개정되어야 할 것이다. 또한 원활 한 방재도로 운영을 위해 방재도로 표지판을 설치하거나, 국민안전처에서 제 공하고 있는 생활안전지도에 방재도로를 표기하는 등 시민들의 이용 혼란을 최소화하는 방향의 대책 또한 강구되어야 할 것이다.
아울러 재난에 대한 체계적 관리가 가능하도록 기능별 재난대응 활동계획 에 방재도로 관리 방안을 포함하여 교통두절 예상지역, 대체 수단 지정, 통행 제한 및 해소시기, 피해 및 영향 평가 등 교통대책 기능을 구체적으로 제시하 여야 할 것이다. 본 연구에서는 도로교통에 그 범위를 한정하였지만 향후 항 만, 철도, 항공과 연계함으로써 재난시 교통의 역할을 확대하여 재난 대응 역 량이 강화되기를 기대해본다.
제1장 서 론
제1절 연구의 배경 및 목적
1. 연구의 배경
최근의 발생하는 재난의 특성은 크게 3가지로 요약할 수 있을 것이다. 우선 자연환경의 파괴와 지구 온난화 등의 원인으로 이전에 발생하지 않던 새로운 유형의 재난이 발생하고 있다는 것이다. 2015년 상반기 대한민국을 공포로 몰 아넣은 중동 호흡기 증후군(MERS: Middle East Respiratory Syndrome)이 대 표적인 사례일 것이다. 또한, 기후변화와 지구의 지각변동 활동에 의한 자연 재난은 과거에 비해 그 규모가 매우 대형화되고 있다는 것이다. 2011년 3월 11일 일본 동북 대지진은 4년이 지난 지금까지도 전 세계인이 놀랄 정도의 대 규모 재난으로 기억되고 있다. 비록 이러한 대규모 재난의 발생 빈도가 높지는 않지만, 발생 시 피해 규모는 상상을 초월하는 수준으로 이어진다는 특징이 있다. 마지막으로 최근 발생하는 재난의 특성은 서로 다른 유형의 재난과 결합 되어 복합재난의 형태로 발생하고 있다는 것이다.
재난에 대응하기 위한 업무는 완화(mitigation), 대비(preparedness), 대응 (response), 복구(recovery)의 4단계로 구성되며, 이 중 대비 업무는 재난을 예 측하고 재난에 의한 피해를 최소화하기 위한 계획, 교육 등을 체계적으로 준비 하는 업무를 포함하는 것으로 재난 대응 업무에 매우 큰 비중을 차지한다
(Lindell et al., 2007). 하지만 전술한 바와 같이, 최근 발생하는 재난의 3가지 특성을 고려할 때, 재난을 사전에 예측하여 대비하는 것은 거의 불가능한 것으 로 평가된다. 따라서 재난의 발생을 인정하고 발생 시 그 피해 규모를 최소화 하기 위한 노력이 절실할 것으로 판단된다.
시나리오 상황 사고결과의 심각도 (전체 대비)
1 방재장비의 적시 투입 42% (58% 감소)
2 방재장비 적시 투입 +방재작업 훈련 30% (70% 감소) 3 방재장비 적시 투입 + 매뉴얼 구비 32% (68% 감소) 4 방재장비 적시투입 + 충분한 자원 + 훈련 6% (94% 감소)
<표 1-1> 사고완화 행위별 사고 심각도(감소율)
자료: 정지범(2009), 국가 종합위기관리 한국행정연구원, p. 249
이를 위해서는 재난의 즉각적인 검지와 신속한 초동대응이 중요하다. <표 1-1>에 제시된 바와 같이, 성공적인 초동대응을 위해서는 적절한 장비와 충분 한 자원의 적시 투입 뿐 아니라 충분히 훈련된 인적 자원에서 비롯된다. 그러 나 관계 부처 합동으로 발표한 안전혁신 마스터플랜에 제시된 바와 같이, 현재 우리나라는 “재난 발생 초기 신속 대응을 위한 전문 인력 및 특수 장비가 부족”1)한 실정이다. 그 일례로 “2003년 대구지하철 화재 사고 당시 출동 가능 한 119 구조대원은 42명에 불과했으며, 비번 근무자를 소집하는데 1~2시간가 량 소요된 것으로 나타났다. 또한, 2014년 세월호 사고 당시에는 특수구조 인 력 및 장비가 부족하기도 했다.”2) 이러한 원인은 각 지자체마다 재난에 의한 피해를 최소화하기 위한 방재 자원(인력, 자재, 장비)의 보유량이 다르고, 특수 장비와 같은 고가의 장비를 모든 지자체에서 보유하기에는 예산 등의 한계로 기인한 것으로 추정된다.
그렇기 때문에 대규모 재난 또는 특수 재난이 발생한 경우, 대개 인근 지자
1) 관계부처합동(2015.03),안전혁신 마스터플랜, p. 7.
2) 관계부처합동(2015.03),안전혁신 마스터플랜, p. 7.
체 및 유관기관의 자원을 동원해야 하는 경우가 발생한다. 이러한 경우 지자체 자체 대응보다 시간이 더 지체될 수밖에 없으므로, 이때 무엇보다 중요한 것은 인근 지자체 또는 유관기관으로부터 이송되는 방재 자원의 이동통로를 확보하 는 것이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 이러한 기능의 도로를 ‘방재(防災)도 로’로 정의하였다. 여기서 ‘방재도로’는 기본적으로 재난상황에서도 본래의 도 로 기능을 수행할 수 있는 도로여야 하며, 가급적이면 소통이 원활하여 이동에 방해받지 않는 도로여야 할 것이다.
그러나 현재로서는 재난 상황에서 이러한 속성을 갖춘 도로를 선별하는 특 정 기준이 없어, 자의적 판단에 따라 결정할 수밖에 없는 실정이다. 문제는
<그림 1-1>과 같이 재난 유형별 취약 지점 및 도로 피해 유형이 상이하여, 발 생한 재난에 따라 도로를 선별하는 데 판단이 어렵다는 것인데, 이로 인해 시 간이 지체된다면 골든타임(Golden time)3)을 놓치게 될 수도 있다.
주: 왼쪽 그림은 호우로 인한 도로 침수, 우른쪽 그림은 지진으로 인한 도로 파손 사례임.
자료: 김현주(2011.1.18), 도시환경변화와 방재시스템 , 교통취약성연구센터 설립기념 세미나, 국립방재연구 소, p. 14, 17.
<그림 1-1> 재난유형별 도로 피해 유형
이에 본 연구에서는 재난상황에서 신속한 이동을 도모하는 긴급 수송 전략
3) 골든타임(Golden time)이란 사고나 사건에서 인명을 구조하기 위한 초반 금쪽같은 시간을 지칭한다 (네이버 지식백과, ｢골든타임｣,http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=2118026&cid=42107&
categoryId=42107).
을 제시하고, 재난 유형별 또는 도로 위계별 재난상황에서 강인한 도로 또는 신속하게 이동할 수 있는 도로를 선별할 수 있는 기준, 즉 방재도로의 선정 기준을 제시하고자 한다. 이는 지자체의 재난대응역량을 강화하는 데 활용될 수 있으며, 궁극적으로 초동대응 시간을 줄일 수 있어 피해 규모를 최소화하는 데 기여할 수 있을 것으로 사료된다.
2. 연구의 목적
본 연구는 방재도로의 필요성과 기능을 명확하게 정의하고, 재난유형별, 도 로의 위계별 방재도로를 어떻게 지정하고 관리할 것인가에 대한 기준을 제시 하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 다음과 같은 세부 연구 목적을 포함한다.
◦ 방재도로의 필요성 및 기능 정의
◦ 방재도로의 기본방향 제시
◦ 재난 유형별 및 도로위계별 방재도로 선정기준 도출
◦ 사례연구를 통한 선정기준 검증
제2절 연구의 범위 및 방법
1. 연구의 범위
비록 교통 분야에서 재난으로 인한 피해는 도로, 철도, 항공, 해운 등 모든 분야에서 나타나지만, 본 연구는 도로교통 분야로 한정하여 연구를 수행한다.
또한 ｢재난 및 안전관리기본법｣에 제시된 재난의 유형 중 교통에 영향을 미치는 재난으로 제한하여 연구를 진행한다. 그러나 본 연구는 전체 3년간 수행되는 과 제인 만큼 2015년 연구는 폭설에 의한 재난으로 한정하여 연구를 수행한다.
본 연구는 주요 재난 발생 시 효율적·지속적 도로 교통분야 재난 대응 업무
를 유지하기 위한 ‘방재도로’의 필요성과 기능을 제안하고, 설정 기준을 제시 하는 것으로 다음과 같은 세부내용을 포함한다.
◦ 국내 재난발생 특성 분석
◦ 국내외 재난 대응 체계 검토
◦ 방재도로 필요성 및 기능 정의
◦ 재난유형별 및 도로위계별 방재도로 선정 기준 제시
◦ 방재도로 시뮬레이션 분석
◦ 방재도로의 지정 및 운영을 위한 정책제언
2. 연구의 방법 가. 연구의 추진방법
본 연구는 기존에 존재하지 않는 개념의 도로를 지정하여 관리하기 위한 기 준을 제시하는 것으로 유사 기능의 도로 운영에 대한 국외 문헌고찰을 기반으 로 연구를 수행한다. 또한 관계 기관 전문가의 의견을 수렴하여 국내 방재도로 를 도입하기 위해 필요한 기본방향을 설정하였으며, 전문가 및 비전문가를 포 함한 설문조사를 실시하여 객관적 방재도로의 선정 기준을 제시하였다. 마지 막으로 지리정보시스템(Geographic Information System: GIS)을 통해 연구 에서 제시한 선정 기준에 대한 검증을 수행하였다.
◦ 국외 방재도로와 유사한 개념의 도로운영 사례 문헌조사
◦ 관계기관 전문가 자문회의 및 전문가 의견수렴
- 국토교통부, 국립재난안전연구원, 도로관리청, 한국도로공사 등 전문가로 구성된 자문회의로 연구의 질 제고
◦ 전문가, 비 전문가가 포함된 방재도로 선정 기준 설문조사
◦ 지리정보시스템(GIS)을 활용한 선정기준 적용 시뮬레이션 검증
나. 연구의 절차
본 연구의 방법 및 수행 절차는 <그림 1-2>와 같다. 제1장에서는 연구의 개 요에 대해 설명하였으며, 제2장에서는 국내 재난 발생 특성과 국내외 재난대 응 체계를 검토하여 시사점을 도출하였다. 제3장에서는 방재도로의 필요성 및 개념을 정의하고 방재도로 선정 기준을 제시하였다. 그리고 제4장에서는 사례 연구를 수행하기 위한 대상 재난 및 지역을 선정하고 분석을 위한 방법론을 고찰하였으며, 제5장에서는 실제로 GIS를 적용하여 방재도로를 단계별로 구 축하였다. 마지막으로 제6장에서는 본 연구의 결과를 정리하고, 방재도로를 실재화하기 위한 정책을 제안하였다.
<그림 1-2> 연구 흐름도
제3절 선행연구 검토 및 본 연구와의 차별성
기존 연구는 대부분 문헌고찰 수준 혹은 응급차량의 경로 설정 및 안내에 국한되었지만, 본 연구에서는 우선 방재도로의 정확한 의미를 재정의하였으 며, 방재도로를 선정하기 위한 절차를 보다 체계적이고 과학적으로 접근하기 위한 방안을 제시한다. 또한 특정 재난에 대하여 방재도로 선정 기준을 설정하 여 GIS를 통한 사례 분석을 제시함으로써 기존 연구와는 큰 차별성을 가진다 고 할 수 있다.
구분 선행연구와의 차별성
연구 보고서명 및 연구 목적 주요 연구 내용
주 요 선 행 연 구
1
․서울시 교통방재체계 구축방안 연구
(신성일, 2006)
․기존 방재체계에서 교통의 중요성을 인식하고, 재난발생지역의 교통처리방 안과 위험물차량이 도심 진입시 경로 및 스케줄 관리를 통한 재난의 예방, 대응, 대비 및 복구의 교통방재체계 구 축방안 제시
․교통방재 개념 정립
․서울시 적용 가능한 교통방재체계 구 축방안 제시
․교통방재체계 구현을 위한 시나리오 작성
․교통방재체계 구축에 따른 효과분석 수행
2
․비상재해에 대응하는 도로망 연계성 제고 방안(조남건, 2008)
․고속도로의 비상재해 발생시 대응방안 의 현황 및 문제점을 살펴보고 도로이 용자의 불편을 최소화, 피해 감소를 위 한 도로 연계성 향상 방안 모색
․비상재해 발생 현황
․비상재해 대응방안의 현황 및 문제점
․해외의 대피방안 고찰
․비상재해시 도로의 연계성 제고방안 (재새 발생시 대피로 확보방안 위주)
3
․국가도로교통방재체계 구축방안(정 연식 외, 2012)
․교통재난 발생 시 국가차원의 교통대 응 방안을 체계적으로 정립하기 위한 기반구축 제안
․교통분야 재난 유형분류 및 정의
․국내외 교통재난 발생현황 분석
․국내외 교통방재체계 조사분석
․국가도로교통방재체계 구축방안제시
․국가교통방재 기본계획 수립방안제시
본 연구
․본 연구에서는 재난시 대국민 지속가 능 교통서비스 제공을 위한 방재도로 설정 기준 및 운영 방안 제시함
․방재도로의 개념 및 위계 분석
․국내외 방재도로 운영 사례 검토
․방재도로 선정 기준 마련
․GIS 기반 사례분석
․방재도로 운영방안 제시
<표 1-2> 본 연구와 선행연구와의 차별성
제2장 재난 발생 및 대응 현황
제1절 재난 발생 특성
1. 새로운 유형의 재난 발생
재난안전관리기본법에서는 재난이란 국민의 생명‧신체‧재산과 국가에 피해 를 주거나 줄 수 있는 것으로 재난 유형을 자연재난4)과 사회재난5)으로 구분한 다. 그러나 최근 기술 발전과 인간의 자연환경 파괴 등으로 새로운 유형의 재난 이 발생하고 있다. 전술한 바와 같이, MERS, SARS(Severe Acute Respiratory Syndrome), 에볼라 (Ebola) 바이러스 등은 인간의 활동 영역이 야생의 자연 영역을 침범하면서 발생되는 것으로 보고 있다. 또한, 과학기술의 발달은 대규 모 사회기반시설의 해킹, 사이버 테러 등 기존에 존재하지 않던 새로운 재난을 야기시키고 있다. 최근 대한민국의 사이버 공간을 크게 자극한 분산 서비스 거부 공격(Distributed Denial of Service attack) 또는 디도스(DDoS)는 금융 계와 방송계의 운영시스템을 마비시켜 사회적으로 이슈화되기도 하였다. 이러
4) 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해
5) 사회재난: 화재·붕괴·폭발·교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)·화생방사고·환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지·통신·교통·금융·의료·수도 등 국가기반 체계의 마비, ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣에 따른 감염병 또는 ｢가축전염병예방법｣에 따른 가축 전염병의 확산 등으로 인한 피해
한 새로운 유형의 재난은 사회가 복잡해지고 기술이 첨단화되면서 기존의 예 측 혹은 패턴을 뛰어넘는 새로운 형태의 재난으로 발전될 가능성이 높음6)을 시사한다.
2. 재난 규모의 대형화
“우리나라는 해양성 기후로 인한 여름철 우기와 대륙성 기후로 인한 겨울철 건기가 주기적으로 반복되고, 6~9월 동안 태풍이 연평균 2, 3회 통과하면서 여 름철에 강우량의 2/3가 집중되어 계절별 강우량 차이가 매우 큰 국가이다.7)” 그렇기 때문에 풍수해에 취약한 편인데, 풍수해는 여러 지역이 동시에 피해를 입기 때문에 피해 규모가 더 큰 편이다. 다음 <그림 2-1>은 태풍, 집중호우, 대설로 인해 특별재난지역8)으로 선포된 지역을 표시한 것으로 그 범위가 대개 2~3군데 이상의 지역을 포함하고 있다는 것을 확인할 수 있다.
태풍 집중호우 대설
자료: http://snugis.tistory.com/m/post/23(15. 07. 15)
<그림 2-1> 최근 10년간 주요 자연재난 별 특별재난지역 선포 지역 현황(2005~2014)
6) 하각천(2012), ｢복합재난의 취약성 평가에 관한 연구｣, 서울시립대학교 석사학위논문, p. 40 7) 김근영(2014), ｢도시의 여름과 풍수해 관리｣,도시문제, 49(549), p. 17.
8) “특별재난지역”이란 대통령령으로 정하는 재난의 발생으로 인하여 국가의 안녕 및 사회질서의 유지에 중대 한 영향을 미치거나 그 재난으로 인해 피해를 효과적으로 수습 및 복구하기 위하여 특별한 조치가 필요하다 고 인정하는 지역을 말한다. (http://snugis.tistory.com/m/post/23).
또한, 1958~2007년까지 우리나라 연도별 자연재해 피해액 현황을 살펴보 면, 다음 <그림 2-2>와 같이 1960년 대비 2000년도에 무려 19.5배가 증가한 것을 알 수 있으며 10년 주기로 그 변화폭도 점차 커지고 있다는 것을 확인할 수 있다.
자료: file:///C:/Users/user1/Downloads/%EC%B5%9C%EA%B7%BC%20%EC%9E%AC%ED%95%B 4%EC%96%91%EC%83%81%20(2).pdf.
<그림 2-2> 자연재해 발생 추이(1958~2007)
이상기후 현상으로 인해 자연재난의 발생 빈도가 많아지고 전국이 그 영향 권에 포함되면서 피해 규모가 대형화된 것이다. 일례로 지난 2014년 2월에는 6~14일, 17~18일에 걸쳐 동해안 지방에 103년 만에 최장기간 폭설이 내렸 다.9) 반복적인 재난 발생으로 인한 피해액은 계속 증가하고 있어 재난 관리가 인명‧재산 피해를 최소화시킬 수 있는 방안으로 변화해야 함을 시사하고 있다.
최근 5년간 대통령령으로 정하는 규모의 재난이 발생한 이력, 즉 특별재난 지역 선포 이력을 살펴보면, 대부분 재난으로 인한 직접적 피해 비용보다 복구 에 더 많은 비용이 소요되고 있음을 확인할 수 있으며, 반복적인 재난 발생으
9) 관계부처 합동(2014), 2014 이상기후 보고서, p. 35.
로 인한 피해액은 계속 증가하고 있어 재난 관리가 인명‧재산 피해를 최소화시 킬 수 있는 방안으로 변화해야 함을 시사하고 있다.
재해명 연도 기간 인명
피해
재산
피해 복구비 선포
일자 7월 호우 2010 7.16 ~ 7.18
7.23 ~ 7.24 4 318 1,032 8.11 호우 2010 8.13 ~ 8.18 1 851 2,316 9.3 제7호 태풍
곤파스 2010 9.1 ~ 9.3 6 1,674 1,793 9.16 대설 2010 12.29 ~ 1.4 - 383 167 1.24
대설 2011 2.11 ~ 2.14 - 360 236 3.3
7.7~7.14 호우 2011 7.7 ~ 7.14 10 1,354 3,204 8.2 7.26~7.29 호우 2011 7.26 ~ 7.29 52 3,768 8,106 8.8 8.19 제9호 태풍
무이파 및 호우 2011 8.6 ~ 8.10 1 2,183 4,617 8.19 9.2
제14 15호 태풍
덴빈 볼라벤 2012 8.25 ~ 8.30 5 6,366 10,113
9.3 9.4 9.5 9.13 제16호 태풍 산바 2012 9.16 ~ 9.17 2 3,657 9,175 9.26
(주)휴브글로벌
불산 누출사고*) 2012 9.27 5
농작물 212ha, 가축
3,944두, 차량 1,962대
554 10.8
호우 2013 7.11 ~ 15 7.18 1 940 2,426 7.27 호우 2013 7.22 ~ 7.23 3 625 1,321 8.9
호우 2014 8.25 2 1,342 4,449 9.5
<표 2-1> 최근 5년간 특별재난지역 선포현황(2010~2014)
(단위: 명, 억원)
주: *)은 인적재난으로 인한 특별재난지역 선포임.
자료: 국민안전처(2014), 재해연보 P. 676.
국민안전처(2013), 재난연감 p. 43를 참조하여 재구성함.
3. 복합재난의 발생
복합재난은 “재난이 동시에 오거나, 아니면 하나의 재난이 발생한 후 그와 관련된 영향으로 인하여 다시 재난이 발생하는 것을 의미한다.”10) 과거에는 한 번의 재난 발생으로 미치는 피해 범위가 제한적이었으나, 사회적·경제적 환경의 다변화 및 복잡화, 기상이변, 네트워크화 등으로 인해11) 점차 복합재 난의 위험성이 커지고 있다. 그동안 우리나라에서 발생한 복합재난은 대부분 자연재난이 사회재난(인적재난)으로 연결된 형태로 발생하였는데 이는 전통적 인 복합재난의 형태로서 과거 발생한 재난 사례 유형과 그 특징을 통해 어느 정도 예상이 가능하였다.
자료: 충북대학교 사회과학연구소(2005.10), 자연재난과 방재시스템 p. 15.
<그림 2-3> 복합재난으로의 변화
하지만 “앞으로 사회가 복잡해지고 첨단화될수록 미래의 재난은 정해진 패 턴이 아닌 새로운 형태로 도래할 가능성”12)이 많기 때문에, 이에 따른 복합재 난의 형태도 새로운 형태로 발생될 가능성이 농후하다. 이는 사회재난이 1차 재난으로 발생하거나, 사회재난 간 재난이 결합하여 복합재난으로 발생할 가 능성 등 다양한 변수도 고려해야 한다는 것을 의미한다. 그렇기 때문에 재난의
10) 하각천(2012), ｢복합재난의 취약성 평가에 관한 연구｣, 서울시립대학교 석사학위논문 p. 34.
11) 김병태(2014. 02), ｢복합·대형 재난 관리 시스템 및 미국의 선진체계 연구｣, pp. 26-27.
12) 하각천(2012), ｢복합재난의 취약성 평가에 관한 연구｣, 서울시립대학교 석사학위논문 p. 40.
발생 형태와 규모에 대해서 앞으로 예측하기 더욱 어려워지고 있다.
구분 복합유형 사례
2003.9.12.~9.13 태풍+호우 태풍 매미와 집중호우
1993.1.7 화재+붕괴 청주 우암상가 붕괴
1998.9.30 수침+화재 포항 S 금속 화재
2011.3.5 전염병+환경오염 구제역 파동
2011.7.27 호우+산사태+교통 마비 중부권 집중호우 및 산사태
2014.2.10 폭설+물류중단 폭설 및 교통대란
<표 2-2> 복합재난 사례
자료: 김병태(2014.2) 표 4-6 , p. 37; 하각천(2012) p. 40 참조하여 재구성함.
4. 시사점
전술한 바와 같이 최근 국내외에서 발생하는 재난의 특성은 예측이 점차 힘 들어지고 있다는 것이다. 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사 고 등과 같은 사회재난13)은 “같은 유형의 재난피해라고 하더라도 형태나 규 모, 영향 범위가 상이하다”14)라는 특징이 있다. 가령 피해 확산 속도가 빠른 화재의 경우, 초기 진압에 실패하면 그 피해가 상당하다. 지난 2013년 3월에 포항시에서 발생한 산불은 소방 헬기의 부족, 소방도로 부재, 대피 차량 증가 등의 이유로 초기 대응에 실패하면서 8ha가 피해를 입었으며, 사망자 1명, 부 상자 1명, 56가구 200명의 이재민이 발생하였다15). 이처럼 사회재난은 기술 의 발전, 초기 대응 여건 등 변수에 따라 피해 양상이 다르게 나타나는 경향이 있어, 그 피해 규모를 예측하기 어렵다.
13) “사회재난”이란 화재‧붕괴‧폭발‧교통사고‧화생방사고‧환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 사고로 대통령 령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지‧통신‧교통‧금융‧의료‧수도 등 국가기반체계의 마비와 전염병 또는 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해를 말한다(국민안전처, 2013 재난연감: 7).
14) 국민안전처(2013), 2013 재난연감 p. 8.
15) 최세호(2013.03.12), ｢10대 불장난에 포항시 20년 만의 주민대피령｣, 내일신문.
한편, 자연 재난의 경우 기후 변화나 지각 변동에 따라 발생하기 때문에 여 러 통계자료와 전례를 참고하여 그 발생 시기를 가늠할 수 있다. <그림 2-4>는 대설, 호우, 태풍과 같이 국내에서 가장 일반적으로 발생하는 자연재난에 대한 피해상황을 월별로 표시한 것이다. 이 그림에 제시된 바와 같이, 자연 재난의 경우 발생 시기는 특정 계절에 발생 빈도가 높아 정확한 시간을 예측하는 데에 는 한계가 있지만, 계절단위에서 발생 가능성의 예측은 가능하기 때문에 사전 대비가 일정 수준 가능하다.
자료: 국민안전처(2014), 재해연보 p. 668 참조하여 재구성함.
<그림 2-4> 원인별-월별 우심피해 발생현황(2005~2014)
그러나 과학·기술의 조작, 실수나 부주의 등으로 인해 발생하는 인적재난 과, 테러 등과 고의적·의도적으로 발생하는 재난인 경우는 그 시기를 예측할 수 없다. <그림 2-5>는 그 예로써 인적재난 가운데 가장 많은 발생 비율을 차 지하는 도로교통사고에 대해 2010년부터 13년까지 월별로 발생 추이를 정리 한 것이다. 소폭의 변동은 존재하지만, <그림 2-4>와 달리, 꾸준히 발생하고 있음을 확인할 수 있다. 즉, 인적재난은 항상 발생 가능성을 배제할 수 없고 이는 곧 예측이 어렵다는 것을 의미한다.
자료: 국민안전처 각 연도 재난연감 ‘월별 도로교통사고 발생추이’를 참조하여 재구성함.
<그림 2-5> 월별 도로교통사고 발생추이(2010~2013)
제2절 재난 대응 체계
1. 국외 재난 대응 특징
가. 미국: 통합형 재난관리방식과 비상지원기능(ESF)
국가재난대응체계(NRF: National Response Framework)는 잠재적 재난, 자연재해, 고의적 사고, 테러 공격까지 모든 위험한 사건16)에 대비하여 다양 한 분야의 지식과 기술이 동원될 수 있도록 각종 위기 대응 계획을 하나로 통 합한 체계를 말한다. 정부기관, 비정부조직(NGO), 민간분야를 유기적으로 연 결하면서, 미국 전역에 걸쳐서 재난관리의 역할과 책임을 조정하는 것이다(하 규만, 201017): 50).
16) 하규만(2010), 미국의 국가재난대응체계와 시사점, 정부학 연구 제16권 제1호, p. 51.
17) 하규만(2010), 미국의 국가재난대응체계와 시사점, 정부학 연구 제16권 제1호
