우리나라는 재난 및 안전관리 기본법에 “재난관리”에 대해 정의되어 있으 며, 재난관리란 재난 및 안전관리 기본법에 재난의 예방‧대비‧대응 및 복구를 위하여 행하는 모든 활동이라 정의되어 있다. 재난관리 단계는 예방, 대비, 대 응, 복구 등의 각 단계들은 서로 유기적으로 연결되어 있다.
자료: 서울연구원(2006), p. 11.
<그림 2-9> 재난 관리 단계
서울시는 재난 및 안전관리 기본법 제5장(재난의 대비), 제6장(재난의 대응), 제7장(재난의 복구) 규정과 절차를 준수하여 재난 현장 지휘체계를 확립하였 다. 따라서 서울시를 대상으로 국내 재난 대응의 특징을 살펴보고자 한다. 서 울시의 대응 및 복구체계는 다음의 <그림 2-10>과 같이 기본적 체계를 수립하 고 있다.
자료: 서울특별시(2015), 2015 서울특별시 긴급구조대응계획(Ⅰ), p. 29.
<그림 2-10> 서울시 재난 대응 및 복구 기본 체계
가. 재난 규모에 따른 대응체계 수립
서울시는 재난의 규모가 소규모인 경우는 긴급 구조 지휘대가 현장을 지휘 하며, 소방, 경찰, 자치구의 협조를 통해 대응하게 된다. 그러나 대규모 재난이 발생하는 경우에는 다수의 긴급 구조 지원기관이 참여하게 되어 이를 통제할 수 있도록 각 대응 구역별로 긴급구조통제단장을 두어 유관기관의 조정·통제 기능을 수행하게 된다. 대응 구역은 일반적으로 각 자치구의 규모를 의미하며, 만약 각 대응 구역 차원의 동원 자원으로 대응이 어렵고, 국가 차원의 자원 지원이 필요할 경우에는 중앙긴급구조통제단장에 지원을 요청하게 된다.
자료: 서울특별시(2015), 2015 서울특별시 긴급구조대응계획(Ⅰ), p. 38.
<그림 2-11> 서울시 규모별 재난대응 절차
이때 긴급 구조 지원 기관의 긴급 지원 기능(Emergency Support Function:
ESF)은 다음과 같이 정의하고 있다.
기관별 긴급 주요 지원 기능 비고
․지휘소 운영기준(설치와 종료)
<표 2-9> 계속
6. 현장지휘통신체계의 확보
7. 그 밖에 재난 발생을 예방하거나 줄이기 위하여 필요한 사항
② 시·군·구의 관할 구역에 소재하는 재난관리책임기관의 장은 시장·군수·구청장이나 지역통 제단장이 요청하면 관계 법령이나 시·군·구안전관리계획에서 정하는 방에 따라 시장·군 수·구청장이나 지역통제단장의 지휘 또는 조정하에 그 소관 업무에 관계되는 응급조치를 실시하거나 시장·군수·구청장이나 지역통제단장이 실시하는 응급조치에 협력하여야 한다.
나. 유관기관 협조체계 수립
기본적으로 긴급구조기관23) 및 긴급구조 지원기관24)들은 통제단장의 요청 에 따라 재난 피해를 최소화하기 위한 필요 자원을 동원하는 등 상호 협조하는 체계를 갖고 있다. 또한 자치단체별로도 상호 응원협정 체계의 규정에 의하여 대응 자원을 상호 협조할 수 있다(서울특별시, 2015: 62).
① 중앙대책본부장과 시장·군수·구청장(시·군·구대책본부가 운영되는 경우에는 해당 본 부장을 말한다. 이하 제40조부터 제45조까지에서 같다)은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정하면 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.<개정 2013. 8. 6.>
1. 민방위기본법 제26조에 따른 민방위대의 동원
2. 응급조치를 위하여 재난관리책임기관의 장에 대한 관계 직원의 출동 또는 재난관리자 원 및 제34조제2항에 따라 지정된 장비·인력의 동원 등 필요한 조치의 요청 3. 동원 가능한 장비와 인력 등이 부족한 경우에는 국방부장관에 대한 군부대의 지원 요청
② 제1항에 따라 필요한 조치의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.[전문개정 2010. 6. 8.]
<표 2-10> 재난 및 안전관리 기본법 제39조(동원명령 등)
23) “긴급구조기관”이란 국민안전처, 소방본부 및 지방해양경비안전본부, 소방서 및 해양경비안전서 중 어느 하나에 해당하는 기관을 말함[재난관리법 제 3조 7].
24) “긴급구조지원기관”이란 긴급구조에 필요한 인력·시설 및 장비, 운영체계 등 긴급구조능력을 보유한 기관 이나 단체로서 대통령령으로 정하는 기관과 단체를 말함[재난관리법 제3조 8].
① 중앙대책본부장과 시장·군수·구청장(시·군·구대책본부가 운영되는 경우에는 해당 본 부장을 말한다. 이하 제40조부터 제45조까지에서 같다)은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있다고 인정하면 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.<개정 2013. 8. 6.>
1. 민방위기본법 제26조에 따른 민방위대의 동원
2. 응급조치를 위하여 재난관리책임기관의 장에 대한 관계 직원의 출동 또는 재난관리자 원 및 제34조제2항에 따라 지정된 장비·인력의 동원 등 필요한 조치의 요청 3. 동원 가능한 장비와 인력 등이 부족한 경우에는 국방부장관에 대한 군부대의 지원 요청
② 제1항에 따라 필요한 조치의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.[전문개정 2010. 6. 8.]
<표 2-11> 재난 및 안전관리 기본법 제44조(응원)
서울시는 13개 협업 기능을 중심으로 지역 내 유관기관 간 협력체계 구축25) 하고 있으며, 3,300여 개 이상의 유형별 재난 매뉴얼을 활용하여 현장 상황에 신속하게 대응할 수 있는 시스템을 구축하기 위해 최근 우리나라는 재난 대응 에 필요한 기능을 13개로 구분하여 기능별 대응 방식으로 전환하고 있다.26)”
다. 재난현장 표준대응절차(SOP) 수립
서울시 소방재난본부는 각 소방서에 대응구역 SOP를 개발, 유지하도록 수 립하여 대응 구역별 피해 상황 조사, 자원 현황조사, 필요 자원 조사에 대한 보고절차를 포함한다. 각 기관‧부서별 재난대응구역 설정 표준절차 SOP는 다 음과 같다. 수송과 교통지도 관련 표준 대응 절차(SOP)가 수립되어 있으나, 세 부적인 물자 이동경로 정의에 대한 내용은 존재하지 않는다.
25) 관계부처합동(2015.3), 안전혁신 마스터플랜, p. 32.
26) 김태윤‧황인평(2014.08.06), ｢제주지역 재난위기관리 역량 강화 방안｣, JDI 정책이슈브리프, 197, p. 15.
구분 내용
3. 시사점
가. 방재자원 공유의 중요성 인식 필요
최근 발생하는 재난의 특성에서 언급한 바와 같이, 재난은 점차 대형화되고 있다. 이러한 대규모 재난의 경우 자치단체 자체적으로 감당이 어려운 경우가 발생하다. 또한 특수 재난의 경우에는 고가/특수 장비가 필요한데 모든 부처·
지자체·기관에서 직접 소유하고 있지 않은 경우가 많다. 이를 위해 재난관리 법 제44조에서는 유관기관 또는 인근 지자체, 중앙재난안전대책본부에 방재 자원을 요청하여 재난에 공동으로 대응하도록 하고 있다.
시각 조치사항
02:33 암모니아 냄새가 난다는 신고접수
02:34 유관기관 통보
03:00 공장관계자가 벨브차단 및 1차 조치완료 03:12 안성소방서 본차, 구조대, 화재조사 추가 출동조치 03:40 한강유역환경청, 3군사령부, 경기도 특수대응반 통보
04:27 한국가스안전공사 신고 및 협조요청
05:10 경기도 특수대응반 현장도착
05:25~05:30 냉동창고 문 개방(화학복 착용)후 창고내부 환기
<표 2-13> 지엘물류 암모니아 가스누출사고 초기대응
자료: 국민안전처(2013), 2013 재난연감, p. 401.
그럼에도 불구하고, 최근 발생한 일부 재난상황에서는 재난 발생 지역의 지 자체에서 방재 자원을 보유하지 않아 초기 대응에 어려움을 겪었거나, 그 피해 가 확산된 사례가 있었다. 2013년 발생한 지엘 물류 암모니아 가스 누출 사고 에서는27) 현장에서의 신속한 초기 대응에도 불구하고 관련 방재 자원의 현장 도착 및 대응에는 시간이 걸린 것으로 파악된다(<표 2-13> 참조). 만일 관련
27) 국민안전처(2013), 2013 재난연감 p. 401.
지자체에서 보유한 방재 자원과 인근 지역의 방재 자원에 대한 정보가 사전에 제공되었다면, 재난대응 시간이 보다 감소했을 것으로 판단된다. 결과적으로 제한된 방재자원을 상호 공유하며, 재난 발생 시 공동 대응 필요성을 인식해야 한다.
나. 재난 시 골든타임 확보를 위한 도로의 중요성 인식 필요
“골든타임”이란 사고나 사건에서 인명을 구조하기 위한 초반 금쪽같은 시간 을 지칭28)하는 것으로서, 주로 소방분야나 의료분야에서 활용되고 있다. 재난 유형 중에서도 비교적 국지적인 피해를 주는 화재의 경우 5분 이내로 초기 대 응을 하지 못할 경우 확산 속도 및 피해 면적이 급격히 증가한다.29) 따라서 신속하게 화재 현장으로 소방차가 접근하는 것이 매우 중요하며, 화재의 경우 소방도로를 지정함으로써 이를 도모하고 있다.
자료: 국민안전처 국가화재정보센터, http://www.nfds.go.kr/fs_sense_0001.jsf(2015. 7. 31).
<그림 2-12> 화재 및 생명 골든타임
28) http://terms.naver.com/entry.nhn?docId=2118026&cid=42107&categoryId=42107 29) 국민안전처 국가화재정보센터, http://www.nfds.go.kr/fs_sense_0001.jsf(2015. 7. 31.).
그러나 전술한 바와 같이, 대규모 재난이나 특수 재난에 대응하기 위해서는 고가의 특수 장비가 필요하지만, 모든 지자체와 기관에서 보유하기에는 한계 가 있다. 따라서 상호 공유가 필요하며, 원활한 공유를 위해서는 이러한 방재 자원의 이동이 원활해야 할 것이다. 이를 위해 미국의 경우 ESF 기능 중 교통 이 첫 번째 기능으로 제시되어 있으며, 일본의 경우 긴급수송도로 계획을 따로 수립하고 있다. 국내의 경우, 국토교통부에서 초대형 복합재난 발생 시, “대체 수송로 확보” 및 “1개 차로 임시 통행로 우선 확보” 등을 지원해야 한다고 매뉴 얼30)에 제시하고 있지만, 구체적으로 어떠한 도로를 우선적으로 확보하여 어 떻게 운영해야 할 것인가에 대한 구체적 방안은 제시하지 못하고 있다. 즉, 보 다 구체적인 가이드라인을 제시하지 못한 것은 재난 발생 시 골든타임 확보를 위한 도로의 중요성에 대한 인식이 크게 부각되지 않기 때문으로 판단된다.
그러나 전술한 바와 같이, 대규모 재난이나 특수 재난에 대응하기 위해서는 고가의 특수 장비가 필요하지만, 모든 지자체와 기관에서 보유하기에는 한계 가 있다. 따라서 상호 공유가 필요하며, 원활한 공유를 위해서는 이러한 방재 자원의 이동이 원활해야 할 것이다. 이를 위해 미국의 경우 ESF 기능 중 교통 이 첫 번째 기능으로 제시되어 있으며, 일본의 경우 긴급수송도로 계획을 따로 수립하고 있다. 국내의 경우, 국토교통부에서 초대형 복합재난 발생 시, “대체 수송로 확보” 및 “1개 차로 임시 통행로 우선 확보” 등을 지원해야 한다고 매뉴 얼30)에 제시하고 있지만, 구체적으로 어떠한 도로를 우선적으로 확보하여 어 떻게 운영해야 할 것인가에 대한 구체적 방안은 제시하지 못하고 있다. 즉, 보 다 구체적인 가이드라인을 제시하지 못한 것은 재난 발생 시 골든타임 확보를 위한 도로의 중요성에 대한 인식이 크게 부각되지 않기 때문으로 판단된다.