S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제 장 서론1
최근 국가경쟁력 제고를 위한 국토이용의 효율화가 국정과제로 부상하였다.
이를 실현하기 위한 정책방안의 하나로 도시용지 공급확대를 위한 농지 산지․ 등의 규제완화가 추진되고 있다 한편 쌀공급이 과잉되면서 국가 전체의 쌀 재고. 량이 증가하고 이로 인해 공공비축에 소요되는 재정부담도 계속 늘어나고 있다, . 이러한 상황이 되자 사회 일부에서 농업진흥지역을 해제하여 도시용지로 공, 급해야 한다는 주장이 제기되고 있다 그렇게 하면 지가가 낮아져 국가경쟁력이. 제고된다는 것이다 아울러 쌀공급이 과잉인 것은 농지면적이 과다하기 때문이. 므로 이를 축소해야 한다는 주장도 있다 그러나 농지면적 축소는 불가하다는 반. 론도 강력하다 농지는 일단 전용되고 나면 복원하기 어렵고 수요가 증가해도. , 쉽게 공급을 늘릴 수 없는 특성이 있다는 이유에서이다 이에 이 연구는 이들 주. 장의 타당성을 검토하고 이를 바탕으로 도시용지를 원활히 공급하는 동시에 우, 량농지를 효과적으로 보전할 수 있는 농지관리정책의 발전방향을 제시하는 것을 목적으로 한다.
제 장 도시용지 공급확대에 따른 농업진흥지역 해제주장의 검토2
도시용지 공급확대를 위해 농업진흥지역을 해제해야 한다는 주장은 다음과 같 은 점에서 논리적 근거가 충분하지 않은 것으로 본다.
첫째 농업진흥지역을 해제해도 전체적인 도시용지의 지가수준이 낮아지지 않, 기 때문이다 이론적으로 볼 때 농업진흥지역을 해제하는 경우 개발수요가 팽배. , 한 수도권에서는 개발에 대한 기대심리로 투기수요가 증가하여 지가가 상승할 우려가 있다 이는 실증분석에서도 입증되었다 개발제한구역 해제시에도 투기. . 수요로 인한 지가상승 효과가 도시용지 공급증가에 따른 지가하락 효과를 상쇄 하여 지가에 거의 영향을 미치지 못하는 것으로 분석되었다.
둘째 농업진흥지역을 해제하면 당해 토지의 가격수준이 그전보다 올라가기, 때문이다 토지이용규제를 풀면 대상토지의 개발잠재력이 커지므로 당연히 가격. 이 그전보다 올라간다 이로 인해 용지비용이 올라가면 기업생산원가의 상승뿐. 아니라 향후 공공사업의 원활한 추진도 어려워진다, .
셋째 농업진흥지역까지 용지공급원으로 삼는 것은 지나치다는 것이다 농업, . 진흥지역은 국민식량 공급원의 핵심이자 공공재적인 성격도 가지고 있다 우량, . 농지일수록 지대부담능력이 도시용지에 크게 뒤져 시장을 통해서는 효율적인, 토지이용배분을 기대하기 어렵다 그래서 불가피하게 농업진흥지역이라는 토지. 이용규제를 가하고 있는 것이다.
제 장 쌀공급 과잉에 따른 농지면적 축소주장의 검토3
쌀공급이 과잉되고 있기 때문에 농지면적을 축소해야 한다는 주장은 문제의 본질을 정확히 파악하지 못하고 있다 첫째 쌀공급 과잉은 벼 재배면적이 과다. , 해서이지 농지면적이 많아서가 아니기 때문이다 전체 국토에 있어서의 토지이, . 용배분의 문제가 아니라 농지이용 안에서의 작목간 배분의 문제인 것이다 따라, . 서 문제해결의 방향은 농지면적을 축소하는 것이 아니라 벼 재배면적을 축소하, 는 데에서 찾아야 한다.
둘째 벼 재배면적을 줄여 쌀만 남아돌지 않도록 하면 우리나라 식량수급의, , 모든 문제가 다 해결되는가 하는 것이다 우리나라는 쌀은 자급단계에 있지만. , 전체 곡물자급도는 26.7%에 지나지 않으며 이는, OECD 국가 중 가장 낮은 수준
이다 최근. 2007년 하반기와 2010년 하반기에 국제 곡물가격이 폭등하는 전 세계 적인 애그플레이션을 두 차례 겪었다 갈수록 심해지는 기상재해 및 불안한 국제. 곡물시장 등으로 안정적인 식량확보 여건이 불확실한 상황에서 국민식량을 수입 에만 의존하는 것은 바람직하지 않다는 사회적 우려를 되짚어 볼 필요가 있다.
농지면적 축소주장은 쌀공급 과잉이라는 표면만 보고 그외 대부분의 곡물을 수 입에 의존하는 상황을 전혀 도외시하고 있는 점에서 설득력을 가지기 어렵다.
제 장 향후 농지관리정책의 발전방향4 도시용지 공급원 선정의 원칙과 우선순위
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도시용지 공급원을 선정할 때에는 다음의 원칙을 고려해야 한다 어떤 토지용. 도를 다른 용도로 전환할 때에는 그에 따른 사회 전체적인 편익과 비용이 서로 같아야 한다 도시용지 공급을 위해 농지나 산지를 전용하는 경우에도 이로 인한. 사회적 편익이 사회적 비용보다 최소한 같거나 커야 한다 농지나 산지의 전용으. 로 인한 사회적 비용은 대체비용법(Replacement Cost Method)과 가상가치평가 법(Contingent Valuation Method : CVM)으로 추정할 수 있다 이들 방법에도 미. 흡한 점이 있어 이를 실제로 적용하기 위해서는 보완이 필요하다 그러나 이 접. 근방법은 토지이용배분을 둘러싼 불필요한 논란을 피할 수 있는 길이다.
한편 도시용지 공급원의 우선순위는 다음과 같다 첫째 도시내의 미개발지나, . , 저밀도이용토지이다 이를 복합용도로 개발 이용하는 것이 바람직하다 둘째. ․ . , 영농여건불리농지와 준보전산지이다 셋째 농업진흥지역 밖의 농지이면서 영농. , 여건불리농지에도 해당하지 않는 농지이다 넷째 농업진흥지역 및 보전산지이. , 다 그러나 이는 극히 예외적으로 인정되어야 한다. .
우량농지의 차등적 관리방향
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농지관리정책에서 가장 시급한 일은 농업진흥지역을 명실상부한 우량농지로 만드는 일이다 그리고 우량농지는 비우량농지와 차등적으로 관리할 필요가 있.
다 이를 위해 우량농지를 더욱 엄선하여 생산기반정비 등의 투자와 각종 직불금. 등의 지원을 집중해야 한다 경지정리 등 생산기반이 정비되지 않았거나 앞으로. 도 정비할 계획이 없는 농지는 과감히 농업진흥지역에서 제외할 필요가 있다 그. 다음으로는 농업진흥지역에 대한 규제를 지금보다 강화해야 한다 농업진흥지역. 을 당초의 의도처럼 농업생산에 충실한 우량농지로 만들기 위해서는 직접적으로 농업과 관련된 행위 외에는 일체 허용하지 않아야 한다.
한편 농업진흥지역 밖의 농지에는 두 가지가 있는데 영농여건불리농지는 원, , 래의 지정 취지대로 도시용지 공급원으로 적극 활용해야 한다 그렇지 않은 농지. 는 일차적으로는 농업용으로 이용하되 개발수요가 뒷받침되는 경우는 당연히, 도시용도로 개발하여 공급한다 개발수요가 없는 농지는 벼 외의 다른 작물을. 재배하도록 유도한다 이를 위해 벼를 다른 작목으로 쉽게 전환할 수 있도록 영. 농인프라를 확충해 줄 필요가 있다 밭기반정비사업을 실시하고 논에서 밭으로. , , 밭에서 논으로 구조를 전환할 수 있도록 범용화한다.
벼 재배에 과다하게 투입되고 있는 농지이용배분의 조정은 작목전환이나 휴경 보상 등 주로 생산조정제에 의하고 있다 그러나 이는 생산구조 자체를 조정하지. 는 못하며 재정부담도 상당히 크다 그런데 농업진흥지역을 지금보다 엄격히 선, . 별하여 조정하고 농업진흥지역 밖의 농지는 밭작물 재배 등으로 전환하도록 유, 도하면 벼 재배면적의 축소는 자동적으로 이루어질 수 있다, .
일반적으로 토지이용규제로 인한 손실에 대해서는 보상을 지급하지 않으나, 농업진흥지역에 대한 규제를 더욱 엄격히 하는 경우에는 규제손실을 보전해 주 어야 한다 이를 위해 개발권매입제. (purchase of development rights)를 도입․ 실시할 필요가 있다 개발권매입제는 농지가격이 너무 높아 도저히 매입을 통해. 서는 영농규모를 확대할 수 없는 우리 현실에서 하나의 해결방안이 될 수 있다.
또 농민들이 개발권 매각을 통해 재정적 안정성을 높일 수 있다는 점도 자금력이 취약한 우리 농민들의 입장에서는 환영할만하다 그러나 소요재원을 어떻게 조. 달할 것인지가 이 제도의 도입의 관건이다 현재로서는 농지관리기금을 활용하. 는 것이 가장 현실적인 방안이다.
비우량농지의 계획적 관리방향
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먼저 영농여건불리농지는 개발에 대해 아무런 제한이 없더라도 이 같은 토지, 가 어디에 얼마나 어떤 형태로 존재하는지에 대한 정확한 정보가 없으면 실제 개발사업을 추진하기 어렵다 따라서 영농여건불리농지에 대한 조사결과가 일반. 국민에게 제공되어야 한다.
다음으로 농업진흥지역 밖의 농지이면서 영농여건불리농지가 아닌 농지는 전 용허가를 받아서 농업외 용도로 전용할 수 있다 그러나 전용허가가 개별필지마. 다 단편적으로 전용가능 여부만 결정하는 것이어서 개발이 소규모로 분산되는 결과를 초래하고 있다 따라서 소규모로 분산되는 개발행위를 집단적 계획적으. ․ 로 개발하기 위해서는 토지용도의 구분이 필요하다 용도구분은 다원적 기능을. 수용하고 지나친 소규모 분산입지를 막는 정도의 기본적인 용도구분이 적절하, 다고 본다. 즉, 농업진흥지구 농업보호지구 축산지구 취락지구 농산업지․ ․ ․ ․ 구 농촌관광휴양지구 유보지구 정도이다 이들 용도지구 지역특성에 따라 필․ ․ . 요하다고 판단하는 경우에 한해 그 용도지구만 필요한 지역에 대해 선택적으로, 지정할 수 있도록 한다 또 토지소유자의 반발을 사지 않고 용도지구 지정의 실. , 행력을 확보할 수 있는 방법으로 용도지구가 지정된 지역에 대해서는 규제를 하 는 것이 아니라 재정지원 조세감면 기술지도 등 각종 정책적 지원을 집중하, ․ ․ 여 최우선적으로 지원하도록 한다.
농지전용에 따른 지가차익 즉 전용이익은 사회적으로 환수하는 것이 바람직, 하다 현행 개발이익환수제도 안에서 이를 환수할 수 있는 방안으로는 농지보전. 부담금을 활용하는 것이 가장 현실적인 방안이다 그러나 현재보다는 부과수준. 을 높일 필요가 있다 이는 농업진흥지역이 조정되고 영농여건불리농지가 고시. 됨에 따라 도시용지 개발을 위한 농지전용이 늘어날 가능성이 커서 농지시장에 투기수요가 확산될 우려가 있기 때문이다 또 엄격한 규제를 받고 있는 농업진흥. 지역 농지소유자 등의 상대적 박탈감을 해소할 필요가 있다 또 부과수준을 인상. 하면 현실적으로 규제손실을 보상하기 위한 재원조달에 도움이 되는 측면도 있 다 또 농업진흥지역의 지가가 낮은 점 때문에 이를 전용하려는 시도가 늘어나는.
것을 방지하기 위해 농업진흥지역의 전용에 대해서는 부담금을 감면하지 않도록 한다 징수된 부담금은 농지관리기금에 편입하여 농업진흥지역의 규제손실에 대. 한 보상재원으로 사용한다.
제 장 결 론5
이 연구는 도시용지 공급확대를 위한 농업진흥지역 해제주장과 쌀공급 과잉에 따른 농지면적 축소주장의 타당성을 검토함으로써 향후 국토 전체의 토지이용배 분의 비효율이 발생하는 방지하는데 기여할 것으로 기대된다 또 도시용지 공급. 원 선정시 고려할 원칙과 우선순위를 제시하고 향후 농지관리정책의 발전방향, 을 제시함으로써 도시용지 공급확대를 원활히 하는 동시에 우량농지를 보전할 수 있는 실효성있는 정책수립에 기여할 것으로 기대된다.
이 연구는 단기 정책연구이지만 현안문제의 대안마련 위주로 하지 않고 이론, 연구를 통해 문제의 본질을 규명하여 정책당국자에게 정확한 정책수립에 필요한 기본인식부터 제공한다 그리고 이를 바탕으로 정책수립시 참고할 수 있는 정책. 방향을 제시하지만 이 역시 논리전개에 중점을 두었다 이는 단기 정책연구에서. 취하기 어려운 것으로 이 연구의 특징이라고 할 수 있다.
한편 이 연구에서는 한두 가지 다루지 못한 부분이 있다 향후 발전방향에서, . 제시한 개발권매입제의 도입방안에서 실제 도입시 법리적으로 검토해야 할 사항 들을 미처 다루지 못했다 또 이 제도를 실시할 때 소요재원이 어느 정도 되는지. 개략적으로라도 추산해 보는 작업이 누락되었다 향후 이에 대한 후속연구가 이. 어져야 할 것으로 본다.
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