2. 공공사업과 경제

미국의 인프라 쇠퇴와 대응

: 1980년대 공공사업 개혁

일 시 : 2014.10.23(목) 17:00 ~ 장 소 : 국토연구원 808호 회의실 소 속 : 국토연구원 국토인프라연구본부 발표자 : 조남건 선임연구위원

참여연구진 : 이춘용, 김호정, 고용석, 김종학, 김준기, 김혜란, 김민영

1. 낙후시설/투자감소

2. 공공사업과 경제

3. 1980년대 공공사업 재정

4. 공공사업비 확보 및 지연 비용 감소방안

5. 공공사업 자금 확보 : 사기와 행정낭비 줄이기 6. 미국의 지출 예산

7. 연방 시스템하의 공공사업 책임 분담 8. 정책적 제언

0. 서지 사항

□ 저자

 Pat Choate : 박사, TRW 선임 경제학 정책분석가

 Susan Walter : 여, 석사, GM 주정부 이슈 담당 매니저

□ 원서

 America in Ruins : The Decaying Infrastructure

 발행연도 : 1981년

 발행처 : Council of State Planning Agencies

 번역서 참고문헌 : 듀크 대학교 발행본(복사본)

□ 주요 내용

 미국 공공시설들의 낙후성이 미국인의 삶의 질을 저하시키고, 미국 경제발전에 걸림돌이 되고 있음을 경고하면서, 경제회복의 필요조건으로서 공공시설(인프라) 의 재건에 노력해야 함을 강조하고 있음

1. 낙후시설/투자감소

□ 낙후시설 실태

 미국의 공공시설들이 빠르게 노후화되어 가고 있으며, 이러한 현상은 미국의 경제회복에 장애물이 되고 있고 국민의 삶의 질 저하를 초래함

 소방, 대중교통, 상수도, 교도소, 홍수예방 등 커뮤니티 서비스 위협

 주간 고속도로(Interstate Highway, IH, 42,500마일)에서 매년 2,000 마일 재정비 필요

 기금 부족으로 인해 8,000마일의 도로와 그 도로의 교량 13%는 예상 수 명이 다 되어 재건설 필요

※ IH 연장은 전국도로망의 1% 이하  전 교통량의 20% 이상 처리

 인플레로 인해 장래에 소요될 재생 비용이 크게 증가할 것임

 연평균 12.5%, 6년에 비용이 두 배 증가

 교량 5개 중 1개 보수 필요. $330억 추정비용에 예산 $13억 배정

1. 낙후시설/투자감소

□ 투자 감소

 공공사업에 대한 투자는 낙후시설 증가에도 불구하고 감소

 $386억 (1965년)  $310억(1977년) -21% (경상가격)

 GNP 대비 : 4.1%(1965년)  2.3%(1977년) -44%

 공공사업 투자감소가 다른 공공사업 활동에도 영향

 고속도로, 시내 도로 공사에 50% 이상 투자감소

 투자감소 원인

 출생률 저하, 베이비 붐 세대의 성숙

 예산의 균형을 유지하고자 건설, 유지 보수 등 예산을 습관적으로 감축. 이 로 인해 공공시설이 낙후되어, 장기적인 비용부담을 형성, 삶의 질 저하 초래

※ 공공사업 투자는 국가와 지역의 경제성 회복에 필수적임

2. 공공사업과 경제

□ 생산성 저하

 미국의 생산성 향상율이 15년 동안 하락

 저하하는 기술혁신 및 활용비율

 불충분한 노동생산성 향상율

 민간과 공공부문의 신규 및 기존시설에 대한 불충분한 투자

 년 $800억 규모, 공공사업의 기여

 국내경제 안정화 기여

 국가와 지역의 예산안정화에 기여

 특정지역, 경제부문, 인구집단 등의 경제적 쇠퇴문제 해결에 기여

 공공사업과 일자리

 건설회사 420만명 고용(350만명은 건설 노동자)

2. 공공사업과 경제

□ 공공사업과 입지

 공공사업의 입지 가능성이 회사의 입지에도 결정적 영향

 1970년대 중반 센서스 조사 : 254개 분야 2,000개 기업 조사

 거의 모든 경우에서 지방세 혜택, 지방 산업채권 재정지원보다 더 중요

□ 공공사업과 경제 안정화

 공공사업 투자가 경기과열과 위축을 조절하는 수단으로 사용됨

 미국의 공공사업 투자는 경기 흐름과 비슷한 패턴을 유지 : 경제순환 확장 기에 투자를 늘리고, 침체기에 투자를 줄여옴  부작용 초래

 비용(재료, 설비, 노동력)이 증가하고, 인플레이션을 유발

 침체기 동안 투자감소로 인해 노동력 저활용, 건설, 재료 및 설비산업에서 산업시설이 증가하여 경기를 악화시킴



1960년 이후 3개의 경기 대응 프로그램을 법제화

 지출시기와 행정, 협소한 목표 등에 결점이 있는 것으로 밝혀짐

2. 공공사업과 경제

□ 공공사업과 경제 안정화

 공공사업 기금을 경기조정 수단으로 활용하는 장점

 경기순환적 패턴의 부정적 영향을 감소 시킴

 경기 침체기 동안 발주되어 경제회복을 가속화 할 수 있음

 불경기 시점과 혜택을 보는 시점 사이의 시차를 감소시킴

 경기부양책을 위한 연방정부 기금 안정적 확보

 더 나은 목적의 투자를 촉진할 수 있음

 목표 설정 : 선구매 시행

 경제적 침체기에 자재 및 설비산업의 수용능력이 남아 돌아감. 경기 침체기에 미집행된 공공자금을 건설이 이루어지기 전에 미리 자재와 설비를 구매할 수 있도록 함

 침체지역에 일자리를 주고, 실업수당을 줄여주는 것임

3. 1980년대 공공사업 재정

□ 재정 확보 노력

 1980년대 공공사업 투자소요가 1970년대 투자수준을 초과할 것

 투자 대 소비

 과거 20년 동안 공공과 민간 모두 투자보다 소비를 더 좋아했음. 실질적인 공공사업 투자수준도 낮아졌음

 현 상황을 유지하려고 해도 공공 및 민간의 투자증가가 필요하며, GNP 점 유율도 증가시켜야 함

 자본시장의 실천 사항

 공공사업의 개선으로 혜택을 받는 사람과 비용을 지불하는 사람이 일치하 지 않음. 재정과 공공시설 이용이 관련되도록 해야 함

 자금을 낭비하는 비효율성과 부정행위는 척결되어야 함

 공공시설 투자에서 민간투자 요구를 수용하면 경제조정 정책에 기여할 것

3. 1980년대 공공사업 재정

□ 재정 확보 노력

 장소에 따른 자본 배분

 공공사업 기금을 어느 곳에 나누어주느냐가 민감한 문제

 지방에 투자를 해도 그 지역 사람들과 경제활동에 성취된 것이 거의 없음

 왜? 은퇴후 따뜻한 곳으로 이주, 노동비용의 조정 등이 구조적 변화 초래

 공공자원 부족시대에 공공사업 기금 이용시 우선순위 설정이 필수적

 공공사업의 재정지원

 연방보조금이 주정부 지출의 40%를 차지하여 연방 프로그램에 영향을 받 는 일이 증가함  유지관리에 기금을 사용하지 못해 신규건설에 치중함

 이용자 부담으로 재정을 지원받는 공공사업들은 유지관리 문제가 적음

 <개발은행>으로 소도시와 주정부들이 자본시장 접근

 소규모 채권발행시 수수료와 발행비용, 인쇄비 등으로 인해 민간 채권시 장 접근이 어려움  연합채권 회사를 만들어 거래비용을 줄일 수 있음

3. 1980년대 공공사업 재정

□ 이용자 부담

 공공서비스의 재원조달 방법으로 이용됨

 GAO, 요금으로 재정을 확충하는 도시들이 상수도 관리가 양호함을 밝힘

 일반재정에서 지원받는 도시들은 누수나 사용료 징수에 무심 (뉴욕시)

 이용자 부담제도로 저소득층에 불리한 경우 특별한 소득별 조정 가능

 공공시설의 민 영화

 상수도 시스템 건설 및 운영은 일반적. 쓰레기 수거, 소방, 거리청소, 소포 배달, 병원 건축 및 운영, 가로 유지관리 및 건설, 대중교통 등에 민간 참여

 정부는 지출에 한계가 있고, 민간은 자본조성이 용이하여 민간기업 활용

 공공기관의 경직성, 인력관리문제 탈피. 민간은 공공보다 효율적 운영

※ 다수의 민간 운영이 공공부문으로 전환 중 : 민간부문 남용과 부패가 원인 (철도회사  CONRAIL, AMTRACK )

3. 1980년대 공공사업 재정

□ 이용자 부담

 민영화의 이슈

 이윤추구로 인한 서비스 품질 저하 및 소비자 지출 증가

 업무수행에 대한 통제, 모니터링, 평가 문제

 민간 부문의 부당이익 입찰자들의 담합 및 공무원 뇌물

 정부기관 근로자와 노동조합의 반대

 다양한 민영화 방안



 공공시설(하수도, 가로)을 민간이 조성하고, 보유한 채무로 건설, 유지관 리 및 운영. 10년 또는 20년간 채무를 갚고 종료후 정부가 그 시설을 소유함

4. 공공사업비 확보 및 지연 비용 감소방안

□ 공공사업비 지출부문에서 돈을 확보하는 방안

 지연으로 인한 손실비용 ($800억의 20% 수준)

 기금의 오용으로 인한 손실비용

 낭비운영과 잘못된 계획으로 인한 손실비용

 지연비용

 1960년대 발전소 건설에 5년 미만 소요  현재(’80년) 12년 이상 소요

 TVA 발전소 7개 건설에 8년 지연되면서 $100억 추가 지출

 불필요한 지연  비생산적 업무로 분산  자본투자 감소, 이자 부담

 미국 전체 공공사업비의 20%가 불필요한 낭비의 주요 원인

 1년 짜리 회계연도의 기금 배정에 6년 소요

 미공병대 77개 사업 조사 : 계획 12년, 검토 및 예산책정에 14년(감사원)

4. 공공사업비 확보 및 지연 비용 감소방안

□ 지연의 원인

 시공전 지연

 특정 시한 부재 : 많은 규제들이 시간제한 없이 수행됨

 다지화된 관계기관 : 대부분의 공공사업에 16개 정부기관 승인 필요, 기관 별 절차가 다르고 의사결정 기준도 다름

 문서처리 지연 : 주-지방정부 요구사항이 연방정부 보다 시간이 많이 걸림

 소송관련 지연 : 시민과 이익단체의 소송제기로 공사지연

※ 시공전 지연의 책임 대부분은 지방정부 차원

 환경청의 건설보조 사업의 지연 원인

 부동산 취득 / 지방정부 재정부족/ 서비스 협정 협상의 어려움/ 느린 문화 재 조사

 주택도시개발부의 도시개발 포괄보조금 지연 원인

 부적절한 사업계획/ 지방정부의 관료적 형식주의 (red tape)

4. 공공사업비 확보 및 지연 비용 감소방안

□ 건설 지연의 결과

 구매력 감소

 미완공된 사업의 규모가 천억 달러에 달함

 인플레이션으로 인해 구매력 감소 초래 (인플레이션율 > 가격인상율)

 수혜의 지연

 공공사업 혜택 지연으로 경제사회적 측면의 부작용 심각

 불확실성과 신뢰의 상실

 공공사업 완공기간이 늘어나면서 불확실성과 위험도 증가

 불확실성은 정부와 정부지도자들에게 공적인 신뢰 상실 야기

4. 공공사업비 확보 및 지연 비용 감소방안

□ 개혁 방안

 단기 방안

 예산관리국에서 개혁 시도

 지연사업을 회계연도별로 특정사업별로 특정 기금 기관별로 확인

 지정 되었지만 배분되지 못한 기금을 5종류로 구분

 공사가 중지된 사업에 대해 2년 내에 다시 재정지원을 할 수 있음 (재평가)

 장기 방안

 공공사업의 공정관리 기준 및 모니터링 제도 도입

 개인 및 기관의 인센티브 제공 : 선 재정지원 시행

 정부 활동계획의 향상 : 사업비의 2% 기금을 별도로 만들 수 있음

 중재절차 생성

 규제, 인증, 준수 및 허가 절차의 완료시한 설정

 민원 처리 단순화 및 간소화

5. 공공사업 자금 확보 : 사기 및 행정낭비 줄이기

□ 공적 자금의 부정 문제

 공사전 단계 : 뇌물, 가격 담합, 지위를 이용한 불법 행위

 공사단계 : 부실한 공사, 과다한 비용, 직무를 이용한 부당 취득

 공사전 사기

 토지용도구역 설정, 토지구입, 건축 관련 포상, 건설 계약에 악습 존재

 건설 사기와 부실 건설

 부패는 공공기관의 감시 부족 또는 책임 있는 공무원의 결탁으로 생김

 부정활동 방지 수단

 다양한 유형의 공공사업 공사를 위한 표준 제정

 공사는 표준적인 절차를 두도록 함

 공공사업 활동에 복수의 감시활동 요구 : 공무원의 책임 요구

 사업에 대한 보증 요구

5. 공공사업 자금 확보 : 사기 및 행정낭비 줄이기

□ 시도된 관리 개혁

 구조개편, 계획 요구사항 도입, 민간투자 장애물 등

 구조개편과 공공사업

 구조조정 (1948년 이후 28회 시도…성공하지 못함)

 경제 또는 효율을 위한 구조조정은 성공하기 어려움 (Salamon)

 기관간 협조

 고위관리로 구성된 실무그룹 운영 : 개인적 영향이 커서 비효율적

 프로그램 간소화

 일부 프로젝트의 신청 요구사항들을 감소시키고 간소화함

. 자금제공 전

단계에 집중되고 재정지원 후에는 관심 없음

5. 공공사업 자금 확보 : 사기 및 행정낭비 줄이기

□ 시도된 관리 개혁

 정부간 점검 및 논평 과정

 200개 이상의 프로그램들이 자금 제공전 관련 주정부와 광역적 계획단체 들이 그 사업내용을 검토  정보교환은 유익했으나 연방과 지방 프로그램 간의 중복을 감소시키지 못했고, 계획 및 행정 요구사항을 표준화하지 못함

 A-95 clearinghouse (조정협력실)

 관련기관 소집

 관련기관 소집 및 조정 기관의 사용  의사결정을 할 권한이 없었음

 계획과 공공사업

 공공계획은 연방정부 규제 요구사항에 맞추거나 연방 기금을 쉽게 확보하 는 방향으로 처리  정부간 조정 및 연방, 주, 지방간 연결에 비효과적

6. 미국의 지출예산

□ 연방 예산 3요소

 기본 예산 개요, 상세 예산 부록, 특별 분석

 공공사업과 지출예산간의 문제점

 연방 공공사업 정책수립 및 프로그램 행정에서 전국적 투자정책과 이를 뒷 받침할 지출 예산이 없음  지출예산을 편성하지 않았음

 공공사업 투자에 대한 관심 : 1974년 연구와 청문회, 1976년 공공사업 투 자에 관한 연구, 1978년 및 1980년 경기활성화 방안으로서의 공공사업의 이용에 관한 연구 및 청문회 (의회)

 지출예산의 구성 요소

 현재 및 향후 자본 수요와 지출

 현재 및 향후 운영-유지관리 수요와 지출

 재원

6. 미국의 지출예산

□ 국가 자본예산의 정책 및 관리 활용

 성공을 위한 전제 조건(Steiner)

 대통령과 의회의 리더십, 초기단계에 필요

 예산과정에서 모든 재정 공공사업 활동을 다루어야 함

 예산과정은 계획과정과 연계되어야 함

 국가자본 예산의 조성, 운영할 책임을 명확히 분담할 것 (미국 예산관리국)

 의회의 특정 위원회도 자본예산 편성에 대한 책임이 있음

 유연성 필요 : 여건 변화를 수용할 수 있는 수정 필요

 예산 편성 관련 용어는 간단 명료해야 함

 예산편성 체계 자체도 단순할 필요가 있음(예산은 관리의 도구임)

 자본예산은 실행이 기반이 되면서 평가될 명확한 기준이 필요하다

 기관장의 예산과정 참여

7. 연방 시스템하의 공공사업 책임 분담

□ 공공사업의 책임과 권한 재검토

 1957년 주 및 지방 공공사업 투자재원의 10%가 연방정부 지원  1970년대 후반, 40% 이상

 희석된 책임감

 미국의 공공사업 관련 기관 : 100개의 연방정부 기관, 50개 주정부, 컬럼 비아 특구, 푸에르토리코, 3042개 county, 35,000개 지방정부, 15,000개 학구, 2,000개 광역적 행정단위, 200개 이상 주정부간 협정, 9개 복합적인 주정부 종합개발 기구 등

 분절업무(fragmentation)로 관료적 오용사례 양산

 선출직 공무원의 책임감 상실, 공공자산의 한정적 통합, 서비스의 중복 또 는 누락, 상충적인 프로그램 절차들, 다양한 행정명령 전달체계 및 자격기준 등

8. 정책적 제언

□ 재정 예산

 전국 공공사업의 필요성을 기술한 ‘특별분석’을 준비할 것

 공공사업 예산을 공사전, 공사중, 유지 및 운영관리비 등으로 제시할 것

 자본예산 산출에 필요한 기초자료를 준비하도록 지시할 것

□ 공공사업의 효과 확대

 모든 수준의 정부에서 개혁을 통해 공공사업 지연 감소방안을 찾을 것

 공공사업 지출과 연계하여 부패와 낭비를 줄이는 개혁을 행할 것

 공공사업 활동에 대해 행정적 평가를 수행할 것

 공공사업의 책임소재를 분명히 할 것

□ 결론

 경제회복은 국내정책의 최우선 과제. 경제회복 및 삶의 질 유지에 절대 필요한 필요조건으로서 공공시설을 재건해야 할 것임

시사점 및 Q&A

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