디지털 시대 담합 (cartel) 점검(screening)
◇ (개요) OECD는 1.30.「디지털 시대의 담합 점검(screening)」워크샵을 개최하고 담합점검에 관한 이론적 논의 및 각국의 점검도구 소개
◇ (주요내용)
ㅇ 점검(Screening)은 담합에 대한 사전적 적발수단으로 자진신고 감면제도(leniency) 등 사후적 적발수단과 상호 보완적 기능 수행 - 크게 구조적 점검과 행태적 점검으로 구분되는데, 구조적 점검은
집중도, 상품차별화, 진입장벽, 수요안정성, 가격투명성 등 시장의 구조적 특성을 고려하고, 행태적 점검은 담합참여자들의 행태를 분석 ㅇ 최근 디지털 시대의 데이터(data) 증가는 담합에 대한 광범위한
점검을 가능하게 하는바 각국은 이를 이용한 담합 점검시스템 개발 - 영국, 스위스, 브라질 등의 경쟁당국은 조달당국의 입찰자료를
활용하여 입찰자 수, 입찰가 패턴 등을 분석하여 담합가능성을 점검
◇ (시사점)
ㅇ 우리나라는 최초로 입찰담합 징후분석 시스템을 개발한 담합 점검 시스템 선도국가로서 앞으로도 각국의 담합 점검시스템 발전상황에 관심을 갖고 보다 활용도 높은 시스템 개발을 위해 노력할 필요
1. 발제자 발표내용(Robert Porter: Northwestern University 경제학 교수)
□ (논의배경) 사전적 담합 적발수단인 담합 점검(Screening)의 실제 집행 사례와 최근 정책환경 변화에 따른 주요과제 및 보완방안 논의 필요
ㅇ 점검(Screening) 등 사전적 적발수단은 자진신고 감면제도 등 사후적 적발수단과 보완관계에 있으며, 크게 구조적․ 행태적 접근으로 구분 ㅇ 특히 최근 데이터(data)의 증가가 보다 광범위한 조사에 기여할 수
있음과 더불어 담합촉진 요소로도 작용할 수 있음을 고려할 필요 ㅇ 담합의 구조는 ① 공모자, ② 가격․점유율․상품특성 등에 대한 합의 형성,
③ 이탈 적발․저지 등 합의 이행, ④ 비공모자의 진입․확장으로부터의 이익 보호, ⑤ 담합적발 방지, ⑥ 새로운 환경에의 대응 등과 관련
□ (개요) 구조적 점검과 행태적 점검의 주요 특성은 다음과 같음
ㅇ (구조적 점검) 해당 시장 또는 산업의 구조적 특성을 고려하여 담합 여부나 가능성 판단
- 판매자수 또는 시장집중도, 상품차별화 정도, 잉여설비, 진입장벽, 수요안정성, 가격투명성 등이 주요 고려요소
- 그러나, 이익은 좋은 상품이나 낮은 비용의 결과일 수 있으며, 적발된 담합수는 미적발된 담합을 대변하지 못하는 문제 등 존재 - 또한, 이들 요소가 담합을 촉진하는 정도는 개별 산업의 환경에
좌우되는바 담합에 대한 잠재적 우려를 개략적으로 제공하는 의미 ㅇ (행태적 점검) 많은 담합은 형성 및 구조와 관련된 운영상 문제를 수반 하는바 이들 문제를 중심으로 어떤 행동이 담합에 부합하는지 점검 - 그러나, 일반적 적발방법은 없고 개별 환경에 대한 분석 및 사례
연구가 필수적인데, 의사소통없이 담합을 실행하기 어려운 경우존재 - 또한, 모든 시장의 잠재적 우려를 연구하는 것은 사실상 불가능하므로
소비자 또는 경쟁기업의 신고, 시장연구와 연계하는 것이 유용 - 행태적 점검을 통해 담합이 의심가는 경우 심층조사를 할 수 있는바
기업에게 의심가는 행동에 대해 합리적 설명을 요청하며, 담합 자백시에는 자진신고 감면제도와 연계되는바 이 제도 보완 가능
□ (주요 고려사항) 담합 점검시 주요 고려사항
ㅇ (가격패턴) 많은 담합은 단기간만 존속되는바 담합 형성과 해체 시기의 가격변화는 담합의 유용한 지표일 수 있음
- 담합 형성기에는 시장이 감내할 수 있는 가격을 실험하기 위해 비용증가와 무관한 점진적 가격인상이 관찰되며, 담합의 종료는 대체로 잘 관리되지 않기 때문에 갑작스러운 가격하락이 발생 ․ 또한, 담합 유지시에는 가격이 비용에 덜 대응적이기 때문에
일반적으로 가격변동이 덜함
- 기업들간의 반복적인 상호작용은 이탈시 보복위협을 통해 담합을 유지할 수 있는데, 의심되는 이탈에 대해 신속․확실․강한 보복이 요구됨 ․ 보복수단으로는 합법적 담합의 경우 벌금, 경쟁사의 상실된 점유율에
대한 합의된 가격을 통한 보상, 퇴출, 가격전쟁 등이 있음
ㅇ (적발방지를 위한 가격설정) 공공조달입찰시 경쟁적인 것처럼 보이기 위해 실제 제시될 입찰가보다 높은 가짜 또는 보완입찰을 하기도 함 - 자료를 담합자 vs 비담합자, 담합자내 저가입찰자 vs 고가입찰자로
구분하여 저가입찰자가 고가입찰자와 같은 과정을 통해 결정되는지 점검 ․ 비담합자들의 입찰순위는 생산능력, 가동률 등 비용요소와 관련
되는데, 담합 가담자들은 저가 입찰은 낮은 비용을 가진 기업들이 제출하는 반면 높은 가격의 입찰 순위는 비용과 관련이 없음 - 그러나, 정교한 담합은 진정입찰이나 가짜입찰 모두 같은 정도로
가격을 올리고 비용에 의해 입찰순위를 정함으로써 이런 점검을 피할 수 있으므로 담합 입찰수준과 비담합 입찰수준간 비교 필요 ․ 재입찰에 대한 사례연구결과 상한가 초과시 곧바로 재입찰을 하면
2차에서도 1차 최저가 입찰자가 2순위와 1% 미만의 가격차이로 거의 항상 최저가 입찰가가 되는 반면 2․3순위자간에는 그렇지 않음
ㅇ (부분적 담합) 부분에 대한 담합시 비공모자의 행동과 비교 가능 - 우유는 운반비용이 커서 통상 공장으로부터의 거리에 비례하여
입찰가가 높은 것과 달리 신시내티 지역 3개 학교납품 업체는 거리가 멀수록 입찰가가 낮았는바 이들 경쟁자간에 지역할당 양상 ㅇ (변칙적 가격패턴) 일본 도로포장 사례를 보면 최저 입찰가 설정 후
낙찰가가 이전보다 낮아졌는바 이는 최저 입찰가가 담합 이탈에 대한 제재를 제한하는 역할을 했기 때문으로 보임
ㅇ (평균가 경매에서의 과잉진입) 평균가격에 가장 가까운 입찰가가 낙찰되는 경매의 경우 낙찰 가능성을 높이기 위해 담합 가담자 들이 많은 입찰을 하여 평균가격을 조작할 유인 존재
- 이탈리아 도로입찰 사례를 보면 비교가능한 입찰시보다 입찰수가 훨씬 증가(50 vs 7)
ㅇ (시장배분) 많은 경우 담합은 합의자간 비용․자산․기존고객․할인율 등의 차이로 인해 내부적인 정치적 문제가 있음
- 배분방법으로 지역, 시간, 기간, 임의적 방법 등을 사용하는바 지역특화, 순차낙찰, 고객의 낮은 전환율은 담합의 징후일 수 있음 - 또 다른 방법으로 기존 시장점유율을 사용하기도 하며 실제 점
유율에 따라 추후 보상을 하기도 하는데, 가격변화가 느리며 약 한 담합에서 내부규율 유지를 위해 시장점유율이 보다 안정적임
□ (데이터와 담합 점검) 최근 데이터(data)의 증가는 담합에 대한 광범위한 조사를 가능하게 하나, 담합 이탈에 대한 모니터링을 용이하게 하여 담합을 촉진하는 측면도 존재하는바 가격투명성 규칙 등이 그 예임 ㅇ (가격비교사이트) 인터넷은 소비자의 검색 비용을 낮추고 상품의
가격․품질 경쟁을 제고하기도 하나 가격인상을 초래할 가능성도 존재
- 칠레가 주유소 가격의 웹사이트 게시를 의무화하자 저소득지역은 10%
이상 상승한 반면 웹사이트를 보다 잘 이용하는 고소득지역은 덜 인상 ㅇ (입찰절차상 부패) 비공개 입찰에서 입찰자는 경쟁사의 입찰가를
알기 위해 구매자의 직원을 매수할 수 있음
- 러시아 공공입찰사례 연구결과 뇌물을 통한 낙찰예정자는 입찰절차 종료시까지 기다리다가 낙찰예상 수준의 입찰가를 제출하는바 낙찰자의 입찰시간 분석결과 10% 이상의 입찰이 정보유출 가능성 - 특히 입찰이 다양한 품목․가격․품질과 관련될 때 부패에 취약한바
낙찰자 선정시 품질기준 등의 재량에 대한 기준마련이나 공개 필요 - 낙찰가격에 대해 재협상 기회가 있으면 계약이행 과정에서 부패가
발생할 가능성이 있는바 경쟁입찰의 효과가 희석될 가능성도 존재 2. 각국의 사례 소개
가. 영국 발표 내용
□ (개요) 영국은 공공입찰의 담합 점검을 위해 ‘Screening for Cartels' 라는 점검도구를 개발하고, `17년 공공조달 관련 자료 수집․시행 ㅇ (담합 테스트) ① 입찰참여자의 수 및 패턴, ② 입찰가 패턴, ③
비낙찰자의 입찰가 패턴 및 ④ 상기한 세 가지 테스트를 결합한 테스트를 진행한 후 각 가중치에 따라 담합 의심 결과 도출
- 공공조달기관간 자료의 직접적인 공유절차가 필요없으며, 기관간 커뮤니티를 형성하고 혁신, 개발, 보급하는데 유용
ㅇ (평가) 공공조달기관에게 익숙한 구조를 채택하였으며, 원자료만 투입하면 자동적으로 테스트 결과가 도출될 수 있도록 사용의 편의성을 높인 점은 긍정적이나 여전히 보급에 한계
- 이를 사용하는 공공조달기관은 주로 긍정적으로 평가하고 있으나 IT보안 및 측정 문제가 제기된 바 있어 최근에 이를 반영
- 점검도구 개발을 위해 정보과학 및 IT개발 관련 내․외부 전문가의 역할이 중요했으며, 제3자의 자료에 대한 접근성이 매우 중요 - 입찰담합의 위험에 대한 인지도를 제고하고, 주요 이해관계자간
네트워크를 형성하는 긍정적 효과 발생
- CMA/CCS 인터넷 학습 모듈, 비디오 등을 제작하여 점검도구의 확산을 위해 노력 중이며, 향후 이용자 증대시 자금조달, 이용방 법 발전 등의 과제가 존재함을 지적
나. 스위스 발표 내용
□ (개요) 입찰담합은 내부정보 부재로 제재에 한계가 있으므로 내부정보와 자진신고 부재시의 효과적 조사를 위해 `08년 담합점검 프로젝트 개시 ㅇ 공개자료를 이용해 간단한 과정을 통해 담합이 우려되는 사안에
대한 합리적인 근거를 도출하는 것을 목표로 함
□ (사례분석) Ticino 주(Canton)와 St. Gallen 주의 입찰사례를 분석하여 다음과 같은 입찰담합의 행태적 특성을 정형화
ⅰ) 입찰가격의 편차(Coefficient Variation, )와 담합가능성은 반비 례
ⅱ) 1․2위 최저가간 가격차이가 다른 입찰자들의 평균 가격차이보다 큼
* RD(Relative Distance,
들러리입찰가들의차의평균
가장낮은입찰가두개의차 ) > 1
ㅇ 들러리 업체들도 공공조달기관에 대한 해당 기업의 명성을 위해 너무 높은 가격은 제출하지 않는 경향이 있는바 1․2위 최저가 입찰가간 차이는 크지만 그 이하 들러리 업체간 입찰가 차이는 상대적으로 작음
□ (부분담합) 모든 기업들이 아닌 기업들의 일부만 담합에 참여하는
부분담합의 경우 다음과 같은 의문에 대한 규명 필요
ⅰ) 부분담합이 의심되는 입찰을 규명하기 위해 입찰가격 편차(CV)가 작고, 입찰자간 평균 가격차이 대비 1․2위 최저가간 차이(RD)가 큰 사례 분석 ⅱ) 담합이 의심되는 기업들의 하위그룹을 구분하기 위해 입찰기업들간
상호작용(의심입찰 자주․동시 참여 등) 및 지리적 공통점을 분석하여 구분
ⅲ) 규명된 하위그룹들의 담합행위 규명을 위해 들러리 입찰가 분석 ㅇ 일반적으로 입찰예정자는 낮은 가격을 제출하고, 들러리 입찰자들은
높은 가격을 제출하므로 최저․최고가 차이 대비 최저가와의 차이 분석
* m ax m in
m in
∈
( 공공조달에서의해당기업의입찰가,
m in m ax 공공조달에서의가장낮은 높은 입찰가)
□ (평가) 해당 분석이 91%의 입찰담합사례 적발에 유용하다는 결과가 있는바 최소한 스위스 건설산업에 대해서는 적절한 결과를 가져옴 ㅇ 분석에 필요한 자료량이 상대적으로 적고, 비경제학자의 이해 및
실행에도 용이하다는 평가
ㅇ 특히 최고가를 제시기업이 낙찰되는 경매방식으로서 반복가능하고 유지될 수 있는 입찰담합 사례에는 해당 분석도구의 적용이 용이
다. 브라질 발표 내용
□ (개요) 경쟁당국내에 점검팀을 신설하고, 사전․사후적 조사기술 개발 ㅇ 효과적 점검기술 개발을 위해 해외사례를 분석하고, 연방법원 및
관련부처 등 다른 기관과 협력해 공공조달에 관한 프로젝트 개시 ㅇ 빅데이터를 활용해 가격, 비용, 한계이익, 점유율 등에 관한 증거를
일반화하고, 입찰담합에 대한 이론을 결합하여 통계적 시험 고안
□ (평가) 공공조달분야와 민간시장간 자료접근성 차이로 적용상 한계가 있으며, 분석결과를 기소 등 실제 집행에 활용할 수 있을지 판단 필요
