정부재정 변화에 따른 세대별 순조세부담

정책연구 21-01

2021. 04

정부재정 변화에 따른 세대별 순조세부담

전영준

전영준

서울대학교 경제학과를 졸업하고 미국 펜실베니아 대학(Univ. of Pennsylvania)에서 경제학 박사학위(전공: 재정학)를 취득하였다. 한국조세연구원(현, 한국조세재정연구원)에서 7년간(1995∼2002)연구위원으로 재직하면서 조세, 복지 분 야의 관련연구를 담당하였다. 2002년부터 2007까지 인천대학교 경제학과 조교수를 거쳐, 2007년부터 현재까지 한양 대학교 경제금융학부 교수로 재직 중이다. 한국재정학회의 총무이사를 역임하였고, 현재 한국재정학회의 부회장으로 활 동하고 있다.

주요 연구논문 으로는 “Fiscal Burden of Korean Reunification: A Generational Accounting Approach”(FinanzArchiv, 2005, 공저), “Generational Accounting in Korea”(Journal of The Japanese and International Economies, 2006, 공저), “Optimal Portfolio of Knowledge and Human Capital Investment”(Korea and the World Economy, 2012, 공저), “Growth Effects of Population Aging in an Economy with Endogenous Technological Progress”(The Korean Economic Review, 2013), “Retrospective Generational Accounts for Korea”(The Korean Economic Review, 2018), ｢한국의 적정조제부담률에 대한 연구｣(경제분석, 2007, 공저), ｢복지패러다임 전환의 경제적 효과 – 보편적 복지 vs. 선택적 복지 -｣(경제학연구, 2013, 공저), ｢일제강점기와 미군정기의 세대간 회계: 세대간 형평성에 미친 영향을 중심으로｣(재정학연구, 2020), ｢한국의 세대간 회계 2013~2018｣(한국경제의 분석, 2020)등이 있다.

정부재정 변화에 따른 세대별 순조세부담

1판1쇄 인쇄  2021년 6월 1일 1판1쇄 발행  2021년 6월 4일 발행처  한국경제연구원 발행인  권태신 편집인  권태신

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CONTENTS

본 문 목 차

요 약 7

Ⅰ. 서론 9

Ⅱ. 본론 13

1. 세대간 회계의 개념 및 추계과정 13

1) 세대간 회계의 개념 13

2) 세대간 회계의 추계 과정 16

2. 세대간 회계의 산출 결과 21

1) 2013~2019년간 세대간 회계 21

2) 재정의 유지가능성 및 세대간 재분배 효과 28

3) 기준 연도 2018~2019년간 회계의 변화 35

Ⅲ. 결론 41

참고문헌 43

<부록> 순조세부담의 절대수준과 구성 46

CONTENTS

표 목 차

<표 1> 거시경제변수 가정(%) 20

<표 2> 필요조세-이전지출 조정규모(2017년 인구추계 기준) 29

<표 3> 필요조세-이전지출 조정규모(2010년 인구추계 기준) 30

<부표 1> 기준연도별 세대간 회계 I 46

<부표 2> 기준연도별 세대간 회계 II 47

<부표 3> 기준연도별 세대간 회계 I(생애소득 대비 비율) 48

<부표 4> 기준연도별 세대간 회계 II(생애소득대비 비율) 49

<부표 5> 회고적 회계의 구성(RGA, 전체, 기준 연도 2019) 50

<부표 6> 전망적 회계의 구성(FGA, 전체, 기준 연도 2019) 51

<부표 7> 전생애 회계의 구성(FLGA, 전체, 기준 연도 2019) 52

그 림 목 차

<그림 1> 시대별 세대간 회계(기준연도: 2013년) 10

<그림 2> 연도별 재정수지 12

<그림 3> 연도별 이자율 18

<그림 4> 2013~2019년 기간 동안의 세대간 회계 변동(세대간 회계 I) 25

<그림 5> 2013~2019년 기간 동안의 세대간 회계 변동(세대간 회계 II) 26

<그림 6> 2013~2019년 기간 동안의 세대간 회계 변동(세대간 회계 I, II) 27

<그림 7> 재정안정화 정책 시행에 따른 세대별 순조세부담 변화 32

<그림 8> 낙관적 인구추계 반영시 순조세부담의 변화 33

<그림 9> 조세-이전지출 조정 시기에 따른 세대별 순조세부담 변화 34

<그림 10> 2018~2019년 간 회계의 변화 37

<그림 11> 2018~2019년 간 현재세대 RGA 구성 변화 38

<그림 12> 2018~2019년 간 현재세대 FGA 구성 변화 39

<그림 13> 2018~2019년 간 현재세대 FLGA 구성 변화 40

요 약

□ 본 연구는 세대간 회계를 이용하여 2013년부터 2019년 기간 동안의 정부 재정이 세대별 순조세부담에 미친 영향을 분석하였음.

◦대부분의 기존 연구들이 과거의 순조세부담을 무시하고 현재와 미래의 순조세부담의 가치를 평가한 전망적 회계(FGA)에 치중한 반면 본 연구에서는 과거의 순조세부담을 추계한 회고적 회계(RGA)를 FGA에 합산하여 얻은 전생애 회계(FLGA)를 기준으로 세대별 순조세부담을 비교하였음.

- 현재 생존하고 있는 세대와 미래세대가 전체 생애동안 부담하여야 하는 순조세부담(=조세 및 사회보험료-이전수입)인 FLGA를 기준으로 세대별 비교를 함으로써 의미 있는 세대별 비교가 될 수 있음.

□ 2013년부터 2019년 기간의 각 연도를 기준연도로 상정하여 추계한 세대간 회계에 의하면 일제강점기, 미군정기, 대한민국의 재정정책이 세대간 불평등을 유발한 것으 로 나타남.

◦전생애 회계(FLGA)를 세대별로 비교하면 현재 생존하고 있는 현재세대보다 미래세 대의 순조세부담이 월등히 높은 것으로 나타났음.

◦현재세대 중에서도 노년층보다 청년층의 순조세부담이 높은 것으로 나타남.

◦한국의 과거와 현재의 재정정책은 조세부담을 노년층으로부터 청년층으로 그리고 현 재세대로부터 미래세대로 전가되는 것으로 나타남.

□ 한국의 재정은 유지가능하지 못하며 재정 건전성 확보를 위해 대폭적인 순조세부담 의 상향조정이 필요하며 이로 인한 미래세대의 순조세부담의 대폭적인 증가가 불가 피 할 것임.

◦정부의 기간간 예산제약을 충족시키기 위해 조세부담을 현행 수준의 50%를 상회하 는 폭으로 상향조정하여야 함.

30% 이상의 조세부담 상향조정 이전지출 하향조정이 필요함.

◦재정의 유지가능성 지표인 재정건전성 회복을 위한 필요 조세 조정규모와 필요 조세- 이전지출 조정규모가 연도에 따라 변화하여 2015년부터 2018년까지 기간 동안 다소 지표가 호전되었으나 2019년 들어 대폭적인 지표의 악화가 나타났음.

□ 2019년 재정수지의 악화로 인해 정부재정 유지가능성 지표가 대폭적으로 악화되었 으며 또한 순조세부담의 세대간 불평등도 심화되었음.

◦2018년과 비교하여 필요 조세(조세-이전지출) 조정규모가 약 7∼8%P(4∼4.5%P) 상향 조정되어야 하며, 이로 인한 미래세대의 순조세부담 증가는 이들의 생애소득의 3.5%

에 이를 것으로 전망됨.

◦2018∼2019년 기간 동안의 정부 재정 건전성 악화는 조세 및 복지정책의 대폭적인 변화보다 정부지출의 전반적인 증가로 인한 재정수지 악화와 정부부채의 증가에 기인 한 것으로 사료됨.

□ 2020년의 재정수지는 2019년보다 악화되었을 것으로 예상되며 재정 건전성 지표 와 세대간 불평등 지표가 악화되었을 것으로 예상됨.

◦정부 재정의 위험을 통제하기 위해서는 비용-효과적인 정부지출 체계 개편이 이루어 져야 할 것이며 재정 건전성 회복을 위한 재정정책 개편이 이루어져야 함.

Ⅰ. 서론

□ 정부의 유지가능성과 세대간 형평성 평가 지표로서의 재정적자 및 국가부채의 유용 성이 감소하고 있음.

◦그 원인은 수급권보장프로그램(entitlement program)의 증가에 있음.

- 수급권보장프로그램은 일정 요건을 충족하여 수급권을 확보하면 일정수준의 급여(benefit) 를 지급하여야 하는 제도를 의미함.

* 이들 예로 공적연금, 건강보험, 실업보험, 산재보험, 국민기초생활보장급여, 기초연금, 장기노령요 양보험 등을 들 수 있음.

* 수급 요건을 충족하는 한 지속적으로 이들 프로그램으로부터 급여를 수급할 수 있음.

- 현행의 수급권보장프로그램으로부터 유발되는 급여지출은 현재 뿐만 아니라 미래의 정부재 정의 현금흐름에 영향을 미침.

◦과거와 현재의 정부재정의 현금흐름의 결과로 집계되는 재정적자와 국가부채는 이러 한 상황에서 그 유용성이 감소하고 있음.

□ 재정적자와 국가부채의 대안으로 ‘세대간 회계(generational accounting, GA)’가 정부재정의 건전성과 순조세부담의 세대간 형평성을 평가하는데 이용되고 있음.

◦이 방법론이 새롭게 등장하였을 때의 GA는 전망적 회계(forward-looking GA, FGA) 이었음¹⁾.

- FGA는 일정시점의 기준연도에 생존하는 각 세대와 기준연도 이후에 출생할 세대가 잔여생 애동안 부담할 순조세(=조세+사회보험료-이전수입) 부담을 기준연도 시점의 가치로 환산 한 것임.

1) Auerbach et al.(1991)에 의해 방법론이 처음으로 제시된 FGA는 재정의 유지가능성 평가에 널리 이용되고 있음. 예를 들어 Auerbach, A., L. Kotlikoff, and W. Leibfritz(eds.)(1999)와 European Commission (1999), Raffelhuschen(1999)는 각국 정부재정의 유지가능성을 비교 평가하였으며 Auerbach and Chun (2006)은 FGA를 한국의 정부재정에 적용하여 정부의 유지가능성을 평가하였음. 정부재정의 건전성 이외 다 른 이슈에 이 방법론이 이용되었음. 예를 들어 남북한 통일 비용 추계(Auerbach et al., 2005), 이민이 정부

재정에 미치는 영향 년 금융위기 극복을 위한 공적자금 투입이

- 기준연도 출생자와 기준연도 이후 출생한 세대의 순조세부담은 전생애에 걸친 회계인 반면, 기준연도 이전 출생한 현재세대의 회계에는 과거에 부담한 순조세부담은 포함하지 않고 현재와 사망시까지 미래의 순조세부담을 평가한 것임.

- FGA는 정부재정의 유지가능성 평가에 유용한 방법론이지만 현재세대가 과거에 부담한 순조세부담을 포함하고 있지 않아 순조세부담의 세대간 형평성을 평가하는데 한계가 있음.

* <그림 1>에서 볼 수 있듯이 기준연도 이전 출생자가 과거에 부담한 순조세부담이 FGA에 포함되어 있지 않음. 현재세대가 대한민국 정부수립이후부터 기준연도 이전까지 부담한 순조세부담과 일제 강점기에 부담한 순조세부담이 포함되어 있지 않음.

<그림 1> 시대별 세대간 회계(기준연도: 2013년)

□ 순조세부담의 세대간 형평성을 평가하기 위해서는 현재세대가 과거에 부담한 순조세 부담의 가치를 평가하는 ‘회고적 회계’(retrospective accounts, RGA)를 추계하고 이를 FGA와 합산하여 ‘전생애 회계’(full-lifetime accounts, FLGA)를 계산하여 이를 바탕으로 세대간 형평성에 대한 평가가 이루어져야 함.

◦현재세대와 미래세대의 FLGA를 바탕으로 순조세부담 측면의 형평성을 평가하는 것 이 타당함.

□ RGA 및 FLGA 추계는 자료의 제약으로 인해 FGA에 비하여 그 연구 예가 적은 편이며 연구 예는 다음과 같음.

◦외국 연구:

- Gokhale et al.(1999): 미국, 재정정책 전체 포함 - Gal et al.(2001): 헝가리, 공적연금 분석

◦한국 사례 연구:

- 최기홍(2013): 국민연금 대상

- Chun and Song(2018): 대한민국 건국 이후, 재정정책 전체(<그림 1>의 RGA_49_13) - 전영준(2020a): 일제강점기와 미군정기 회계(<그림 1>의 RGA_10_48)

- 전영준(2020b): Chun and Song (2018), 전영준(2020)으로 완성된 FLGA를 기준으로 순조세 부담의 세대간 형평성 평가

* 기준연도 2013~2018 상정하여 FLGA 변화 추이 분석

□ 본 연구는 전영준(2020b) 결과에 기준연도 2019를 추가하여 최근 기간 재정수지 변화가 세대간 순조세부담에 미친 영향 분석

◦기준 연도 2019년을 추가하여 분석할 필요성은 2018-2019년간 정부재성 수지의 악화 에서 찾을 수 있음(<그림 2>).

- 2018~2019년 재정수지 악화가 미래세대의 순조세부담의 증가를 유발할 것이므로 이에 대 한 분석 필요

◦최근의 재정수지 변화

- 2013년부터 2015년 기간 동안 재정수지 악화

* 통합재정수지: 2013년 14.2조(GDP의 0.9%) 흑자에서 2015년 0.2조(0%) 흑자 기록 * 관리재정수지: 21.1조(2013년, 1.4%)에서 38.0(2.3%)로 적자 증가

- 2015년부터 2018년까지 재정수지 호전되다가 2019년에 악화 * 통합재정수지: 2018년 31.2조 흑자, 2019년 12.0조 적자 * 관리재정수지: 2018년 10.6조 적자, 2019년 54.4조 적자

<그림 2> 연도별 재정수지

자료: e-나라지표

Ⅱ. 본론

□ 본론의 내용은 다음 2 부분으로 구성

◦세대간 회계 개념 및 세대간 회계 추계 과정

◦세대간 회계 추계 결과

1. 세대간 회계의 개념 및 추계과정

□ 세대간 회계는 각 세대의 생애 순조세부담(=조세+사회보험료-복지급여)의 가치를 추 계한 것임.

1) 세대간 회계의 개념

◦전생애의 순조세부담을 추계하는 FLGA는 RGA와 FGA로 구성

◦RGA: 출생시부터 기준연도 이전 기간 동안 부담한 순조세부담

◦FGA: 기준연도부터 잔여생애 기간 동안 부담할 순조세부담

(1) RGA(retrospective generational accounts)의 개념

□ RGA(_^ )는 과거에 부담한 순조세를 의미

◦_^ 는 k연도에 출생한 평균적인 개인이 출생시부터 기준연도 (t) 이전 (k∼t-1)까지 부담한 순조세(Ts,k)를 복리(r)로 기준연도 가치로 환산한 것임.

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(2) FGA(forward-looking generational accounts)의 개념

□ FGA(_)는 k연도 출생자로서 기준연도(t)에 생존한 세대의 평균적인 개인이 사망 시까지 부담할 것으로 예상되는 순조세부담(Ts,k)의 현재가치를 의미

◦모든 개인은 최대 D세(추계시 99세로 가정)까지 생존하는 것으로 가정

◦추계의 출발점이 출생연도(k) 혹은 기준연도로 함(s=max(t,k))

- 기준 연도 출생세대와 기준연도 이후 출생 세대인 미래세대는 출생시점부터,

- 기준 연도 이전 세대의 경우 기준시 연도부터 추계하므로 기준연도 출생세대 제외한 현재세 대의 회계는 과거의 순조세를 포함하지 않음. 이러한 성격으로 인해 이 회계를 ‘전망적 (forward-looking)’ 회계로 지칭

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□ FGA(_)는 정부의 기간간 예산제약 (식 3) 하에서 추계됨.

◦정부의 예산제약은 기준 연도 시점에서 무한시계의 미래까지의 정부수입의 현재가치 와 정부지출의 현재가치가 동일하여야 한다는 것임.

- 식 (3) 좌변의 첫째항은 기준 연도에 생존한(출생시점이 기준연도 혹은 이전, k=t-s≤t) 현재 세대의 FGA(순조세부담)의 합을 의미하며(1인당 평균 FGA (N)와 해당 세대의 인구수 P의 곱) 두 번째 항은 기준 연도 이후 출생 세대(미래세대)의 순조세부담의 합을 의미 - 좌변의 세 번째 항(W)은 기준 시점 현재 정부가 보유한 순자산을 의미

- 우변 항은 현재와 미래의 정부소비의 현재가치를 의미함.

- 따라서 식 (3)은 현재와 미래의 정부소비 재원을 조달하기 위해 현재세대와 미래세대의 순조세부담 혹은 정부순자산으로 조달함을 의미함.

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□ FGA는 다음과 같은 과정을 거쳐 추계됨.

◦현행의 제도를 전제하고 현재세대(기준연도 시점에 생존하고 있는 세대)의 잔여생애 기간동안의 순조세부담 추계(식 3 좌변 첫째항)

◦정부 순자산 파악(좌변 세 번째 항)

◦정부 소비 추계(우변)

◦미래세대 순조세부담 계산(잔차항으로 결정, 좌변 두번째 항) - 미래세대를 한 세대로 간주하고 이들의 순조세부담 평균을 산출

- 미래세대의 각 세대의 순조세부담을 기준연도 출생세대의 생산성 수준으로 조정하여 양자 를 비교함.

□ FGA의 해석

◦현재와 미래의 정부소비를 위한 재원은 현재세대 및 미래세대의 순조세부담과 정부 순자산으로 조달

◦Zero-sum 관계

- 현재세대의 순조세부담 줄이면 미래세대의 추가부담 발생

◦정부 재정의 유지가능성 평가

- 세대간 불평등도(GI, generational imbalance):

* 기준연도 출생자의 회계와 미래세대의 회계 비교, 두 회계의 차이를 GI로 정의 * GI=100×(미래세대의 회계 - 기준연도 출생세대의 회계)/기준연도 출생세대의 회계 * 만일 GI>0: 현행의 재정정책은 유지가능하지 못하며 미래 어느 시점에 순조세부담이 상향조정되어

야 함을 의미함.

* 미래세대의 회계와 기준연도 출생세대의 회계는 모두 FLGA이므로 비교 가능 * 기준연도 출생세대의 회계는 현행 제도를 전제하여 추계

* 미래세대의 회계는 정부의 기간간 예산제약을 만족시키는 수준으로 조정 - 필요 조세-이전지출 조정규모:

* 정부의 기간간 예산 제약을 만족시키기 위해 현행 제도하에의 조세부담 (이전수입 혜택)의 몇 %를 상향조정 (하향조정)하여야 하는가 추계

2) 세대간 회계의 추계 과정

(1) RGA 추계

□ 과거 순조세부담(조세부담+사회보험료-복지급여)을 복리로 기준 시점의 가치로 평가

□ 추계 과정²⁾

◦조세와 복지급여 각 항목별 연도별 성별 연령별 평균 추계

- 연도별 성별 연령별 평균을 직접 파악할 자료가 있는 경우, 이들 자료(공적연금, 건강 보험, 장기요양보험, 산재보험, 근로장려금 및 자녀장려금 등)를 이용(*)

- 자료가 없을 경우, 연도별 총액 파악, 특정 연도의 성별 연령별 분포 추계 후 연도별로 배분(**)

- 각 항목을 각 세대별로 분류하고 기준 시점의 가치로 평가 - 연도별 성별 연령별 평균을 직접 파악 자료(*):

『국민연금통계연보』

『공무원연금통계연보』

『사학연금통계연보』

『건강보험통계연보』

『산재보험통계연보』

『고용보험통계연보』

『국민기초생활보장 수급자 현황』

『장기요양통계연보』

『국세통계연보』

- 총량 파악(**)

낙성대 연구소 통계 DB 한국조세연구원, 『한국세제사』

안상훈 외(2005) 『교육통계연보』

□ 복지급여 항목

◦일제강점기 및 미군정기:

- 보건지출: 중앙정부(총독부 특별회계 보건지출) 및 지방정부(위생비)

- 여타 복지: 중앙 정부(총독부 특별회계 복지) 및 지방정부(사회사업 및 지방개량비)

2) 자세한 추계과정은 전영준 (2020a, 2020b) 참조

- 교육서비스: 보통 및 중등교육(실업보습학교비) - 비정기적 지출:

* 이재민 구호를 위한 국비 지방비, 임시 은사금, 은사이재구조 부조금, 어하사금, 의손금 - 미군정기는 복지예산 금액 이용

◦대한민국 건국 이후:

- 공적연금, 건강보험급여, 고용보험급여, 산재보험급여, 장기요양보험급여, 기초노령연금, 국 민기초생활보장급여, 근로장려금 및 자녀장려금

- 기타 현물급여: 여타 보건서비스, 교육서비스

□ 조세 항목

◦사회보험료: 공적연금보험료, 건강보험료, 고용보험료, 산재보험료

◦조세: 노동소득세, 자본소득세, 소비세, 자산보유세, 자산거래세, 기타조세 1, 기타조 세 2, 방위세

□ 이자율 가정

◦일제강점기:

- 이 기간 동안의 이자율로 대안적인 이자율 시리즈를 상정할 수 있으나 연도별 변동이 심하 므로 비교적 안정적인 시리즈인 평균 차입 금리를 기본으로 하고 평균 수준을 명목 GDP 성장률과 같도록 조정하였음(<그림 3>).

* 장기적으로 실질금리가 GDP 실질 성장률에 근접하는 경향을 고려하였음.

* 이자율 수준을 낮춘 것은 평균 차입 금리에 상당수준의 리스크 프리미엄이 포함되었을 위험성을 고려하였음.

◦1945부터 1955년 기간

- 별도의 이자율을 적용하지 않고 물가수준 차이만을 반영

* 해방직후부터 1955년 사이 두 차례의 초인플레이션 경험하였으므로 이자율 시리즈를 이용할 경우 RGA를 과소 추계할 가능성이 높음.

◦1955년 이후 기간

- 하나의 시리즈가 아닌 여러 이자율 시리즈를 연결하여 이자율에 대한 기본 가정을 하였음.³⁾

3) 1955년부터 1963년까지는 「숫자로 보는 광복 60년」에서 조사한 예금금리를, 1964년부터 1975년까지는 Cho et al.(1997)이 조사한 은행대출 금리를, 1976년부터 1991년까지는 회사채(장내) 금리를, 1992년부터 1994년까지는 회사채(장외 3년 AA-등급) 금리를, 1995년부터 1999년까지는 국고채(3년물) 금리, 2000년과 그 이후 기간은 국고채 년물 금리를 사용하였음 이들 이자율들은 그 성격이 상이하므로 국고채 년물 금

- 일제강점기와 같이 이 기간에 대해서도 대안적인 이자율을 상정할 수 있으나 이 시리즈 가 명목 GDP 상승률과 비슷한 수준이거나 다소 낮은 수준임을 감안하여 기본가정으로 채택함.

<그림 3> 연도별 이자율

자료: 한국은행 경제정보시스템, 「숫자로 보는 광복 60년」, Cho et al.(1997), 한국의 장기통계, 낙성대경제연구소 홈페 이지, 일본은행 홈페이지

(2) FGA 추계

□ 기준연도부터 잔여생애동안 부담할 순조세부담(조세부담+사회보험료-복지급여)을 현 재가치로 평가

□ 추계과정⁴⁾

◦총량에 대한 전망

- 조세, 사회보험료, 이전지출, 정부소비

- 미래에 부담할 순조세부담을 추계하는 것이므로 미래의 총량을 추계할 필요

◦성별 연령별 평균 수준을 기준연도와 동일하다고 가정 - 기준연도 현재 제도가 유지된다는 전제

- 공적연금은 이 원칙에서 제외

* 국민연금이 성숙되어 가는 과정에서 급여의 연령별 프로파일이 변동되는 상황을 고려한 추계모형 활용

◦추계된 연도별 총량을 성별 연령별 평균수준을 고려하여 연도별로 성별 연령별로 배분

◦기준 연도 생존 세대(현재세대)의 잔여생애 기간 동안의 순조세부담의 현재가치 계산 (식 3 좌변의 첫째항)

◦추계된 정부소비의 가치(식 3 우변 항)와 현재세대의 순조세부담의 합과 정부순자산 가치를 차감하여 미래세대의 순조세부담 총액 계산

◦미래세대를 한 세대로 간주하고 인구추계 결과를 이용하여 미래세대 인구를 고려하 여 미래세대 1인당 순조세부담을 추계함.

* 현재세대의 순조세부담과 비교위해 미래세대의 순조세부담을 기준연도의 생산성 수준으로 환산함.

□ 총량 전망

◦인구구조에 영향 받지 않은 항목:

- 소비세, 기타조세 1, (보건, 복지, 교육관련 지출을 제외한) 정부 소비 - 총액이 GDP와 같은 속도로 증가

◦인구구조에 영향을 받는 항목:

- 노동소득세, 자본소득세, 사회보험료, 건강보험급여, 고용보험급여, 산재보험급여, 장기요양 급여, 기초노령연금, 국민기초생활보장급여, 근로장려세제, 기타 보건서비스, 교육서비스 등

- 고령화의 진전에 따라 노인인구가 부담하는 (수급하는) 평균 금액이 높을수록 총액이 더 빨리 증가함.

◦추계를 위한 거시경제변수 가정 - 중장기 사회보장 재정추계(2017) 가정

2018~2020 2021~2030 2031~2040 2041~2050 2051~

실질경제성장률 3.0 1.7∼3.0 1.2∼1.6 0.9~1.1 0.5~0.9

실질임금상승률 2.0 2.1∼2.2 2.0~2.1 2.0 1.6∼1.9

물가상승률 1.8∼1.9 2.0 2.0 2.0 2.0

실질금리¹⁾ 1.0 1.1∼1.5 1.5 2.0 2.5

주: 1) 실질금리 수준은 중장기 사회보장 재정추계 (2017)와 달리 장기적으로 실질임금상승률 수준을 상회하는 것으로

가정하였음. 만일 그렇지 않으면 transversality condition을 만족시키지 못하기 때문임. 자료: 중장기 사회보장 재정추계(2017)

<표 1> 거시경제변수 가정

(단위: %)

□ 각 항목의 성별 연령별 평균수준

◦성별 연령별 평균수준의 파악이 가능한 경우는 해당 자료를 이용하여 기준 시점의 성별 연령별 평균 수준 파악

- 건강보험, 장기요양보험, 산재보험, 근로장려금 및 자녀장려금 등 - 연도별 성별 연령별 평균을 직접 파악 자료(*):

『건강보험통계연보』

『산재보험통계연보』

『고용보험통계연보』

『국민기초생활보장 수급자 현황』

『장기요양통계연보』

『국세통계연보』

◦성별 연령별 평균수준의 파악이 가능하지 않는 경우 미시자료를 이용하여 기준연도 시점의 성별 연령별 평균수준 추계

2. 세대간 회계의 산출 결과

□ 두 종류의 세대간 회계를 추계

◦세대간 회계 I: 기타 현물급여(보건서비스, 교육서비스)를 이전수입에 포함시키지 않 고 정부소비로 간주

◦세대간 회계 II: 기타 현물급여(보건서비스, 교육서비스)를 이전수입에 포함

1) 2013~2019년간 세대간 회계

□ RGA 추계 결과

◦순조세부담의 절대규모는 은퇴를 전후한 55~65세 연령대에서 가장 크게 나타남(<부 표 1>, <부표 2>).

- 청년층은 과거의 조세 납부 기간이 짧아 과거 누적된 순조세부담을 의미하는 RGA가 낮게 나타남.

- 누적된 순조세부담은 과거의 조세 납부 기간이 가장 긴 은퇴전후 연령층의 RGA가 가장 크게 나타남.

- 65세 초과 세대: 과거에 부담한 조세부담의 절대액이 작고, 최근의 노인에 대한복지제도 확충으로 인해 복지급여 혜택이 크게 나타남.

* 노인세대가 과거에 부담한 조세부담이 작은 이유는 우리나라의 조세부담률이 최근으로 올수록 높아졌기 때문임. 노인세대가 경제활동을 할 시기에 조세부담률이 낮았음을 의미함.

* 1990년대부터 공적연금, 건강보험, 노인장기요양보험, 기초노령연금 등 노인을 대상으로 한 복지제도가 확충되어 왔음.

◦생애소득 대비 비율은 60~70세 연령대에서 가장 크게 나타남(<부표 3>).

- 고연령층으로 갈수록 생애소득수준이 낮기 때문에 절대액을 기준으로 비교할 때보다 생애 소득 대비 비율로 평가하면 고령층의 회계가 더 높아짐.

◦회계 II의 절대수준이 회계 I에 비하여 낮음.

- 저연령층과 청년층의 경우 교육서비스의 가치가 반영되어 큰 폭으로 낮아짐.

- 65세 초과 세대도 여타 보건 서비스의 가치가 반영되어 회계 II의 절대수준이 회계 I에 비해 소폭 낮음.

◦2013~2018 기간 동안의 변화

4>, <그림 5>)

* 이 기간 동안 순조세부담의 증가폭보다 소득 증가폭이 더 컸기 때문

◦2018~2019 기간 동안의 변화

- 이 기간 동안 회계의 큰 변화가 없으나 일부 연령층에서 소폭의 변화가 있었음.

- 회계 I의 경우 RGA 절대 규모와 30∼80세 연령층에서 생애소득대비 비율 증가(<그림 6>) - 회계 II의 경우 교육서비스와 기타 복지서비스의 증가로 인해 일부 저연령층과 고연령층의

생애소득 대비 비율이 감소

□ FGA 추계결과

◦회계 I은 고연령층으로 갈수록 낮아지고 노년층의 경우 음(-)의 값을 보임(<부표 1>,

<부표 2>).

- 이러한 패턴은 FGA가 잔여생애기간의 순조세부담을 추계하고 과거에 부담한 순조세부담 은 포함하지 않기 때문

- 고연령층으로 갈수록 조세를 납부하여야 하는 잔여기간이 짧아지고 복지급여 수급액이 증 가함. 노년층의 경우 잔여생애기간동안 부담할 조세납부액보다 연금, 건강보험 등 복지급여 예상 수급액이 더 크므로 음(-)의 회계가 나타남.

◦저연령층의 경우 회계 I에 비하여 회계 II가 낮게 나타남.

- 교육서비스의 가치가 반영되기 때문임. 교육서비스 혜택은 저연령층에 대부분 귀속되는 특성상 저소득층의 순조세부담이 낮아짐.

◦노년층의 경우도 회계 I에 비하여 회계 II가 낮게 나타남.

- 기타 의료서비스의 가치 반영되기 때문임.

◦회계 I과 회계 II 모두에서 미래세대의 회계가 현재세대의 회계 보다 월등히 높게 나 타나 정부의 기간간 예산제약(식 3)을 만족시키기 위해서는 미래세대의 순조세부담이 대폭적으로 높아져야 할 것임.

- ‘1절 세대간 회계의 개념과 추계과정’에서 설명한 바와 같이 기준연도에 생존하는 현재세대 의 순조세부담은 기준연도 시점의 재정정책이 현재세대의 잔여생애동안 적용되는 가정하 에서 산출되는 반면, 예산제약(식 3)을 만족시키기 위해 미래세대의 순조세부담을 조정하기 때문

- 만일 미래세대의 회계가 현재세대보다 클 경우, 기준 시점의 재정정책을 그대로 유지하면 장기적으로 재정의 수지불균형이 나타나며 이러한 불균형을 해소하기 위해서는 미래 일정 시점에 순조세부담이 상향조정되어야 함을 의미함.

◦2013~2019 기간 동안의 변화

- 회계 I을 기준으로 할 때 현재세대 중 저연령층 FGA는 그 절대 금액과 생애소득 대비 비율 모두 상승하는 경향을 보였으며, 고연령층 FGA는 그 절대적인 규모와 생애소득 대비 비율 모두 하락하는 경향을 보였음(<부표 1>, <그림 4>).

* 이러한 FGA의 변화는 기타 현물급여 (교육서비스, 기타 보건의료서비스)를 고려하지 않으면 2013~2019년 기간 동안 조세정책과 이전지출 정책은 고연령층에 상대적으로 해택을 주고 저연령층의 순조세부담을 증가시키는 방향으로 작용하고 있음을 시사함.

- 회계 II를 기준으로 할 때 저연령층 FGA는 그 절대적인 규모와 생애소득 대비 비율이 상승 과 하락이 반복되나 생애소득 비율은 대체적으로 하락하는 경향을 보이고 있으며, 고연령층 FGA는 절대금액과 생애소득 대비 비율이 하락하고 있으며 20∼45세 연령대의 FGA는 상 승하는 경향을 보이고 있음(<부표 2>, <그림 5>).

* 이러한 FGA의 변화는 기타 현물급여(교육서비스, 기타 보건의료서비스)를 포함하여도 2013~2019년 기간 동안 조세 및 이전지출 정책이 저연령층과 고연령층에 상대적으로 해택을 주고 생산연령층의 부담을 증가시키는 방향으로 작용하고 있음을 시사함.

- 회계 I과 회계 II에서 모두 미래세대의 절대금액은 상승하는 경향을 보이고 있음(<부표 1>, <부표 2>).

- 회계 I의 경우 미래세대 순조세부담의 생애소득 대비 비율이 2013년부터 2015년까지 상승하 다가 2015년 이후 2018년까지 하락한 후 2019년에 대폭 상승하였음(<부표 3>, <그림 4>).

- 회계 II의 경우 미래세대 순조세부담의 생애소득 대비 비율이 소폭의 상승과 하락을 반복하 는 현상을 보임. 2015년부터 2018년까지 하락하였으며 2019년에 대폭 상승하였음(<부표 4>, <그림 5>).

◦2018~2019 기간 동안의 변화

- 회계 I의 경우, 현재세대 중 40세 이하 연령계층의 순조세부담의 절대규모가 증가하였으며 40세 초과 연령층에서는 감소하였음(<부표 1>). 일부 연령층(35∼90세)에서 생애소득 대비 비율이 감소하였으며(<그림 6>) 다른 연령층에서는 큰 변화가 없었음.

- 회계 II의 경우, 현재세대 중 일부 연령계층(20∼35세)을 제외한 대부분의 순조세부담의 절대규모가 감소하였음(<부표 2>). 생애소득 대비 비율은 대부분의 연령층에서 감소하였음 (<그림 6>).

- 미래세대의 순조세부담은 회계 I과 회계 II에서 모두 절대금액과 생애소득 비율이 대폭 증가하였음.

□ FLGA 추계결과

◦RGA와 FGA를 합산한 FLGA의 절대금액과 생애소득 대비 비율이 회계 I과 회계 II 에서 상이하게 나타남.

경향을 보이고 있음(<부표 1>, <부표 3>).

* 이러한 경향은 기타 현물급여를 고려하지 않으면 과거와 현재의 재정정책으로 인한 고연령층에 상대적으로 혜택을 주고 저연령층의 경우 상대적으로 조세부담을 높이는 경향이 있음을 의미 - 회계 II의 경우 교육서비스와 기타 보건서비스로 인하여 저연령층과 고연령층의 FLGA의 절대금액과 생애소득 대비 비율이 청장년층에 비하여 상대적으로 낮게 나타남(<부표 2>,

<부표 4>).

* 이러한 경향은 기타 현물급여를 포함하여도 과거와 현재의 재정정책으로 인한 고연령층과 저연령층에 상대적으로 혜택을 주고 청장년층의 상대적으로 조세부담을 높이는 경향이 있음을 의미

◦2013~2019 기간 동안의 변화

- 회계 I을 기준으로 할 때 2014년 이후 현재세대 중 일부 고령층을 제외한 대부분의 연령층에 서 절대금액이 증가하였으며(<부표 1>), 생애소득 대비 비율은 저연령층에서 증가하고 고 연령층에서 감소 경향을 보이고 있음(<부표 3>, <그림 4>).

- 회계 II를 기준으로 할 때 현재세대 중 저연령층의 순조세부담의 절대규모가 증가하고 고연 령층의 순조세부담이 감소하는 경향을 보이고 있으며(<부표 2>), 생애소득 대비 비율은 현재세대 대부분의 연령층에서 감소하는 경향을 보이고 있음(<부표 3>, <그림 5>).

- 미래세대의 순조세부담의 절대금액은 회계 I과 회계 II에서 모두 증가하고 있으며(<부표 1>, <부표 2>), 생애소득 대비 비율은 2017년까지 감소 이후 증가하는 경향을 보이고 있음(<그림 4>, <그림 5>).

◦2018~2019 기간 동안의 변화

- 회계 I의 경우 현재 세대 중 일부 고연령층(85세 이상)을 제외한 대부분 연령층의 순조세부 담의 절대금액이 소폭 증가하였으며(<부표 1>), 생애소득 대비 비율에는 큰 변화가 없었음 (<부표 3>, <그림 6>)

- 회계 II의 경우 현재세대 순조세부담의 절대금액은 25세 이하 저연령층과 85세 이상 고연령 층에서 감소하였으며 30∼80세 연령층에서는 증가하는 경향을 보였으며(<부표 2>), 생애소 득 대비 비율은 대부분의 연령층에서 소폭 감소하거나 큰 변화가 없었음(<부표 4>, <그림 6>).

- 미래세대의 순조세부담은 절대금액과 생애소득대비 비율 모두 대폭 증가하였음(<부표 1>,

<부표 2>, <그림 6>).

<그림 4> 2013~2019년 기간 동안의 세대간 회계 변동¹⁾

(세대간 회계 I, 생애소득 대비 비율, %P)

주: 1) 2013년 회계 대비 변동을 의미

연령은 기준 연도 현재 연령을 미래는 기준연도 이후 출생세대를 의미

<그림 5> 2013~2019년 기간 동안의 세대간 회계 변동¹⁾

(세대간 회계 II, 생애소득 대비 비율, %P)

주: 1) 2013년 회계 대비 변동을 의미

2) 연령은 기준 연도 현재 연령을, 미래는 기준연도 이후 출생세대를 의미 자료: 저자계산

<그림 6> 2013~2019년 기간 동안의 세대간 회계 변동¹⁾

주: 1) 2013년 회계 대비 변동을 의미

2) 연령은 기준 연도 현재 연령을, 미래는 기준연도 이후 출생세대를 의미

자료: 저자계산

2) 재정의 유지가능성 및 세대간 재분배 효과

□ 현행의 재정정책은 유지가능하지 못하는 것으로 평가됨.

◦세대간 불평등도(GI)가 매우 높은 수준임.

- 회계 I을 기준으로 하면, 2013년 226.4%에서 2015년 250.3%로 상승하였고 이후 2018년까 지 227.4.8%로 하락하였다가 2019년에 다시 267.2%로 다시 상승하였음.

- 회계 II를 기준으로는 2013년 369.9%에서 2014년 494.3%로 상승하였고 이후 2017년까지 467.7%로 하락하였다가 2019년에 다시 648.7%로 다시 상승하였음.

* 회계 I과 회계 II 기준하에서 GI의 추이가 상이하게 나타나는 이유는 회계 II 산정시 교육서비스와 기타 보건서비스가 이전지출에 포함되기 때문임. 2013년 이후 교육서비스 제공을 위한 정부 지출이 증가함에 따라 기준연도 출생자의 회계가 낮아지기 때문임. 회계 I 기준 GI가 감소한 연도에 회계 II 기준 GI가 증가한 현상은 이러한 이유에 기인

* GI=100×(미래세대의 회계 - 기준연도 출생세대의 회계)/기준연도 출생세대의 회계 - 회계 I과 II의 GI를 비교하면 절대적인 수준은 회계 II의 경우가 더 높게 나타남.

* 회계 II에는 저연령층에 혜택을 주는 ‘교육서비스’의 가치가 반영되어 기준연도 출생세대를 비롯한 저연령층의 순조세부담이 낮게 평가되어 기준연도 출생세대의 회계와 미래세대 회계의 큰 차이를 유발하기 때문임.

◦필요 조세-이전지출 조정 규모도 매우 높음 수준임.

- 2022년에 조세부담을 상향조정할 경우 현행제도하에서이 수준보다 47.4∼55.1% 수준을 상향조정하여야 장기 재정균형이 달성됨(<표 2>).

* 장기 재정균형은 식 (3)으로 표현되는 정부의 기간간 예산제약식이 만족되는 상황을 의미 * 조세 조정 규모는 2013년부터 2015년 기간 중 상승, 2018년까지 하락, 2019년 다시 상승하는

추이를 보임.

- 2022년에 조세부담의 상향조정과 함께 동일 비율로 이전지출을 하향조정하면(조세-이전지 출 조정) 조정 규모는 28.6∼33.1%(회계 I), 26.2∼33.1%(회계 II)이 되어야 함.

* 회계 II 기준 조세-이전지출 조정 규모가 회계 I의 경우보다 작은 것은 이전지출에 교육서비스와 기타 보건서비스가 포함되어 이전지출의 범위가 넓어지기 때문에 필요조정 비율이 낮아짐.

- 정책개편(조세 이전지출 수준 조정) 시기를 늦출수록 조정규모는 증가함.

* 2019년도 재정 상황을 전제하면 조정 시기를 2022년에서 2025년 (2030년)까지 늦추면 필요 조세조정 규모가 2.3%P (6.6%P) 증가함.

* 조정 시기를 2022년에서 2025년 (2030년)까지 늦추면 필요 조세-이전지출 조정 규모가 회계 I 기준 1.1%P (3.2%P), 회계 II 기준 1.0%P (3.0%P) 증가함.

◦정부재정의 건전성이 2015년까지 악화되다가 그 이후 2018년까지 호전되다가 2019 년에 다시 악화되는 것으로 나타남.

- 시간의 경과에 따라 필요조세조정규모와 필요 조세-이전지출조정 규모가 대체적으로 2015 년까지 증가하였다가 그 이후 2018년까지 감소하다 2019년에 증가하였음.

◦2018년∼2019년 기간 동안 정부재정의 건전성이 급속히 악화되었음.

- 두 연도 사이에 필요조세 조정규모가 2022년 조정시 6.8%P 증가하였으며, 조세와 이전지출 을 함께 조정하는 필요 조세-이전지출 규모는 회계 I 기준 3.9%P, 회계 II 기준 3.5%P 증가 하였음.

◦정부 재정의 유지가능성 결여의 근본적인 원인은 재정정책의 구조적 문제이지만 향 후의 비관적인 인구구조 전환도 중요한 요인임

- 본 연구에서 상정한 인구구조는 2017년 통계청 장래인구추계인데, 이보다 낙관적인 출산율 을 상정한 2010년 인구추계를 상정할 경우 세대간 불평등도(GI)와 필요 조세 및 이전지출 조정규모가 대폭 하락하는 것으로 나타남.

- 인구구조를 2010년 장래인구추계 대신 2017년 장래인구추계 결과를 상정할 경우 2022년 정책 개편시 필요 조세조정규모는 5.9∼6.9%P 증가하고 필요 조세-이전지출 조정규모는 2.3∼3.2%P 증가하였음(<표 2>, <표 3>).

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

GI I¹⁾ GI II¹⁾

226.6 369.9

250.8 494.3

250.3 485.5

230.8 446.7

225.5 467.1

227.4 494.1

267.2 648.7 조세조정

2022²⁾ 2025²⁾) 2030²⁾

52.3 54.4 58.4

54.9 57.2 61.4

55.1 57.4 61.7

50.6 52.7 56.7

48.9 50.9 54.8

47.4 49.4 53.1

54.2 56.5 60.8 조세-이전지출 조정(세대간 회계 Ⅰ 기준)

2022²⁾ 2025³⁾ 2030³⁾

32.2 33.2 35.3

32.9 34.0 36.0

33.1 34.2 36.3

30.6 31.7 33.6

29.7 30.7 32.6

28.6 29.5 31.4

32.4 33.5 35.6 조세-이전지출 조정(세대간 회계 Ⅱ 기준)

2022³⁾ 2025³⁾ 2030³⁾

32.4 33.5 35.5

30.8 31.8 33.7

31.3 32.3 34.3

28.7 29.7 31.5

27.2 28.1 29.8

26.2 27.1 28.8

29.7 30.7 32.6

주: 1) 세대간 불평등도를 의미함. GI I은 교육서비스와 기타 보건서비스를 정부소비로 간주하고 추계한 FGA를 기준으로 추계

한 GI이며 GI II는 이전수입으로 간주하고 산출한 FGA를 기준으로 추계한 GI임.

2) 해당연도부터 그 이후 기간 동안 비례적으로 조세부담 상향조정

3) 해당연도부터 그 이후 기간 동안 조세 상향조정과 함께 조세조정과 같은 비율로 이전지출 하향조정

<표 2> 필요조세-이전지출 조정규모(2017년 인구추계 기준)

(단위: %)

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 GI I¹⁾

GI II¹⁾

152.6 232.4

166.5 292.8

164.4 286.4

148.4 257.3

142.5 259.2

142.5 267.8

169.2 347.9 조세조정

2022²⁾ 2025²⁾ 2030²⁾

45.7 46.8 48.7

48.0 49.1 51.2

48.2 49.3 51.4

44.0 45.1 47.0

42.5 43.6 45.4

41.3 42.3 44.1

48.3 49.5 51.6 조세-이전지출 조정(세대간 회계 Ⅰ 기준)

2022²⁾ 2025³⁾ 2030³⁾

29.3 29.9 31.0

30.0 30.6 31.7

30.2 30.8 31.9

27.8 28.4 29.4

27.0 27.5 28.5

25.9 26.5 27.4

30.1 30.7 31.9 조세-이전지출 조정(세대간 회계 Ⅱ 기준)

2022³⁾ 2025³⁾ 2030³⁾

29.1 29.7 30.8

27.8 28.3 29.3

28.2 28.8 29.8

25.7 26.2 27.2

24.4 24.9 25.8

23.5 24.0 24.9

27.1 27.7 28.7

주: 1) 세대간 불평등도를 의미함. GI I은 교육서비스와 기타 보건서비스를 정부소비로 간주하고 추계한 FGA를 기준으로 추계한

GI이며 GI II는 이전수입으로 간주하고 산출한 FGA를 기준으로 추계한 GI임.

2) 해당연도부터 그 이후 기간 동안 비례적으로 조세부담 상향조정

3) 해당연도부터 그 이후 기간 동안 조세 상향조정과 함께 조세조정과 같은 비율로 이전지출 하향조정

자료: 저자 계산

<표 3> 필요조세-이전지출 조정규모(2010년 인구추계 기준)

(단위: %)

□ 재정안정화를 위한 조세 및 이전지출 개편으로 인한 순조세부담의 증가는 세대별로 상이하게 나타남.

◦순조세부담의 증가는 미래세대에게서 더 크게 나타남.

- 조세부담 조정 혹은 조세 및 이전지출 조정의 영향을 받는 생애기간이 출생시기가 늦을수록 더 길고 따라서 순조세부담의 증가폭이 더 크게 나타남.

- 순조세부담 증가를 세대별 (출생연도별)로 비교하면 미래세대의 순조세부담 증가폭이 월등 이 큰 것으로 나타남(<그림 7>).

* 2019년 현재 재정정책을 상정할 경우 필요 조세 조정규모가 2020년도 이후 출생세대의 경우 생애소득의 25%에 근접하는 것으로 나타남.

- 조세부담 증가와 함께 이전지출을 줄일 경우, 조세만 조정하는 경우와 비교하여 출생연도가 빠른 현재세대의 순조세부담이 증가하고 미래세대의 경우 순조세부담이 줄어듦.

* 저연령층과 청년층 (고령층)에 비하여 복지급여 형태의 이전수입이 많고 (적고) 조세부담이 상대적으로 작은 (큰) 고연령층 (저연령층 및 청년층)의 경우 동일 금액을 조정하되 조세와 함께 이전지출을 함께 줄이면 조세만 조정하는 경우보다 순조세부담이 더 큰 (작은) 폭으로

증가하게 됨.

- 조세부담 상향조정과 함께 이전지출을 하향조정할 경우에도 회계의 종류에 따라 세대별 순조세부담 추이가 상이하게 나타남.

* 회계 II를 상정할 경우 회계 I을 상정할 경우와 비교하여 현재 생존하고 있는 일부 세대의 순조세부담이 줄어들지만 미래세대의 순조세부담은 증가함.

◦2018년과 2019년 사이에 발생한 재정수지 악화로 인해 미래세대의 순재정 부담이 생 애소득의 최대 약 3.5%P 증가하는 것으로 나타남(<그림 7>).

□ 향후 인구구조 전망에 따라 미래 세대에 미치는 영향이 상이하게 나타남.

◦2017년 장래인구추계 대신 2010년 추계를 상정할 경우 미래세대의 순조세부담 증가 폭이 최대 3.5%P까지 감소하는 것으로 나타남(<표 8>).

◦2018년과 2019년 사이의 재정수지 악화로 인한 미래세대 순재정부담 증가폭은 2017 년도 장래인구추계 상정시와 비슷한 생애소득의 3.5%P로 나타남.

□ 정책개편 시기를 늦출수록 출생연도가 빠른 세대의 순조세부담이 감소하고 출생연도 가 늦은 세대의 순조세부담은 증가함(<그림 9>).

◦조세만 조정할 때와 조세와 함께 이전지출을 조정하는 경우 동일하게 나타남.

<그림 7> 재정안정화 정책 시행에 따른 세대별 순조세부담 변화

(생애소득대비 비율, %)

자료: 저자 계산

<그림 8> 낙관적 인구추계 반영시 순조세부담의 변화

(2010년 추계 반영, 생애소득대비 비율, %)

자료: 저자 계산

<그림 9> 조세-이전지출 조정 시기에 따른 세대별 순조세부담 변화

(생애 소득 대비 비율, %)

자료: 저자 계산

3) 기준 연도 2018~2019년간 회계의 변화

□ 전생애 회계(FLGA)의 변화

◦회계 I 기준:

- 2018년과 2019년 사이의 정부 재정의 변화로 인해 미래세대의 FLGA가 대폭 증가하였으며, 현재세대 중 85세 이상 세대를 제외한 대부분의 연령층에서 FLGA이 소폭 증가하였음(<그 림 10>).

- 미래세대의 순조세부담의 증가는 현재세대의 순조세부담 감소보다 정부소비로 분류된 지출 의 전반적인 증가로 인한 재정수지 악화에 기인함.

* 양 연도 사이의 재정수지 악화로 인해 조세부담이 미래세대로 전가되어 FLGA가 증가하였음.

* 대부분의 연령층에서 FLGA가 소폭이나마 증가하였으므로 현재세대의 순조세부담의 감소로 인해 미래세대의 순조세부담이 증가하였다고 보기 어려움.

- 현재세대의 FLGA의 변화는 RGA의 변화에 기인함.

* 현재세대 중 40세 미만 연령층의 전망적 회계(FGA)가 증가하였으나 40세 이상의 연령층에서 FGA가 감소하였음.

* 일부 고연령층의 제외한 대부분의 연령층에서 RGA가 증가하였음.

* 대부분의 연령층에서 RGA 증가 규모가 FGA 감소 규모를 상회하여 FLGA가 대부분의 연령층에서 증가하였음.

◦회계 II 기준:

- 2018년과 2019년 사이의 정부 재정의 변화로 인해 미래세대의 FLGA가 대폭 증가하였으며, 현재세대 중 25세 미만과 85세 이상 세대를 제외한 대부분의 연령층에서 FLGA이 소폭 증가하였음(<그림 10>).

- 미래세대의 순조세부담의 증가는 현재세대의 순조세부담 감소보다 정부소비로 분류된 지출 의 전반적인 증가에 기인함.

* 15세 이하 연령층의 순조세부담이 비교적 큰 폭으로 감소하였으나 이보다는 정부소비 지출액의 증가가 미래세대 순조세부담의 증가에 더 큰 영향을 미침.

- 20세 이하의 저연령층의 FLGA의 변화는 FGA에 더 큰 영향을 받은 반면 20세 초과 연령층 의 FLGA의 변화는 RGA에 더 큰 영향을 받은 것으로 나타남.

□ 회고적 회계 (RGA)의 변화

◦회계 I 기준:

- 2018~2019년 기간 동안 대부분의 연령층에서 RGA 절대 규모가 증가하였으며(<그림 11>),

- RGA의 변화를 조세와 순복지급여(=복지급여-사회보험료)로 분리하여 살펴본 연령별 변화 는 다음과 같음.

* 조세는 고연령층으로 갈수록 그 부담의 가치가 증가하였으며, 이는 고령층의 자본소득세, 소비세, 자산보유세 등의 RGA의 대폭적인 증가에 상당부분 기인함.

* 순복지급여(복지 1)의 가치는 고연령층에 증가하고 중간 연령층에 소폭 감소하였음.

* 고연령층 (중간 연령층)에 대한 복지 1의 증가 (감소)는 건강보험과 공적연금의 순복지급여 증가(감소)에 기인함.

* 고연령층 (중간 연령층)의 건강보험과 공적연금의 순복지급여 증가 (감소)는 건강보험급여 및 공적연금급여 증가 (건강보험료 및 공적연금보험료 증가)에 기인.

* 고연령층의 순복지급여의 증가는 장기요양보험 급여 증가에도 상당부분 기인함.

◦회계 II 기준:

- 2018~2019년 기간 동안 일부 저연령층과 고연령층의 RGA의 절대금액과 생애소득 대비 비율이 감소하였으며 청장년층의 RGA 절대 규모와 생애소득 대비 비율이 증가하였음(<그 림 6>, <그림 12>).

* 회계 I과 회계 II의 차이는 교육서비스와 기타 보건서비스의 변화에 기인

* 교육서비스와 기타 보건서비스의 증가로 인해 일부 저연령층과 고연령층의 생애소득 대비 비율이 감소

□ 전망적(FGA)의 변화

◦회계 I 기준:

- 2018~2019년 기간 동안의 현재세대 FGA의 변화는 40세 이하 연령층의 FGA 증가, 40세대 초과 연령대의 FGA 감소로 요약됨.

- FGA의 변화를 조세와 순복지급여(=복지급여-사회보험료)로 분리하여 연령별 변화는 다음 과 같음.

* 조세는 저연령층의 조세의 가치가 더 크게 증가함.

* 자산거래세를 제외한 조세들의 저연령층 FGA가 증가하였음.

* 순복지급여는 일부 연령층을 제외하고 대부분의 연령집단에 걸쳐 증가하였음.

* 거의 대부분의 연령층에 걸쳐 공적연금, 장기요양, 건강보험 순급여의 가치 증가하였음.

◦회계 II 기준:

- 2018~2019년 기간 동안의 현재세대 FGA의 변화는 저연령층의 회계를 제외하면, 회계 I 기준 FGA와 비슷한 추이를 보임.

* 저연령층의 회계 감소 (순복지급여 증가)는 교육서비스의 증가에 기인함.

□ 2018~2019년 기간동의 재정의 현금흐름 변화로 인해 세대간 불평등이 심화된 것

으로 나타남.

◦이 기간 동안 전생애 회계(FLGA) 변화의 특징은 현재세대 일부 연령집단의 순조세 부담이 감소하였으나 넓은 범위의 연령집단에서 FLGA가 소폭이나마 증가하였으며 미래세대의 순조세부담은 대폭적으로 증가하였음.

- 미래세대의 순조세부담의 증가는 본 연구에서 분류한 복지급여 이외 정부의 지출이 대폭 증가한 것에 대부분 기인함.

- 교육서비스, 공적연금, 건강보험, 장기요양보험의 순급여(=복지급여-사회보험료) 등 수급권 보장 프로그램의 강화도 순조세부담의 세대간 불평등 심화에 일정부분 기여함.

<그림 10> 2018~2019년 간 회계의 변화

(단위: 백만원)

자료: 저자 계산

<그림 11> 2018~2019년 간 현재세대 RGA 구성 변화

(단위: 백만원)

자료: 저자 계산

<그림 12> 2018~2019년 간 현재세대 FGA 구성 변화

(단위: 백만원)

자료: 저자 계산

<그림 13> 2018~2019년 간 현재세대 FLGA 구성 변화

(단위: 백만원)

자료: 저자 계산

Ⅲ. 결론

□ 본 연구는 세대간 회계를 이용하여 2013년부터 2019년 기간 동안의 정부 재정이 세대별 순조세부담에 미친 영향을 분석하였음.

◦대부분의 기존 연구들이 과거의 순조세부담을 무시하고 전망적 회계(FGA)에 치중한 반면 본 연구에서는 과거의 순조세부담을 추계한 회고적 회계(RGA)를 FGA에 합산하 여 얻은 전생애 회계(FLGA)를 기준으로 세대별 순조세부담을 비교하였다는 것임.

- 현재 생존하고 있는 세대와 미래세대가 전체 생애동안 부담하여야 하는 순조세부담(=조세 및 사회보험료-이전수입)인 FLGA를 기준으로 세대별 비교를 함으로써 의미 있는 세대별 비교가 될 수 있음.

□ 2013년부터 2019년 기간의 각 연도를 기준연도로 상정하여 추계한 세대간 회계에 의하면 일제강점기, 미군정기, 대한민국의 재정정책이 세대간 불평등을 유발한 것으 로 나타남.

◦이들 기간 동안의 순조세부담을 추계한 RGA와 기준연도의 재정정책을 기준으로 각 세대의 사망시까지 부담하리라 예상되는 순조세부담인 FGA를 합산하여 얻은 전생애 회계(FLGA)를 세대별로 비교하면 현재 생존하고 있는 현재세대보다 미래세대의 순조 세부담이 월등히 높은 것으로 나타났음.

◦현재세대 중에서도 노년층보다 청년층의 순조세부담이 높은 것으로 나타남.

◦한국의 과거와 현재의 재정정책은 조세부담을 노년층으로부터 청년층으로 그리고 현 재세대로부터 미래세대로 전가되는 것으로 나타남.

□ 한국의 재정은 유지가능하지 못하며 재정 건전성 확보를 위해 대폭적인 순조세부담 의 상향조정이 필요하며 이로 인한 미래세대의 순조세부담의 대폭적인 증가가 불가 피 할 것임.

◦정부의 기간간 예산제약을 충족시키기 위해 조세부담을 현행 수준의 50%를 상회하

◦조세부담의 상향조정과 함께 이전지출을 동일 비율 하향조정할 경우 현행수준의 30% 이상의 조세부담 상향조정 이전지출 하향조정이 필요함.

◦재정의 유지가능성 지표인 재정건전성 회복을 위한 필요 조세 조정규모와 필요 조세- 이전지출 조정규모가 연도에 따라 변화하여 2015년부터 2018년까지 기간 동안 다소 지표가 호전되었으나 2019년 들어 대폭적인 지표의 악화가 나타났음.

□ 2019년 재정수지의 악화로 인해 정부재정 유지가능성 지표가 대폭적으로 악화되었 으며 또한 순조세부담의 세대간 불평등도 심화되었음.

◦2018년과 비교하여 필요 조세(조세-이전지출) 조정규모가 약 7∼8%P(4∼4.5%P) 상향 조정되어야 하며, 이로 인한 미래세대의 순조세부담 증가는 이들의 생애소득의 최대 3.5%에 이를 것으로 전망됨.

◦2018∼2019년 기간 동안의 정부 재정 건전성 악화는 조세 및 복지정책의 대폭적인 변화보다 정부지출의 전반적인 증가로 인한 재정수지 악화와 정부부채의 증가에 기인 한 것으로 사료됨.

□ 2020년의 재정수지는 2019년보다 악화되었을 것으로 예상되며 재정 건전성 지표 와 세대간 불평등 지표가 악화되었을 것으로 예상됨.

◦정부 재정의 위험을 통제하기 위해서는 비용-효과적인 정부지출 체계 개편이 이루어 져야 할 것이며 재정 건전성 회복을 위한 재정정책 개편이 이루어져야 함.