한국 역대정권의 주요 경제정책

(1)

정책연구 2009-06

한국 역대정권의 주요 경제정책

박진근

(2)

한국 역대정권의 주요 경제정책

1판1쇄 인쇄/ 2009년 5월 25일 1판1쇄 발행/ 2009년 5월 29일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 김영용 편집인/ 김영용 등록번호/ 제318-1982-000003호

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(구입문의) 3771-0057

ISBN 978-89-8031-540-6 12,000원

* 제작대행: 성진이앤피

(3)

발 간 사

한국경제는

1945

년

8

월 일제로부터의 해방 이래 여러 정권을 거치는 가운데 질적으로나 양적으로 매우 다양한 변화를 경험하 였다

.

지난

60

여 년간 경험한 이러한 변화를

‘

발전

’

의 모체로 볼 때 그 과정을 좀 더 구체적으로 탐색하는 일은 오늘의 한국경제가 안고 있는 여러 가지 구조적 문제점과 만성적인 과제들의 뿌리를 찾고

,

더 나아가 그들의 해결방안을모색하는 것과 관련하여 매우 중요 한 시사점을 제공해 줄 것으로 보인다

.

본 연구는 이러한 취지하에 해방 이래 역대정권들이 취한 주요 경제정책들의 리뷰(review)를 통해 오늘날 우리에게 요구되는 정부의 정책 행태에 관한 주요한 시사점들을 얻는 데 목표를 두고 있다

.

이 과정에서 본 연구는 상이한 정권들의 존속 기간 중에 나타 난 주요 거시경제지표들의 변동 내용을 직접적으로 비교․평가 하는 일은 최대한 억제하고 있는데

,

이는 주요 경제정책의 긍정 적 효과와 부정적 효과들이 시간에 걸쳐 장기적으로(즉 상이한 정 권에 걸쳐) 다르게 나타나게 마련이기 때문이다

.

또한 특정 정권의 경제정책 성과는 당시의 국내외 경제환경에 크게 의존하기 마련인데

,

특히

1

차 국제석유파동 이래 국내외 경 제환경은 매우 다양한 변화양상을 보여 왔다

.

따라서 본 연구에서 는 제

1

차 국제석유파동 이래 정권별로 그들이 직면했던 국내의 경

(4)

4 한국 역대정권의 주요 경제정책

제환경 변화의 주요 특징을 집약하고

,

역대정권들이 이에 어떠한 정책적 대응조치를 취하였는가에 역점을 두었다

.

본 연구에서는 기존의 수많은 관련 문헌들의 참고를 가능한 한 억제하는 대신 주요 기관들이 펴낸 객관적인

‘

정책일지

’

에 주 로 의존하면서기존의 정책일지를

‘

주요 부문별 정책

’

의 형식으로 바꾸고 그들의 취지와 특징을 찾는 데 주안점을 두었다

.

기존의 수많은 문헌들에 대한 의존도를 최소화하는 일은 각종 정책들에 대한 평가에 있어 주관적 판단이 개입되기 마련이어서 가능한 한 특정인이나 기관의 주관적 평가로부터 자유롭기 위함 이었다

.

본 연구는 박진근 연세대 명예교수가 수행하였다

.

저자는

1958

년 대학 입학 때부터 줄곧 경제학도로서 한국경제 속에서 살아오면서 다양한 경제정책들을 목격하였고

,

특히 대학에서는

25

년간

‘

한국경제론

’

을 강의하면서 수많은 다양한 현실경제 문제 들에 대한 정답을 구하려 부단히 노력해 왔는데

,

이 연구 또한 그 러한 노력의 한 결과로 보인다

.

그러나 경제현안의 정확한 분석과 이에 대한 대응방안 도출에 언제나 만족스러운 결과를 얻지는 못 했다며

,

다만 이러한 연구결과가 현실 문제와 씨름하는 경제학도 들에게 도움을 줄 수 있기를 바라며

,

본 연구를 지원해 준 한국 경제연구원에 감사를 표하고 있다

.

마지막으로 본 연구는 본원의 공식 견해가 아니며 저자의 개인 적인 견해임을 밝혀 둔다

.

2009

년

5

월 한국경제연구원 원장 김영용

(5)

목 차

요 약··· 18

1. 미군정기의 경제동향과 주요 경제정책(1945. 8. 15~1948. 8. 14) (1) 주요 경제동향 ··· 29

① 생산부문 ··· 29

② 무역부문 ··· 29

③ 물가부문 ··· 29

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 31

① 외부 원조운용 정책 ··· 31

② 가격규제와 배급제 실시 ··· 31

③ 노동조합 및 임금규제 ··· 32

④ 통화ㆍ금융정책 ··· 33

⑤ 재정정책 ··· 34

⑥ 외환정책 ··· 35

2. 이승만 정권 초기의 주요 경제정책(1948. 8. 15~1950. 6. 24) (1) 주요 경제적 과제 ··· 39

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 39

① 미곡수매 강화와 곡가 안정화 ··· 39

② 농지개혁과 농업생산기반 확충 ··· 41

③ 원조협정 체결과 원조물자 운영 ··· 42

④ 세제정비 등 재정정책 강화 ··· 43

⑤ 한ㆍ일 교역확대 ··· 44

⑥ 통화ㆍ금융긴축과 새로운 중앙은행 설립 ··· 45

⑦ 외환관리 강화와 환율의 이원화 ··· 47

(6)

목 차

3. 이승만 정권의 전시경제체제 중 주요 경제정책(1950. 6. 25~1953. 7. 27)

(1) 한국전쟁의 경제적 피해 ··· 51

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 52

① 전시 재정운용 ··· 52

② 전시 금융ㆍ통화관리 ··· 53

③ 전시 외환관리 ··· 57

④ 미국 및 UN과의 경제협력 및 정책조정 ··· 59

⑤ 전시 외부 원조 운용 ··· 62

4. 이승만 정권의 전후 복구기 중 주요 경제정책(1953. 7. 24~1960. 4. 18) (1) 네이산보고서의 특징과 역할 ··· 67

(2) 미국의 원조정책의 특징과 역할 ··· 69

(3) 통화ㆍ금융정책 ··· 75

(4) 재정정책 ··· 78

(5) 외환관리 정책 ··· 79

(6) 대외무역 정책 ··· 82

(7) 외자도입 정책 ··· 85

(8) 중소기업 지원 정책 ··· 86

(9) 농업개발 정책 ··· 87

(10) 동력자원 및 기간산업 정책 ··· 89

(7)

목 차

5. 윤보선 정권의 주요 경제정책(1960. 8. 13~1961. 5. 15)

(1) 금융정책 ··· 93

(2) 종합경제개발계획(안) 수립 ··· 93

(3) 농업지원 정책 ··· 94

(4) 원조ㆍ대외거래 및 외환정책 ··· 94

6. 5‧16군사혁명 정부의 주요 경제정책(1961. 5. 16~1962. 1. 12) (1) 농어촌 고리채 정리 ··· 99

(2) 긴급 재정지출 정책 ··· 100

(3) 물가안정 비상대책 ··· 101

(4) 근로자 단체활동 규제 ··· 102

(5) 통화안정증권 발행제도 도입 ··· 102

(6) 수출지원 대책 ··· 103

(7) 경제기획원 신설 및 외자도입법 제정 ··· 103

(8) 외국환관리법 제정 ··· 104

7. 박정희 정권의 제1차 경제개발 5개년 계획 기간 중 주요 경제정책 (1962. 1. 13~1966. 12. 31) (1) 외자도입 정책 ··· 107

(2) 경제안정 종합대책 ··· 112

(3) 증권시장 안정 및 육성 정책 ··· 115

(8)

목 차

(4) 긴급 화폐개혁 ··· 118

(5) 환율제도 개편 ··· 120

(6) 수출지향적 무역정책 ··· 121

(7) 정부 주도하의 통화ㆍ금융정책 ··· 124

(8) 농촌경제 대책 ··· 126

(9) 사회후생ㆍ복지 및 노동정책 ··· 127

(10) 국토건설 종합계획 및 여타 장기계획 ··· 127

8. 박정희 정권의 제2차 경제개발 5개년 계획 기간 중 주요 경제정책 (1967~1971) (1) 농업지원 정책 ··· 131

(2) 물가안정 정책 ··· 133

(3) 외자도입 정책 ··· 136

(4) 통화정책 ··· 142

(5) 사회간접자본 및 국토개발 정책 ··· 147

(6) 국제수지 정책 ··· 149

(7) 중화학공업 정책 ··· 154

9. 박정희 정권의 제3차 경제개발 5개년 계획 기간 중 주요 경제정책 (1972~1976) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 159

① 국내 경제환경의 주요 변화 ··· 159

② 국제 경제환경의 주요 변화 ··· 160

(9)

목 차

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 167

① 에너지 및 물가정책 ··· 167

② 중화학공업 정책 ··· 172

③ 자본시장 육성 정책 ··· 175

④ 산업금융 정책 ··· 177

⑤ 국제수지 정책 ··· 182

⑥ 외환정책 ··· 185

⑦ 외자도입 정책 ··· 186

⑧ 노동 및 복지정책 ··· 187

⑨ 조세정책 ··· 189

⑩ 주택ㆍ사회간접자본 및 국토개발 정책 ··· 192

10. 박정희, 최규하 및 전두환 정권의 제4차 경제개발 5개년 계획 기간 중 주요 경제정책(1977~1981) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 199

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 203

① 중화학공업 구조조정 정책 ··· 203

② 수입자유화 정책 ··· 207

③ 외자도입 정책 ··· 210

④ 경제안정화 정책 ··· 214

⑤ 에너지정책 ··· 217

⑥ 통화ㆍ금융 정책 ··· 219

⑦ 외환정책 ··· 223

⑧ 조세정책 ··· 227

(10)

목 차

⑨ 주택 및 부동산정책 ··· 228

⑩ 공정거래 촉진 및 유통근대화 정책 ··· 230

⑪ 사회간접자본 확충 및 국토개발 정책 ··· 232

⑫ 자본시장 육성 정책 ··· 234

11. 전두환 정권의 제5차 경제ㆍ사회개발 5개년 계획 기간 중 주요 경제정책(1982~1986) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 239

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 251

① 물가안정, 수출촉진 및 투자활성화 정책 ··· 251

② 통화ㆍ신용정책 ··· 254

③ 수입자유화 정책 ··· 261

④ 사회간접자본 및 환경정책 ··· 263

⑤ 조세정책 ··· 265

⑥ 외자도입 정책 ··· 267

⑦ 사회복지 정책 ··· 269

⑧ 중소기업 육성 정책 ··· 272

⑨ 산업합리화 정책 ··· 274

⑩ 해운산업 합리화 정책 ··· 276

⑪ 계열기업 간 상호출자제한 정책 ··· 278

⑫ 토지 및 주택정책 ··· 279

⑬ 정부투자기관 경영개선 정책 ··· 281

⑭ 대개도국 경제협력 강화 정책 ··· 282

⑮ 에너지정책 ··· 283

(11)

목 차

⑯ 농업정책 ··· 285

⑰ 중화학공업 정책 ··· 287

12. 전두환 정권의 제6차 경제․사회개발 5개년 계획 1차년도 주요 경제정책(1987) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 293

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 297

① 농어촌 지원 정책 ··· 297

② 산업합리화 정책 ··· 298

③ 공기업 민영화 정책 ··· 300

④ 근로복지ㆍ후생정책 ··· 301

⑤ 무역 및 외자도입 정책 ··· 302

⑥ 자본시장 육성 정책 ··· 304

⑦ 보험발전 정책 ··· 304

⑧ 외환정책 ··· 305

13. 노태우 정권의 주요 경제정책 (제6차 5개년 계획 2차년도~제7차 5개년 계획 1차년도) (1988. 2. 25~1993. 2. 24) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 309

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 313

① 토지 및 주택정책 ··· 313

(12)

목 차

② 자본시장 국제화 정책 ··· 315

③ 국제수지 정책 ··· 317

④ 환율제도 개편 정책 ··· 320

⑤ 외환관리 완화 정책 ··· 323

⑥ 물가안정 정책 ··· 325

⑦ 사회복지 및 고용정책 ··· 328

⑧ 농어촌 발전정책 ··· 332

⑨ 경제활성화 정책 ··· 334

⑩ 사회간접시설 확충 정책 ··· 338

⑪ 금융자율화 및 개방정책 ··· 340

⑫ 대북방 통상정책 ··· 341

⑬ 노사관계 안정화 정책 ··· 342

⑭ 통화 및 신용정책 ··· 345

14. 김영삼 정권의 주요 경제정책(1993. 2. 25~1998. 2. 24) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 351

(2) 주요 경제정책 ··· 358

① 기업활동 관련 규제완화 정책 ··· 358

② 금융ㆍ외환 자율화 및 금융시장 개방 정책 ··· 361

③ 자본시장 개방정책 ··· 373

④ 외국인 직접투자 자유화 정책 ··· 377

⑤ 금융시장 안정화 정책 ··· 379

⑥ 외화자금 운용의 자율화 정책 ··· 383

⑦ IMF 긴급 구제금융 신청 정책 ··· 386

(13)

목 차

⑧ 금융실명제 도입 정책 ··· 387

⑨ 세제개혁 정책 ··· 389

⑩ 개인연금제도 도입 정책 ··· 392

⑪ 부동산실명제 도입 정책 ··· 393

⑫ 농어촌 발전 정책 ··· 395

⑬ 중소기업 지원 정책 ··· 400

⑭ UR협상 충격하의 고용촉진 정책 ··· 402

⑮ 경제위기 충격하의 노사관계 및 고용안정 정책 ··· 406

15. 김대중 정권의 주요 경제정책(1998. 2. 25~2003. 2. 24) (1) 국내외 경제환경의 주요 변화 ··· 413

(2) 주요 경제정책 및 특징 ··· 421

① 제1단계 구조조정 정책 ··· 421

② 제2단계 구조조정 정책 ··· 437

③ 구조조정 촉진 및 보완대책 ··· 442

④ 통화ㆍ신용정책 ··· 445

⑤ 외환정책 ··· 452

⑥ 외국인투자 유치 정책 ··· 459

⑦ 중소기업 지원 정책 ··· 462

⑧ 조세정책 ··· 464

⑨ 노동 및 복지ㆍ후생정책 ··· 466

⑩ 전자상거래 활성화 정책 ··· 471

⑪ 벤처기업 지원 정책 ··· 472

(14)

목 차

16. 역대정권의 주요 경제정책에 대한 평가

(1) 미군정기의 경제정책 ··· 477

(2) 이승만 정권의 경제정책 ··· 478

(3) 윤보선 정권의 경제정책 ··· 482

(4) 5‧16군사혁명 정부의 경제정책 ··· 483

(5) 박정희 정권의 경제정책 ··· 485

(6) 전두환 정권의 경제정책 ··· 490

(7) 노태우 정권의 경제정책 ··· 493

(8) 김영삼 정권의 경제정책 ··· 496

(9) 김대중 정권의 경제정책 ··· 499

(15)

표 목차

표 1. 서울지역 물가상승률 추이 ··· 30

표 2. 광복 후 조선은행 화폐발행고 증가율 추이 ··· 33

표 3. 미군정청 예산 추이 ··· 34

표 4. 한국전쟁의 피해상황 ··· 52

표 5. 전쟁기간 중 화폐발행고 증가율 추이 ··· 56

표 6. 전쟁기간 중 물가상승률 추이 ··· 57

표 7. 전쟁 중 미국과 UN의 한국에 대한 원조 ··· 62

표 8. 네이산의 한국경제재건계획 주요 내용 ··· 68

표 9. 전후 복구 안정화기 원조수입 ··· 70

표 10. 잉여농산물 도입 실적 ··· 72

표 11. 전후 환율조정 추이 ··· 81

표 12. 농어민 고리채 신고 및 판정규모(1961. 12. 31 현재)··· 100 표 13. 제1차 경제개발 5개년 계획 관련 주요 외자도입 정책일지 ·· 108

표 14. 대일청구권 자금 내역 ··· 110

표 15. 대일청구권 자금 배분계획 ··· 111

표 16. 초창기 증권시장 거래실적 ··· 117

표 17. 전국 봉쇄 예금액(1962. 6. 23 현재)··· 191 표 18. 제1차 5개년 계획 기간 중 산업부문별 연평균 성장률 실적 ··· 131

표 19. 연평균 물가상승률 추이 ··· 133

표 20. 제1, 2차 5개년 계획 기간 중 물가상승률 추이 ··· 136

표 21. 제1, 2차 5개년 계획 기간 중 외자도입 추이 ··· 138

표 22. 원리금 상환 및 채무상환능력 추이 ··· 138

표 23. 부문별 본원적 통화 증가율 추이 ··· 143

표 24. 제1, 2차 5개년 계획 기간 중 중앙은행 순외화자산 증가율 추이 ·· 143

표 25. 부문별 본원적 통화 추이 ··· 144

(16)

표 목차

표 26. 제1, 2차 5개년 계획 기간 중 국제수지 추이 ··· 149

표 27. 제1, 2차 5개년 계획 기간 중 대일본 무역수지 추이 ··· 152

표 28. 제조업 성장과정에서의 중화학공업 비중 추이 (1975년 불변가격 기준)··· 155

표 29. 1차 국제석유파동의 충격 ··· 163

표 30. 1차 국제석유파동과 주요국 기준금리 추이 ··· 166

표 31. 1차 국제석유파동과 국내 물가 추이 ··· 170

표 32. 정부의 중화학부문 생산능력 증대계획 ··· 172

표 33. 3차에 걸친 수입자유화 추진 실적 ··· 209

표 34. 2차 국제석유파동과 한국경제⁽국제고유가-고금리-고달러)··· 251 표 35. 한국은행의 국내 부채 추이 ··· 220

표 36. 정기예금 실행이율 ··· 223

표 37. 개도국 외채 추이 ··· 241

표 38. OPEC의 국제 원유시장 점유율 추이 ··· 244

표 39. 비OPEC국 유가추이 ··· 245

표 40. 플라자협정 후 주요 통화가치 변동률 추이 ··· 248

표 41. 총통화·물가변동 추이 ··· 253

표 42. 단계별 수입자유화 방안 ··· 261

표 43. 관세예시제 ··· 262

표 44. 신용보증기금의 중소기업 보증 추이 ··· 274

표 45. 정부투자기관 임원 외부기용 실태 ··· 281

표 46. G5 플라자협정 후 미국 달러화 가치 변동률⁽실효환율 기준)··· 296

표 47. 자본시장 국제화 추진계획(1988. 12)··· 316 표 48. 경상수지 추이 ··· 318

표 49. 원, 엔 및 NT달러의 변동률 추이 ··· 321

표 50. 원화의 실질실효환율 차이 ··· 322

(17)

표 목차

표 51. 물가상승률 추이(1982~1992)··· 372

표 52. 노사분규 추이 ··· 344

표 53. 부문별 총통화증가 기여율 추이(1985~1990)··· 364 표 54. 1990년대 전반기 세계경제 추이 ··· 356

표 55. 외국인 주식투자 한도 확대 추이 ··· 376

표 56. 채권시장 개방 추이 ··· 376

표 57. 총액대출한도 조정일지 ··· 447

표 58. 박정희 정권 경제개발계획의 주요 특징 ··· 486

표 59. 제5차 및 제6차 경제·사회개발 5개년 계획의 주요 특징 ··· 492

(18)

요 약

본 연구의 목적은 해방 이래 한국의 역대정권들(노무현 정권과 이 명박 정권은 제외)이 취한 주요 경제정책들의 특징을 고찰함으로써 그동안 누적되어 온 한국경제의 구조적 문제점들과 과제

,

그리고 이들의 해결방안과 관련된 정책적 시사점을 얻는 데 있다

.

이들 정권은 상이한 국제 경제환경과 국내 경제여건하에서 그 나름대로 최선의 정책들을 펼쳐왔는데

,

기회비용을 감안할 경우 그들 정책이 과연 최선의 정책들이었는가를 평가하기는 결코 용 이치 않다

.

따라서 본 연구에서는 정권별 계량적 접근을 가능한 한 피하는 대신 정권별로 주요 정책들의 도입취지와 목표 등에 관한 고찰 에 초점을 맞추고

,

이들이 시사하는 바에 따라 정권별 경제정책 전반의 특징과 그들의 시사점을 집약해 보기로 하였다

.

해방 직후 남한경제가 직면한 핵심과제는 남북분단의 경제적 충 격을 극복하는 것은 물론 일제 말기에 강화된 한반도의 전시경 제체제의 문제점을 제거함으로써 그간에 구축된 일본의 식민지 경제체제의 늪에서 탈출하는 것이었다

.

당시 정치․사회적 혼란 속에서 생산 위축

,

물가폭등 및 무역 위축 등으로 집약된 경제적 불안은 일본의 패망과 함께 남한에 진주한 미군정당국에 과분한 정책적 과제를 안겨주었음에 틀림

(19)

없다

.

미군정 당국은 긴급 원조정책과 병행한 경제안정에 최우 선순위를 둔 정책들을 동원하면서 자본주의 경제체제의 기초를 신속히 다지는 데 정책의 초점을 두었다

.

그러나 미군정 당국의 정책들은 과도기적인 응급조치의 한계를 벗어나지는 못한 가운데 대한민국 정부로 핵심과제를 넘기게 된다

.

대한민국 초대 대통령 이승만 정권의 경제정책은 정부 수립 초기의 경제정책

,

그리고 전후 복구기의 경제정책 등으로 구분할 수 있다

.

초기

2

년간의 정책은 미군정 당국으로부터 이어받은 핵심 과제인 경제안정에 최우선순위를 두되

,

정부 수립 직후 체결된

｢한미경제원조협정｣에서 요구하는 한국정부의 제반 의무사항 (주로 경제안정화 조치들) 준수에 초점을 둔 것이었는데

,

대내적인 경제안정화 조치들과 미국의 원조정책의 효율적 결합을 위한 것이었다

.

6

_‧

25

전쟁 발발에 따른 전시 비상경제체제하에서도 이승만 정 권은 민간부문의 유동성 규제중심의 전시 금융․통화정책과

‘

화 폐개혁

’

을 단행하고 외환관리를 강화하는 등 그 나름대로의 경 제질서 안정에 노력한 점이 두드러진 특징이다

.

전후 복구기에 들어선 이승만 정권은

‘

네이산 보고서

’

로 상징 되는 전후 복구 청사진에 따른 정책들을 구사하였는데

,

본격적인 경제안정과 번영에 초점을 두고 민간 주도의 시장경제체제 정착에 주력하였다

.

이 과정에서 핵심요인으로 작용한 것이 외부로부터의 원조인데

,

특히 미국의 잉여농산물 원조가 한국경제에 미친 공과에 대한 논 란을낳을 정도로 미국 원조가 한국의 소비와 생산구조에 미친 영 향은 지대하였다

.

이에 대한 논란은 미국 원조의 경제적 효과 분

(20)

석과 관련하여 이승만 정권 종료 이후에도 장기간에 걸쳐 이루 어졌다

.

4

_‧

19

혁명으로 탄생된 윤보선 정권은

1

년도 안 되는 짧은 존속 기간 중 나름대로의 적극적인 정책들을 구사하였다

.

특히

,

한국 최 초로 수립한

‘

경제개발

5

개년 계획안(1962~1966)

’

은 비록

5

_‧

16

군사 혁명으로 인해 시행되지 못하였다 하더라도 그것이 박정희 정 권의 제

1

차

5

개년 계획의 기초가 될 수 있었다는 점에서 경제정 책사적으로 의미가 크다

.

5

_‧

16

군사혁명 정권은

4

_‧

19

에서

5

_‧

16

으로 이어지는 정치․사 회적 대변혁기의 경제적 혼란을 수습함과 동시에 향후의 의욕적 인 경제발전 계획과 정책수립을 위한 기반구축(각종 새로운 경제 제도의 구축과 경제기획원의 신설 등)에 주력하였다

.

혁명정부가 모체가 된 박정희 정권의경제정책의 특징은

4

차에 걸친 경제개발

5

개년 계획의 수립 및 집행으로 집약된다

.

한국 역사상 최초의 종합적인 경제개발계획을 수립하고 집행한 것 그 자체가 갖는 의미는 매우 크다

.

경제개발 전략 면에서 볼 때

,

제

1

차부터 제

3

차에 이르는

5

개년 계획에서는 공업화를 지향하는 불균형 성장전략을

,

제

4

차에서는 균형 성장전략을 각기 추구하였고

,

또 한편에서는 제

1

차부터 제

4

차에 걸쳐 대외지향형 성장전략을 일관성 있게 밀고 나갔다

.

그러나

‘

신속한 공업화

’

와

‘

공업구조의 고도화

’

를 가능케 하기 위한수출주도형 성장전략이 제

1

차

5

개년 계획부터 (미완으로 끝난) 제

4

차

5

개년계획에 걸친

20

년간 일관되게 추구된 정책기저였고

,

그에 따른제반 부작용들은 한국경제의 구조적 문제점들로 구축되어 갔다

.

명목상 정책의 최우선순위가 공업화와 수출에 있었음에도 불

(21)

구하고 국내 공업기반이 취약한 상황하에서의 이러한 정책 우선 순위는 공업부문의 자본재와 원자재 수입정책은 물론 기술도입 과 자본도입 정책의 우선순위를 또한 최우선순위로 높여 소위

‘

우선순위상의 딜레마

’

현상을 낳고

,

공업부문을거대한

‘

보세가공형

’

으로 만들고 말았다

.

이와 같은 우선순위상의 딜레마는 결국 국민경제 전반을 극심한 대외의존형으로 만들고

, ‘

내수의존형 성장의 한계성

’

과

‘

일본(어부) 의가마우찌로 전락한 한국경제

’

를 낳고 말았는데

,

이들 구조적 문 제점은 한국경제의 성장잠재력 자체를 제약하는 핵심요인들로 계속 작용해 갈 것으로 보인다

.

또한 정부정책 의존형 경제체질 구축으로

‘

냄비경제

’

로 비유되는 불안정한 경제체질과

'

아코디언 경제

'

로 비유될 정도의 겉모양 치장 위주의 산업체질을 낳음으로써

, ‘

구조조정

’

이라는 과제가 경제의 영원한 궁극적 과제로 대두되도록 하였다

.

해방 이후 한국경제에 가장 큰 영향을 미친 박정희 정권의 경 제정책들이 낳은 이러한 문제점들은 박정희 정권이 만들어 낸 경제적 업적들을 위해 지불된 불가피한 사회적 비용들임에 틀림 없다

.

박정희 정권의 제

4

차

5

개년 계획을 이어받은 전두환 정권은 박 정희정권의 그것을 토대로 한 정책기저를 택하였으나 제

2

차 국 제자원파동의 대내적 충격을 극복하고 신보호무역주의 대두와 국제적 이상고금리 등 국제 경제환경의 급격한 악화에 대응해야 하는 내우외환에 직면하였다

.

전두환 정권은 이들 어려움을 비교적 원만히 극복하였다

.

특히

,

실질적으로 제

1

차 외환위기 상황이었던

1980

년대 초반의 국제수지

(22)

위기 및 외채압력을 돌파하고

,

박정희 정권하에서 제기되었으나 부진하였던 중화학공업 부문의 구조조정을 단행하며

,

경제의 대외 개방폭과 효율성 증대에 과감히 도전하였다

.

특히

,

전두환 증권이 수립․시행한 제

5

차 및 제

6

차

5

개년 계획은

‘

경제사회개발계획

’

으로서 사회적 측면이 강조되었는데

,

경제성 장의 지속가능성에 보다 큰 정책적 관심을 두었고

,

그에 따라 균형성장

,

복지증진

,

효율성 제고

,

시장기능 확대와 정부역할 조정 등에 역점을 둔 보다 폭넓고 균형 잡힌 정책 추구에 나섰다

.

결국

,

박정희 정권의 의욕적인

4

차에 걸친

5

개년 계획들이 수립․집행되는 과정에서 누적되어 온 내부적인 문제점들이 전두환 정권하에서 맞이한

2

차 국제석유파동과 국제고금리를 계기로 실질 적인 경제위기로 발전하는 과정에서 전두환 정권은 그 나름대로 주어진 과제해결에 진력한 것이다

.

이러한 전두환 정권의 정책 행태는 제

6

차

5

개년 계획을 통해 노태우 정권의 정책기저에도 영향을 미친다

.

제

6

차 경제사회개발

5

개년 계획의

2

차년도분부터 수행한 노태우 정권의 경제정책과 관련하여서는 개발전략 및 정책기저 면에서 기존의 것을 이어받아 얼마나 충실히 수행했는가에서 의의를 찾을 수 있을 것이다

.

그러나 실제로는 전혀 예상치 못했던

‘

최대의 호 경기

’

를경험하는 과정에서 노태우 정권은 그 나름대로의 독자적 정책행태를 보이게 된다

.

1986

년의 아시안게임과

1987

년의

6

_․

29

선언에 이은

1988

년의 서울올림픽 등으로 인해 정치․경제 및 사회적으로 막대한 사회적 비용지불이 요구됨으로써 해외의

3

저요인(금리인하, 유가인하 및 달러 가치 하락 등)에 의한 긍정적 효과들이 상쇄될 수도 있는 어려운

(23)

상황하에서 사상최대의

‘3

저호황

’

을 실현시킬 수 있었던 것은 전두환 정권의 마지막 해(1987)의 정책운용에 이은 노태우 정권 첫해(1988)의 경제정책들이 그 나름대로 실효를 거둘 수 있었기 때문이다

.

이와 같은 긍정적 측면에도 불구하고

3

저호황의 근본원인이 어디까지나 해외요인들이라는 올바른 인식하에 이들이 소멸될 경우의 경제적충격 또한 매우 클 것에 대한 대비책 마련보다는 대내외적인 과대한 경제홍보에 치중함으로써

,

한국경제의 선진국 진입이 임박했다는 잘못된 국제적 인식을 낳고 국민들로 하여금

‘

선진국병

’

에 걸리게 하는 경제사회 환경이 조성되었다

.

노태우 정권의 뒤늦은 내수진작의 실패에 이은 안정화 정책으 로의 급선회는 경제상황을 극도로 악화시켰는데

,

이러한 상황 이 김영삼 정권으로 이월됨으로써 또 다른 정책적 문제를 낳는 계기를 만들게 된다

.

김영삼 정권을

‘

경제위기를 초래한 정권

’

으로 전락시킨 핵심요 인은

‘

신경제

5

개년 계획

’

의 실종이다

.

정권 출범과 함께 제시된 소위

‘

신경제

100

일 계획

’

은 노태우 정권에서 이월된 경제불황을 전격적으로 극복하기 위한 단기 비상대책이었다

.

이 비상대책은 중소기업 자금방출 등 단기 유동성 공급 증대를 중심으로 한 것이어서

,

김영삼 정권이 제시한

‘

신경제

’

개념과는 상 당히 상충되는 것이었는데

,

신경제

100

일 계획으로 인해 단기에 경제활성화가 이루어지자 그것을 고성장위주의 경제정책으로 그 대로 이끌어갔다

.

따라서 당시 잠재성장률

7%

에 연평균 경제성장률을 묶고

,

내 실위주의 착실한 성장을 이끌어가는 과정에서 각종 규제완화와

(24)

기업의 자율적 노력의 결합으로 지속가능한 안정된 성장체계를 구축한다는 신경제

5

개년 계획은 즉각적으로 폐기되고 만 것이다

.

김영삼 정권은 오히려

OECD

조기가입을 목표로 한 무리한 규제완화와 개방을 단행함으로써 국제수지 위기에 이은 외환

·

금융위기를 초래하였다

.

특히

,

국제수지 위기의 징후가 정권 중반기부터 감지되었음에도 불구하고

,

정책적인 면에서 보여준 위기관리의식 부족은 후임 정권 들에게 큰 교훈이 될 것이다

.

김영삼 정권의 이와 같은 정책적 오류에도 불구하고 이 정권의 정책을 고찰함에 있어서 간과해서는 안 될 사항은 이 정권이 물려 받은주요 경제적 과제들의 대부분이 사실상 그 이전 정권들에 의해 누적

·

이월된 것이라는 점이다

.

김대중 정권은 금융

·

외환위기를 물려받고 그를 수습한 정권 이다

.

최악의 경제상황에서 이탈하기 위한 긴급 (단기적) 경기부양 조치를 취하는 한편

,

기업과 산업의 구조조정을 통해 중

·

장기적 으로 경제체질을 강화해야 하는 딜레마적인 상황하에서도 김대중 정권은 (비록 IMF의 지원을 밑바탕으로 한 것이나)경제위기 극복과정을 정상적으로

,

또한 원만히 수행했다고 할 수 있다

.

그럼에도 불구하고

,

김대중 정권 경제정책의 핵심인 구조조정 정책과 관련된 문제는 최초의 초점이 대기업집단에 모아짐으로써

‘

반기업적 정서

’

를 유발하였다는 점과 당초의 강력한 의지와는 달리 정권출범

3

년 만에 실질적으로 구조조정 정책을 종식시킴으로써 시기적으로 김대중 정권에 주어진 역사적 책무를 제대로 수행하지 못했다는점이다

.

김대중 정권은 집권

5

년간에 걸쳐 당초의 의지대로 좀 더 체계

(25)

적이며 유효한 구조조정 정책을 일관되게 추진함으로써

,

경제 위기를 계기로 한국경제가 좀 더 충실한 탈바꿈을 이룩해 낼 수 있었어야 했다

.

이러한 면에서 본

‘

기회손실

’

이 결코 간과될 수는 없을 것이다

.

(26)

(27)

제1장 서 론

(간지)

(28)

(29)

1. 미군정기의 경제동향과 주요 경제정책 (1945. 8. 15~1948. 8. 14)

(1) 주요 경제동향

① 생산부문

광복 후 미군정하에서의 남한경제의 특징은 일본 지배하의 식민지 경제구조와 생산체제 붕괴에 따른 경제활동의 급격한 위축과 불안으로 집약된다

.

¹⁾

해방 이듬해인

1946

년의 경우

1

차산업 부문에서 미곡과 수산 물의 생산량은

1940~1944

년 연평균 생산량의 각각

86.5%

및

45.4%

였고

, 1

차산업 부문 내 광업 생산량은

1940~1944

년 연평균 생산량의

23.3%

에 불과하였을 뿐만 아니라 그 이후에도 이들 부문의 생산은 극히 정체된 현상을 보였다(무연탄은 예외).

2

차산업의 대종인 공업부문에서의 생산 위축은 더욱 심각한 양상을 보였다

.

즉

1946

년의 경우 제조업 생산액은

1939

년 수준의

25%

에 불과하였고

,

그 후

1948

년에 이르기까지 계속 정체되었다

.

② 무역부문

미군정하의 대외무역 위축은 생산 위축 현상을 훨씬 능가하였던 것으로 보인다

.

1) 이하의 내용은 최상오, ｢외국원조와 수입대체 공업화｣, 이대근 외, 󰡔새로운 한국 경제 발전사󰡕, 나남출판, 2005, 제11장 참조

(30)

일본 지배하에서는 일본경제권 내 분업체계에 입각해 특화된 한국 산업구조의 특징상 남한경제의 대일본 무역의존도는 매우 컸다

.

식민지 전체의 대외무역에서 대일본 무역의 비중은

1930

년

82%, 1942

년

87%

였으므로 당시의 한․일 무역구조로 보아

1

차 산업 위주의 남한경제의 대일본 무역의존도는 이들 전국 평균 수준을 능가하였을 것이다

.

일본 패망에 따른 한․일 무역관계의 위축에 더하여 미군정 당국은 법령에 의한 무역업 면허제 및 수출입 허가제

,

수출입 허가 품목제

,

수출입가격 통제 등을 통해 남한의 대외무역을 철저히 통제함으로써 수출수요 감소에 따른 생산 위축과 외부로부터의 긴요한 물자공급의 감소가 불가피하였다

.

③ 물가부문

생산활동의 급격한 위축과 대외무역 축소에 따른 생활필수품 및 주요 공업원료의 공급부족은 격심한 물가불안과 사회적 혼란을 초래하기에 충분하였다

.

식량과 연료 등의 매점매석과 그에 따른 가격폭등 및 노동시장의 대혼란으로 대표되는 정치․사회적 불안은 미군정 당국이 해결해야 할 시급한 핵심과제였다

.

표

1>

은 해방 직후

3

년간 서울지역의 물가상승률 추이를 나타낸 것이다

.

❙ 표 1. 서울지역 물가상승률 추이 구 분 1945년 12월

(6월 대비)

1946년 12월 (전년동월 대비)

1947년 12월 (전년동월 대비)

1948년 12월 (전년동월 대비)

도매물가 17.2배 530.9% 89.4% 29.9%

소비자물가 - 332.1% 104.2% 18.6%

자료: 한국은행, 󰡔한국의 금융·경제연표 1945~2000󰡕, 2000, pp.8-38.

(31)

(2) 주요 경제정책 및 특징

① 외부 원조운용 정책

미군정 당국은 긴급구호 물자를 투입하면서 식량 등 생필품의 자체적 공급 증대에 최우선의 정책목표를 두고

,

이의 달성을 위한 다양한통제정책 수단들을 동원하였다

.

미군정청이 설립된 후 취한 최초의 경제조치는 미국 정부가 제공하는 소위

‘

점령지역 구호원조(Government Appropriation for Relief in Occupied Areas: GARIOA)’의 도입이었다

.

점령지역에 대한 긴급구호성 원조로서 식료품

,

석유

,

피복 및 의약품 등을 최우선 품목으로 하고

,

비료 및 농업용품 등 생산 수단도 지원한 이 무상원조는

1948

년

8

월 대한민국 정부 수립 직전까지

3

년간에 걸쳐 총

4

억

900

만 달러어치가 제공되었다

.

미국의 구호성 긴급원조에 크게 의존하면서도 그것만으로는 경제

,

사회적 불안과 혼란을 극복할 수는 없는 상황이었다

.

② 가격규제와 배급제 실시

미군정청은 주민의 사용권 존중하에 미곡 자유시장(1945. 10. 5)과 생필품 자유시장(1945. 10. 20)을 개설함과 동시에 소작료와 임금의 상한을 규제하였다

.

그러나 생필품의 매점매석과 과도한 가격판매 등 가격이 극도로 불안정해짐에 따라 즉각적으로 매점매석과 폭리를 규제하는 전반 적인 가격통제체제로 전환하였다

.

(32)

미군정청은 본격적인 통제경제체제로의 이행을 위해 군정법령 제

90

호(1946. 5. 28)에 의거

,

군정장관의 보좌기구로서 중앙경제위 원회

,

중앙가격 행정처 및 중앙식량 행정처 등을 설치

,

운영하였다

.

중앙경제위원회에 의한 통제품목의 배급제 실시

,

중앙가격 행정 처에의한 주요 물품들의 최고가격제 실시

,

그리고 중앙식량 행정 처에 의한 미곡매집(공출)과 이중가격제 실시 등은 통제경제체제의 근간을 이루었다

.

특히 연도별로 하곡과 추곡수집령을 공표하고 생산지로부터의 곡물방출 규모를 확대시키려는 중앙식량 행정처의 시책은

1948

년

8

월 대한민국 정부 수립 직전까지 강력히 추구되 었다

.

③ 노동조합 및 임금규제

미군정청의 경제정책 수행을 어렵게 한 제약요인의 하나는 당 시의 불안한 정치

,

사회상을 반영한 노동부문의 급변과 혼란상이 었다

.

16

개 산별노조로 구성된 한국 최초의 전국적 노동조직인 조선 노동조합 전국평의회 결성(1945. 11. 5)에 뒤이은 전국농민조합총 연맹(1945. 12. 8)과 대한독립촉성노동총연맹(1946. 3. 10)의 출범

,

그리고 전국철도총파업(1946. 9. 25)과 화순탄광파업(1946. 10. 30) 등은 당시 경제상황을 더욱 어렵게 만든 요인들이다

.

미군정청은 근로자 주당 최고 노동시간을

48

시간으로 정하고 (1946. 11. 7) 근로자들의 기본권 확보에 노력하였다

.

(33)

④ 통화․금융정책

통화․금융 및 외환정책 면에서도 경제안정을 위한 제반 규제 조치들이 취해지는 가운데 자유시장 메커니즘의 도입을 위한 시 도가 부분적으로 이루어지기도 하였다

.

미군정청 통화․금융정책의 근간은 통화량의 급격한 증가를 억 제하기 위한 조치였으며

,

금융기관의 경영효율성 제고를 위한 점포정리와 금리조정

,

남노당의 남한경제 혼란 기도인 정판사 위조지폐 사건의 수습 등이 최대 현안이었다

.

광복 후 물가폭등의 주요인의 하나가 과대한 통화증발이었다 는 점에서 당시의 통화량 증가 억제책으로 도입된 금융기관 융자 허가제(자유여신한도 제한)와 미곡수집 자금 재할인제도의 정책적 의의는 매우 큰 것이었다

.

표

2>

는 광복 후

2

년여 기간 중 조선은행 화폐발행고 증 가율 추이를 나타낸 것이다

.

²⁾

❙ 표 2. 광복 후 조선은행 화폐발행고 증가율 추이

(단위: 억 圓) 구 분 1945년

(8. 15)

1945년 (12. 31)

1946년 (12. 31)

1947년 (12. 31)

화폐발행고 48 88 177 334

증가율 - (1945년 8월 15일 대비) 83%

(1945년 12월 31일 대비) 101%

(1946년 12월 31일 대비) 89%

자료: 한국은행, 󰡔한국의 금융․경제연표 1945~2000󰡕, 2000, pp.10-22.

2) 1945년 8월 15일 기준 지역별 분포는 다음과 같음.

남조선 18억8,700만 원, 북조선 19억7,500만 원, 관동 및 만주 13억5,200만 원, 중국 (-)2억4,800만 원, 일본 (-)1억2,600만 원

(34)

본원적 통화인 화폐발행고의

1945

년 후반기 증가는 종전 후 일 본인들의 예금인출 사태

,

일본 당국의 청산자금 지급 급증

,

일본 은행권 교환

,

군정 당국에 대한 대여금 증가가 주요인들이었고

, 1946

년과

1947

년 중의 증가는 미곡 수집자금 등 계절자금의 대량 방출

,

전매자금 방출 및 미군정청에 대한 대여금 증가가 주요인 이었다

.

⑤ 재정정책

미군정청에 대한 대출금이 본원적 통화 증가에 가장 큰 요인 이었음은 당시 불가피했던 미군정청의 대규모 적자예산 편성이 잘 말해주고 있다

.

표

3>

은

1945

년 하반기 이래

3

개 회계연도 예산의 적자 규모 추이를 나타내고 있는데

,

거의 기하급수적으로 증대되는 각종 재정지출 소요액을 제대로 보전하지 못하는 세입 면의 어 려움을 잘 말해준다

.

❙ 표 3. 미군정청 예산 추이

(단위: 억 圓)

구 분 세입 세출 재정수지

1945년도 하반기

(10. 1~3. 31) 3.3 11.8 (-)8.5

1946 회계연도

(4. 1~3. 31) 80.1 118.0 (-)37.9 1947 회계연도

(4. 1~3. 31) 154 177 (-)23

1948 회계연도

(4. 1~3. 31) 246 351 (-)105

자료: 한국은행, 󰡔한국의 금융․경제연표 1945~2000󰡕, 2000, pp.11-35.

(35)

⑥ 외환정책

미군정청은

1945

년

10

월

1

일 공정환율을 미화 달러당

15

圓으로 책정하고

GARIOA

원조자금에 적용한 데 이어

1947

년

7

월엔 공정 환율을 미화

1

달러당

50

圓으로 대폭 인상하였다

.

그러나 외환업무 전담은행인 조선환은행 설립 후인

1948

년에는 외국환 예치증서제도를 도입하고 이의 자유로운 매매를 허용함 으로써

‘

외환자유 매매율

’

이라는 자유시장환율이 결정되도록 유도 하였는데

,

당시 자유시장환율은 달러당

850

圓 선에서 결정된 바 있어

,

당시 공정환율의 결정이 극히 임의적인 수준에서 정책적으로 이루어졌음을 알 수 있다

.

(36)

(37)

제2장 연구개발투자 및 조세지원제도 현황

(

간지

)

(38)

(39)

2. 이승만 정권 초기의 주요 경제정책 (1948. 8. 15~1950. 6. 24)

(1) 주요 경제적 과제

1948

년

8

월

15

일 대한민국 정부가 수립되고 곧이어

9

월

11

일 한․미 정부 간 재정 및 재산에 관한 최초 협정에 의해 한국 정 부는 미군정이 보유한 재산․채무 일체를 넘겨받고

,

미군정청 및 과도정부가 제정

,

시행한 모든 법률과 규제를 승계하였다

.

이와 같은 이양과 승계는 당시의 경제

,

사회적 및 정치적 핵심과제들 또한 대한민국 정부로 이관되었음을 뜻한다

.

이들 과제 중 특히 경제적 핵심과제는

‘

경제의 안정과 자립기반 구축

’

으로 집약될 수 있는데

,

우선순위 면에서는 경제안정이 최우 선의 긴급과제로 대두되었다

.

(2) 주요 경제정책 및 특징

³⁾

① 미곡수매 강화와 곡가 안정화

미군정청의 중앙식량 행정처와 중앙경제위원회가 주관해 오던

3) 이하의 내용은 이대근, ｢해방 후 경제발전과 주체적 계기｣, 이대근 외, 󰡔새로운 한국경제 발전사󰡕, 2000, 제5장; 한국은행, 󰡔한국의 금융․경제연표 1945~2000󰡕, 2000, pp.37-54; 한국개발연구원, 󰡔한국경제 반세기 정책자료집󰡕, 1995, pp.43-180; 통계청, 󰡔광복 이후 50년간의 경제일지󰡕, 1995, pp.85-87 참조

(40)

미곡수집 및 배급제의 보다 충실한 수행을 위한 기반 구축으로써 정부 출범 직후(10. 9) 양곡매입법이 제정

,

공포되었다

.

양곡(미곡 및 맥류)의 전면배급제 실시를 위해 양곡 생산자와 지 주에 대해 자기소비용 및 종자용을 제외한 양곡정량을 정부에 매각토록 의무화하는 것이 이 법령의 요체이다

.

그러나 당시 정부의 예산부족에 따른 낮은 수매가로 인해 실 제의 양곡수매는 미군정하에서와 같이 극히 저조함에 따라 양곡 매입법은

1949

년

7

월 ｢식량임시긴급조치법｣으로 대체되었다

.

이 긴급조치법에의해 양곡매입법은 그 효력이 잠정적으로 정지되고

,

다음과 같은 (과도기적) 조치가 취해졌다

.

◦ 양곡의 전면적 배급 중단

◦ 공무원 및 기간산업 종사자 등에 대한 부분배급제 실시

◦ 양곡의 자유시장 거래 허용

식량임시긴급조치법은 그 후 보다 포괄적이면서도 구체적이며 강력한 식량수집법인 ｢양곡관리법｣(1950. 2. 16)으로 대체되는데

,

이는 식량문제 해결을 통한 경제안정에 대한 정부의 강력한 정 책의지의 표명이었다

.

이 법의 주요 내용은 다음과 같다

.

◦ 양곡 생산자는 정부가 지정하는 양을 정부에 매도하여야 한다.

◦ 양곡 매입수량과 가격결정은 국회의 동의가 필요하다.

◦ 정부의 미곡 매입량은 당해 연도 총생산량의 3분의 1 이내로 한다.

◦ 정부는 필요 시 양곡 매입가격의 일부를 농가필수물자로 지급할 수 있다.

◦ 정부 매입 양곡은 수급계획에 의해 처분하거나 양곡가격 조절을 위해 매각한다.

결국 양곡관리법의 형태를 빌려 정부당국은 양곡물량의 확보와 양곡가격의 안정을 이룩하기 위한 강력한 정책을 추진하게 된 것이다

.

(41)

② 농지개혁과 농업생산기반 확충

농지개혁 또는 토지개혁(land reform)은 농지 소유권의 재분배를 뜻한다

.

제

2

차 세계대전 후 여러 국가에서 이루어진 농지개혁은 두 가지 유형으로 분류된다

.

사회주의 경제체제하에서는 개별 소유농지를 합쳐 공동 소유화 하고집단농장의 형태로 토지를 운영하는 것인데 비해

,

자본주의 경제체제하에서는 대규모의 농지 소유자들로부터 정부가 농지를 매입하여 농지를 소유하지 못한 경작자(소작인)나 영세한 규모의 농지 소유자에게 균등하게 재배분하는 형태를 취한다

.

대한민국 정부는 당연히 이들 중 후자의 농지개혁을 단행하였 는데

, 1

차산업 위주의 산업구조하에서 농지소유가 갖는 경제

,

사 회적 의미로 볼 때 농지소유에 따른 농민들의 생산의욕 증대가 궁극적으로는식량 자급화에 결정적인 계기를 마련할 것으로 판 단한 것이다

.

당초 정부는 정부 출범 직후인

1949

년

2

월

5

일 농 지개혁안을 국회에 제출한 바 있다

.

그러다 당시 국회는 정부안을 폐기하고

1949

년

4

월

27

일 국회 안을본회의에 상정한 후

,

일부 내용을 수정하여 통과시켰고 이에 정부는 거부권 행사로 맞섰으나 국회의 재의결을 거쳐

6

월

21

일 공포되었다

.

정부와 국회가 농지개혁법을 놓고 이렇게 마찰을 일으킬 정도로 당시 농지개혁 문제는 단순한 경제문제의 차원을 넘는 사회

,

정치적 의미를 갖는 이슈였다

.

그러나 이 법은 농지 매각자에 대한 정부의 보상가액(평년작 생 산액의 1.5배)과 농지 매입자의 정부에 대한 농지 매입비 상한가액

(42)

(평년작 생산량의 1.25배)의 차이에 대한 정부의 재정부담 능력 부족 으로 시행되지 못하였다

.

결국

1950

년

3

월에 이르러 농지 보상액과 상환액을 모두 평년작 생산량의

1.5

배로 통일시키는 법 개정을 통해 시행에 들어갈 수 있었다

.

개정된 농지개혁법의 주요 내용은 다음과 같다

.

◦ 정부의 매각대상 농지: 비자경(非自耕) 농지 및 3정보 초과의 자경(自耕) 농지

◦ 보상방법: 지가(地価)증권으로 취급하며, 증권 액면은 주생산물 수량으로 표시 하되, 5년 균등분할하여 현금보상(매년의 법정가격으로 환산)

◦ 분배기준: 현 경작자, 과소농지 경작자, 순국열사 유가족 등의 순으로 분배

◦ 분배상한: 가구당 3정보 이내

◦ 상환방법: 5년 균등분할하여 원금상환

③ 원조협정 체결과 원조물자 운영

정부 수립 이후의 원조는 단순구호 성격의 원조보다는 경제부흥 지원을 위한 원조의 형태로 전환되었다

.

정부 출범 후 체결된 한미원조협정(1948. 12. 10)에 따라 미국경 제협조처(Economic Corporation Administration: ECA)가 제공하는 원조는 수혜국의 다음과 같은 의무규정을 강조한다

.

◦ 한국 정부는 균형재정 도모, 화폐발행 및 신용통제, 외환거래 및 무역통제, 양 곡수집 및 배급 지속, 외국인투자 환경 개선 등에 주력해야 한다.

◦ 한국 정부는 원조액의 원(圓)화 상당액을 조선은행의 특별개정, 즉 대충자금계 정에 예치하며 이 자금은 미국 원조대표의 활동비에 충당하고 잔액은 한․미 합 의에 의해 사용한다.

(43)

결국 미군정기의 긴급구호성 원조인

GARIOA

원조와는 달리

ECA

원조는 그것이 한국경제의 안정과 부흥을 위해 사용되는 것인 만큼 그의 효율성 증대를 위해 수혜국 정부인 한국 정부의 재정

,

금융정책의 건전화

,

외환 및 무역거래의 적절한 규제

,

실효성 있는 양곡정책 수행 등을 따라 부대조건으로 요구하고 있다

.

ECA

원조는

1949

년

1

월부터

1951

년

6

월까지의 기간 중

1

억

9,400

만달러 규모의 비료

,

석유

,

각종 원료 및 반제품

,

공업설비 등을 지원함으로써 경제안정을 위한 생산활동 증대에 초점을 맞추 었다

.

④ 세제정비 등 재정정책 강화

정부 수립 후 전면적인 세제정비를 위해 소득세법을 필두로

1949

년

7

월부터

1950

년

5

월까지의 기간 중

20

개 세법과 국세 징 수법을 제정하였다

.

이 기간 중 제정 및 개정된 법률은 다음과 같다

.

◦ 소득세법 ◦ 지방세법

◦ 귀속재산임시조치법 ◦ 마권세법

◦ 지방세법임시조치법 ◦ 통행세법

◦ 임시조세조치법 ◦ 면허세법

◦ 영업세법 ◦ 상속세법

◦ 유흥음식세법 ◦ 증여세법

◦ 입장세법 ◦ 물품세법

◦ 주세법 ◦ 직물세법

◦ 법인세법 ◦ 국채법

◦ 관세법 ◦ 소득세법 개정

◦ 귀속재산처리법 ◦ 영업세법 개정

◦ 청량음료세법 ◦ 주세법 개정

◦ 주세징수법

(44)

결국 정부 수립과 함께 독립 국가의 위상에 걸맞은 재정정책 수 립을 위한 조세정책의 기본적인 틀이 짜이게 된 것이다

.

특히 소득재분배 정책적 취지하에 소득세법과 상속세 등에서는 누진세를 적용하였고

,

정부는 경제안정과 부흥을 위한 정부의 거시경제정책을 지원하기 위한 본격적인 조세정책 체계의 구축에 초점을 두어 세제를 정비하였다

.

정부는 또한 재정수입 확보를 위해 국채 발행 형태와 소멸시효 등을규정한 국채법(1949. 12. 19)을 제정한 데 이어 대한민국 역 사상 최초의 국채(제2차 건국 국채)를 발행한 바 있다

.

⑤ 한․일 교역 확대

대한민국 정부의 수립은 즉각적으로 남․북한 간 교역의 전면적 중 단을가져왔다

.

따라서 일본과의 교역 증진이 대외무역에서의 주요 정책과제로 대두되고

,

한일통상 및 재정협정(1950. 6. 2)이 조인 되었다

.

외환이 부족한 상황에서의 한․일 교역 증진을 위해 양국 정 부는 연간 무역계획을 수립하고 무역대금은 일본은행과 한국

은행(도쿄지점)에 설치되는 한․일 상호 청산계정을 통해 결제

하기로 한 이 협정은 한국전쟁 발발로 인해 실효를 거두지 못하 였다

.

정부(상무부)는 또한 정부의 물자 수급계획에 입각한 품목별 수입수량할당제를 도입하였으나 제대로 시행되지 못한 것으로 기록되어 있다

.

(45)

⑥ 통화․금융긴축과 새로운 중앙은행 설립

정부 출범 후

2

년 반 만에 정부가 그의 경제안정에 대한 포괄 적 정책의지를 발표한 것이 소위 ｢경제안정

15

_원칙｣⁴⁾(1950. 3. 4)이 다

.

경제의전반적인 안정화와 인플레이션 억제를 위한 이 종합지 침에서 특별히 강조된 사항은 재정

,

금융 건전화를 통한 통화량 증가 억제(최고발행제)

,

행정기구 간소화와 경비절감 등에 의한 세출 억제

,

조세부담의 합리화

,

신속한 귀속재산 불하

,

금융계획 확립

,

국민저축운동 전개 및 국채 매입 촉진 등이었다

.

그러나 이러한 안정화 노력 또한

6

_‧

25

전쟁 발발로 그 실효를 거두지 못하였다

.

물가안정을 위한 통화증가 억제책의 근간을 이룬 것은 ｢금융 기관 자유여신 총한도제｣(1949. 4. 1)였다

.

이는 미군정 당시의 여 신한도제를 보다 포괄적으로 강화한 것인데

,

대출건별 자유여신 한도에 추가하여 은행별 자유여신 총한도를 설정하되 이를 또한 분기별로 체크하여 분기별 여신총액이 전 분기 중 일반예금 순 증가액의 일정비율 이내로 유지되도록 규제하였다

.

통화량 증가 억제를 위한 또 하나의 수단은 소위 ｢국고금집중 제｣(1949. 6. 1)였다

.

미군정하에서 시행되어 온 국고금의 시중은행 예치제를 폐지하고 조선은행에 예치토록 함으로써 분산예치에 따른 통화증발과 재정의 이자부담을 억제하기 위한 것이었다

.

한편

,

새로운 중앙은행인 한국은행의 설립과정을 요약하면 다음과 같다

.

◦ 1947년 5월 조선은행, 조사월보를 통해 ｢신조선중앙은행: 시론｣을 발표

4) 경제안정 15원칙의 구체적 내용은 한국개발연구원, 󰡔한국경제 반세기 정책자 료집󰡕, 1995, p.115 참조

(46)

◦ 1948년 12월 조선은행, 중앙은행법 초안을 작성하여 정부, 국회 및 미경제협조 처(ECA) 등에 건의

◦ 1949년 2월 재무부, 조선은행 건의 등을 토대로 한 중앙은행법안 발표

◦ 1949년 9월 미연준(FRB)의 블룸필드(A.I.Bloomfield)와 젠슨(J.P.Jenson) 정부 초청 으로 내한

◦ 1950년 2월 블룸필드와 젠슨, 한국은행법과 은행법 초안 작성하여 정부에 건의

◦ 1950년 3월 국무회의, 한국은행법안 의결

◦ 1950년 4월 국회 본회의 상정 및 의결

◦ 1950년 5월 한국은행법 제정⁵⁾

◦ 1950년 6월 한국은행 창립

통화가치 안정

,

은행신용제도의 건전화 및 대외준비 결제자금의 관리를 설립목적으로 한 한국은행은 금융통화위원회를 최고의 결기구로 하고 통화신용정책

,

외환정책

,

외환관리 및 은행감독 업무를 주요 기능으로 하는 자본금

15

억 圓의 정부출자기관으로 출 범한 것이다

.

한국은행이 조선은행의 자산과 부채를 승계함에 따라 조선은 행이 발행한 은행권은 모두 한국은행이 발행한 것으로 간주되었고

,

외환전문 은행인 조선환금은행의 업무가 한국은행으로 이관되었으며

,

조선은행이 수행하던 일반은행 업무는 한국상업은행에 인계됨으 로써 명실 공히 중앙은행으로서의 기능과 면모를 갖추게 된 것 이다

.

5) 명칭: 국립 조선중앙준비은행

형태: 준국영제도(자본금 5억 圓 중 2억 圓은 일반주식 공모)

기능: 통화관리, 신용통제, 발권, 국고통할, 외환관리 등(조선은행이 수행하던 일반은행 업무 제외)

(47)

⑦ 외환관리 강화와 환율의 이원화

새로운 중앙은행인 한국은행이 한국전쟁 발발 직전인

1950

년

6

월

12

일창립되었으므로 정부 수립 이래 한국전쟁 이전까지의 기간 중 외환 및 환율정책은 주로 조선은행체제하에서 이루어졌으며

,

한국은행이 설립 직후 취한 주요 금융 및 외환정책은 그간의 조선은행 정책을더욱 강화시키는 내용이 주류를 이루었다

.

정부 출범 후 취해진 외환정책의 핵심적 특징은 외환관리의 가장 강력한 형태인 외환집중제의 도입으로서 당시의 외환사정의 어려움을잘 말해준다

.

정부 출범과 함께 정부(재무부)는 조선환금은행의 외국환예치 중 발행대상을 제한하는 방식으로 강화된 외환관리 정책은 외국환 관리규정 제정을 통해 국내에서 외국환을 보유하는 자는 이를 조선은행에 예치 또는 매각토록 의무화하고(즉 예치 및 매각집중제 도입)

,

예치된 외환은 수입대금 지급이나 재무장관이 허용하는 용도로만 사용할 수 있도록 하였다

.

외환관리 규정의 이러한 내용은 한국은행이 설립된 후에는 정 부의외환관리를 위임받은 한은법에 예치의무 조항으로 좁혀 명 기되었다

.

즉 민간이 취득한 모든 외환은 한국은행 내 수출계정 (무역업자, 경매를 통해 외화를 매입한 실수요자가 개설)과 일반계정(주한 외국인, 외국상사, 외국단체, 금통위가 인허한 국내 단체 또는 개인이 개설)에 예치해야 하며

,

예치된 외환의 처분은 금통위가 규제할 수 있게 되었다

.

외국환관리 규정에서 정부는 환율을 정부보유 외환거래에 적용 하는 공정환율과 기타 일반거래에 적용하는 일반환율로 이원화하

(48)

였다

.

공정환율은 한․미 간 환금에 관한 잠정협정에 의거하여 결정되며 일반환율은 일반시세를 감안하여 재무장관이 수시로 결정하였다

.

이 경우 일반시세의 파악은 조선환금은행에 의한 외 환경매에 의한 시장환율에의해 이루어졌다

. 1949

년

11

월 조선환 금은행의

1

차 외환경매에 의한시장환율은 달러당

900

圓으로 당 시의 공정환율 달러당

450

圓의 두 배에 달하는 격차를 보였다

.

그러나 외국환관리 규정 제정(1950. 4)으로 환율의 이원화가 폐지되고 은행률로 단일화되었다

.

(49)

제3장 연구개발투자의 사용자비용 추정

(

간지

)

(50)