Ⅰ. 서론
Ⅱ. 중국 정부수립 이후의 도시화 과정
Ⅲ. 중국의 도시화 지연 원인과 영향
Ⅳ. 중국의 경제발전에 있어서 도시화의 의미
Ⅴ. 중국의 도시화 발전방향 및‘11·5시기’도시화 목표
중국의 도시화 과정과 향후 발전방향
황유순 | 한국토지공사 토지연구원·과장
Ⅰ
서 론
중국의 경제성장에 따른 도시화 과정의 가속 화는 중국경제 발전의 필연적 추세이자 전략목 표의 하나이다. 주지하는 바와같이 도시화는 인 류의 생산과 생활방식이 농촌으로 부터 도시로 이전하는 과정으로서, 주로 농촌인구의 도시인 구로의 이동 및 도시기능의 부단한 발전과정이 라 할 수 있다. 이러한 변화는 단순히 도시와 농 촌간 인구구조의 전환만은 아니며, 산업구조와 그 공간분포의 변화이자 전통적 노동방식 및 생 활방식의 현대화로의 변화이다.
현재 중국의 도시화 수준은 아직 낮은 상태로 써 중국경제의 지속가능한 발전은 순조로운 도 시화의 진행에 달려있다 할 수 있다. 도시화 과
정에 대한 연구는 경제성장의 과정을 연구하는 것이며 비록 세계적으로 선진국의 도시화 경험 이 중국의 도시화 진행과정에 교훈과 경험을 제 공하였으나, 각 국의 발전방식이 상이한 것 또 한 사실이므로, 중국의 도시화 진행과정 연구시 중국의 상황과 특색을 고려하여 도시화 과정을 검토해야 한다.
이 글에서는 중화인민공화국 수립이래 중국 의 도시화 과정과, 도시화 지연이 중국경제에 미친 영향 및 그 원인을 분석해 보고자 한다. 더 불어 중국경제 발전과정에 있어서의 도시화의 의미를 살펴본 후 향후 도시화의 발전방향 및 목표에 대해 중국 정부 및 학계의 주요 입장을 중심으로 살펴 보고자 한다.
Ⅱ
중국 정부수립 이후의 도시화 과정
1949년 중화인민공화국 수립 이래 중국의 도 시화 과정은 시기별로 1949~1957년의 도시화 과도기, 1958~1960년의 대약진 단계, 1961~1976년의 반도시화 단계 및 1978년 개 혁·개방 이래의 도시화 단계 등 4단계로 구분 할 수 있다.
1949~1957년 단계는 신중국 수립 이후의 공 업화 과도기에 따른 도시화 과도기이다. “1·5 계획”착수이후 중국은 대규모의 공업화 건설과 도시건설을 시작하였다. 구체적으로 694개 중 점프로젝트 건설을 포함한“중점건설, 안정적 추진”발전방침을 채택하였으며 새로이 6개 도 시건설, 20개 도시 대규모 확장 및 74개 도시 확대건설 전략을 채택하였다. 1949년~1957년 의 기간동안 도시인구 증가는 매년 평균445만 명으로 년평균 증가율은 7.96%에 달했으며, 도 시화 수준은 10.6%에서 15.4%로 증가하였다.
1957년까지 비농업분야 취업비중은 18.8% 였 으며, 도시수는 177개로 1949년에 비해 41개가 증가하였다. 세계도시화 S곡선 법칙에 의하면 이 시기의 도시화는 초기 완만한 발전단계에 속 한다.
1958~1960년 단계는 중국도시화의“대약진"
단계이다. 3년간의“대약진”시기에 따라 중국 도시화의 진전 또한 대약진 단계로 접어들었다.
이 기간동안의 중공업생산액 년평균 증가속도 는 49%에 달했으며, 경공업 평균 증가속도는 14%에 달했다. 전국의 노동자수는 2,860만명 이 증가하였으며, 도시인구 평균 증가수는 833 만명으로 년평균 9% 증가했다. 도시인구 비중
은 1957년의 16.2%에서 1960년에 19.7%로 급 속히 증가했다.
1961~1976년 기간은 중국 경제발전 과정의 반도시화 단계이다. “대약진”시기에 농촌인구 가 과도하게 도시로 유입됨으로써 결과적으로 농촌노동력의 감소 및 식량의 공급부족을 초래 하였다. 한편 도시인구의 과도한 팽창은 도시기 초시설 부족과 도시인구에 대한 식량공급 부족 을 유발하였다. 이에대한 대책으로 당시 중국 정부는 1960~1961년 사이에 전문대학교와 기 술학교 졸업생 및 소수의 군인과 학생 이외에 새로이 직원모집을 하지 못하도록 규정하였다.
또한 이후 3~5년내 모든 기업과 관련 기관을 대상으로 농촌으로부터의 노동자 채용을 금지 하였다. 1961년 6월 중국정부는 1960년말 현재 1.3억 명의 도시인구수에서 3년내에 2,000만명 이상 감소시킬 것을 결정하였다. 1961년에서 1963년 까지 전국에서 2,546만명을 구조조정 하였으며 그중 1,641만명은 도시에서 농촌으로 돌아갔다. 도시인구는 1961년 1월에서 1963년 6월 까지 2,600만명이 감소함으로써 근대 중국 역사상 보기드문 대규모의 역도시화 인구이동 추세를 보였다. 1966년 문화대혁명 시작이후 중국에는 또다시 새로운 반도시화 풍조가 시작 되었는데 행정력과 사상운동을 통하여 지식청 년을 농촌 및 산간지역으로 하방하는 한편 당시 냉엄하게 돌아가는 국제정치 질서의 변화에 대 응하기 위하여“三線建設”정책실시와 연해에 위치한 대규모의 공장을 내륙으로 이전하였다.
1977년 기준으로 도시인구 비중은 17.6%로 1960년의 19.7% 대비 2.5% 하락하였으며, 도 시수는 188개로 1961년 208개 대비 20개가 감
소하였다.
한편 개혁·개방 이래 중국의 경제발전은 도 시화 진행과정에 새로운 여건을 형성하였다. 새 로이 도입된 가정경영책임제는 농촌경제 운영 매커니즘을 변화시킴으로써 경제활동에 있어서 의 개인의 적극성을 유발하고, 대폭으로 농촌의 생산성을 제고하는 한편 농촌의 생산력을 폭넓 게 해방함으로써 농촌인구의 도시이동을 가능 하게 하였다. 향진기업의 발전으로 대량의 농업 노동력이 비농업 경제분야로 이동하는 것이 가 능하게 되었다. 향진기업의 발전이 규모와 지리 조건의 제약을 받음으로써 이러한 추세는 여전 히 제한적인 것이었으나, 그럼에도 불구하고 농 촌노동력의 도시로의 이동은 이미 발전추세의 하나가 되었다. 1980년에 중국 국무원은 <중국 도시계획업무회의 요강>에서“대도시 규모 통
제, 중등도시 합리적 발전, 소도시 적극발전”의 방침을 비준하였으며, 이후 도시화는 행정계획 하에 빠르게 진행되었다.
1983년부터 중국은 市가 縣을 지도하는 체제 와 전체 縣의 市로의 전환정책을 실시하였는 바, 총 도시수는 1978년 193개에서 1991년 479 개로 증가하였으며, 도시인구 비중 또한 26.94%로 증가하였다. 1984년 중국정부는 도 시설치 기준 및 호적관리제도를 완화함으로써 농촌을 도시로 전환하는 방침을 가속화 하였다.
1990년 실시에 들어간 <도시계획법>에서는“대 도시 규모 엄격통제, 중등도시와 소도시의 합리 적 발전”방침을 제기함으로써 1992~1994년의 縣을 市로 개조하는 정책의 고조기를 가져 왔으 며 이러한 과정은 1997년까지 계속되었다.
1990~1996년간 도시수는 467개에서 666개로
< 표 1> 개혁 개방 이전 중국의 도시화 진행상황
년도 인구 (만명) 도시인구 (만명) 도시인구 비중(%) 도시수
1949 54,167 5,765 10.6 136
1957 64,653 9,949 15.4 177
1958 65,994 10,721 16.2 180
1960 66,207 13,073 19.7 199
1961 65,859 12,707 19.3 208
1966 74,542 13,313 17.9 169
1976 93,717 16,341 17.4 188
1977 94,974 16,669 17.6 188
1978 96,259 17,245 17.92 193
자료 : 중국국가통계국, <중국통계년감>
증가하였으며, 도시인구 비중은 30%를 넘어섰 다. 도시화 선행국의 도시화 진행법칙에 따르면 중국의 도시화는 쾌속발전 시기에 진입한 것이 다.
1999년말 까지 도시수는 668개, 도시인구 비 중은 34.74%로 안정화 되었으며, 2000년 중국 정부는 농촌-도시 인구이동 관리 및 통제를 더
욱 완화하였다. 2003년에 이르러서는 중국 도 시인구수는 52,376만명으로 전국 총인구수의 40.53%를 점함으로써 중국도시화 수준이 40.53%에 달하였다. 1997년 이후 중국의 도시 수는 증가하지 아니하였으나, 2003년 도시인구 는 1998년에 비하여 1억여명이 증가하였으며, 2003년의 비농업 취업비중은 50%에 달하였다.
<표 2> 개혁 개방 이후 중국의 도시화 진행상황
년도 인구 (만명) 도시인구 (만명) 도시인구
비중 (%)
비농업취업
비중 (%) 도시수
1980 98,705 19,140 19.39 31.3 223
1985 105,851 25,094 23.71 37.6 324
1989 112,704 29,540 26.21 39.9 450
1990 114,333 30,195 26.41 39.9 467
1991 115,823 31,203 26.94 40.3 -
1992 117,171 32,175 27.46 41.5 -
1993 118,517 33,173 27.99 43.6 -
1994 119,850 34,169 28.51 45.7 -
1995 121,121 35,174 29.04 47.8 640
1996 122,389 37,304 30.48 49.5 666
1997 123,626 39,449 31.91 50.1 668
1998 124,761 41,608 33.35 50.2 668
1999 125,786 43,748 34.78 49.9 667
2000 126,743 45,906 36.22 50 662
2001 127,627 48,064 37.66 50 660
2002 128,453 50,212 39.09 50 663
2003 129,227 52,376 40.53 - 668
자료 : 중국국가통계국, <중국통계년감>
경제성장과 개혁·개방으로 중국의 전통적인 호적제도 또한 완화되기 시작하였다. 개혁·개 방 이전에 중국정부가 엄격한 호적제도 실시 및
“역도시화”의 공업화 전략을 실시함으로 인해 중국에서 공업경제의 지속적 발전과 공업생산 액 비중의 지속적인 제고에도 불구하고, 도시화 수준은 이에 상응하는 발전을 하지 못함으로써 결과적으로 도시화 및 공업화에 많은 문제점을 유발하였다. 이러한 문제점은 인구가 많은 전통 적 농업국가인 중국의 공업화 실현 과정에서 일 정 기간 사회안정에 긍정적으로 작용한 측면이 없지 않았으나, 이러한 행정적 조치로써 도시와 농촌간 노동력의 자유로운 이동을 제한하는 것 은 현대 경제발전 과정의 일반적 원칙에는 위배 되는 것이었다. 중국의 경제발전으로 전통적인 호적정책에 대해 개혁의 조건은 성숙되었으며, 비록 여러가지 조건의 제약으로 호적관리는 여 전히 중국 인구관리의 중요한 수단이었으나 개 혁·개방 이전과 비교해 볼 때 많은 변화가 있 다. 이 또한 중국의 경제발전이 가져온 변화라 할 수 있을 것이다.
이와같이 중국 건국초기 8년간 중국의 도시화 는 정상적으로 추진되었으나, 3년의“대약진”후 중국의 도시화는 정체 내지는 심지어 후퇴하였 다. 개혁·개방 이래 경제의 고속성장과 더불어 도시화 또한 계속 발전하였는 바, 1996년 중국 의 도시화 수준은 30%를 돌파하였으며, 2003 년에는 40%를 넘어섬으로써 도시화 진행이 가 속화 시기에 접어들었다.
그러나 중국의 도시화 수준은 여전히 세계 평 균보다 낮은 상태이며, 농업분야 취업비중 또한 50%에 달한다. 이는 중국의 도시화 수준이 여
전히 낮은 단계에 처해 있으며, 경제의 이원구 조 또한 여전히 현저함을 보여준다.
개혁·개방 이전 중국이 선택한 발전전략은
“중공업화 전략”이었으며, 이러한 전략적 선택 은 농촌이 도시 공업경제 발전을 지원하는 형태 였다. 이 시기에 중국이 실시한 정책은 농산품 에 대한“협상가격차”·일괄적인 구매와 판 매·엄격한 호적제도 시행·도농간 인구이동 금지 등이었다.
중국의 도시화 과정에는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 정부가 도시화 추진동력의 주체였 다. 둘째, 도시화에 따른 비농업분야 노동력 흡 수능력이 약하였다. 셋째, 도시화의 구역발전은 고도로 집중된 계획체제의 제한을 받았다. 넷 째, 노동력의 직업전환이 지역전환보다 우선적 이었다. 다섯째, 도시운행 매커니즘은 비상품경 제의 특징을 가지는 점 등이었다. 이러한 정책 선택의 결과 도시와 농촌간에는 상호격리와 봉 폐형태의“이원사회”가 형성되었다.
개혁·개방 이전의 약 30년 동안 중국의 이러 한 전통적 경제발전 전략의 결과 도시화 지연 및 도시와 농촌간 장벽은 분명하였다. 물론 이 러한 반도시화 정책 선택의 긍정적인 측면도 없 지 아니하였다. 당시 이러한 도시화 지연으로 고도집적의 공업체계를 조기에 건설할 수 있었 으며, 다른 한편으로 개발도상국가에서 일반적 으로 나타나는“과도한 도시화”(고실업율, 제3 차산업의 과도한 팽창, 도시빈민가 형성 등)를 피할 수 있었다. 또한 약 30년간의 중공업 우선 발전으로 수요와 공급 측면에서 개혁·개방 이 래의 경공업과 제3차산업의 신속한 발전을 위 한 유리한 조건을 창출하였다. 또한 도시와 농
촌간 장벽은 농촌의 노동력이 현지에서의 발전 과정에 있는 비농업분야에 취업토록 함으로써, 제2차 세계대전 후 개발도상국가에서 일반적으 로 나타난 대도시로의 인구집중이라는 심각한 문제를 피할 수 있게 되었다.
개혁·개방 이후 경제의 고속성장과 도시와 농촌간 호적분리 배경하에 추진한 소도시 적극 발전 정책은 정부가 선택할 수 있는 가장 이상 적인 도시화 정책이었다. 중국의 도시화 정책은 마침내 개방으로, 과거 도시인구 통제와 도시와 농촌분리의 정책에서 소도시 발전을 장려하는 정책으로 전환되었다. 1998년 10월 중공 15대 3중전회에서는 <중공중앙의 농업과 농촌의 몇 가지 중대한 문제에 대한 결정>을 통과시켜“소 도시 발전은 농촌경제와 시회발전을 가져오는 하나의 대전략”을 제기함으로써 소도시를 더욱 발전시키는 계기를 마련하였다. 2000년 7월 국 무원에서는 <소도시의 건강한 발전을 촉진하는 몇 가지 규정>을 제기함으로써 도시화 진전을 가속화하는 시기와 조건을 더욱 성숙시켰으며, 이로써 중국 도시화 정책은 또 다른 진보를 이 루었다. 이러한 변화는 두 가지 영역에서 구현 된다. 하나는 과거에 실시한 도시와 농촌 분리 정책 및 인구유동 제한정책의 완화·농민의 대 도시에서의 취업허용·농민의 소도시로의 이동 장려이고, 다른 하나는 소도시 적극발전 위주의 도시화 방침의 확립이다.
그러나 이러한 소도시 발전전략이 도시화 가 속화 시기의 수요를 만족시킬 수 있을 지 여부 에 대해서 여전히 논쟁의 여지가 있었다. 일단 의 학자들은 대도시 혹은 대중형 도시발전에 중 점을 두는 발전을 주장하였다. 이러한 관점을
가진 학자들은 대도시 혹은 대중형도시가 집약 적 경제효과와 규모의 경제효과를 가지고 있으 며, 경제효율이 높고, 기초시설과 공공시설 건 설비용이 낮으며, 시장규모가 크고, 현대적인 생활방식을 쉽게 형성할 수 있다고 인식하였다.
현재까지의 경제발전사에서 보면 대도시 우선 발전 전략은 세계도시화의 보편적 법칙으로써 현재 세계 도시화의 현저한 추세이다.
다른 한편의 학자들은 소도시 발전전략에 중 점을 두었다. 이러한 관점을 가진 학자들은 소 도시의 경우 건설비용이 낮고, 도시진입에 따른 장애가 적으며, 농촌인구의 해당지역으로의 이 동이 편리하며, “아래로 부터 위로의”모델에 따른 도시화 가속에 용이하며, 소도시의 생활비 용이 저렴하고, 관리원가가 낮으며, 중국경제 능력이 아직 약하고 정부의 재정이 제한적인 상 태에서 소도시를 전략의 중심으로 하는 것이 중 국의 실정에 맞는 현명한 선택이라 인식하였다.
첫번째 전략은 Lewis의 이원경제모델의 정책 이다. 대도시의 기능을 발휘하고, 도시화 공업 의 부단한 확장을 통하여 농촌 잉여노동력을 흡 수하고, 농촌인구의 도시로의 이동을 실현함으 로써 도시화를 실현한다는 전략이다. 이 전략의 주요 문제는 도시경제가 농촌 잉여노동력을 흡 수할 수 있는 충분한 역량을 가지고 있는 지 여 부에 달려 있다. 중국은 13억명의 인구를 가지 고 있으며, 이는 다른 어느 국가나 지구도 도시 화 과정에서 직면한 적이 없는 도전이다. 비록 중국의 현 도시화 수준이 낮으나, 중국의 도시 경제 인구는 미국 총인구 수를 훨씬 상회한다.
2004년 도시 실업율은 4.2% 이상에 달하나, 중 국이 현대화를 실현하려면 적어도 4억여명의
Ⅲ
농민이 도시에 진입하여야 한다. 그러므로 루이 스의 모형으로는 중국의 문제를 해결하기가 어 려운 실정이다.
두번째 전략은 Todaro 모델로써 중국은 이 전략을 지속적으로 추진하여 왔다. 특히 향진기 업의 발전, 농촌 잉여노동력 흡수, 사회안정 유 지, 적극적이고 안정적인 도시화 추진에 많은 기여를 하였다. 그러나 경제의 발전에 따라 소 도시 전략은 도전에 직면하였으며, 농촌 잉여노 동력 흡수 또한 매년 감소하여 왔다. 특히 소도 시는 규모의 경제 효과를 실현하지 못하고, 도 시기능을 충분히 담당하지 못하였으며, 경제의 양성 순환발전과, 더 많은 농촌 잉여노동력 흡 수 등을 촉진하는데 한계가 있었다.
중국의 도시화 지연 원인과 영향
1. 중국의 도시화 지연 원인
가. 사상관념상의 장애
전통적인 계획경제 체제하에서는 일종의“恐 城症”이 있어서 도시발전을 제약하는 관념을 형 성하였으며, 특히 대도시에 대한 관념이 그러하 였다. 첫째, 중국 건국초기 경제건설 활성화에 대한 기대로 인구이동이 빈번하였다. 그러나 당 시 채택한 공업화 정책은 중공업 우선발전 전략 이었으며 기업이 필요로 하는 노동력은 비교적 적었다. 이로 인하여 인구의 맹목적 이동현상이 조성되었는 바, 여기에서 도시발전을 제한하는 관념이 발생하였다. 둘째, 개혁·개방후 공업화 전략이 경공업 위주로 전환됨으로써 도시의 노
동력 흡수능력이 확대되었으며 새로운 인구이 동 고조기에 접어들었다. 그러나 도시기초시설 건설이 장기 지연됨으로써 대량의 이동인구는 소위“도시병”을 유발하였으며, 이로 인하여 다 시금 인구 도시집중 문제에 대한 의구심을 배가 시켰다. 셋째, 선진국가에 나타난 도시“교구 화”, “역도시화”등 현상 및“전원도시”이론이 도시 특히 대도시에 대한 편견을 조장하였다.
나. 체제상의 장애
전통적인 계획경제체제는 일종의 고도집중의 자원분배체제이다. 계획경제체제의 우수한 점 은 역량을 집중하여 중대사를 처리할 수 있다는 점이나, 종합적인 평형을 이루기 어려우며, 계 획상 경시되거나 제한하는 영역은 발전을 기대 하기 어렵다는 결점이 있다. 도시화는 장기간 계획체제에서 경시되거나 제한을 받은 영역이 었으며, 중국경제의 대대적인 체제전환 이후에 도 여전히 각종 제약을 받고 있다. 예를들면 농 업에서 비농업으로의 전환, 도시건설, 주택과 취업 등 분야이다.
다. 정책상의 장애
중국 도시화 지연과정에서의 주요 정책상의 장애는 다음과 같다. 첫째, 호적제도의 시행으 로 인구와 노동력의 도시와 농촌간 이동을 제한 하였다. 둘째, 기존 토지제도는 토지의 합리적 인 집중을 제한하였다. 셋째, 사회보장제도의 혜택에서 배제되어 있는 농민이 토지를 떠나 도 시로 가서 노동을 선택하기가 쉽지 않았다. 넷 째, 투자 및 융자체제는 농촌의 비농업 산업분야 자금이 도시발전에 진입하는 것을 제한하였다.
라. 중국 건국초기 공업화정책의 구조적 결함 1949년 이래 중국 공업화는 오랜기간 동안 구 소련 편향의 중공업발전 위주였으며, 공업화 과 정에서 다량의 재원을 중공업에 투입한 반면 서 비스업 위주의 제3차산업의 발전은 소홀히 하 였다. 그 결과 농촌 잉여노동력 흡수에는 상당 히 열악한 구조였다. 또한 개혁·개방 이전에는 정부의 투자가 자본집약형 중공업에 경사되어 있어 공업부문이 노동력 흡수능력을 부단히 감 소시켰다. 예를들면“1·5계획”기간중 중국정 부의 분야별 투자는 중공업 36%, 경공업 6%, 농업 7% 였다. 관련 통계에 의하면 인민폐 1억 元 투입시 경공업 분야에서는 1.8만명의 취업자 를 흡수하나, 중공업 분야는 단지 6,000명 수준 의 취업인구를 흡수하는 것으로 나타난다. 중국 공업화의 1952~1977년 사이 공업순생산액은 전체 국민수입에서 차지하는 비중이 30% 상승 하였으나, 공업취업 비중은 단지 10%만이 상승 함으로써 취업구조가 산업구조에 못미치는 차
이가 명확하였다. 이러한 중국 건국초기 불합리 한 공업화 전략은 농촌 도시화에 좋은 여건을 제공하지 못하였으며 오히려 도시화를 후퇴시 켰다.
마. 인위적인 도시와 농촌간 분리정책 중국은 인구대국으로서 중국정부는 식량문제 에 대해 매우 민감하며 도시인구가 너무 빠르게 증가하면 식량공급 부족문제에 처할 것으로 우 려한다. 동시에 농업부문으로 부터 공업부문에 대한 자금원을 확보하기 위하여 도시와 농촌 분 리정책을 실시하였다. 첫째, 인민공사 내부의 비농업산업의 발전을 제한하였으며 (예를들면 1962년에 인민공사 내의 비농업산업은 5%를 초과할 수 없게 함) 둘째, 도시와 농촌분리의 호 적제도로써 호적제도를 통하여 농촌인구의 도 시로의 자유이동을 엄격히 통제함으로써 인위 적으로 이원화 국면을 조성하였다. 셋째, 도시 와 농촌에서 각기 상이한 사회보장체계를 실시
< 표 3 > 개혁·개방이후 중국의 도농간 1인당 평균수입
년도 농촌 1인당 평균 순수입
수입액 (元) 증가율 (%)
도시 1인당 평균 순수입 수입액 (元) 증가율 (%)
1990 686.3 14.10 1,510.2 9.92
1995 1,577.7 29.21 4,283.0 22.50
2000 2,253.4 1.95 6,280.0 7.28
2001 2,366.4 5.01 6,859.6 9.23
2002 2,475.6 4.61 7,702.8 12.3
2003 2,622.0 5.91 8,742.0 9.98
2004 2,936.0 - 9,422.0 -
자료 : 중국국가통계국 <중국통계연감 2004>
하였으며, 식량과 기름 공급제도와 노동용공제 등을 통하여 도시화 규모 확대를 제한하였다.
이러한 중국정부의 정책은 도시와 농촌사이에 장벽을 설치한 것으로써 70%의 농촌인구가 여 전히 반자급 상태에 처하게 하였으며, 도시는 그 자신의 발전법칙에 따르지 못함으로써 도시 화 과정에 장애가 되었다. 더 심각한 문제는 이 러한 제도가 농촌주민에 대한 차별을 조성하였 을 뿐만 아니라 도시와 농촌간 격차를 더욱 확 대한 점이었다.
바. 소도시의 완만한 발전속도
중국의 소도시의 발전과 건설과정에 자금, 토 지, 행정관리 등 여러 요인의 제약이 있었다. 첫 째, 자금 측면에서 중국은 소도시 건설에 필요 한 자금투입 부족의 제약상태에 처해 있었으며, 교통개선·도시 배수체계 개선 등 민생과 관련 된 여러가지 건설프로젝트가 자금부족으로 인 하여 중지된 경우가 많았다. 둘째, 토지문제는 도시발전을 결정하는 중요요소인데, 중국은 인 간과 토지자원 사이에 고도의 긴장관계가 존재 하는 상황이었다. 본질적으로 토지시장은 도시 화를 구성하는 중요한 요소인데 도시화 수준의 제고는 건설용지의 확장문제를 수반함으로써 건설용지의 수요와 공급간 모순은 갈수록 첨예 해 진다. 또한 중국의 현행 토지제도하에서 전 체 토지시장 의 형성과 발달이 비교적 느림으로 써 토지의 거래원가가 지나치게 높은데, 이는 도시화의 원가상승에 영향을 미침으로써 도시 화의 진행을 제약하는 요인이 되었다. 셋째, 행 정관리 측면에서 중국의 현 단계는 기층관리가 비교적 혼란스럽고, 향진급 관리기구와 촌급·
현급 관리기구의 충돌이 비교적 빈번하며 특히 현지 경제이익을 둘러싸고 돌출된 상태를 보인 다. 이러한 기층관리 체제의 불안정성은 필연적 으로 도시화 발전에 영향을 미친다. 기타 도시 화는 농촌에 토대를 두고 있으며 주체가 농민이 므로 필연적으로 현지의 풍속, 과학기술 문화수 준 및 시장참여 의식 발전정도 등 요소의 영향 을 받는다.
2. 도시화 지연의 영향
중국에서의 도시화의 지연은 중국의 경제발 전을 심각하게 제약하였다. 중국 건국후 50여 년 특히 개혁·개방 20여년 이래 중국경제와 사회구조에는 거대한 변화가 있었다. 개혁·개 방 20년의 GDP 성장속도에 의하면 중국은 도 시화 가속의 발전단계에 위치하여야 하나, 중국 정부가 공표한 통계에 따르면 여전히 전체의 70%의 인구가 광대한 농촌지구에서 생활하고 있으며, 자급자족형의 생산과 소비구조를 가지 고 있다. 이와같이 중국의 도시화 수준은 세계 평균 수준에 못 미칠 뿐 아니라 중국의 공업화 진행율보다 20%가량 뒤쳐져 있다.
중국의 도시화 지연은 경제발전을 제약할 뿐 만 아니라 지속적이고 건강한 경제발전에 장애 를 가져온다. 현재 중국경제의 수요부족 현상은 농촌 소비시장의 침체와 관련이 깊은데, 농촌 소비부족 현상은 근본적으로 도농 이원경제구 조와 농촌인구 도시화 진행지체의 제약에서 비 롯된 측면이 많다. 과도하게 높은 농업인구 비 중은 자급자족 형태의 전통농촌의 농민 상품소 비 수준을 낮은 상태에 머물게 함으로써, 결과
적으로“대중국, 소시장”을 초래하였다. Ⅳ
또한 중국 도시화의 지연은 산업 구조조정의 어려움을 가중시키는 한편, 제3차 산업발전에 제한을 가져옴으로써 제3차 산업이 국민경제에 서 차지하는 비율을 현저히 낮게 하였다. 도시 화 지연시 제3차 산업은 정상적으로 발전할 수 없다는 것이 일반적인 국제적 경험이다. 제3차 산업이 발전하지 못하면 중국산업이 그 구조변 화 과정에서 농업잉여 노동력을 흡수할 수 있는 능력을 떨어뜨림으로써 농민의 취업영역의 확 장과 산업 구조조정시 후발 효과인 농민수입 증 대를 기대하기 어려우며, 전체 경제의 발전을 촉진하는 잠재력을 충분히 발휘하기도 어렵다.
또한 인구구조, 자원점용과 수입분배 구조상의 불합리를 가져온다.
중국의 도시화는 여러 선진국가 수준에 여전 히 못 미치며, 도시화의 지연은 중국의 현재 경 제발전을 제약하는 주요 문제로써 중국경제와 농촌경제의 발전을 촉진하기 위하여는 도시화 의 필요성과 긴박성이 요구되는 실정이라 하겠 다.
중국의 경제발전에 있어서 도시화의 의미
중국의 도시화 추진과 세계 각국의 도시화 추 진과정을 서로 비교해 보면 유사한 점도 있고 다른 점도 있다. 이러한 특성을 잘 이해하는 것 이 중국특색의 도시화 과정을 이해하는 전제가 된다.
중국의 도시화의 시작은 여러 발전도상국가 와 유사하게 중공업을 핵심으로 하는 발전전략 에 있었다. 1950년대 중국의 도시화는 바로 중 공업 우선발전의 공업화전략에서 시작되고 발 전하였다. 이러한 공업화전략은 중국의 공업화 기반건설에 어느정도 기여를 하였으나, 도시화 의 빠른 발전을 가져오지는 못하였다. 1950년 에서 1980년에 이르는 30년간 중국의 도시화 수준은 매년 평균 0.26% 상승하였는데, 이는 여러 발전도상국가의 도시화 발전속도에 훨씬 못 미치는 것이었다. 1950년대부터 여러 발전 도상국들은 식민통치에서 벗어나 독립국가를 수립한 이후 자본과 기술집약형의 중공업 위주 및 강력한 추월전략의 공업화 방식을 택하였다.
< 표 4 > 세계평균 인당 GDP 및 도시화율 (2000년 기준)
2000년 인당 GDP (달러) 도시화율 (%)
저발전국 390 27
중진국 2,490 62
선진국 22,160 78
중국(2003년) 1,096 40.53
자료 : 중국국가통계국 자료 참조
비록 중국과 여러 발전도상국의 추진 매커니즘 은 유사하였지만 중국의 도시화 속도는 확실히 느린 것이었다.
발달한 서구의 공업국이든 아시아의 신흥 공 업국이든 도시화 초기단계에서는 농촌 및 농업 의 발전 및 이를 기초로 한 농촌의 비농업분야 산업의 발전이 도시화 촉진에 있어 매우 중요한 요소였다. 중국의 도시화발전은 각 지역에서 동 시에 출현한 소도시의 발전을 주요 특색으로 한 다. 여러나라의 성공 경험과 같이 개혁·개방 이래 공업 및 도시와 농촌의 공동발전은 중국 도시화 발전의 동인이 되었다. 이러한 모델을 통하여 중국의 향진기업은 신속하게 발전하기 시작하였으며, 중국도시화 발전단계의 중요한 추진력이 되었다.
서방의 선진국은 경제발전 과정에서 공업화 와 정보화 단계를 순차적으로 거쳤으며, 이와 밀접한 관련하에 도시화 단계 또한 주로 인구의 중심지역 고도집중, 도시인구 고속증가 과정을 거쳤다. 이러한 과정은 1950년대에 최고조에 이른다. 이후 정보화시대의 도래로 편리한 정 보·교통망 및 생활환경 제고에 대한 선호 등으 로 선진국의 인구와 산업은 중심부에서 주변부 로 분산되기 시작함으로써 도시인구수가 감소 하기 시작한다. 그러나 중국에서의 도시화의 진 행은 공업화, 도시화, 정보화, 역도시화 등이 동 시에 진행되는 양상을 보였다. 이러한 영향으로 도시화의 발전과정에서 도시중심구의 형성과 교구화가 동시에 진행되었으며, 각기 다른 발전 수준의 지구가 각기 상이한 발전과정을 거쳤다.
중서부 지구의 여러 도시는 중심으로 응집하는 형태의 도시화 단계가 주로 이루어졌으며, 발전
수준이 보다 높았던 연해지구는 기 발전지구에 서 외연을 넓히는 확산전략을 발전방향으로 삼 았다. 이와같은 도시화 발전단계의 중첩과 다른 지구간 발전단계상의 교차는 중국 도시화 문제 를 더욱 복잡하게 만들었다.
이상에서 살펴본 바 서방국가의 도시화는 기 본적으로 도시화와 역도시화의 2단계를 거쳤으 나, 중국의 도시화는 여러 단계가 혼재하는 양 상으로 진행하는 특징을 보였음을 알 수 있다.
중국의 경제발전에 있어서 도시화가 가지는 의 미는 다음과 같이 정리할 수 있다.
1. “三農問題”해결에 기여
농민·농촌·농업의 소위“삼농문제”는 줄곧 중국경제의 발전과 사회평등·현대화 실현을 어렵게 하였으며, 비록 중국정부가 정책결정에 서 투자에 이르기 까지“삼농문제”해결을 위하 여 많은 노력을 하였지만 여러가지 면에서 문제 해결은 아직 요원한 실정이다.
세계발전의 경험에 비추어 보면 농촌은 고립 적으로는 발전과정에서 발생하는 문제를 자체 적으로 해결하지 못하며, 도시발전의 지체는 농 촌문제를 더욱 악화시킨다. 농촌문제 해결은 80% 이상 도시발전에 의지하며, 도시화 과정은 농업사회에서 공업화사회, 정보화 사회로 변화 해 가는 과정이라 할 수 있다.
“삼농문제”해결을 위한 노력과 관련 최근 중 국정부가 가장 관심을 가지고 있는 분야는 농민 수입증대 분야인데, 이는 주로 취업에 의해 결 정된다. 현재 중국농촌에는 1/3의 잉여 노동력 이 있으며 취업률은 단지 44%에 지나지 않는
다. 2.5억명의 농촌 잉여인구를 기타지역으로 이동시키기만 하여도 농촌수입이 바로 30% 증 가한다는 예측이 있다. 이는 농민수를 대폭으로 줄이는 것이“삼농문제”해결의 하나의 유효한 방법임을 말해주는데, 대량의 농촌 잉여노동력 을 흡수하는 문제는 도시화전략의 실행을 통하 여 해결할 수 있을 것이다. 이와관련 중국 공산 당 제16대 보고에서는“농촌 잉여노동력이 비농 업분야 산업과 도시로 이동하는 것은 공업화와 현대화의 필연적 추세”라고 제기한 바 있다.
2. 소비촉진 및 내수확대에의 긍정적 작용
한나라의 경제성장에서 국내 소비수요는 매 우 중요한 부분을 차지하는데, 소비는 생산의 최종목적일 뿐만 아니라 생산발전을 촉진하는 주요 동력이다. 중국은 거대한 국내시장을 가지 고 있으나, 국내 유효수효 부족은 오랜기간 중 국경제 발전에 제약요인이 되어왔다. 때문에 소 비촉진 및 내수확대 문제는 중국 거시경제 조정 의 중요부분이라 할 수 있다. 중국내 생산총액 에서 최종소비는 60%정도 점하며, 경제공헌율 은 50% 이상을 차지한다. 최종소비에서 민간소 비는 지속적으로 상승하여 왔으며, 2001년에 80.2%에 달했다. 이는 민간소비가 국민경제 성 장에 매우 중요한 요소임을 말해준다. 그러나 현재 국내시장 성장잠재력이 가장 큰 농촌이 여 전히 충분한 개발단계에 도달하지 못하고 있으 며, 최근 중국농촌 소비가 어느정도 증가하였지 만 도시 소비수준과의 차이는 지속적으로 커지 고 있다. 1998년 농촌 소비증가율은 도시에 비 하여 0.7% 낮았으며, 2000년과 2001년에는 각
각 2.3%와 3.8%로 그 격차가 확대되었다. 이는 중국농촌의 소비수요가 여전히 낮음을 분명하 게 보여준다. 농촌시장을 활성화시키려면 농촌 도시화가 필연적이라 할 수 있으며, 농촌도시화 는 농촌과 도시 모두가 윈-윈할 수 있는 구도라 할 수 있다.
3. 경제 구조조정에 기여
산업구조의 실질은 자원의 효율적 분배문제 라 할 수 있는데, 현재 중국의 산업구조는 매우 불합리한 실정으로 1차산업 비중이 너무 높고, 2,3차 산업의 비중은 상대적으로 너무 낮다. 이 러한 불합리한 산업구조는 중국경제 발전과정 에서 나타난 중요하고도 심각한 문제점이라 할 수 있을 것이다. 도시화는 중국의 산업구조 조 정에 유리하다. 도시화추진의 가속화를 통한 대 량의 인구집중은 필연적으로 2,3차 산업의 발 전에 기초가 될 것이며, 기존의 불합리한 산업 구조에 변화를 가져올 수 있을 것으로 기대되는 등 도시화 가속은 의심할 여지없이 경제조정 과 정에서 좋은 선택이 될 수 있을 것이다. 빠른 도 시화 진행은 3차 산업의 발전공간을 제공한다.
중국 산업구조상 중요한 문제점중 하나는 3차 산업의 발전이 충분하지 않다는 것인데, 3차산 업 발전이 느린 직접적인 이유는 도시화 수준이 너무 낮아 3차산업 발전의 공간조건을 제공하 지 못한다는 데 있다. 도시와 인구의 집중이 이 루어지지 않으면 3차산업의 발전은 기대하기 어렵다. 중국에서의 도시화 발전에 따라 3차산 업의 발전공간은 확대되고 지속적으로 발전해 갈 것이다. 더불어 3차산업이 중국경제에서 차
Ⅴ
지하는 비중도 커질 것이며, 중국 산업구조의 우량화 조정 촉진 및 중국경제 활력도 커질 수 있을 것이다.
중국의 도시화 발전방향 및
‘11·5시기’도시화 목표
중국은 인구가 많고 지역별로 자연조건이 다 양한 특성을 보이는 한편 경제사회 발전이 고르 지 못하기 때문에, 중국의 도시화에 다른 나라 모델을 단순히 수용하는 것은 곤란하다. 따라서 중국은 중국의 자연지리 조건과 지역분포 특징 및 인구분포 현황을 고려하는 한편 공업화 수준 과 정보화 정도, 도시화에 따른 원가지불 능력 및 국토이용효율 문제 등을 종합적으로 고려하 여 중국 특색의 도시화 전략을 채택해야 한다는 것이 일반적인 견해이다. 중국의 도시화 발전방 향에 대해 중국정부 및 학계의 주요 입장을 중 심으로 정리하여 보면 다음과 같다.
1. 도시화 발전방향
가. 지속가능한 발전 도모
중국은 토지자원이 적고 경지는 더욱 적으며 도시용지와 경지, 수자원 사이의 모순이 현저한 실정이므로 중국의 도시화는 초기 공업화단계 의 도시화는 아니며, 과학기술 수준이 높고 경 제효율이 높으며, 자원소모가 적고, 환경오염이 적으며, 인력자원의 비교우위를 충분히 발휘할 수 있는 새로운 형태의 공업화 방향을 모색해야 한다.
따라서 중국의 도시화는 도시와 생태, 도시와 농촌, 도시화와 새로운 공업화가 조화롭게 발전 하도록 수립되어야 한다. 현재 도시화에 있어 도시수의 증가만 중시하고 도시화의 질을 경시 하는 경향이 있는데, 도시인구의 증가와 도시지 역 면적 확대만을 맹목적으로 추구하면서 도시 의 갱신과 도시 환경수준의 제고 등은 중시하지 않는 경향 등이 그것이다. 그 결과는 도시의 난 개발과 외연추구형의 도시화로써 이는 귀중한 토지자원을 낭비할 뿐만 아니라 미래 도시건설 을 어렵게 하며 도시화의 지속가능한 발전에 위 협적인 요소로 작용한다.
현재 중국은 도시화의 신속한 발전시기에 있 으며, 도시화 수준의 제고와 발전집중식 도시화 및 지속가능한 발전을 추구함으로써 도시화와 도시 현대화를 동시에 달성해야 하는 과제를 가 지고 있다.
나. 대중형 도시와 소도시의 조화로운 발전 중국상황의 특수성(도시와 농촌간 격차가 크 고 농촌인구가 지나치게 많음) 때문에 중국은 신속한 도시화 추진과정에 대중형 도시와 소도 시가 조화롭게 발전하는 중국 특색의 도시화 전 략을 수립해야 한다. 중국의 대중형 도시와 소 도시가 유기적으로 결합되며, 기능을 특화하고, 상호 보완기능을 해야 하며, 조화롭게 발전하는 것이 도시화 전략의 핵심이 되어야 한다.
중국에서의 인간과 토지 사이에 존재하는 고 도의 긴장관계는 다량의 잉여노동력과 소농경 제의 배경이 되었다. 도시와 농촌 분리체제와 소농경제는 이러한 다량의 잉여노동력을 갈수 록 좁아드는 토지위에 남게 함으로써 인간과 토
지관계를 더욱 긴장국면으로 몰고가는 한편 악 성 순환고리를 형성하였다. 현재 중국의 도시화 관련 주요 문제점은 도시의 확장과 도시의 우량 화가 아니라 대량의 농촌 노동력의 이동이다.
또한 정보화, 경제 글로벌시대의 도래에 따라 도시는 그 규모에 따라 각자 상이한 국민경제상 의 기능과 지위를 갖는데 그 작용은 서로 대체 할 수 없는 것이며 기능 또한 각자 다르다. 따라 서 도시화 과정에서 대중형 도시와 소도시는 조 화롭게 발전하여야 한다.
다. “以人爲本”의 발전전략
도시건설 계획은 편리한 주민생활, 도시환경 의 문화적 수준 제고, 도시공공시설 건설 강화, 사회서비스체계 완비, 건강한 생활환경 창조, 문명적이고 안정된 사회환경 창조 등에 중점을 두어야 한다. 도시화 과정은 도시수와 도시인구 의 증가만이 아니라, 도시의 갱신?도시기능의 완비 등 도시수준의 제고가 더욱 중요하다. 이 를 위해 도시의 공공서비스시설 건설, 소도시의 환경과 학습조건 개선 등이 중요하다. 중심도시 는 고급인력 배양과 고등교육 및 고등직업교육 기능과 과학기술개발 센터 건설·연구개발센터 등을 완비해야 하며, 기타 도시는 기술서비스 조건을 개선해야 한다. 도서관, 박물관, 문화관, 영화관, 체육시설 등 공공시설 건설로 문화산업 을 발전시키고 문화생활을 풍부하게 함으로써 도시의 문화센터 기능을 담당해야 한다. 의료서 비스와 예방보건시설 완비로 주민의 다양한 위 생수요를 만족시켜야 한다.
라. 호적제도 및 토지제도 개혁
중국의 도시화율은 2010년에 45%에 도달한 이후 21세기 중엽에는 60~70%에 달할 것으로 예상된다. 이는 앞으로 평균 매년 도시에서 1,300만명의 취업문제를 해결해야 향후 20년내 에 농촌의 1.8~2억명의 잉여노동력을 이동시킬 수 있다는 것을 의미한다.
도시화 과정은 실질적으로 농촌이구의 도시 로의 이동과정이며, 중국공산당 제16대 보고에 서 명확하게 전면적인 소강사회 건설의 중요목 표의 하나는“도시인구 비중 대폭제고”라고 명 시한 바 있다. 이와관련 중소도시 호구제도 완 화 및 농촌인구 이동에 따른 제도상의 장애를 줄여나가는 것이 기본 요건이다. 과거 고착화 시킨 도시와 농촌 이중구조의 호적제도는 사회 안정에 일정한 기여를 한 바 있지만, 경제의 발 전과 사회의 진보에 따라 농촌인구의 도시화에 장애가 되고 있어 필연적으로 개혁해야 할 사항 이다.
현행 토지사용권제도 또한 농업의 규모경영 에 장애가 되고 있고, 농업의 산업화와 현대화 에 불리하며, 농촌인구의 도시화에 불리한 여건 을 조성한다.
마. 소도시 사회보장제도 개선
현재의 도시주민 사회보장제도를 소도시로 확대하고, 새로이 도시에 진입하는 주민수를 확 대하는 한편 소도시 발전과정에 필요한 새로운 주택제도, 의료제도, 노동취업제도, 교육제도와 사회보장제도를 수립할 필요가 있다. 동시에 반 실업 상태 직원의 재취업과 새로 진입한 도시주 민을 대상으로 한 지식과 기술훈련의 실시로 도
시생활 적응능력을 제고해야 한다.
바. 투자와 서비스 매커니즘 완비
우선 향진기업과 농업부문에 대한 차별정책 을 취소하고 융자체계를 개선해야 한다. 또한 도시경제건설을 장려하기 위한 우대정책을 실 시해야 하며 융자통로를 넓혀야 한다. 소도시 발전과 관계가 깊은 소유권, 특히 토지와 관련 된 소유권 문제를 해결해야 한다. 향진기업의 소유권 개혁은 농민공유의 주식합작제를 확대 하는 한편 원래의 사회 공공복리와 노동취업 최 대화 목표 속성은 유지해야 한다. 농촌 소도시 의 토지제도는 농민이 농촌재산의 소유자 권익 의 주체가 되도록 해야 한다. 또한 기층관리 제 도를 순조롭게 해야 하며 기층체제 개혁을 서둘 러야 하는데 농촌관리기구 인원을 직접 선발하 고 농민이 향진급 관리기구에 대한 감독을 강화 하는 것도 유효한 방법의 하나이다. 정부가 주 관하고 여러부문(예를들면 투자자)이 참여하는
농민공에 대한 전문기술 교육을 진행하고 동시 에 사회에 대한 훈련도 추진해야 한다.
2. ‘11·5시기’도시화 목표
중국정부는“11·5시기”(2006~2010년) 도시 화가 중국경제의 신속한 성장, 경제구조 조정의 추진, 시장경제체제 우량화, 주민생활수준 제 고, 경제사회 발전과정에서의 문제점 해결을 위 한 기본 방향이라 인식하고 있다.
1996년 이래 중국의 도시화율은 매년 1.43~1.44%의 속도로 증가해 왔다. “11·5 시 기”와 2020년 까지의 기간은 중국 공업화 중기 단계의 중요한 시기로써, 도시화율은 비교적 높 은 수준의 증가세를 지속할 것으로 예측된다.
관련 통계를 근거로 한 2010년과 2020년의 도 시화 수준, 전국 도시규모의 수와 인구구조 및 지역별 도시화율 예상 수치 및 비율은 다음 표 와 같다.
< 표 5 > 2010년과 2020년 도시화 수준 예상
년 도 2003 2005 2010 2020
총인구 (억명) 12.92 13.07 13.63 14.39
도시인구(억명) 5.24 5.66 6.71 8.63
도시화율(%) 40.5 43.3 49.2 60.0
자료 : ‘중국 중장기 발전의 중요문제’참조
< 표 6 > 2010년과 2020년 전국 도시규모의 수와 인구구조
합 계 초대형 도시 특대형도시
대도시 중형도시
소도시
2003 2005 2010 2020
수
100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 3.2
100.00 100.00 100.00
2.3 26.6 2.5 26.8
(단위 : %)
28.0 4.0 30.0
4.5 17.3 4.7 17.5 5.0 18.2 6.0 20.0
9.7 18.2 9.8 18.4 10.0 19.0 12.0 22.0
34.1 20.8 33.8 20.5 33.0 19.3 31.4 16.5
49.4 17.1 49.1 16.8 48.3 15.4 46.2 12.4
인구 수 인구 수 인구 수 인구
자료 : <2003년 중국도시통계연감>, <2003년 중국도시건설통계연감> 참조
< 표 7 > 2010년과 2020년 동부 중부 서부의 도시화 수준예측
전국 36.22 40.53 1.44 43.32 49.20 60.00
동부지구 45.34 48.89 1.19 51.02 56.10 66.20
동북지구 52.14 53.49 0.45 54.36 56.22 64.38
중부지구 29.73 35.19 1.82 38.52 47.21 58.32
서부지구 28.73 31.81 1.03 34.20 40.14 52.48
년 도 2000 2003 2000~2003년
년평균 증가율 2005 2010 2020
(단위 : %)
자료 : 2001, 2004년 <중국인구통계연감> 참조
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