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대담 | 박인성
현재 중국 절강대학 토지관리학과 교수로 재직 중이며, 절강대학中韓不動産硏究所부소장, (중국)全國經濟地理硏究會이사를 맡고 있다. 서울시립대학교 건축공학과와 서울대학교 환경대학원(조경학 석사), 중국인민대학 구역경제 및 도시관리연구소를 졸 업하였고, 국토연구원 연구위원을 역임하였다. 주요 저서로는‘중국의 건설 및 부동산시장 구조 및 동향’(2004), ‘중국의 도시계 획 및 도시개발체제’(2004), ‘중국경제지리론’(2000) 등이 있다.
우츠팡( ) 교수는 현재 중국 절강대학 동남토지관리학원 원장 겸 교수로 재직 중이며, 본 대학에서‘국토관리정책’과‘도시발전정책’
분야를 가르치고 있다. 중국토지학회 학술공작위원회 부주임, 중국 국토자원부 11∙5계획 수립자문위원 등 국토 및 토지자원 관리 분양의 주 요 직책을 겸임하고 있으며, 중국 자연과학기금 및 중점사회과학기금 등 국가 및 성급 주요 연구과제를 수행하는 핵심 학자다. 관심분야와 연 구방향은 토지이용계획 및 관리, 부동산 경영 및 관리, 구역경제 및 도시발전전략이다. 주요 저서로는, ‘국토계획의 이론과 방법’(2003), ‘토 지생태학’(2003), ‘토지이용계획’(2000), ‘중국토지사용제도 개혁 10년’(1996) 등이 있다.
- interview
Wu, Ci-Fang
▶박인성(이하‘박’): 바쁘신 중에도 시간을 내주셔서 감사드립니다. 우선 한 국의 독자들에게 절강대학의 동남토지관리학원을 포함한 중국 내 대학 및 연 구기관의 토지관리 관련 교육과 연구동향, 개인적 관심분야에 대해 간단히 소 개해 주십시오.
▶▶우츠팡(이하‘우’): 현재 중국에서 토지자원관리 전공을 설치하고, 학부생 을 모집하고 있는 대학은 약 50여 개입니다. 절강대학 동남토지관리학원은 그 중 최고수준이라고 할 수 있습니다. 모두 19명의 정, 부교수가 재직 중이며, 그 중 80% 이상이 박사학위를 소지하고 있습니다. 저의 주요 관심분야 및 연구영 역은 토지이용계획, 토지정책 및 도시발전전략입니다.
▶박: 우선 개혁개방 이후 토지사용제도 개혁의 배경이 되었던 계획경제체제 하의 토지사용권 무상행정배분체제의 실태와 문제점, 그리고 그로부터 제기된 토지소유권 및 사용제도 개혁논쟁의 주요 내용에 대해 말씀해 주십시오.
▶▶우: 중국의 경제체제 개혁은 1978년부터 시작되었고, 도시토지제도 개혁은 그로부터 약 10년 후부터 시작되었습니다. 중국의 토지사용제도 개혁은 경제 체제개혁과정 중에 전통 토지사용제도에서 파생된 제반문제들에 대한 대응이 라고 할 수 있습니다. 전통적인 행정배분체제에서 토지사용제도는‘3무’, 즉 무상, 무기한, 무유동이었습니다. 이러한 토지사용제도에는 주로 다음과 같은 문제들이 있었습니다. 첫째, 재산권 주체가 명확하지 않았습니다. 명의상 국가 가 토지소유자였지만, 계층화된 행정체계 내에서 누가 국가를 대표하여 소유
우츠팡: 중국의 경제체제 전환과정과 토지개혁
대담, 정리｜박인성(중국 절강대학 토지관리학과 교수)
박인성
► 朴寅星(‘朴’): 感谢您在百忙中抽出时间接受 ‘国土’ 的 采访。首先请您向韩国国内读者简单介绍，包括浙江大 学东南土地管理学院在国内大学及研究机构的与土地管 理相关教育及研究动向，以及您个人主要关心的研究领 域?
►►吴次芳(‘吴’): 当前，中国开设土地资源管理专业并招 收本科生的院校约50多所。浙江大学东南土地管理学院 在国内大学同类专业中居于前列。目前，浙江大学东南 土地管理学院共有19名正副教授，其中80%以上的教师 拥有博士学位(PhD)。我个人关心的研究领域主要是土地 利用规划，土地政策和城市发展战略等。
► 朴: 首先，请您介绍一下，改革开放后计划经济体制下 土地使用权的无偿行政划拔体制相关情况及存在的问题，
为此提出的土地所有权及使用制度的改革相关争论的主要 内容?
►► 吴: 中国的经济体制改革起始于1978年，城市土地制度改 革大约滞后其10年。中国的土地使用制度改革是对经济体制 改革过程中传统土地使用制度所带来的一系列问题的回应。
在传统的行政划拨体制下，土地使用制度是“三无”的，
吴次芳:
经济体制改革过程中的
土地改革经验
권을 행사하는지 불명확했습니다. 둘째, 무상사용은 과도한 토지수요를 초래하였습니다. 수많은 실력 단체들이 실제수요를 고려하지 않은 채 대량의 토지를 점유하였습니다. 이는 토지자원의 효율적 이용 에 상충될 뿐만 아니라, 사회공평에도 적절하지 못하였습니다. 셋째, 낮은 지가는 도시공간구조를 비 합리적으로 만들어 대량의 공업용지가 도시중심을 점령하였습니다. 넷째, 행정배분체제는 정부의 공 공재정 고갈을 초래하고, 이는 도시건설에 영향을 미쳤습니다.
토지사용제도 개혁 전에 쟁점이 된 주요 문제는 4개 방면에 집중되었습니다. 첫째, 토지가 가치를 갖는가? 토지가 상품이고 자산인가, 유통과 경영의 대상이 될 수 있는가? 둘째, 사회주의 체제하에서 지대가 존재할 수 있는가? 사회주의의 지대와 그 이전의 지대 사이에는 어떠한 차이가 있는가? 셋째, 토지재산과 건물재산의 관계는 어떠한가, 토지가 건물에 따라가는가, 아니면 건물이 토지를 따라가는 가? 넷째, 토지의 소유권과 사용권은 분리가 가능한가, 어떻게 분리하나? 토지사용제도를 개혁하기 시 작한 후에도 또 다른 쟁점에 직면하였습니다. 토지 출양(出讓)주)쌍궤제( )에 따라 야기되는 문 제들을 어떻게 처리할 것인가, 어떤 형식으로 토지수익을 획득하고 어떻게 분배할 것인가, 출양∙양도 기한이 만기에 도달한 후의 처리방법 등입니다.
▶박: 1949년 신중국 건국 이후 토지개혁과 농촌합작사(農村合作社)운동이 추진되면서, 농촌의 경지 부터 사유제가 폐지되고 노동군중집체소유제로 대체되었습니다. 이어서 1956년부터 사유제공업에 대 하여 사회주의 개조가 추진되면서 점차 도시토지도 전민소유제(全民所有制)로 바뀌었습니다만, 중국 헌법에 정식으로 토지국공유제가 명시된 것은 1982년부터입니다. 이때는 이미 개혁개방정책이 선언된 후이고, 구체적인 개혁방안과 실험지구를 선정하고자 검토하고 있을 때였을 텐데, 이 시기에 이르러서 야 토지국공유제가 헌법에 명시된 것에 대해 어떻게 해석해야 될까요?
▶▶우: 이 문제를 해석하기 위해서는 우선 중국 역대 헌법제정의 배경을 이해해야 합니다. 1949년 건 국 이래 중국은 4부의 헌법, 즉, 1954년, 1975년, 1978년, 1982년 헌법(현행 헌법)이 제정되었습니다.
1954년 헌법은 신중국 성립 이후 첫 번째 만들어진 헌법으로서 모두 106개 조항입니다. 1949~1953년 에 중국정부는 단지 국민당정부, 대지주, 관료자본과 반혁명분자의 도시 내 토지를 몰수하였고, 난징 (南京) 같은 도시들은 토지의 국유제와 시유제(市有制)를 수립하였습니다. 당시에는 토지징용이 없었 고, 국가건설용지는 임대, 구매, 협의매수를 통하여 취득하였습니다. 그때까지도 대량의 토지사유제는 존재하고 있었습니다. 따라서 1954년 헌법은 정식으로 도시토지국유제를 제기하지 않았고, 법률규정 의 조건에 의거하여 단지 제13조에 국가가 공공이익의 수요를 위하여 도시 및 농촌의 토지와 기타 생 산수단에 대하여 징용구입(征購), 징용(征用) 또는 국가귀속을 시행할 수 있다고 규정하였습니다.
주) 출양(出讓)이란 정부가 국유토지사용권을 최초로 유상양도하는 것을, 전양(轉讓)이란 출양받은 토지를 제3의 토지수요자에게 재양도하는 것을 가리킨다. 전자의 토지사용권 양도과정을 제1급 토지시장, 후자의 양도과정을 제2급 토지시장이라 창힌다
则无偿，无期限，无流动。这种土地使用制度主要存在以下几方 面的问题，第 一， 产权主体不清。名义上，国家是土地的所有权人，但在层级行政管理体系下，
谁代表国家行使所有权不清。第二，无偿使用产生过度需求。许多强势团体不顾 实际需要占有大量土地，这不仅有悖于土地资源的有效利用，而且不利于社会公 平。第三，低地价使城市空间结构不尽合理，大量工业用地盘踞市中心。第四，
划拨体制导致政府公共财政紧张进而影响城市建设。土地使用制度改革前夕，一 些重大问题的争论主要集中在四个方面，首先，土地有没有价值，土地是不是商 品和资产，能不能流通和经营? 其次，社会主义条件下，是否可以存在地租? 社 会主义的地租和它以前的地租存在那些区别? 再次，地产和房产的关系如何? 究 竟是“地随房走”，还是“房随地走”。最后，土地所有权和使用权可否分离，如 何分离? 土地使用制度开始改革后，又遇到了其他一些争论，包括如何处理土地 出让双轨制带来的问题，以何种形式获取土地收益，如何分配土地收益，出让年 限到期时该如何处理等。
► 朴: 1949年新中国建立后，随着土地改革和农村合作社运动的进行，劳动群众 集体所有制替代了农村土地私有制: 接下来随着1956年起到私有制工业进行社会 改造，城市土地也逐渐转变为全民所有制。但是，直到1982年中国宪法正式提出 国家土地公有制。这时已经是开始提出公布改革开放政策，正在研究具体的改革 方案和试点地区。如何解释到这时才宪法中明示土地公有制?
►► 吴: 要解释这个问题首先要了解中国历次制宪的背景。自1949年建国以来，中 国有四部宪法，分别是1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和1982年宪法（即 现行宪法）。1954年宪法是新中国成立以来的第一部宪法，共106条。在此之前的 1949~1953年，中国政府只是没收了国民党政府，大地主，官僚资本和反革命分 子在城市中的土地，并在部分城市建立了土地国有制和市有制（如南京），当时没 有土地征用，国家建设是通过租赁，购买，洽购取得的，也就是说当时还存在大 量的土地私有制。因此， 1954年宪法并未正式提出城市土地国有制，只在第13条 规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生 产资料实行征购，征用或者收归国有。1954年宪法颁布实施3年后，逐渐被废 弃，其原因是复杂的。1966年起，中国经历了十年“文化大革命”，在此背景下 制定的1975年宪法不仅内容不全（仅30条），而且主要为政治形势服务。这部宪法 仅仅实施了一年就随着1976年“四人帮”的下台而宣告废弃。在此之后的1978年
1954년 헌법은 공포한 지 3년 후부터 점차 폐기되었는데 그 원인은 복잡합니다. 1966년부터 중국은 10 년간의 문화대혁명을 겪었는데 이때의 시대적 배경에서 제정된 1975년 헌법은 30개 조항에 불과할 정 도로 불완전하였을 뿐만 아니라, 주로 정치판도를 조정하려는 목적이 있었습니다. 이 헌법은 시행한 지 1년 만인 1976년 4인방( )의 추락과 함께 폐기선고 되었습니다. 그후 1978년 헌법은 일정하 게 수정하였으나, 내용상으로는 아직도 문화혁명의 영향을 완전하게 털어버리지 못하여 정치적인 색 채를 농후하게 지녔고, 내용도 60개 조항에 불과하였습니다. 개혁개방 이후, 덩샤오핑은 제4차 헌법 제정을 주도하였는데, 이것이 바로 1982년 헌법입니다. 계급투쟁은 다시 헌법 제정의 강령이 되지 못 하였고, 경제발전이 주된 노선으로 부각되었습니다. 이같은 상황 속에서 재산권 개념이 중요하게 변하 기 시작하였습니다. 재산권 관계를 명확하게 하는 것이 안정적인 경제발전의 전제입니다. 동시에 외국 자본이 대량으로 유입되는 상황에서는‘도시토지국유’를 선포하는 것이 국가경제의 안전과 안정에 유 리합니다. 이것이 1982년 헌법 중에 도시토지국유 원칙을 선포한 원인이라고 짐작됩니다.
▶박: 개혁개방 이전에 사유제와 시장기제가 아직 작동하지 않는 상황에서, 토지와 건조물의 개발 및 건설주체인 국유건축공사의 개발 및 건설절차는 어떻게 진행되었습니까?
▶▶우: 개혁개방 이전의 중국 도시토지 배치는 고도의 행정과정 중 하나였습니다만 국가는 일부 도시, 특히 신흥도시에 대해서만 토지이용계획을 시행하였습니다. 따라서 토지개발 건설과정 중에 계획부문 이 중요한 역할을 하였습니다. 이 단계에서의 개발 및 건설절차는 다음과 같습니다. 토지사용 단위 및 그 주관부문은 반드시 계획부문에 투자신청과 토지사용 신청을 제출하여야 하고, 계획부문은 국민경 제계획에서 확정된 투자규모, 각종 건설항목의 우선순위 및 계획기간 내에 조달가능한 투자자금에 의 하여 이러한 신청을 검토해야 합니다. 투자항목이 비준을 얻게 되면 토지사용신청도 인가를 받게 되 고, 사용토지규모는 투자항목과 점용 토지면적의 기술비례에 의하여 확정됩니다. 그후 건축기업이 기 업관리의 요구에 따라 개발건설을 진행합니다.
▶박: 개혁개방 이후에 추진되고 있는 체제전환과 경제개혁의 관건은 어떻게 시장과 경쟁기제를 도입 하느냐의 문제였고, 그 우선적인 대상이 토지와 기업분야라고 할 수 있겠습니다. 개혁개방 이후 추진 되고 있는 중국 토지개혁의 주요 내용과 그에 따라 형성, 발전되고 있는 토지사용권 시장의 특징을 간 략하게 정리해 주십시오.
▶▶우: ‘도시국유토지사용권 출양(出讓) 및 전양(轉讓) 잠정조례’에 의하면, 중국의 토지사용제도 개 혁목표는 도시국유토지사용제도를 개혁하여 합리적 개발 및 이용, 토지경영 및 관리의 강화라고 할 수 있겠습니다. 중국의 토지개혁은 점진적이며 주요 내용은 첫째, 국가토지관리국의 설치입니다. 이는 중 국 토지사용제도 개혁의 진행과 심화에 매우 중요한 의미가 있습니다. 둘째, 소유권과 사용권의 분리
宪法对此做了一定的修改，但在内容上还没有完全摆脱“文化大革命”的影响，
依然带有浓重的政治色彩，内容上仅为60条。改革开放后，邓小平同志组织第四 次制宪，这就是1982年宪法。在这部宪法中，阶级斗争不再是制宪的纲领，经济 发展才是主线。在这种形势下，产权开始变得重要。产权关系明确是经济稳定发 展的前提。同时，在外资大量引进的情况下，宣布‘城市土地国有’有利于国家 经济的安全和稳定。这可能就是中国为什么在1982年宪法中才宣布城市土地国有 的原因。
► 朴: 改革开放前，私有制和市场机制尚未启动时，国有建筑企业作为土地和建 筑物开发主体，开发建设程序是如何的呢?
►► 吴: 在改革开放前，中国城市土地的配置是一个高度行政化的过程，但是，国 家只对一些城市，特别是新兴城市进行土地利用规划。因此，计划部门在土地开 发建设中有着重要的作用。这一阶段的开发建设程序如下：用地单位及其主管部 门须向计划部门提交一份投资申请和用地申请，计划部门依据国民经济计划所确 定的投资规模，各种建设项目的优先顺序以及在计划年度可以筹集到的投资资金 考虑这些申请。一旦投资项目得到批准，用地申请也得到认可，用地规模将依据 投资项目和占用土地面积的某种技术比例确定下来。随后,建筑企业就可以按企业 管理的要求进行开发建设了。
► 朴: 改革开放后，体制转变及经济开发的关键是如何引入市场机制和竞争机 制，而首先考虑的问题是土地和企业领域的改革。请您简单向韩国读者整理和介 绍一下: 改革开放后中国土地改革的主要内容及与此形成和发展中的土地使用权 市场的特点。
►► 吴: 根据 ‘城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例’，中国土地使用制度改革 的目标是可以说，“改革城镇国有土地使用制度，合理开发，利用，经营土地，
加强土地管理，促进城市建设和经济发展。中国的土地改革是渐进式的，其主要 内容有: 第一，成立国家土地管理局。这对中国土地使用制度改革的进行和深化 是具有深远意义的。第二，按照所有权和使用权分离的原则，土地使用权可以出 让，转让，出租，抵押等。第三，实行国有土地有偿使用制度。除特殊用地外，
政府通过协议，招标，拍卖等方式出让土地使用权并获取收益。这里，值得一提 的是中央政府与地方政府关于土地出让金收益分配的博弈史。1989年，国家规定
원칙에 의하여, 토지사용권은 출양, 전양, 임대, 저당할 수 있습니다. 셋째, 국유토지유상사용제도의 실시입니다. 특수용지 외에 정부가 협의, 입찰, 경매 등의 방식을 통하여 토지사용권을 양도하고 수익 을 취할 수 있습니다. 이 대목에서 제기해야 할 것은 중앙정부와 지방정부간의 토지출양금 수익분배에 대한 밀고 당기기의 역사입니다. 1989년 국가가 20%의 개발비 공제 후 남은 금액의 40%를 중앙정부 에 상납해야 한다고 규정하자 지방정부가 이에 대하여 항의하였고, 1990년 신정책에서는 중앙정부가 지방정부의 수입을 일부분 반환하도록 규정하였습니다. 그러나 이것이 결코 문제를 근본적으로 해결 하지는 못할 것입니다. 금후 수년 내에 중앙정부와 지방정부는 수익분배에 대하여 부단하게 조정하고 대응할 것입니다. 중국의 도시토지사용제도에 대하여 재정분권제도가 매우 중요한 영향을 미친다고 말할 수 있습니다.
최근 20여년 간의 역정을 거치면서 중국의 토지사용권시장은 안정적으로 발전하였고, 지방정부와 날로 성숙해지고 있는 시장경제는 토지사용제도 개혁의 핵심요소입니다. 현재 토지사용권시장의 가장 큰 특징은 점차 성장 및 내실화하는 과정 중에 있다는 것입니다. 정부가 기업에게 토지사용권을 출 양∙양도하는 1급 토지시장에서 공개적으로 출양∙양도하는 비율이 점차 증가하고, 출양 절차가 갈수 록 투명해지고 있으며, 토지가치가 상대적으로 완숙하게 체현( )되고 있습니다. 2급 및 3급 토지시 장에서 토지의 전양∙재양도, 저당규모도 갈수록 증가하고 있으며, 부동산 중개조직과 관련 법률제도 도 충분한 발전단계에 도달하였습니다. 동시에 이 시장에도 일정한 문제가 존재합니다. 가령, 정부가 임기 내에 보다 많은 수익을 얻기 위하여 토지 매매에 과도하게 몰두하고, 쌍궤제를 이용하여 저가로 출양∙양도하는 등의 문제가 있습니다. 이러한 요인들은 모두 시장기제에 손해를 끼칠 수 있고, 토지 시장이 진실한 정보를 반영하지 못하게 합니다.
▶박: 토지 및 도시개발 문제를 연구하는 한국인의 입장에서, 국가가 지주로서 토지사용권 수익을 재 정수입으로 확보하여 공익적 용도로 사용할 수 있는 중국의 토지소유제도는 매우 부러운 부분입니다.
임대료 수입이라 할 수 있는 토지사용권 출양∙양도를 통해 벌어들이는 수입의 규모와 사용용도에 대 해서 알고 싶습니다.
▶▶우: 최근 토지시장의 형성과 토지가치의 실현으로 토지출양금 규모가 갈수록 증대하고 있습니다.
두 가지 단계로 비교해서 보지요. 1993�1996년 기간 중 중국 각 성시(省市)의 토지출양금 총액은 915.8억 위안이고, 연평균 228.9억 원이었습니다. 1999�2002년 기간 중에는 총액이 4,822.6억 위안 에 달했고, 연평균 1,205.6억 위안이었습니다. 토지출양금은 지방정부의 재정융자능력을 개선하는 데 매우 중요한 의의를 지니고 있습니다. 저장성(浙江省) 항저우(杭州)시를 예로 들면, 1999�2002년의 토지출양금 수입은 연평균 44.78억 위안이고, 이 기간 중 재정수입은 연평균 172.78억 위안，그 중 지 방재정은 연평균 84.19억 위안으로，토지출양금은 총 재정수입 대비 23%，총 지방재정수입 대비
在扣除了20%的开发费后，余额的40%应上交中央政府，地方政府对此予以抗 议，1990年的一项新政策规定，中央将酌情向地方政府返还一部分地方收入，但 是这并未从根本上解决问题。随后的几年里，中央政府与地方政府在收益分配上 不断地进行调整，博弈。可以说，财政分权制度对中国城市土地使用制度改革起 着十分重要的作用。
在近二十年的历程中，中国的土地使用权市场是稳步发展的，地方政府和日益 壮大的市场经济是土地使用制度改革的主驱动力。当前土地使用权市场的最大特 点是正在经历一个逐步壮大和完善的过程。表现在一级市场（即政府向企业和个 人出让国有土地使用权）上，公开出让的比例逐渐增大，出让的程序日益透明 化，土地价值得到相对完整的体现。表现在二，三级市场上，土地转让，抵押的 规模日益增大，房地产中介组织和相关法律制度得到充分发展。同时，这个市场 也是存在一定问题的。如当届政府为获取更多收益拼命卖地，利用双轨制低价出 让地价等。这些因素都可能损害市场机制，使土地市场不能反映真实的信息。
► 朴: 从研究土地及城市开发问题的韩国研究者立场上，我非常羡慕中国作为土 地公有制国家可由土地使用权收益来确保政府财政收入作为公益用途的土地所有 制度。因此我想了解一下：土地使用权出让金规模及其主要使用用途。
►► 吴: 近年来，土地市场的完善和土地价值的显现使土地出让金规模日益增大。
取两个阶段加以对比，1993~1996年中国各省市的土地出让金总额为915.8亿元，
平均每年228.9亿元, 1999~2002年总额达4,822.6亿元，平均每年1,205.6亿元。土 地出让金对改善地方政府的财政融资能力具有十分重要的意义。以浙江省杭州市 为例，1999~2002年的土地出让金收入平均每年44.78亿元，这一期间的财政收入 平均每年172.78亿元，其中地方财政平均每年84.19亿元，土地出让金与财政总收 入的比值为0.23，与地方财政总收入的比值为0.46。土地出让金和土地转让金一起 为中国城市建设维护提供了强有力的资金支持。以浙江省杭州市为例，见表 (p91)。2002年杭州市土地出让收入85.65亿元，土地转让收入15.09亿元，土地出 让和转让收入用于城市建设的总资金为35.93亿元，即城市建设占用了35.67%的土 地出让转让金。当年城市建设维护的总资金为89.2亿元，土地出让流转金占城市 建设维护资金的比重为40.28%。
► 朴: 改革开放后，土地使用权逐渐商品化并形成土地使用权市场的同时，也会
46%입니다. 토지출양 양도금과 재양도금(轉讓�)은 모두 중국의 도시건설 및 유지관리를 위한 유력 한 재정원입니다. <표>는 저장성 항저우시의 예입니다. 2002년 항저우시 토지출양 양도수입은 85.65억 위안，토지 재양도(轉讓) 수입은 15.09억 위안，출양금과 재양도 수입 중 도시건설에 쓰인 총 자금은 35.93억 위안으로 35.67%를 점합니다. 같은 해 도시건설 유지관리 총 비용은 89.2억 위안이고 그 중 토지출양금에서 나온 재원비중은 40.28%입니다.
▶박: 개혁개방 이후 토지사용권이 상품화되고 토지사용권 시장이 형성되면서 종전과는 상반되는 성 격의 문제들도 나타날 것입니다. 가령 시세 차익을 노리는 투기과열행위와 과도한 가격상승, 불로소득 발생으로 인한 사회적 불평등과 위화감 조성 등의 문제가 있을 수 있습니다. 어떠한 유형의 문제가 있 으며, 향후 전개방향과 대응방안에 대한 견해가 어떠한지 말씀해 주십시오.
▶▶우: 개인적으로, 이러한 문제들은 전통적인 계획경제로부터 시장경제로 전환하는 과정에서 불가피 한 문제라고 생각합니다. ‘돌부리를 더듬으면서 강을 건너자(摸着石頭過河)’라는 말은 개혁이란 본래 불확실성과 위험성이 있다는 말입니다. 토지사용제도 개혁은 불가피하게 일부분 사람들의 이해관계와 연관되고, 사회경제 문제들을 초래할 수밖에 없습니다. 쌍궤제로 인한 토지의 수익, 손실과 부패, 무질 서한 토지징용으로 인한 사회문제, 비이성적인 시장예측이 초래하는 토지투기와 과도한 가격상승 등 당면한 문제는 주로 두 종류로 대별됩니다. 첫째, 토지수익의 유실은 토지자원 배치의 효율을 떨어뜨 립니다. 둘째, 불합리한 토지수익 분배가 초래하는 사회불공평과 나아가 토지수익상의 손실입니다. 첫 째 문제는 어떻게 손실을 줄여서 케이크를 크게 만들 것인가에 대한 문제이고, 또 다른 문제는 케이크 를 합리적으로 분배하는 제도를 만들어 사회공평을 촉진하고 보다 큰 케이크를 만들 수 있도록 장려할 수 있을지에 관한 문제입니다. 저는 향후 토지수익 정책목표를 정부수익의 최대화에 두어서는 안 되 고, 수익분배 정책을 통하여 토지자원의 유효한 배치를 촉진하여, 결과적으로 토지 총 수익을 최대화 하는 데 초점을 두어야 한다고 생각합니다. 이를 실행하기 위한 관건은 합리적인 수익분배체제를 건립 하고, 토지사용자가 토지수익 최대화를 목표로 토지용도를 전환하도록 장려하는 것입니다. 물론 이를
<표> 2002년 항저우시 도시건설자금과 토지출양자금 사용현황
(단위: 억 위안)
주: 그외에 토지출양금은 일정 정도 토지개발사업을 위한 유력한 자금원이기도 함
토지출양금 85.65
토지전용금(流轉�) 15.09
도시건설유지관리에 쓰인 토지 출양,재양도금 35.93
도시건설유지관리 총자금 89.2
도시건설유지관리에 쓰인 토지 출양, 재양도금 비중 35.67%
토지출양전용금의 도시건설유지관리자금에 대한 비중 40.28%
出现与以前相反性质的问题：比如，土地投机形成及价格过度上涨而不劳收入发 生所引起的社会不平等及阶层之间的异化等等。想了解一下您对这些问题的主要 类型及今后发展方向及其对策。
►► 吴: 个人认为这些问题是从传统的计划经济向市场经济转轨过程中不可避免的 问题。“摸着石头过河”说明改革本身就是存在不确定性和风险性的。土地使用 制度改革势必触及一部分人的利益并带来一些社会和经济问题。包括双轨制带来 的土地收益损失和腐败，无序征地导致的社会问题，市场预期不理性带来的土地 投机和价格过度上涨等 当前的问题主要分为两大类。首先是土地收益流失，土地 资源被低效配置。二是土地收益分配不合理带来社会不公，并进一步引发土地收 益损失。也就是说，第一个问题是如何减少损失，将蛋糕做大，另一个问题是如 何建立合理的分蛋糕制度以促进社会公平，激励人们将蛋糕做得更大。我认为我 们今后的土地收益政策的目标不应是政府收益的最大化，而是如何通过收益分享 政策促进土地资源的有效配置，从而使土地总收益达到最大。要做到这一点，关 键是建立合理的收益分配体制，鼓励土地使用者以土地收益最大化为目标而转换 土地用途。当然，要做到这一点，需要耗费大量的人力，物力和时间。近些年中 国市场经济的迅速发展壮大让我有足够的信心相信我们能将这些问题解决好。
► 朴: 中国经济持续高速增长，随着开发需求的增长，非农建设用地的需求也将 会扩大。随之引起的征用土地居民之间的冲击及居民的抗议次数也在增进，对此 问题今后的发展方向及其对策，您有何见解?
►► 吴: 中国政府对征地问题历来比较重视，早在1953年就通过 ‘中央人民政府政 务院关于国家建设征用土地办法’ 并在随后的过程中几次加以修订完善。近几年 来，征地问题的受重视程度日益提升。撇开其他的文件和规定不谈，单从法律上 看，2004年的宪法修正案第10条第三款明确规定国家为了公共利益的需要，可以
<表> 2002 年杭州市城市建设金与土地出让流转金使用情况
(单位：亿元) 土地出让金 85.65
土地流转金 15.09 用于城市建设维护的土地出让转让金 35.93
城市建设维护的总资金 89.2 用于城市建设维护的土地出让转让金比重 35.67%
土地出让流转金占城市建设维护资金的比重 40.28%
此外，土地出让金也在一定程度上为土地开发事业提供了有力的资金支持。
실천하기 위해서는 대량의 인력과, 물자와, 시간이 필요합니다. 최근 중국시장경제의 신속한 발전과 성장은 우리가 이러한 문제들을 잘 해결해 나갈 수 있을 것이라는 자신감을 갖게 해주었습니다.
▶박: 중국경제의 고도성장이 지속되면서, 토지징용 대상토지 거주민간의 충돌과 주민들의 항의가 증 가하고 있습니다. 이 문제에 대한 향후 전개방향에 대한 견해를 듣고 싶습니다.
▶▶우: 중국정부는 토지징용문제를 매우 중시해 오고 있습니다. 이미 1953년에 중앙 인민정부 정무원 이‘국가건설징용토지에 관한 판법(關于國家建設征用土地辦法)’을 통과시킨 후 수차례 수정 및 보완 을 거치고 있으며, 최근에는 토지징용문제를 더욱 중시하고 있습니다. 여타 문건과 규정 등은 제외하 고 법률상으로만 보면 2004년의 헌법 수정안 제10조 제3관(款)에는 국가가 공공이익의 수요를 위하여 법률규정에 의거하여 토지를 징수(征收) 혹은 징용할 수 있고, 보상하여야 한다고 명확하게 규정하였 습니다. 징수와 보상부분이 헌법수정 내용 중 추가된 내용입니다. 동시에 2004년 6월에 제출한‘국토 자원 청증규정( )’은 토지징용을 보상할 때 필히 공청회를 개최할 것을 요구하였고 그후의 물권법(物權法) 초안에서는 또 다시 토지징용문제를 중점문제로 하면서 보상기준에 대한 규정 을 추가하였습니다. 비록 이러한 법률법규를 세밀하게 연구하면 아직도 여러 가지 문제들이 있지만 법 률의 표현과 의미는 정부가 토지징용문제를 중시하고 있음을 나타내고 있습니다. 향후 토지징용으로 인한 농민들의 항의는 줄어들고, 토지징용문제가 적절하게 해결될 수 있을 것이라고 생각합니다.
▶박: 초기에 출양∙양도받은 토지사용권의 사용계약기간 만료시점에 도달한 이후 예상되는 문제점과 대책에 대하여 중국정부 차원에서 어떠한 정책이 있는지 궁금합니다.
▶▶우: 중국대륙의 법률에 근거하면 토지사용권 출양∙양도의 법정 연한은 공업용지 50년, 상업용지 40년, 주택용지 70년입니다. 중국의 홍콩지구와 달리 대륙에는 기본적으로 5~10년 정도의 단기 토지 사용권 출양은 존재하지 않습니다. 중국의 도시토지사용권 출양제도는 실시한 지 20년이 안되었으므 로 아직까지는 기간만료 문제에 직면하고 있지 않습니다. 그러나 중국대륙의 토지출양 실천경험과 세 계 각국의 경험에 근거하여, 계약 만기에 이른 후 나타날 수 있는 주요 문제는 다음과 같습니다. 첫째, 1999년부터 정식으로 실시된‘토지관리법’에 의하여 토지가 만기에 달한 이후 정부는 회수할 수 있는 권리가 있습니다. 이때 두 가지 문제에 직면할 것입니다. 하나는 인민대중들의 대규모 항의가 발생할 것인가? 토지출양계약의 조정 및 갱신에 따른 제반 거래비용이 어느 정도인가? 하는 것입니다. 둘째 는, 건물재산과 토지재산의 특수관계에서 초래되는 모순입니다. 중국의 2004년 헌법수정안 제13조에 의하면 공민의 합법적 사유재산은 침범할 수 없고 건물재산은 주민의 합법적 사유재산에 속합니다. 토 지재산권이 만기에 도달한 이후 정부는 어떻게 토지소유권을 체현하고, 동시에 공민의 합법적 사유재 산을 침해하지 않을 수 있는가에 관해서입니다. 현재 중국정부는 이미 토지사용권이 만기에 달한 후의
依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。黑体字部分是宪法修订中增 加的内容。同时，2004年6月推出的 ‘国土资源听证规定’ 要求征地补偿安置必须 进行听证，随后的 ‘中华人民共和国物权法（草案）’ 又将征地问题作为一个重点 加以研究并规定了补偿标准。虽然这些法律法规细究起来还存在这样那样的问 题，但法律的表态传递了政府对征地问题的重视，相信在不久的未来，因征地而 引发的农民抗议将会减少，征地问题将得到妥善的解决。
► 朴: 最初出让土地使用权出让合同期到达满期后，会出现的问题及对策，中国 政府有何政策呢?
►► 吴: 根据中国大陆的法律，土地出让的法定年限是工业用地50年，商业用地40 年，住宅用地70年。不同于中国的香港地区，大陆基本不存在5~10年的短期出 让。由于中国大陆的城市土地出让制度实施还不到20年，因此，当前还不存在期 满这一问题。根据中国大陆土地出让的实践和世界各国（地区）的经验，我认为合 同到期后可能会出现的问题将主要集中在以下几方面：第一，按照中国1999年起 正式实施的 ‘土地管理法’，土地到期后政府有权收回。这时将面临两个问题，
1. 是否会引发公众的大规模抗议? 2. 土地出让合同调整/更新所面临的交易成本 有多大? 第二，房产和地产的特殊关系带来的矛盾。根据中国2004年宪法修正案 第13条，公民的合法的私有财产不受侵犯。房产属于居民的合法私有财产。地权 到期后，政府应该如何做才能既体现国家对土地的所有权又不侵害公民的合法私 有财产。当前，中国政府已经对地权到期问题引起了重视并在积极考虑有关政 策，如最新的 ‘物权法（草案）’规 “建设用地使用权的期限届满，建设用地使用权 消灭……建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期限届满前一年申请续 期。” 但这里还是存在很多问题，如申请的批准期限如何? 申请时是否需缴纳相 关费用或租金或税? 如果需要缴纳，其规模该如何确定，由谁来收，收取的收益 成本如何等。这些问题还需要进一步的研究。但总的趋势是可以肯定的，即手段 将更加市场化，民主公平的思想将起重要指导作用。
► 朴: 推进改革开放后中国取得了举世瞩目的成果，特别与前苏联及东欧国家试 图急速进行体制转换而引发的混乱及挫折相比较更加显著。随中国之后，越南也 在成功进行着。逐渐进行市场机制转变的体制转换。因此，中国所积累的体制转 换过程中成功的土地改革经验，今后对北朝鲜土地政策的选择及改革方向也有着
문제에 대하여 중시하고 관련정책을 적극적으로 고려하고 있습니다. 예를 들면, 최근의 물권법(초안) 에서는“건설용지 사용권 기한이 만기에 도달한 후에 건설용지 사용권은 소멸되며,… 건설용지 사용권 자가 계속 토지를 사용하려면 기한 만료 1년 전에 기한연기를 신청하여야 한다”라고 규정하고 있습니 다. 그러나 아직도 많은 문제들이 존재하고 있습니다. 가령, 신청 비준기한은 어떻게 할 것인가? 신청 시 관련 비용이나 임대료 또는 세금을 납부해야 하는가? 만일 납부해야 한다면 그 규모는 어떻게 정하 고, 누가 받을 것인가? 세금을 받기 위한 소요업무비용은 어떤가? 등입니다. 이러한 문제들에 대한 진 일보한 연구가 필요합니다. 단, 전반적인 추세는 긍정적이라고 할 수 있습니다. 즉, 수단은 더욱 시장 화(市場化)될 것이며, 민주∙공평사상이 중요한 지도역할을 할 것이라 생각합니다.
▶박: 개혁개방 추진 이후 괄목할 만한 성과를 나타내고 있는 중국의 경제발전은 급진적 체제전환을 시도하다가 혼란과 좌절의 경험을 맛본 구소련 및 동구권 국가들의 상황과 비교해 볼 때 더욱 두드러 집니다. 중국에 이어서 베트남이 점진적 시장경제의 확대를 기조로 하는 체제전환을 성공적으로 추진 하고 있는 것도 주목됩니다. 중국이 축적한 체제전환 과정에서 성공적 토지개혁 경험은 향후 북한이 토지정책을 선택하고 추진할 때도 매우 중요한 시사점을 줄 것이라고 생각합니다. 중국 토지문제 전문 가의 입장에서 향후 북한의 토지개혁도 중국이 개혁개방 이후 걸어온 길과 비슷할 것으로 보십니까?
▶▶우: 중국의 개혁은 점진적 노선으로 진행되고 있습니다. 그 원인은 다방면에 있습니다. 그 중 매우 중요한 원인은 중국은 큰 나라이고 역사가 오래된 나라라는 점입니다. 중국정부는 점진적 개혁노선을 견지해 왔으며, 이는 제도변천에 수반되는 비용과 대가를 줄이는 데에 유리합니다. 단, 중국의 경험은 단지 북한의 토지개혁에 참고가 될 수 있을 뿐입니다. 비슷한 노선으로 진행될 것인가의 여부는 북한 의 구체적 국정과 결합하여 결정되어야 할 것입니다.
▶박: 바쁘신 중에도 인터뷰 요청에 응해주셔서 다시 한번 감사드립니다.
우츠팡 교수의 주요 저서 및 논문
. 1994. 小城鎭土地定級 价的理論 實踐. 北京: 中國建材工業出版社 . 1995. 土地科學導論. 北京: 中國建材工業出版社
. 1996. 中國土地使用制度10年. 北京: 中國大地出版社 . 2000. 土地利用規 . 北京: 地質出版社
. 2002. 土地開發整理項目規 設計. 杭州: 浙江大學出版社 . 2003. 土地生態學. 北京: 中國大地出版社
. 2003. 國土規 的理論和方法. 北京: 科學出版社 . 2004. 土地資源安全硏究的理論 方法. 北京: 象出版社
. 2000. 20世紀國際土地利用規 的發展及其新世紀展望. 北京: 中國土地科學 . 2005. 土地利用規 的非理性，� 定性和彈性理論硏究. 杭州: 浙江大學學報
非常重要的借鉴意义。您从中国土地问题专家立场上，是否认为北朝鲜今后土地 改革，也会经历与中国改革开放后相似的道路吗?
►► 吴: 中国的改革走的是渐进式的路线。其原因是多方面的。其中一个很重要的 原因是中国是个大国和历史古国，中国的政府一直是强势政府，采用渐进式的改 革路线有利于降低制度变迁的交易费用。但，中国的经验只能作为北朝鲜土地改 革的参考，是否走相似路线要结合北朝鲜具体的国情而定。
► 朴: 再次感谢您在百忙中接受我的采访。
