진행순서
1부
14 : 00 ~ 14 : 20
회의등록14 : 20 ~ 14 : 35
개 회 개회사박양호 국토연구원장
14 : 35 ~ 14 : 50
축 사이건무 문화재청장
14 : 50 ~ 15 : 00
휴 식2부
15 : 00 ~ 15 : 30
주제발표 문화국토를 위한 고도육성 방안 채미옥 국토연구원 문화국토전략센터장15 : 30 ~ 15 : 40
휴 식15 : 40 ~ 18 : 00
토 론 사회자안건혁 서울대 교수 토론자
강봉석 문화체육관광부 문화정책국장 강팔문 국토해양부 국토정책국장 김무환 부여군수
김태식 연합뉴스 기자 백상승 경주시장 손세관 중앙대 교수
엄승용 문화재청 사적명승국장 이상해 성균관대 교수
이준원 공주시장 이한수 익산시장
정재훈 한국전통문화학교 교수 허재완 중앙대 교수(가나다 순)
목 차
Ⅰ. 서 론 ··· 1
Ⅱ. 문화국토 조성의 선도지역으로서의 고도 ··· 2
1. 문화도시와 문화국토의 개념 ··· 2
1) 문화도시의 개념 ··· 2
2) 문화국토의 개념 ··· 3
2. 고도의 개념과 문화재보존정책의 전환점으로서의 고도 ··· 4
Ⅲ. 현행 문화재와 고도 보존의 문제점 ··· 6
1. 문화재보존 체계와 도시계획제도의 연계성 미흡 ··· 6
1) 문화재보호구역과 도시계획의 부조화 ··· 6
2) 고도 특성과 도시계획조례의 부합성 미흡 ··· 9
3) 개발이익환수 및 손실보상체계의 미흡 ··· 10
2. 개발 중심적 문화도시 조성사업 ··· 11
Ⅳ. 고도의 육성 필요성과 효과 ··· 13
1. 고도 육성의 필요성 ··· 13
1) 우리나라의 역사적 정체성 확립 ··· 13
2) 세계문화유산 등재조건의 변화 ··· 14
3) 사회적 여건변화 ··· 15
4) 계획적 고도관리의 필요성과 효과 ··· 17
Ⅴ. 문화국토 조성을 위한 고도육성 방안 ··· 17
1. 기본전제 ··· 17
1) 문화적 개발주의 배제 ··· 17
2) 역사적 진정성 회복에 대한 전향적 접근 ··· 18
3) 진화공간으로서 과거와 현재의 조화 ··· 19
2. 기본방향 ··· 19
3. 육성 방안 ··· 20
1) 고도의 공간구상 패러다임과 고도보존계획의 개념 정립 ··· 20
2) 도시(기본․관리)계획제도와의 연계성 제고 ··· 25
3) 고도의 경관 관리적 보존체계 구축 ··· 29
4) 보존지구 지정에 따른 손실보상 및 주민지원 방안 마련 ··· 30
5) 재원확보 방안 강구 ··· 34
6) 고도육성 조직체계 구축 ··· 38
7) 고도의 홍보 전략 추진 ··· 40
Ⅵ. 결론 ··· 41
문화국토를 위한 고도(古都)육성 방안
채미옥 국토연구원 문화국토전략센터 소장
Ⅰ. 서 론
21세기에 접어들어 도시재생과 산업구조전환을 모색하는 과정에 문화가 하나의 전략 으로 채택되고 있다. 공간관리 측면에서 문화를 관리하는 방법은 크게 두가지 축으로 구 분된다. 하나는 ｢문화재보호법｣을 필두로 하여 문화재와 역사문화자산을 보전하는 부분 이고, 다른 하나는 문화를 표방한 문화도시, 지역축제 등의 개발지향적 문화관광사업이다.
전자는 1962년 ｢문화재보호법｣이 지정되면서 문화재보호를 위한 기본적인 틀이 형성된 이후 단일 문화재를 중심으로 하는 문화재보호정책이 주류를 이루어왔다. 2004년 ｢고도 (古都) 보존에 관한 특별법(이하 고도보존특별법)｣이 제정되면서 점적인 문화재의 한계를 벗어나 광역적인 역사문화환경 보전 및 조성이 새롭게 시도되고 있다. 후자는 문화도시 와 지역축제, 문화지구 등으로 대별되는 부분이다. 1980년대까지 문화부분은 지역개발차 원에서 고려되지 않았으나, 1990년대 이후 축제 등 관광자원, 문화산업을 통한 지역발전 특성화, 삶의 질 제고를 통한 인적 자원의 유입수단으로 활용되기 시작하였다.1)
우리나라에서 문화도시조성 등 각종 문화관광사업에 대한 투자는 늘고 있으나, 외국인 의 국내관광에 비해 내국인의 해외관광은 해마다 증가하고 있다. 우리나라 사람들의 해 외관광은 2000년을 기준으로 할 때 2005년에는 83%가 증가하였고, 2008년에는 118%가 증가한 반면, 외국인의 국내 관광은 2000년 대비 2005년 13.2%, 2008년 29.5% 증가에 그 쳤다.2) 또한 우리나라의 대표적인 역사문화관광지라 할 수 있는 경주도 2008년도의 관광 객수를 보면 1990년도에 비해 약 40% 증가한 숫자에 불과하다. 내국인 관광객수도 2005 년 이후 하락하고 있고, 특히 외국인 관광객수는 1990년 116만명에 달한 후 급격히 감소 하여 2008년에는 44만명에 불과하다.3) 이는 국민소득 증가로 관광수요는 늘어 왔으나 국 내의 문화관광지가 국제적인 경쟁력을 견지하지 못하고 있다는 사실을 시사한다.
경제발전은 문화를 바꾸어 놓고, 문화적 가치는 인류 발전을 결정한다고 한다. 산업화 시대의 도시 경쟁력은 경제활동에서 생성되었으나, 서비스산업시대에는 친환경성과 그
1) 김효정 외. 2007.「문화를 통한 지역개발 사례연구」. 한국문화관광연구원. p.4.
2) 통계청. “관광객 출입 현황”. http://www.nso.go.kr.
3) 문화관광부 http://www.tour.go.kr
지역의 역사문화성이 경쟁력을 선도한다는 사실은 널리 알려져 있다. 그러나 혁신도시, 광역경제권, 각종 문화사업 등 역대정부 부터 현재까지 중점적으로 추진해오고 있는 국 책사업에서, 고도의 역사적 정체성 확립과 그를 통한 고도육성은 중요한 국정과제의 핵 심에서 항상 벗어나 있었다. 따라서 국가의 역사적 정체성 확립을 통해 미래의 관광자원 을 조성하는 방안에 대한 깊이있는 노력보다는, 표면적인 문화관광사업 활성화 방안만이 검토되는 문제가 있었다.
이제는 우리나라 미래의 국가경쟁력이라는 문화담론을 구체화시켜서 실천하는 작업이 필요하다. 이 글에서는 문화를 국토공간에 투영시킨 문화국토의 개념을 정립하고, 문화 적 가치가 살아있는 문화국토를 조성하는 선도사업으로서 고도(古都)육성 방안을 제시하 고자 한다.
Ⅱ. 문화국토 조성의 선도지역으로서의 고도
1. 문화도시와 문화국토의 개념
1) 문화도시의 개념
한글사전에는 ‘문화’의 개념이 사람이 본래 가지고 있는 이상을 실현하려는 인간 활동 의 과정 또는 성과, 특히 예술, 도덕, 종교, 제도 따위 인간의 내면적, 정신적 활동의 소 산을 일컫는 것으로 정의되어있다. 문화는 인간의 내면적 정신활동이 개인적 차원으로 머물지 않고 공동체의 가치와 규범으로 일반화된 것이다.4)
조상들의 모든 지혜가 동원된 결과물인 문화가 유형․무형의 실체로 남아있는 것이 문화재이고 역사문화자산이다. 문화재는 사람과 자연이 어우러져 빚어낸 것으로 사람이 주체가 되고 자연 또는 자연물이 객체가 되어 이루어진 문화의 산물이다. 각 나라와 민 족이 전통가치에 따라 각기 독특한 문화를 가꾸고 이어오면서, 전통에 따라 문화재에도 민족정서와 가치관이 들어있다. 따라서 문화재는 전통문화의 산물이며 민족의 정체성을 세우는 데 없어서는 안 될 소중한 것이다.5)
문화재가 많다고 해서 문화국가나 문화도시가 될 수는 없다. “문화국가란 역사가 깊고 문화유산이 잘 보존되어있는 나라를 말한다. 문화유산이 많이 남아있어도 그 보존이 양 호하지 않을 경우 그 나라를 문화국가로 부르기 어렵다.”6) ‘문화도시’란 역사성을 바탕
4) 게오르그짐멜(김덕영․배정희 역). 2007. ｢게오르그짐멜 선집: 게오르그 짐멜의 문화이론｣. 도서출판 길.
pp.20-22.
5) 장호수. 2006. ｢문화재학개론｣. 백산자료원. p.10.
으로 자기정체성을 갖고 있는 도시이며, 공공성이 확장되고 보장되는 도시로 정의되고 있다.7) 문화연대(2002)는 문화도시의 개념을 기본이 바로 선 도시,‘고유한 자기정체성을 가진 도시, 공공성이 확보되고 보장되는 도시, 삶이 문화가 되는 도시, 문화도시를 위한 접근이 문화적인 도시라고 정의내린 바 있다.8)
문화도시가 되기 위해서 갖추어야할 요건으로는 ‘역사성과 정통성’, ‘공동체 성’, ‘도시 미학’, ‘지속가능한 성장동력’ 등이 제시되고 있다. 추용욱 등(2006)이 제시한 문화도시가 되기 위한 조건을 보면 다음과 같다.9)
첫째, ‘역사성과 정통성’을 지니고 있어야 한다. 도시가 가지고 있는 역사적 유산과 전 통적인 문화가 오랜 시간을 통해 도시 곳곳에 묻어나야 하고, 도시공간의 구조와 시민들 의 일상적인 삶 속에 보존되어야 한다.
둘째, 유기적인 문화 인프라와 문화정책이다. 과거와 현재, 미래를 담을 수 있는 문화 인프라와 지역문화를 만들고 문화생산자 및 문화소비자 등이 문화와 예술의 체험과 다 양한 행위를 통해 도시의 공간과 일상이 자연스럽게 하나의 문화가 될 수 있어야 한다.
셋째, 개성적이며 특징적인 문화공간과 도시경관이 있어야 한다. 다른 도시에서는 경 험하지 못하는 그 도시만의 문화적 개성과 특징을 경험할 수 있는 문화공간이 필요하다.
2) 문화국토의 개념
문화도시에 대한 논의는 많이 이루어져 왔으나, 이를 국토차원으로 확대한 문화국토에 대한 논의는 아직 본격화되지 않았다. 많은 사람들이 질 높은 공간문화의 필요성을 주창 하지만, 문화하면 바로 관광과 개발로 이어지는 상업주의로 인해 역사성과 장소성에 기 초한 국토문화가 자리잡지 못했다.
홍일식 전 고려대 총장은 지리적 영토 개념을 벗어난 다소 형이상학적인 문화영토개 념을 주장한 바 있다. 각 민족의 고유한 문화양식을 꽃으로 비유하고 문화영토를 화단에 비유하여, 화단은 서열화될 수 없는 다양한 꽃들로 구성되어야 하고, 꽃들은 끝까지 자 기 모습에 충실함으로써 전체적인 조화를 이룩한다고 보고 있다.10) 이러한 문화영토론을 우리 국토에 투사해서 해석하면, 각 지역이 그 지역 고유의 문화적 특성을 충실하게 지
6) 지병목, “경주의 역사문화와 세계문화유산의 현황”, 역사도시와 세계유산 국제학술회의. p.75
7) 송인호. 2004. “서울의 옛 도시조직과 새로운 도시건축”. 2004 도시세미나 ｢도시 속의 건축 도시 속의 주거｣.
KunWon. p.126.
8) 임학순. 1996. ｢도시 문화환경 조성방안: 문화시설의 설치 촉진방안을 중심으로｣. 한국문화정책개발원. p.5;
추용욱 외. 2006. “문화도시 조성을 위한 도시경관 관리방안 연구”. 한국도시설계학회 추계학술발표회. p.84 에서 재인용.
9) 추용욱 외. 2006. 상게서. p.84.
10) 홍일식. 1997. 「21세기와 한국 전통문화」. 현대문학. pp.206~207.
킬 때 전체적인 국토문화가 아름답게 꽃필 수 있다는 논리로 해석될 수 있다. 문화영토 가 지리적 영토개념을 벗어난 것인 반면, 문화국토는 지리적 영토개념을 기본 바탕으로 하고 있다는 점에서는 차이가 있지만, 궁극적인 함의는 유사한 것으로 볼 수 있다.
문화국토란 각 지역의 문화가 그것의 장소성과 고유성을 가지고 상호 조화를 이루는 국토이며, 한 지역 문화가 다른 지역 문화로 동화되어 유사해지는 것이 아니라, 자기 지 역의 고유성을 발전시켜 나가는 국토이다. 그리하여 문화영토의 화단처럼 각양각색의 다 양한 지역문화가 자기의 개성을 발휘하는 국토이며, 역사문화자산만이 잘 보존된 국토가 아니라, 경제활동 공간, 자연환경, 역사문화공간이 조화되어 진화해나가는 국토이다. 즉 문화국토는 경제활동이 활기차게 이루어지는 국토, 자연환경이 건강한 국토, 5000년의 역사 문화 향기가 조화롭게 어우러져, 역사문화환경이 생활공간과 함께 발전적으로 진화 해나가는 국토로 정의 내릴 수 있다.
우리나라는 5000여년의 역사를 가지고 있으므로 국토 구석구석이 나름대로의 역사성을 가지고 있어, 전국의 도시가 역사도시이고 문화도시라할 수 있다. 전국에 흩어져있는 역 사문화자산의 고유성을 보존하고, 생활공간과 함께 진화시켜나가는 문화국토 조성사업이 필요하다.
<그림 1> 문화국토의 개념도
2. 고도의 개념과 문화재보존정책의 전환점으로서의 고도
우리나라의 문화재 보존정책은 단일 문화재 보존정책에서 광역적인 문화재 보존정책 으로의 전환을 모색해 왔으나, 크게 성공적이지는 못하였다. ｢문화재보호법｣에 의거하여 문화재를 보호해오다가, 1970년대부터 면적인 보존방법이 부분적으로 시도되어 낙안읍성, 하회마을, 양동마을, 성읍마을 등을 민속마을로 보호하기 시작하였다. 그 후 ｢전통건조물 보존법｣을 제정하였으나 문화재 주변까지 보존하고자 하는 시도는 공공지원 및 보상조
치의 미비 등으로 크게 성공하지 못하였다. 특히 역사문화경관을 ‘문화재가 있는 지역’으 로 인식하는 시각이 지배적이었기 때문에, 문화재가 아닌 것은 모두 개발할 수 있다는 논리가 성립하여 문화재주변의 난개발을 막기 어려운 문제가 있었다.
이 과정에서 문화재 보존정책에 대한 개선 필요성이 제기되어 왔다. 첫째는 단일 문화 재를 보존하는 문화재 보존정책의 한계에 대한 문제제기이다. 문화재만이 아니라 문화재 주변을 둘러싼 광역적 보존정책의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다. 둘째는 문화재보 존 관련 규제로 인한 손실보상 요구이다. 문화재보호구역 및 문화재현상변경검토구역(이 하, 현상변경검토구역)내 주민들은 문화재보호구역을 해제하거나 손실보상을 해주도록 요구해 왔다. 이로 인해 광역적인 역사문화환경 보존뿐만 아니라, 문화재 자체의 보존도 많은 어려움을 겪고 있다.
이와같이 수십 년간 제기되어 온 광역적 문화재보존의 필요성 논의와 주민의 손실보 상 요구를 제도화한 것이 ｢고도보존특별법｣이다. ｢고도보존특별법｣은 문화재 보존정책에 서 배제되었던 주민의 재산권을 보호하고, 단일 문화재 보호에서 간과되었던 역사문화환 경을 계획적으로 보존하기 위하여 2004년 3월 제정되었다. ｢고도보존특별법｣에서는 “고 도란 과거 우리 민족의 정치, 문화의 중심지로서 역사상 중요한 지위를 가진 경주, 부여, 공주, 익산, 그 밖에 대통령령이 정하는 지역”으로 규정하고 있다.(법 제2조)
｢고도보존특별법｣에서는 “고도의 역사적 문화환경의 보존상 중요한 지역으로 원형이 보존되어야 하는 지구를 특별보존지구”로 지정하고, “특별보존지구 주변지역 중 현상의 변경을 제한함으로써 고도의 역사적 문화환경을 유지하고 보존할 필요가 있는 지구는 역사문화환경지구”로 지정한다.(법 제8조) 특별보존지구와 문화재보호구역과의 관계를 보 면 문화재보호구역이 문화재 또는 그 주변지역에 지정되어 있는 반면, 특별보존지구와 역사문화환경지구는 고도의 핵심골격과 핵심골격 주변의 역사문화환경을 조성하기 위해 지정된다. 따라서 문화재보호구역보다 지정범위가 넓게 지정되는 경우가 많다.
문화국토의 논의의 핵심은 역사적 진정성과 문화적 고유성에 대한 깊이 있는 성찰을 기초로 이루어져야 한다. 이러한 문화국토 조성사업의 선두에 서있는 것이 고도라 할 수 있다. 고도의 훼손된 골격을 회복하고 역사문화환경을 조성하는 사업은 많은 재원을 필 요로 하는 사업이다. 선택과 집중 차원에서 투자효과가 가장 높은 고도를 우선적으로 육 성하여 안정단계에 진입시킨 후 점차적으로 일반적인 역사도시, 문화도시 육성으로 확대 시켜나가 국토의 전반적인 문화환경을 높여나가야 한다. 일본은 이미 40년 이상 고도보 존사업을 추진하여 고도보존이 정착되어 있기 때문에, 현재 고도의 개념을 일반적인 역 사도시 개념으로 확장하는 추세에 있다.11)
<그림 2> 고도, 역사도시, 문화국토의 관계도
Ⅲ. 현행 문화재와 고도 보존의 문제점
1. 문화재보존 체계와 도시계획제도의 연계성 미흡
1) 문화재보호구역과 도시계획의 부조화
문화재보호제도와 도시계획과의 연계성이 미흡하여 문화재보호의 실효성이 반감되는 문제가 있고 역사문화자산 보존에 대한 주민저항이 증대되는 문제가 있다.
문화재보호구역의 분포를 분석해보면, <표 1>에서 보는 바와같이 사유지에 지정된 문 화재보호구역은 약 662.7㎢이다. 이 중 보전성격이 강한 보전녹지, 농림지역, 자연환경보 전지역 등에 지정된 것은 62.5%이고, 5.9%가 주거, 상업, 공업지역에 지정되어 있으며, 관리지역과 자연녹지지역(생산녹지 포함)에 31.3%가 분포되어 있다. 이를 필지수 기준으 로 보면 주거지역에 36.1%, 상업지역에 7.5%가 분포되어 있어 약 44.6%가 주거, 상업, 공업지역에 분포되어있다. 이는 문화재보호구역이 완충구역없이 개발압력에 노출되어있 는 경우가 많다는 것을 의미한다.
이와같이 개발압력이 높은 용도지역에 지정된 문화재보호구역은 그 자체보다 보호구역 주변의 현상변경검토구역의 관리에 많은 어려움이 야기된다. 현행 ｢문화재보호법｣에서는 문화재경관을 보호하기 위하여 문화재 또는 문화재보호구역 주변 100m～500m 까지 현상 변경허가를 받도록 하고 있다. 현상변경검토구역은 지가가 비싼 도시지역은 주민반발을 우 려하여 좁게 설정하고 있다. 현재 현상변경검토구역은 개발압력이 높아 지가가 비싼 서울
11) 우리보다 앞서 고도를 보존해 온 일본에서는 ｢고도보존법(1966)｣에 의거하여, 일본 고래의 정치문화의 중심 지로 역사상 중요한 의의를 지닌 시․군․읍․면 지역(교토시, 나라시를 포함하여 10개 지역)으로 규정하고 있다.
용도지역 면적 (만㎡) 면적비율(%) 필지수 비율(%)
주거지역
제1종전용주거지역 47 0.1 1,047 0.6
제2종전용주거지역 11 0.0 19 0.0
제1종일반주거지역 1,413 2.1 32,047 17.8
제2종일반주거지역 1,308 2.0 27,623 15.4
제3종일반주거지역 166 0.2 897 0.5
준주거지역 96 0.1 3,148 1.8
소계 3,040 4.6 64,781 36.1
상업지역
중심상업지역 0 0.0 10 0.0
일반상업지역 365 0.6 13,385 7.5
근린상업지역 2 0.0 56 0.0
소계 367 0.6 13,451 7.5
공업지역
전용․일반공업지역 314 0.5 1,213 0.7
준공업지역 127 0.2 659 0.4
소계 441 0.7 1,872 1.0
보전녹지지역 1,976 3.0 4,179 2.3
생산․자연녹지지역 10,493 15.8 35,905 20.0
개발제한구역 4,676 7.1 7,193 4.0
미정 347 0.5 880 0.5
관리지역 10,241 15.5 35,020 19.5
농림지역 23,378 35.3 11,597 6.5
자연환경보전지역 11,313 17.1 4,666 2.6
전체 66,272 100.0 179,544 100.0
<표 1> 문화재보호구역의 용도지역별 분포(사유지)
의 경우 100m 이하로 축소되어있고, 경기도도 500m에서 200m로 그 범위가 축소되었다.
이에 따라 문화재 주변지역의 고밀개발을 방지하기 어려워 문화재가 고층빌딩으로 둘러싸 이는 등 문화경관의 품질이 저하되는 문제가 있다.
문화재보호구역과 도시계획과의 상충성 문제를 좀 더 자세하게 들여다보면, A시 감영 의 경우 A시와 정부가 막대한 비용을 들여 복원 사업을 하고 있는 곳이다. 그러나 감영 주변지역이 상업지역, 준주거지역으로 되어있어 고밀개발을 막기 어렵다. 더구나 담당 부서간의 협조체계가 미흡하여 문화재 관련부서에서는 복원사업을 추진하고, 도시계획부 서에서는 감영 200m 내외 지역의 도시계획을 변경(제2종일반주거지역을 제3종일반주거 지역으로 종 변경)하여 재개발사업을 추진하고 있다. 이로인해 A시가 감영복원을 통해 역사문화환경을 조성하는 효과가 크게 반감되는 결과가 초래되었다.(그림 3 참조)
자료 : 2008년 1. 1일 기준 시점 개별공시지가 전산자료
<그림 3> A시 감영 주변의 용도지역 현황
<그림 4> P시 패총 주변 용도지역 현황도
P시 패총의 경우도 역사학적으로 중요한 의미를 지닌 지역으로 알려져 있으나, 준주거 지역에 자리잡고 있고, 제3종일반주거지역에 접해있으며, 상업지역과 150M 정도 떨어져 있다. 따라서 패총 주변에 고층 건물을 막기가 어렵다. 이와같이 문화재보호체계가 도시 계획과 연계성이 부족하여 문화재주변의 역사문화환경을 관리하기 어려울 뿐만 아니라 규제완화 요구 민원이 지속되는 문제가 있다.(그림 4 참조)
2) 고도 특성과 도시계획조례의 부합성 미흡
｢국토계획법｣상의 용적률 규정은 상한과 하한을 정하여두고, 지역 실정에 따라 선택해 서 도시계획조례로 정하도록 되어 있다. 그러나 지자체의 도시계획조례를 분석해보면 전 국 지자체의 46%가 시행령상의 상한 용적률로 규정하고 있어, 당해지역의 성격과 관계 없이 법에서 허용하는 개발잠재력을 최대한으로 높여놓고 있다. 반면 실제 사용하고 있 는 용적률을 보면 제도적 용적률의 20% 이하인 경우가 대부분이다. ｢국토계획법｣에서 규정한 상한 용적률은 서울과 같은 대도시에서도 일부지역을 제외하고는 모두 사용하기 어려운 용적률이다.
경주, 부여, 공주, 익산시의 도시계획조례도 제3종 일반주거지역과 상업지역의 용적률 이 각각 250-`300%이하, 800-1,200%이하로 상한을 규정하고 있다. 그리고 보존이 필요한 곳은 고층 고밀의 개발이 이루어지지 않도록 미관지구, 최고고도지구, 역사문화자산보전 지구 등으로 지정하여 개발행위를 통제하고 있다. 이러한 규제방식은 일반도시와 대동소 이한 것으로, 역사문화유적과의 조화를 위한 스카이라인 관리가 특히 중요한 고도지역의 특성이 고려되지 못한 결과이다. 이에 따라 역사문화유적 보전관련 지구로 지정된 곳과 지정되지 않은 곳의 법상 개발가능 규모가 크게 차이가 나서, 자산가치 격차에 따른 보 전지구내 주민의 민원을 증가시키는 문제가 있다. 뿐만 아니라 보존지구로 지정된 곳과 인접한 보존지구이외 지역 간의 경관적 부조화를 두드러지게 하는 문제가 있다.
<표 2> 고도별 도시계획조례상의 용적률 규정
용도지역 국토계획법
(시행령) 경주 공주 부여(부여읍
도시지역) 익산
제1종전용주거지역 제2종전용주거지역 제1종일반주거지역 제2종일반주거지역 제3종일반주거지역
50-100%이하 100-150%이하 100-200%이하 150-250%이하 250-300%이하
80%이하 130%이하 200%이하 250%이하 300%이하
100%이하 150%이하 150%이하 220%이하 250%이하
80%이하 120%이하 150%이하 200%이하 250%이하
80%이하 150%이하 150%이하 230%이하 250%이하
51.1 47.4
69.5 67.5
48.9 52.6
30.5 31.1
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1979년 1985년 2000년 2006년
하겠다 하지 않겠다
<그림 5> 토지를 이용한 재산증식에 대한 인식
30.5 20.8
63.7
60.4 5.8
13.1 5.6
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000년 2006년
공공성 대폭 강화 부분적으로 공공성 강화 공공성 강화 불필요 모름
<그림 6> 토지의 공공성 강화정책에 대한 견해
3) 개발이익환수 및 손실보상체계의 미흡
1960년대 이후부터 급격하게 추진된 산업화와 도시화 과정에서 토지에 대한 자본이득 을 향유하기 위한 투기가 우리나라의 사회적 병리현상으로 자리 잡았다. 이는 급격한 산 업화 과정에서 토지로부터 발생한 막대한 개발이익을 적절히 환수하지 못한 데에 기인 하는 부분이 크다. 국토연구원에서 2006년도에 실시한 토지에 대한 국민의식 조사에 따 르면,재산증식 수단으로서 부동산을 사고파는 것이 사회적으로 문제가 되지 않는다
는 응답이 67.5%에 달하여, 토지투기에 대한 부정적인 인식이 현저하게 감소하였다. 이 에 비례하여 공동체적 유대관계를 강화할 수 있는 토지의 공공성에 대한 사회적 합의수 준도 낮아지고 있어, 토지에 대한 공공성 강화가 불필요하다는 입장이 2000년 5.8%
에서 2006년 13.1%로 증가하고 있다.12)
개발이익환수가 미흡한 것은 개발지역과 보존지역과의 자산가치 격차를 심화시켜 보 존지구 내 주민의 상대적 박탈감을 증폭시키는 문제가 있다. 이로인해 국가 공익적 차원 에서 보존이 필요한 지역도 보존지구로 지정하기 어려울 뿐만 아니라, 기 지정된 지역도 규제철폐 요구로 지속적인 보존이 어려운 경우가 많다.
자료 : 채미옥 외. 2006. 상게서. p. 139, p. 168.
앞에서 서술한 바와 같이 사유지에 지정되어있는 문화재보호구역 중 주거, 상업, 공업 지역에 지정된 면적은 전체의 5.9%에 불과하나, 지가총액 기준으로 보면 주거지역이
12) 채미옥 외. 2006. 「선진사회를 향한 토지정책방향 및 추진전략 연구(Ⅰ)」. p.139; p.168.
용도지역 총지가(억원) 비율(%)
주거지역
제1종전용주거지역 4,353 1.1
제2종전용주거지역 3,679 0.9
제1종일반주거지역 82,755 20.8
제2종일반주거지역 73,306 18.5
제3종일반주거지역 27,482 6.9
준주거지역 7,421 1.9
소계 198,995 50.1
상업지역
중심상업지역 20 0.0
일반상업지역 66,631 16.8
근린상업지역 139 0.0
소계 66,790 16.8
공업지역
전용․일반공업지역 9,664 2.4
준공업지역 4,129 1.0
소계 13,793 3.5
보전녹지지역 3,083 0.8
생산․자연녹지지역 56,644 14.3
개발제한구역 16,881 4.3
미정 3,490 0.9
관리지역 27,378 6.9
농림지역 7,894 2.0
자연환경보전지역 2,181 0.5
전체 397,128 100.0
<표 3> 문화재보호구역의 용도지역별 분포(사유지)
50.1%, 상업지역이 16.8%, 공업지역이 3.5%에 달하여 전체의 70%정도가 주거, 상업, 공 업지역에 분포된 문화재보호구역이다. 주거, 상업, 공업지역에 지정된 문화재보호구역은 다른 용도지역에 비해 개발압력에 더 많이 노출되어있기 때문에 주민의 피해의식과 반 발이 더 높아질 수밖에 없다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 개발이익과 손실을 상호조정하는 용적률거래제를 도입하여 보존지구 내 주민의 합의를 이끌어내는 기반을 마련할 필요가 있다. 용적률거 래제는 손실보상 재원마련 수단으로서만이 아니라, 보존지역의 상대적인 박탈감을 최소 화하는 손익조정 장치로서의 의미도 크기 때문이다.
자료 : 2008년 1. 1일 기준 시점 개별공시지가 전산자료
2. 개발 중심적 문화도시 조성사업
지방자치제도 실시 이후 지역경제 활성화와 지역홍보를 목적으로 다양한 형태의 지역 축제와 문화도시가 조성되고 있다. 문화도시나 지역축제는 지역의 역사, 전통문화, 자연 자원을 소재로 하고 있어 고도의 역사문화환경조성과도 관련되어있다.13) 축제의 경제적 효과는 소득창출효과, 관광객증대 효과, 문화인프라 구축, 문화상품 개발, 지역상품 광고 효과 등을 발생시키고, 이외에도 지역홍보효과, 지역이미지 개선효과, 주민결속 및 일체 감 조성 효과 등을 발생시키는 것으로 알려져있다.
한편 문화도시가 우리나라에 도입되기 시작한 것은 2001년 개정된 ｢도시계획법｣에서 문화도시를 시범도시로 지정할 수 있도록 규정하면서 부터이다. 그 후 각 부처에서는 전 국 차원의 문화성장 중심체계를 구축하고 국토의 균형발전과 지방분권을 도모하기 위하 여 문화중심도시사업을 계획하여14), 현재 광주아시아문화중심도시, 경주역사문화도시, 부 산영상산업도시, 전주전통문화도시 조성사업이 추진되고 있다. 이외에 ｢문화예술진흥법｣
에 의한 ‘문화지구’가 있다. 문화지구는 ｢문화예술진흥법｣에 의해 지정되는 지구로, 문화 시설이 밀집되어 있거나 이를 계획적으로 조성하고자 하는 지역에 지정된다. 현재 인사 동 일대가 문화지구로 지정되어있다. 그리고 ｢문화예술진흥법｣에 근거한 문화산업진흥지 구제는 문화산업의 집적화를 통해 문화산업관련 기업 및 대학, 연구소등의 영업활동, 연 구개발, 인력양성, 공동제작 등을 장려하고 이를 촉진하기 위해 지정하는 지구이다.
이와같은 지역축제나 문화도시, 문화지구사업은 문화적 기반을 조성하고 문화활동을 촉진하는데 크게 기여하였다. 그러나 관광개발 중심적 성격으로 인하여 지역의 고유성이 흐려지는 문제가 있어 지속가능한 관광경쟁력을 갖추지 못한 경우가 있고, 각 도시가 가 진 역사문화성을 훼손하는 부작용을 발생시키고 있다는 평도 받고 있다. “우리의 문화도 시는 문화를 활용하여 발전하는 도시를 만들겠다는 계획만 있을 뿐, 도시의 역사성과 일상 성이 어떻게 도시에 정체되고 또 어떻게 정체시켜나갈 것인지에 대한 고민이 부족하다. 이 는 문화를 일상으로부터의 양식과 삶을 규정하는 공공의 방식이 아닌, 문화 그 자체로 분 리되어진 것, 혹은 산업이나 관광, 마케팅에 필요한 것으로 받아들이기 때문이다.”15)
이와같이 문화를 소재로 이루어지는 사업이 많으나 그 도시가 가진 역사문화성에 대 한 깊이있는 고찰과 계획적 활용체계가 부족하여 지역의 문화적 품질을 높이는 데에는 크게 기여하지 못하는 면이 있다.
13) 2009년도 지역축제로 선정된 것은 총 57개이며, 실질적인 재정지원을 받는 축제수는 2007년 33개에서 2009년 57개 축제로 확대되었다.(문화관광체육부. 2008.「2009년도 문화관광축제 선정」.)
14) 추용욱 외. 2006. 전게서. p.85.
15) 추용욱 외. 2006. 전게서. p.85. 정병순. 2007. “세필드시의 문화산업지구제”. 「세계도시동향」제166호. 서 울시정개발연구원.
Ⅳ. 고도의 육성 필요성과 효과
1. 고도 육성의 필요성
1) 우리나라의 역사적 정체성 확립
고도는 일반적인 역사문화도시와는 달리 과거 왕조의 정치․문화적 중심지 기능을 했 던 왕도로서, 국가적 차원의 정체성과 상징성이 투영되어 있는 장소이다. 고도에는 일반 도시와 달리 왕도만이 갖는 유․무형의 흔적인 왕궁, 주작대로, 성곽, 사찰, 왕릉, 그리고 국가 운영과 관련된 역사적 사실이 공간적으로 농축되어 있다. 더구나 고도는 한정된 공 간에 많은 문화재가 밀집되어있어, 투자대비 관광자원화 효과가 크게 나타날 수 있는 곳 이다. 현재 경주에는 총 297점의 지정문화재가 있으며, 이중 70%가 국가지정문화재이 고, 부여에는 187점, 공주에는 185점, 익산에는 86점의 지정문화재가 분포되어 있다.
고도는 우리나라 역사와 정신문화의 상징이며, 우리의 문화적 고유성과 역사적 정체성 을 고양시킬 수 있는 지역이다. 뿐만 아니라 고도가 가진 유무형의 역사문화자산을 공간 계획적으로 관리할 경우, 우리 국토의 문화적 가치를 크게 높일 수 있어 국제적인 관광 경쟁력을 높일 수 있는 곳이다. 세계적으로 유명한 관광지가 대부분 과거 그 나라의 수 도 역할을 했던 곳인 것처럼, 고도는 우리나라 관광산업을 주도해나가야 할 곳이다. 따 라서 고도 육성을 문화국토 조성의 선도과제로 선정하여 우리나라의 관광경쟁력을 높일 필요가 있다.
우루과이라운드(UR), 자유무역협정(FTA) 등으로 국가 간 장벽이 허물어지고 있으며, 이에 따라 문화의 혼종화(混種化) 현상이 증가하고 있다. 이러한 문화적 혼종화 추세에서 우리나라 고유의 문화적 정체성을 지켜내기 위해서도 고도의 계획적 보존이 필요하다.
‘역사적 문화환경권’ 보호 차원에서 고도의 보존 필요성을 제기할 수도 있다. 역사적 문 화환경권은 문화재보호법상의 문화재를 중심으로 하는 역사적 문화환경을 향유할 권리 라고 할 수 있다. 역사문화환경권을 주장하는 학자들은 역사문화환경을 문화재와 그를 둘러싼 주위의 일체로 구성된 환경으로 정의하고, 국토개발과 재개발에 의한 역사적 문 화환경의 파괴는 역사적 문화환경권을 침해하는 행위라고 주장한다.16)
16) 역사문화환경권이 ｢대한민국 헌법｣ 제35조의 환경권 개념안에 들어오게 된 것은 삶의 질 제고에 관심을 기 울이게 되면서 부터이다.(남궁승태. 1997. 「전통문화유산 보존과 역사문화환경」. p.22.)
2) 세계문화유산 등재조건의 변화
21세기는 문화의 시대이다. 세계 각국은 자국의 문화적 우수성과 국제적인 관광자원으 로서의 가치를 높이기 위해 세계문화유산 등재에 많은 노력을 기울이고 있다. 익산 미륵 사 석탑 해체 과정에서 창건 당시의 전말을 담은 사리봉안기(舍利奉安記)가 발굴된 것을 계기로 미륵사의 세계문화유산 등재를 추진할 예정이라고 한다. 2008년 10월 현재 유네 스코 세계유산 목록은 185개 국가의 총 878개이고, 이 중 문화유산이 679개, 자연유산이 124개, 복합유산이 25개이다. 우리나라도 2007년 제주도 자연유산의 등재를 포함하여 문 화유산 7개, 자연유산 1개로 총 8개의 세계유산을 보유하고 있다.17)
1990년대 들어 세계유산은 기념물 위주에서 벗어나 광역적인 문화경관에 대한 관심이 증가하는 추세로 바뀌고 있다. 세계유산을 ”인간이 생활을 통하여 관계하게 되는 인문적 자연적 요소의 총체인 문화경관“을 유산으로 보는 개념이 명확해지고 있다. 역사문화경 관이란 단일한 문화재나 기념물에서 벗어나 역사도시, 역사마을, 일부의 정체성을 지닌 지역 또는 지구를 대상으로 하는 말이다.18)
페저디 헝가리 국가문화유산위원회 부회장(2008)에 의하면 세계유산에 등재된 문화재 중 역사도시지역(도심, 역사적 지역, 마을 등)이 약300개에 달한다고 한다. 그는 세계문화 유산 등재 조건으로 역사도시의 지리적 조건, 도시조직, 주변지역 주민 삶의 질 개선의 중요성을 강조하였다. 세계유산이나 역사도시가 그 생명력을 유지하기 위해서는 시간과 공간의 연속성 확보와 공간에서의 연속성, 즉 문화재와 그 인접지역간에 유기적 관계를 가져야 한다는 것이다. 그는 또한 역사도시 보존에 위협이 되는 것으로서 무제한적인 관 광산업, 전통적 가치와 위배되는 방향의 인공적인 전통과 축제, 재개발 열기 등을 들고 있다.19) 이는 우리나라의 도시재개발 열기와 경쟁적인 지역축제에 대한 경고로 받아들일 수도 있다.
세계문화유산을 관리하는 최근 경향을 정리하면, 면으로 형성된 대상을 세계문화유산 으로 등록할 경우 “혁신적인 보존프로그램, 시민들의 참여, 공동체 역할, 경제적 발전 가 능성, 주변지역과의 연계계획 등을 확보하도록 등록요건이 다양해지는 것으로 요약된 다.20)
17) 박소현. 2008. “세계유산 등재조건의 최근 경향”.「세계문화유산등재」국제 심포지움. p.1.
18) 강동진. 2008. “국제적 관리경향과 경주유적지구의 선진적 관리”. 역사도시와 세계유산 국제학술회의. 경주 시․ICOMOS-Korea. pp.189~198.
19) Tamás László Fejérdy. 2008. "Word Heritage-the Challenges of Conservation of historic Urban Areas"(Vice-President, national Office of Cultural Heritage, Hungary). The International Symposium on Historic City and World Heritage. Gyeong ju․ ICOMOS-Korea. pp.22~36.
20) 박소현. 2008. 전게서. pp. 5~10.
이러한 추세변화를 볼 때, 앞으로 문화재자체의 보존과 역사적 진정성 확보만으로는 세계문화유산으로 등재가 쉽지 않을 것으로 보인다. 고도는 궁궐과 사찰 등의 문화재만 이 아니라, 고도읍지의 공간구조를 형성시킨 산과 하천, 가로망, 문화재의 배경이 되는 농경지와 시가지, 그리고 고도의 스토리텔링을 할 수 있는 역사적 사건과 설화적 장소 등을 포괄하여 광역적인 역사경관네트워크를 형성시키는 곳이다. 따라서 고도는 계획적 으로 관리하여 세계유산에 등재시킬 가능성과 잠재력이 가장 큰 지역으로 볼 수 있다.
3) 사회적 여건변화
▣ 사회적 패러다임 변화
세계 각국은 국가의 정체성 확립 차원에서 역사문화자원 보전사업을 경쟁적으로 추진 하고 있다. 이러한 사업은 국가 고유의 전통문화 계승을 통한 민족적 자긍심을 고양하기 위한 것으로 그 중요성이 높아지고 있다. 우리나라에서도 2000년대부터 역사문화환경을 강조하는 형태로 사회적 패러다임이 전환되고 있다. 앞으로 역사문화자산을 보전할 경우, 경제적 손실을 보는 것이 아니라 경제적 이익을 보는 시대로 변화하게 될 것이다. 따라 서 고도를 계획적으로 보전하고 관리하여 고도의 관광자원으로서의 잠재력을 높일 필요 가 있다.
구분 1960-1990대 중반 1990년대 후반 2000년대 이후
추구가치 ᆞ경제적 효율성
ᆞ개발우위
ᆞ친환경성
ᆞ보존 중요성 인식
ᆞ문화성, 친환경성, ᆞ보존우위
보전의 효과 개인 ᆞ경제적 손실 ᆞ경제적 손실 ᆞ경제적, 정신적 이익
국가 ᆞ경제적 손실 ᆞ이익 ᆞ경제적, 사회적 이익
<표 4> 역사환경 보전에 대한 사회적 패러다임 변화
자료 : 채미옥 외. 2007.「고도보존을 위한 역사문화환경 관리방안」. 문화재청․국토연구원. p.45.
▣ 도시기능의 변화
산업화 시대의 도시는 단순히 경제활동 공간이었지만, 지식기반과 서비스산업 시대로 이행하고 있는 현재의 도시는 경제활동과 더불어, 여가․휴식, 관광, 문화 등 다양한 활 동을 영위할 수 있는 복합문화공간으로 바뀌고 있다. 도시활동의 경제가치 창출기반도 개발을 통해서 경제적 가치를 창출하는 굴뚝 산업에서 보전을 통해 부가가치를 창출하 는 문화, 환경보전 등으로 무게 중심이 이동하고 있다. 이에 따라 지역이 가진 고유한 역사문화환경을 계획적으로 관리함으로써 도시의 경쟁력을 높일 수 있게 되었다.
구분 산업화 시대의 도시 지식기반, 서비스산업 시대의 도시
공간 정의 경제활동 공간 경제활동, 여가․휴식, 문화 공간
경제가치 창출 기반 개발을 통한 경제가치 창출 역사, 문화, 환경 보전과 지식창출을 통한 경제가치 창출
<표 5> 도시기능의 변화
자료 : 채미옥 외. 상게서. p.45.
▣ 도시재생방법의 변화
서구에서는 1970년대부터 자연환경 및 역사문화유적 보전에 대한 인식이 확산되면서 철거개발 중심적 도시재생방법에서 문화중심의 도시재생방법으로 변화하였다. 도시의 정 체성을 회복하기 위한 방법으로 역사적 환경을 보전하면서 도시의 기능을 재생시키는 사업이 활발히 진행되고 있다.21)
우리나라에서도 지방의 주체성과 차별성이 강조되면서 퇴락한 기존 도시를 재생시킴 으로써 지역경제를 활성화시키고 지역주민의 사회적 통합을 이루려는 도시문화전략들이 중요한 지역정책으로 부각되고 있다.
▣ 도시경관 측면의 문화자원 보존 필요성 증대
역사도시의 경관은 그 지역이 축적하고 있는 이야기가 담겨있어야 하며, 보는 사람으 로 하여금 마음으로부터 느껴질 수 있도록 물적 형태가 디자인되어야 한다.22) 역사경관 의 보존은 개별 문화재의 보존만이 아니라 문화재 주변상황과 연계된 경관관리 차원에 서의 보존방법이 필요하다. 유적을 하나의 개별 단위로 구성된 역사적 산물로만 보지 말 고, 주변 환경을 포함한 경관적 단위로서 '경관문화재‘ 개념이 도입되어야 한다.23)
최근 도시 잠재력을 살리기 위한 방안으로 역사문화경관 관리에 대한 관심이 높아지 고 있고, ｢경관법｣이 제정(2007년 5월)되는 등 역사문화경관에 대한 개념과 인식이 바뀌 고 있다. 자연경관과 일반생활경관까지를 역사문화경관의 범주에 포함시키고, 문화재가 속한 도시경관 전체를 역사문화경관으로 인식하는 경향이 높아지고 있다.
21) 이러한 도시재생방법의 변화는 포스트모더니즘 추세와 연계되어 있다. 포스트모더니즘은 기존도시나 건축의 구조를 유지하여 역사환경을 보존하는 것이, 개발에 의한 신축이나 증축보다 중요하며, 물량위주의 개발보다 는 질적인 변화가 도시의 기능을 재생시킬 수 있다는 개념에 기초하고 있다.
22) 역사경관은 역사, 문화, 생활양식 등의 매개체를 통하여 공간상에 나타난 결과이며, 토지이용 정주패턴 뿐만 아니라 문화적인 가치, 규범,토지에 대한 태도 등이 종합적으로 작용하여 경관을 형성한다고 할 수 있다(강 태호. 1998. “경주의 역사경관 관리계획 수립방안에 관한 연구”. 「경주문화연구1」. 경주대학교 경주문화연 구소. pp.282~283.).
23) 개별 문화재만이 아니라 주변의 역사경관 권역을 포함하는 경관문화재 개념의 도입이 필요하다(신상섭.
1995. “역사경관을 조명해 보는 시각과 관점”. ｢환경과 조경｣제19권. pp.139~141.).
4) 계획적 고도관리의 필요성과 효과
문화재는 정서의 공유대상이다. 한 사회의 정체성은 시간적 그리고 공간적인 공유에 의해서 형성된다. 이것은 공동의 정서를 담은 문화재가 그 매개가 된다.24) 고도의 역사 문화환경을 계획적으로 보전하고 조성함으로써 고도의 역사적 정체성과 우리문화의 정 체성을 확립할 수 있다. 아울러 문화의 지방성과 보편성을 확대할 수 있고, 세계화와 지 방화 추세에 대응할 수 있는 지역경쟁력을 제고할 수 있다. 세계화 추세로 중앙정부의 역할이 줄어드는 대신 지방정부의 역할이 증대되어, 국가대 국가의 관계보다 도시 대 도 시간의 관계가 중요해지고 있다. 고도의 역사문화환경을 계획적으로 관리하여 고도가 가 진 역사문화의 고유성을 살리는 한편 관광자원으로서의 보편성을 확보하여 지역경쟁력 을 높일 수 있다.
｢고도보존특별법｣에 의한 고도관리는 단순히 역사문화자산을 보전한다는 의미에서만 이 아니라, 도시재생사업 차원에서 시행된다. 따라서 중․장기적으로는 역사문화환경과 주거환경이 크게 개선되어 주민들은 보다 나은 생활환경을 영위할 수 있고, 구도심의 재 생으로 차별화된 역사문화경관을 조성할 수 있어 관광객 증가와 지역경제 활성화를 도 모할 수 있다. 로마는 관광수입으로 먹고 살고 있고, 영국 런던도 재정 수입의 80%가 관 광수입이 차지하고 있다.
Ⅴ. 문화국토 조성을 위한 고도육성 방안
1. 기본전제
1) 문화적 개발주의 배제
고도는 지금까지 문화재보호 관련 규제로 지역 여건이 퇴락한 지역이다. 고도가 당면 한 과제는 역사문화환경을 보존하면서, 가속적으로 정체되고 퇴락해가는 고도지역에 활 기를 불어넣는 일이다. 이 과정에서 가장 경계해야할 것이 역사문화 조성을 표방한 문화 적 개발주의이다. 현재 우리나라의 문화도시 조성사업은 새로운 산업주의식 개발전략으 로 기울어지는 부분이 많다. 고도관리가 자칫 성급한 관광개발을 통한 지역활성화로 흐 를 경우 고도가 가진 역사문화환경이 파괴될 우려가 크다. 이는 고도의 역사적 진정성을 실종시키는 결과로 이어질 수 있다.25)
24) 배기동. 1997. “문화재 보존을 토대로 개발 이루어져야”. ｢문화도시문화복지｣제5권. p.4.
25) 채미옥 외. 2007. 전게서. p. 88.
고도지역은 고도가 가진 역사적 진정성과 고유성 자체가 관광자원이 되는 지역이어야 하며, 문화를 매개로 하는 각종 관광개발관련 문화산업과는 차별화 되어야 한다. 고도 육성방법은 고도가 가진 역사적 진정성을 갖추도록 하는데 우선적인 주안점이 주어져야 한다.
2) 역사적 진정성 회복에 대한 전향적 접근
고도 육성은 고도가 가진 역사적 진정성을 회복시키고, 자연환경을 보존하며, 경관적 으로 조화를 이루는 생활공간을 조성하여 고도의 활력을 되살리는 것이 기본방향이다.
하지만 역사적 진정성을 갖추는 것과 역사적 진실을 완벽하게 추구한다는 것을 구분할 필요가 있다.
일본에서는 1980년대부터 유적정비와 함께 건조물을 재건하는 형태로 유적 보존 방법 이 바뀌고 있다. 일본도 1980년대 이전까지는 발굴 조사된 지역을 재매장, 식재를 통한 표시, 기단만을 재건하는 등의 방법으로 건축유물 위치만을 표시해 왔으나, 「특별 사적 헤이조큐세키(平城宮跡) 보존정비 기본구상(1978년)」을 기초로 유적정비와 함께 건조물 의 재건이 진행되고 있다.26)
신라, 고려, 조선시대 때 지어졌다는 유명 사찰들을 보면 화재로 소실되어 한 차례 이 상 중건된 기록을 가지고 있는 경우가 많다. 시간이 흐를수록 역사적 실체규명의 가능성 은 더욱 더 낮아진다. 철저한 고증을 통하여 복원할 수 있는 것은 복원하되, 역사적 실 체 파악이 어려운 유적의 일부는 복원이 아닌 역사적 실체와 유사한 유적을 중건한다는 개념으로 접근하는 방법도 강구할 필요가 있다.27)
이를 위해서는 고도지역내 역사문화유적을 분류하여, 당장 복원이 가능한 것, 조금 더 조사해서 원형 확인이 가능한 것, 원형확인 가능성 여부를 판단하기 어려운 것, 원형확 인이 불가능한 것으로 구분하는 작업이 이루어져야 한다. ‘원형 확인이 어느 정도 가능 성이 있는 것’은 원형 확인 작업을 지속하되, ‘원형확인이 불가능한 것’ 중에서, 고도의 상징성을 갖는 유적 일부는 전문가들의 현재적 지식을 결집하여 물리적인 실체로 재현 시킬 필요가 있다. 고도가 지나치게 역사적 완결성을 추구할 경우, 고도다운 모습을 보 여주기 어려운 문제가 있으므로, 부분적으로 고도의 상징성을 보여줌으로써 고도다운 모 습을 부분적으로 갖추어나갈 필요가 있다.
26) Masaya Masui. 2008. "Preservation and Utilization of Multilayered Historical Heritages and Sustainable Urban Development - Case of Nara, the Ancient Capital". 역사도시와 세계유산 국제학술 회의. 경주시․ICOMOS-Korea. p.56.)
27) 새로운 역사적 사실이 밝혀졌을 때 참고해서 보완할 수 있도록 그 사실을 기록으로 남기면 될 것이다.
3) 진화공간으로서 과거와 현재의 조화
고도관리의 기본적인 시각은 고도를 완결체로 보지 않고 끊임없이 변화하며 성장하는 과정으로 이해하는 것이 중요하다. 고도가 긴 호흡으로 성장해나갈 수 있도록 고대와 현 대로 단절된 시간의 단층을 연결시키고, 다양한 시기에 형성된 시간의 켜와 현주민의 삶 의 모습이 고도의 표정에 녹아들도록 고대와 현대의 다름을 조화시켜야 한다. 이를 통해 고도의 역사문화환경이 확장되고 진화되어나가는 틀을 갖추어야 한다.
프랑스의 역사도시 스트라스부르그와 리용 등 유럽의 역사도시들이 미래로 향해나가 는 발걸음은, 단순히 도시가 가지는 역사성이나 역사적 흔적을 보존하고 유지하는데 급 급한 것이 아니라 그것을 도시성장의 근원적 자원으로 하여 도시가 필요로 하는 새로운 기능과 에너지를 끊임없이 충전해내는 노력에서 시작된다.28)
오스트리아에서는 엄격한 규제에 의한 절대적 역사문화환경 보존에서 새로운 것과 오 래된 것의 공존을 도모하는 형태로 역사문화환경 보존방법이 변화하였다. 비엔나의 경우 오랜 논쟁 끝에 유럽 3대 고딕교회 가운데 하나인 스테판 교회 앞에 현대적 건물인 하 스 하우스(Hass Haus) 건축을 허용하였다. 이를 계기로 1987년부터 보전지구 내에 현대 적 양식의 건물을 건축할 수 있게 되었다.29) 스페인의 고도 톨레도에서는 문화재로 지정 된 역사문화유산은 철저히 보존하는 한편, 주민과 관광객의 중심지 접근성을 개선하기 위해 현대적인 에스컬레이터 설치를 계획하는 등 고도에 현대적인 개발도 과감히 접목 시키고 있다.30)
2. 기본방향
우리나라의 고도는 역사문화유적과 역사문화적 골격이 많이 훼손되어 있으므로, 고도 육성의 기본방향은 절대적 원형보존이 아닌 ‘창조적 고도골격 회복’과 ‘상생적 고도관리’
로 설정하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는,
첫째, ‘고도 보존하기’를 통해 고도의 역사적 실체를 보존하고 역사적 정체성을 확립하 여야 한다. 고도의 지형조건, 역사문화유적, 공간적 골격 등을 분석하여 반드시 보전 또 는 복원해야할 곳을 구분하는 등의 작업을 통해 고도가 가진 DNA를 재발견하고 진화시 켜나가야 한다.
28) 이영범. 2005. “도시담론으로서의 문화와 창조적 문화전략을 통한 도시재생.” ｢문화정책논총｣제17집. 한국문 화관광정책연구원.
29) 니시무라 유키오(서울대학교 도시설계 포럼 역). 2003. 「도시경관과 도시설계」. 태림문화사. p.130.
30) 톨레도시. 2000. Toledo y su futuro: El Plan Especial del Casco Historico.
둘째, ‘도시활력 넣기’로 역사문화유적 주변의 쇠락한 생활공간을 역사문화환경과 조화 되게 재생시켜 활기찬 삶터를 조성하여야 한다.
셋째, 고도의 역사문화자산과 주민 생활공간의 조화를 도모하여 고부가가치를 거둘 수 있는 ‘고도 보여주기’ 측면을 고려하여야 한다. ‘고도 보여주기’는 잘 보전되고 복원된 역 사적 실체와 현 주민의 삶터를 조화시켜 고도를 관광자원화하는 전략을 강구하는 것이다.
<그림 7> 고도 육성의 기본 틀
3. 육성 방안
1) 고도의 공간구상 패러다임과 고도보존계획의 개념 정립
고도가 관광도시나 문화도시의 아류로 전락하지 않기 위해서는 일반적인 도시개발구 상과 다른 공간구상 파라다임이 정립되어야 하고, 고도의 특성에 맞는 고도보존계획의 성격과 위상이 정립되어야 한다.
① 고도 공간구성의 기본 패러다임 확립
고도는 일반적인 도시구성이나 도시개발방법과 다르게 접근하여야 한다. 고도의 공간구 성은 비어있는 공간 그 자체도 고도를 구성하는 중요한 요소라는 인식에서 출발해야 한다.
그 이유는 첫째, 고도의 일정부분은 역사적 실체를 기다려주는 공간으로서 비어있어야 하기 때문이다. 왕도로 기능하던 그 당시부터 비어있는 곳도 있었겠지만, 그 이후 퇴락의 길을 걸으면서 주요지역이 황폐화되어 실체를 알 수 없는 땅으로 방치된 곳도 많다. 이러 한 지역은 추후 역사적 고증을 거쳐 실체를 확인할 수 있을 때까지 비워두어야 한다.
그 다음 고도의 역사적 상상력을 확장시킬 수 있도록, 실체가 확인된 지역일지라도 고도의 일부 공간은 퇴락한 모습 그 자체로 존치되어, 시간이 흐르면서 자유롭게 전통이 재해석되고 재창조될 수 있는 여백으로 남아있을 필요가 있다. 고도는 방문하는 사람들 이 각자 가진 심상으로 1500～2천여년 전의 고도 모습을 상상해서 채우고 돌아가는 여 백의 공간을 배려해야 한다. 몇몇 전문가들의 지식만으로 일시에 고도읍지의 모든 부분 을 전통경관으로 채우려는 의욕은, 오랜 세월 축적되어있는 고도공간의 상징성을 축소시 키고 고도의 역사문화환경을 질식시킬 우려가 있다. 이는 전통경관 조성이라는 미명하에 새로운 의미의 고도훼손이 될 수 있다.31)
따라서 고도의 공간구상은 비워둘 곳을 먼저 골라서 비워두고, 나머지 부분을 새롭게 조성하고 개발하는 개념으로 ‘비움과 채움’의 파라다임을 정립시킬 필요가 있다.32)
② 고도보존계획의 성격 및 위상 정립
우리나라 고도지역은 그 역사적 실체가 땅 밑에 있어 확인되지 않았거나 훼손되어 고 도의 역사적 골격이 분명하지 않은 것이 대부분이다. 고도보존계획은 ｢고도보존특별법｣
에 의하여 수립되는 계획이다. 고도가 역사적 진정성을 갖추고, 역사문화환경과 경관적 으로 조화를 이루는 생활공간을 조성하여 고도의 활력을 되살리고자 수립된다.
고도보존계획은 기존의 도시 및 주민생활공간을 대상으로 훼손된 고도의 골격과 광역 적인 역사문화환경을 조성하는 것이기 때문에 역사문화유산의 보존을 위한 역사문화자 원보전계획, 고도의 자연환경을 보전하기 위한 환경생태계획, 도시경관을 조성하는 경관 계획, 도시의 기능을 조화롭게 구성하는 도시계획, 관광자원을 개발하는 관광계획의 제 측면을 포괄하고 있다.
이와같이 고도보존계획은 역사문화자원보전계획, 도시계획, 경관계획, 관광계획적인 요 소를 모두 포괄해야 하지만 이들 계획을 종합한 것이 고도보존계획이 될 수는 없다. 고도
31) 채미옥 외. 2007. 전게서. p. 89.
32) 이와 같이 빈 공간을 중요한 계획 요소로 간주한 예로 ｢파주출판도시건축지침｣을 들 수 있다. 파주출판도시 는 먼저 비워둘 곳을 찾아서 비워두고, 나머지 공간을 건축부지로 계획하여 한강하구의 습지와 갈대밭 등을 보존하고, 건축도 이와같은 주변경관과 어우러 질 수 있도록 하나의 환경이 되도록 하는 개념으로 설계되었 다(승효상. “원도시건축에서 파주출판도시에 관하여”. 건축가강연회.
http://www.archinude.com/architect/shs-wondosi.htm.).
보존계획의 특성을 살펴보면 다음과 같다. 관광개발계획에서는 관광개발에 초점을 맞추 고 역사문화자산은 관광자원의 하나로 다룬다. 하지만 고도보존계획에서는 역사문화자산 의 역사적 정체성 회복을 통해 부수적인 관광 효과를 창출한다. 도시계획이 개발에 적합 한 지역을 우선적으로 선정해서 도시기능을 채우고 배분하는 데에 중점을 둔다면, 고도 보존계획은 고도골격으로 추정되는 지역 등 비워둘 곳을 먼저 골라낸 후 나머지 지역을 대상으로 개발 또는 조성계획을 수립한다. 아울러 고도보존계획은 고도전체의 역사적 경 관을 전통 미적 차원에서 디자인해서 리모델링한다는 개념의 경관계획 성격을 기초로 하고 있다. 즉 고도보존계획은 고도의 역사적 정체성을 회복해나갈 수 있도록 비워둘 곳 을 우선적으로 비우고 난 나머지 공간을 활용하는 여백의 계획이며, 고도의 미래상에 기 초하여 실체가 드러날 수 있도록 기다려주는 시간계획이라는 점에서 다른 계획과 차이 가 있다.
끝으로 고도보존계획은 고도의 골격을 회복하여 고도의 역사적 정체성을 확보하기위 해 마련된 계획이다. 따라서 고도에서는 고도보존계획이 고도공간 관리의 밑그림 역할을 하는 최상위계획으로 실질적인 위상이 정립되어야 한다. ｢고도보존특별법｣에는 고도보존 계획을 도시계획에 반영하도록 규정되어 있어서 제도상으로는 고도보존계획이 상위계획 인 것으로 되어있다. 앞으로 제도 운영 과정에서 명실상부한 상위계획으로 운영하되어야 한다. 고도에서 이루어지는 다양한 개발사업과 계획은 고도보존계획의 큰 틀에 기초하여 고도의 역사문화환경에 부합하는 형태로 이루어지도록 함으로써 개별적인 개발사업의 상충성과 낭비를 방지하여야 한다.
<그림 9> 고도보존계획의 개념도
③ 고도보존계획 사례(부여)
이러한 개념에 기초하여 수립한 부여 고도보존계획의 일부를 소개하면 다음과 같다. 부 여 고도의 경우 비우는 공간, 채우는 공간, 잠정적 관리공간의 세가지로 크게 구분된다.
첫째, 비우는 공간은 고도의 역사적 실체를 확인하기 위해 발굴을 하거나, 절대보존하 는 지역이다. 여기에는 고도의 지형적 조건인 산(부소산, 금성산, 부산, 화지산 등)과 하 천(백마강)을 보존하는 절대보존공간이 있고, 실체 확인을 위해 발굴해야하는 공간이다.
고도의 실체 확인을 위한 공간은 왕궁추정지와 궁남로, 사비나성의 일부구간을 발굴하는 곳이다. 부소산에서 정림사지로 이어지는 궁남로는 중심선을 선형으로 발굴하여 고도의 실체를 확인하되, 발굴현장 일부를 전시장으로 활용하여 고도골격 확인 착수시점부터 관 광자원으로 활용한다. 이외에 실체가 확인된 사비나성 북문지를 복원하여 부여 진입부의 고도경관을 형성시키도록 한다.
그리고 창조적 복원공간은 도시내부의 골격을 형성하는 옛길, 물길, 연지를 복원하는 공간이다. 아울러 부여여고 아래에 남아있는 옛길, 부소산 아래에서 월함지로 이어지는 물길과 시내도로를 따라 지나가는 물길, 금성산에서 정림사지아래로 지나가는 물길을 복 원하여 보행자 전용도로로 조성한다.
둘째, 채우는 공간은 고도 핵심골격의 역사문화환경을 조성하기 위해 지정되는 지구이 다. 이곳에 주민의 주거쾌적도를 높일 수 있도록 주거환경개선사업과 지역활성화 기능을 부여한다. 궁궐추정지 발굴을 위해 이전해야하는 부여여고를 부여초교, 중학교 주변에 입지시켜 우수한 학원단지를 조성하고, 주변에 도서관 및 주민복지시설을 입지시킴으로 써 인구유출을 막고 인구유입기능으로 활용한다. 아울러 부소산 하단에 위치한 유스호스 텔 부지를 고급 한옥호텔로 조성하고, 보행자 전용도로로 조성하는 물길과 옛길 주변을 전통문화거리로 조성한다.
고도골격에 영향이 적은 월함지 주변의 퇴락한 취락지에 저밀과 4층 이하의 중밀 이 주단지를 조성하여 발굴지역 주민이나 역사문화환경조성지역에서 이주를 희망하는 주민 들을 흡수하도록 한다.
셋째, 잠정적 관리공간은 고도실체 확인이 필요한 지역의 주변 공간이다. 핵심골격의 실체가 확인될 때까지 잠정적으로 건물의 외관개선 등을 통해 주거환경을 개선하는 지 역이다. 궁궐추정지 등 고도골격 확인이 필요한 특별보존지구 주변의 상가나 주택은 잠 정적인 외관 개선을 통해 주거환경을 개선시키고, 극도로 퇴락한 건물은 매입 후 소공원 으로 조성하거나 재축하여 창작인 등에게 저렴한 비용으로 매각 또는 임대하도록 한다.
기존에 건물이 없는 농경지와 습지는 보존하여 농경지 경관을 유지시키도록 한다. 농경
지는 전통방식의 계절농사를 짓도록 하고 비닐하우스를 짓지 못하도록 하는 대신 직불 금을 지불하는 방안을 강구한다.
<그림 10> 부여 고도보존계획(안)
