급격한 개발연대를 지나오면서 문화재보전정책은 개발압력으로부터 문화재를 보전하 는 고독한 업무에 함몰되어 있었다. 문화재보전은 시장의 힘과 자본논리에 노출된 채 고 립적으로 문화재를 보호하는데 집중함으로써, 노력에 비해 효과를 거두기 어려운 한계가 있었다. 토지와 부동산에 작용하는 모든 역학관계 중에서 문화재 보호를 위한 규제만을 실시함으로써 지속적인 규제철폐를 요구하는 민원의 대상이 되거나, 또는 개발압력에 밀 려 규제를 완화하는 절차로 이어지는 두가지 현상으로 귀결되었다.
문화국토를 조성하기 위해서는, 우선 문화국토를 조성하고 지원할 수 있는 기본틀을 갖추어야 하고, 문화재보전정책이 미래지향적으로 바뀌어야 한다. 문화재는 국토해양부, 문화관광체육부, 환경부, 산림청 등 전 부처 업무와 관련되어있다. 앞으로의 문화재보전 업무는 문화재관리정책 기능을 강화하여, 문화재 보전과 관련되어있는 각종 정책 및 계 획과 문화재보전 업무를 조율할 필요가 있다. 문화재와 각종 공간계획 및 손실보상제도, 조세제도, 문화관광제도가 유기적으로 연계되고 조율되어 제도적 시스템 내에서 역사문 화환경이 보전․관리․활용되는 체계를 구축하여야 한다. 문화재의 역사적 진정성은 문 화재만이 아니라 문화재 주변을 광역적으로 관리할 수 있을 때 더 높아질 수 있고, 고 품격의 관광자원으로 잘 활용될 수 있을 때 더 높은 가치를 발할 수 있다. 도시계획과 문화재보호구역이 상호 조율되면 더 적은 비용과 노력으로 더 나은 역사문화환경을 조 성할 수 있고, ‘문화는 곧 관광개발’로 직결되는 문화관광정책에서 ‘역사적 진정성 회복 단계’를 거쳐서 관광자원화하는 체계가 정착되면 좀 더 지속 가능하고 경쟁력 높은 관광 자원을 개발할 수 있다.
세계문화유산 등록기준이 단위 기념물에서 광역적 역사문화경관을 포괄하는 개념으로 바뀌고 있다. 이에 발 맞추어 2000년대부터 ｢고도보존특별법｣을 계기로 문화재보전방법 도 새로운 전기를 맞고 있다. 국토의 문화가치를 높이기 위해서는 고도보존계획개념과 보존사업개념이 고도지역에만 한정되는 것이 아니라 국가의 중요 문화재로 확대되어 광 역적인 역사문화환경을 조성하는데 활용될 필요가 있다. 공간계획개념에 기초하여 문화 재의 종류, 중요도에 따라 문화재 주변지역 관리 범위를 차등 조정하여 역사문화환경의 질을 높임으로써 국토의 문화적 가치를 높일 필요가 있다. 이를 통해 세계문화유산 등재 를 촉진할 필요가 있다.
문화국토란 각 지역의 문화가 그것의 장소성과 고유한 개성을 발휘하는 국토이며, 경 제활동 공간과 자연환경, 역사문화공간이 조화되어 발전적으로 진화해나가는 국토이다.
문화국토를 조성하는 작업은 긴 호흡으로, 국토 전반에 흩어져있는 역사문화자산을 미래 지향적으로 진화시켜나가는 작업이다. 우리나라의 모든 도시는 나름대로의 역사성을 가 지고 있는 역사도시이다. 전국에 흩어져있는 역사문화자산의 고유성을 보존하고, 생활공 간과 함께 진화시켜나가는 문화국토 조성사업이 필요하다. 그러나 문화국토조성 사업을 일시에 추진할 수는 없다. 따라서 선택과 집중을 통해 한정된 재원의 투자효율을 높일 수 있도록, 고도를 문화국토 조성의 선도사업으로 추진할 필요가 있다. 고도의 역사적 DNA를 재발견하여 국토의 문화적 가치를 높이고, 이것을 국토전반의 역사문화환경을 미래지향적으로 진화시키는 기폭제로 활용하는 것이 바람직하다. 이를 통해 우리 고유의 역사와 문화적 진정성이 국토 전반에 살아 숨쉬고, 역사적 진정성이 경제활동 공간과 삶 의 일상에 녹아드는 문화국토를 조성하여야 할 것이다.
<그림 17> 문화국토 조성의 기본틀
《 참고문헌 》
채미옥․송하승․이난경 외. 2007.「고도보존을 위한 역사문화환경 관리방안」. 문화재 청․국토연구원.
채미옥. 2008. “국가경쟁력 강화를 위한 토지이용의 합리화 방안”. 새정부 국토도 시정책 방향 심포지움 주제발표 원고. 국토연구원.
채미옥․손학기․이난경․권태정․송하승. 2008. 「고도지역 주민지원 구체화 방안 연 구」. 문화재청․국토연구원.
추용욱․강준모․황기연. 2006. “문화도시 조성을 위한 도시경관 관리방안 연구”. 한국 도시설계학회 추계학술발표회.
통계청. “관광객 출입 현황”. http://www.nso.go.kr.
홍일식. 1997. 「21세기와 한국 전통문화」. 현대문학.
니시무라 유키오(서울대학교 도시설계 포럼 역). 2003. 「도시경관과 도시설계」.
태림문화사.
마이니치신문. 2007. “고층 건물의 색채기준 초안 공표”. ｢세계도시동향｣제162호.
서울시정개발연구원.
톨레도시. 2000.
Toledo y su futuro: El Plan Especial del Casco Historico.
Consorocio de Toledo. 2005.
Consorocio de Toledo: Memoria
. p.33.Masaya Masui. 2008. "Preservation and Utilization of Multilayered Historical Heritages and Sustainable Urban Development - Case of Nara, the Ancient Capital". 역사도시와 세계유산 국제학술회의. 경주시․
ICOMOS-Korea.
Tamás László Fejérdy. 2008. "Word Heritage-the Challenges of Conservation of historic Urban Areas"(Vice-President, national Office of Cultural Heritage, Hungary). The International Symposium on Historic City and World Heritage. Gyeong ju․ICOMOS-Korea.
Won Bae Kim. Jae Yoon Yoo. ed. 2002.「Culture, Economy and Place:Asia - Pacific Perspectives」. Korea Research Institute for Humansettlements.
심포지엄 자료
문화국토를 위한 고도(古都)육성 방안
-요약본-1. 문화국토 조성과 선도지역으로서의 고도 육성
▣ 문화국토의 개념과 필요성
◦ 문화국토란 국토 전체가 획일적 문화로 채워진 공간이 아니라 각 지역의 다양한 역사문화가 고유한 장소성과 개성을 발휘하며 어우러져 있는 국토임
◦ 문화국토는 경제적 경쟁력을 갖춘 국토 , 자연환경이 건강한 국토 , 역사문화성이 살아있는 국토가 조화를 이루어 , 역사문화환경이 생활공간과 함께 발전적으로 진화해나가는 국토임
◦ 문화적 가치가 21 세기의 국가경쟁력을 좌우하므로 국토의 문화적 품질제고를 위 한 문화국토 조성 전략 필요
<그림 1> 문화국토의 개념도
▣ 문화국토의 선도지역으로서의 고도
◦ 고도는 일반적인 역사문화도시와 달리 과거 왕조의 정치․문화적 중심지 기능을 했던 왕도로서 , 국가적 차원의 정체성과 상징성이 투영되어 있는 장소임
◦ 고도는 다양한 유무형의 역사문화유적이 공간적으로 응축되어 있어 공간 계획적 으로 관리할 경우 , 국제적인 관광경쟁력 크게 높일 수 있는 지역임
- 왕궁 , 주작대로 , 성곽 , 사찰 , 왕릉 , 그리고 국가 운영과 관련된 역사적 사건과 사실이 공간적으로 농축되어있고 , 국가지정문화재의 상당부분이 고도에 분포
◦ 따라서 문화국토가 미래의 국가경쟁력이라는 차원에서 문화국토조성의 선도사 업으로 고도육성 필요
- 우리의 문화적 고유성과 역사적 정체성을 고양시킬 수 있는 지역이으로서 투자
대비 관광가치 효과가 크게 나타날 수 있는 지역임
▣ 문화재보존정책의 전환점으로서의 고도
◦ 고도를 계획적 관리하는 고도육성사업은 ‘ 점적인 문화재 보존정책 ’ 에서 ‘ 공간계 획적 역사문화관리․조성 정책 ’ 으로서의 발전적 출발점임
2. 현행 문화재와 고도 관리상의 문제점
▣ 문화재보전 체계와 도시계획제도의 연계성 미흡
◦ 문화재보호체계가 도시계획과 연계성이 부족하여 문화재주변의 역사문화환경을 관리하기 곤란
- 예 : A 시의 경우 , 감영복원을 추진하고 있으나 감영 200m 이내 지역의 용도지역 을 상향조정하여 고층아파트로 재개발 추진
▣ 개발이익환수 및 손실보상체계의 미흡
◦ 사유지에 지정되어 있는 문화재보호구역의 약 5.9% 정도가 주거 , 상업 , 공업지 역에 분포하여 개발압력으로 인한 민원 증가
◦ 개발이익환수 및 손실보상수단 미비로 규제지역과 개발지역간의 자산가치 격차 심화로 규제철폐 요구 증가
- 문화재를 혐오시설로 비견하는 부정적 주민의식 증대
◦ 규제받고 있는 지역에 대한 정책적․제도적 혜택 미흡으로 문화재주변지역의 조 화된 역사문화환경 조성 곤란
- 예 : 일반지역의 개발이익환수를 위한 장치가 규제받고 있는 지역에도 동일하 게 적용되어 문화재주변지역의 경관 악화 방지 곤란 ( 임대주택 의무비율 ( 보금자리 주택 ) 등 )
▣ 개발 중심적 문화도시 조성사업
◦ 지역축제나 문화도시 사업은 문화적 기반을 조성하고 문화활동을 촉진하는 긍정 적인 역할을 하나 , 관광지개발 중심적 사업추진으로 지역 고유의 역사성이 훼손 되어 지속가능한 관광경쟁력을 갖추기 어려운 한계도 있음
◦ 물리적 환경과 전시관 등의 건물 중심의 사업으로 창작예술인 등 지역민 고유의
문화생태와 환경이 파괴되는 부작용도 있음
3. 고도의 육성 필요성과 고도 육성의 효과
▣ 우리나라의 역사적 정체성 확립
◦ 고도는 일반적인 역사문화도시와 달리 과거 왕조의 정치 , 문화의 중심지 기능을 했던 왕도임
◦ 계획적으로 육성할 경우 우리나라 역사와 정신문화의 상징이며 우리의 문화적 고유성과 역사적 정체성을 고양시킬 수 있는 지역임
◦ 고도는 왕도만이 갖는 유무형의 유적과 역사적 흔적이 공간적으로 응축되어있어 관광자원화 효과가 큰 지역으로서 , 문화국토 조성의 선도지역으로 선정할 필요 성이 높은 지역임
▣ 세계문화유산 등재 조건의 변화
◦ 세계 각국은 자국의 문화적 우수성과 국제적인 관광자원으로서의 가치를 높이기 위해 세계문화유산 등재에 많은 노력을 기울이고 있음
◦ 세계문화유산 등재조건이 개별문화재 중심이 아닌 문화경관 전체에 대한 관리를 중시하는 형태로 조건이 변화하고 있음
- 문화재 보존만으로는 세계문화유산 등재가 어려워지고 있음
- 문화재만이 아니라 혁신적인 보존프로그램의 유무 , 시민참여 , 지속가능성 , 경제 적 발전가능성 , 근린지역에 대한 계획여부 등 세계문화유산 등재조건이 다양화 되고 있음
◦ 우리나라 역사문화유산의 세계적 경쟁력을 갖출 수 있도록 광역적으로 역사문화 환경을 조성하는 방안 강구 필요
- 세계문화유산의 최근 추이는 문화유산 주변지역을 관리하는 계획의 필요성과 지 속 가능한 관리체계를 구축할 수 있도록 손실보상이나 지역경제 활성화 대책 , 주민 참여체계 구축의 필요성을 시사하는 것임
▣ 계획적 고도관리의 필요성과 효과
◦ 고도가 가진 역사문화유산을 공간 계획적으로 보전하고 관리하여 , 세계문화유산 등재를 촉진함으로써 우리나라 문화관광자원의 고부가가치 창출 필요
◦ ｢고도보존특별법｣에 의한 고도관리는 ‘ 고도 보존하기 ’, ‘ 고도 활력 넣기 ’, ‘ 고도
보여주기 ’ 의 세 측면에서 추진
- ‘ 고도보존하기 ’ 로 고도의 역사적 진정성을 회복하고 , ‘ 고도 활력 넣기 ’ 로 도시재 생 차원에서 고도의 역사문화환경과 조화된 주거환경을 조성하며 , ‘ 고도 보여주 기 ’ 로 고부가가치를 가진 관광자원으로 조성하는 사업임
◦ 따라서 고도관리 사업은 훼손된 고도의 역사골격을 회복하고 , 슬럼화된 구도심 의 재생을 도모하면서 차별화된 역사문화경관을 조성할 수 있어 , 관광객 증가와 지역경제 활성화하는 효과를 거둘 수 있음
<그림 2> 고도육성의 기본틀
4. 문화국토 조성을 위한 고도육성 방안
1) 기본전제
◦ 첫째 , 문화적 개발주의 배제
- 문화와 관광개발이 직결되는 문화적 개발주의를 배제하고 , 고도의 역사적 진정 성 회복에 중점을 두어 고도의 역사적 정체성 자체를 관광자원화
◦ 둘째 , 역사적 진정성 회복에 대한 전향적 접근
- ‘ 현상 동결적 보전 ’ 만이 아니라 , 고도의 상징성을 갖는 유적 일부는 ‘ 유적 복원 ’ 이
아닌 ‘ 유적 중건 ’ 개념으로 접근하여 고도의 물리적 물리적인 실체 재현 필요
- ‘ 원형 확인이 어느 정도 가능성이 있는 것 ’ 은 원형 확인 작업을 지속하되 , ‘ 원 형확인이 불가능한 것 ’ 중에서 일부는 전문가의 현재적 지식을 결집하여 고도 다운 모습을 부분적으로 갖추어나갈 필요
◦ 셋째 , 지속가능한 진화공간으로서의 고도관리
- 고도가 ‘ 동결된 과거 ’ 가 아니라 ‘ 기억을 가진 유기체적 도시 ’ 로 진화되도록 , 라 현 주민의 주거환경수준의 제고와 도시기능 활성화 명제 고려 필요
- 부분적으로 전통문화와 건축물을 현대적 개념으로 진화시켜 나가는 등 고도에
대한 현대적 부가가치를 누적시켜나가는 전략 필요
2) 육성 방안
▣ 고도 공간구성의 파라다임 정립
◦ 고도는 기능적으로 채우는 공간이기보다 비우는 여백의 공간으로서 퇴락해서 폐 허가 된 공간도 고도의 주요 공간요소로 존치 필요
◦ 우리나라의 고도는 역사적 실체가 드러나지 않은 곳이 대부분이므로 , 비워둘 곳 을 먼저 골라서 비워두고 나머지 부분을 새롭게 조성하고 개발하는 개념으로
‘ 비움과 채움 ’ 의 패러다임 정립 필요
▣ 고도보존계획의 개념 및 성격정립
<그림 3> 고도보존계획의 개념 및 성격
◦ 고도보존계획은 역사문화자원보전계획 , 도시계획 , 경관계획 , 관광계획적인 요소
<그림 4> 문화재보호구역과 도시계획의 정합성 제고 개념도
현 행 개 선
▣ 고도 지역의 토지이용규제체계 단순화
◦ 중복적인 법 적용으로 인한 혼란 방지 및 이중 규제로 인한 주민불편을 최소화 를 위한 법적용 체계 정비필요
- ｢고도보존특별법｣에서 규정한 특별보존지구와 역사문화환경지구로 지정된 지역
중에서 문화재보호구역은 ｢문화재보호법｣ 규정을 적용
- ‘ 문화재영향검토구역 ’ 이나 도시계획조례로 역사문화미관지구 , 역사문화자원보존
지구 등은 특별보존지구와 역사문화환경지구 규정으로 통일
▣ 고도의 경관관리적 보존체계 구축
◦ 고도에서는 디자인적 요소가 중요하게 고려되어 , 고도의 핵심골격 주변지역의 건물 외관과 색채가 고도 전체의 역사문화경관과 조화를 이룰 수 있도록 관리 - 오스트리아의 잘츠부르크는 「고도보존법」에 의거하여 간판의 부착 및 변경 ,
차양 , 창문과 건물의 분류 표시 , 외부조명 , 가로등 , 유리진열장 , 자판기 , 안테나 , 두꺼비집 위치 등을 규정
- 체코의 프라하 성에서의 조망경관은 건물군의 지붕모양과 색채로 구성되는 경관이 듯이 , 경주 남산 , 부여 부소산과 금성산 , 공주 공산성 , 익산 미륵산에서 고도를 조망 하는 역사유적과 자연지형 , 건물지붕의 경관적 조화에 대한 관련 규정 마련 필요
▣ 보존지구 지정에 따른 손실보상 및 주민지원 방안
◦ 전통가옥을 신축하거나 증축할 때 소요되는 비용의 일정 비율을 지급하는 보조
금 지급방안 강구 .
- 북촌 및 전주 한옥마을은 전통건물 신축 및 개보수비용의 2/3 이하 , 최대 5000 만원에서 7000 만원까지 지원
- 일본 가나자와시는 역사보존건물을 개보수 할 때 사업의 구분 , 종류 , 범위 및 역사적 가치의 정도에 따라 , 전통건축물의 전면 개 보수시 80-90%, 출입문 , 창 문 등 건축물의 입면 개보수 시는 70%, 그 외 건축물의 주변환경 ( 주차장 , 짜투 리 공원 ) 을 개선 시 50% 의 보조금을 지급
◦ 고도지역의 인구유입 및 활성화를 위한 조세혜택 필요
- 기존주민의 유출 방지 , 창조적 새로운 주민유입을 유도할 수 있는 위한 조세감 면 방안 강구 필요 ( 양도소득세 , 재산세 , 취득세 , 등록세 , 상속세 등 )
- 신규 민간투자를 촉진할 수 있도록 관광단지 개발․투자 촉진을 위한 조세감면 ( 개발부담금 , 취득․등록세 , 농지보전부담금 , 대체초지조성비 감면 ) 및 임시투자 세액 공제의 확대 적용 가능성 검토
◦ 기타 이주자단지 조성 , 주민생활대책 , 영세민 대책 , 취업알선 , 주민생계 조합 등 의 방법으로 주민을 지원하여 고도육성사업에 주민 동참 분위기 조성 필요
▣ 재원확보방안
◦ 시장기능에 의해 규제에 따른 손실을 보전해주는 용적률거래제 도입 필요
- 용적률거래제는 규제로 인해 사용하지 못하는 용적률을 개발지역에 팔 수 있도 록 함으로써 개발지역의 개발이익을 활용하여 보전지역의 자산가치 손실을 보전 하는 방법임
<그림 5> 용적률거래제의 개념도
신개발지 보존지역 재개발지
◦ 전 국민적 역사문화자산 및 고도보전 분담 체계 구축 필요
- 고도는 국가적 공공재라는 사실과 고도의 역사문화환경 보존의 필요성에 대한
국민적 인식 제고 필요
- 장기적으로 역사문화자산보존총량제를 도입하여 대규모 개발사업을 할 때 보존 지역이 많은 시군에서 추가로 개발할 수 있는 용적률을 사오도록 하는 보존부담 의 분담체계 구축 필요
- 역사문화자산보존총량제는 규제가 많은 시군과 개발을 많이 하는 지역의 상대적 격차를 해소함으로써 , 시군별로 불필요한 난개발을 막고 자발적 보전체계 를 구 축하는 효과를 거둘 수 있음
◦ 역사문화자산보전기금 마련 필요
- 고도 육성사업은 광역적으로 추진되어 막대한 재원을 소요로 하는 사업임
- 고도가 자생력을 갖추어 자체의 활력으로 보존되고 관리될 수 있을 때까지는
‘ 고도육성 특별회계 ’ 등을 통한 안정적 재원 확보가 필요
- 이외에 고도지역에서 부과하는 개발부담금 등은 당해 고도지역으로 100% 귀속 시키고 , 개발부담금의 일정비율을 고도보존기금으로 적립하는 방안 강구 필요 ※ 오스트리아에서는 TV 시청료의 10% 를 고도보존기금으로 적립
▣ 문화국토조성을 위한 고도육성 방안
<그림 6> 문화국토의 조성의 기본틀