특집
국가균형발전의 발자취와 발전적 전개
2021 January vol.471
고르게
국토를 누리다
02 국토시론
균형발전정책 반세기, 경험에서 배우자 강현수_ 국토연구원장
특집 | 국가균형발전의 발자취와 발전적 전개 06 국가균형발전정책의 시대별 변화와 대응 김용웅_ 도시지역계획 박사, 전 충남연구원장 11 문재인 정부의 국가균형발전 비전과 목표 진승호_ 국가균형발전위원회 기획단장 18 행정중심복합도시 건설과정과 완성과제 조판기_ 국토연구원 국ㆍ공유지연구센터장 정원기_ 국토연구원 연구원
24 혁신도시정책의 성과와 나아갈 방향 김규현_ 국토교통부 혁신도시발전추진단 부단장 30 국가균형발전과 자치분권
윤태범_ 한국방송통신대학교 행정학과 교수 35 국가균형발전을 위한 광역적 협력:
필요성과 추진방안
강민규_ 서울시립대학교 도시행정학과 조교수 41 지역발전투자협약제도의 발전을 위한 제언 김진범_ 국토연구원 연구위원
정우성_ 국토연구원 연구위원 김형철_ 국토연구원 연구원 표희진_ 국토연구원 연구원
50 용어풀이 <269>
지역균형 뉴딜, 혁신도시 종합발전계획 (2018~2022)
이효란_ 국토연구원 연구원
52 KRIHS가 만난 사람 <40>
마강래 중앙대학교 도시계획ㆍ부동산학과 교수 “청년과 지방을 살리려면 베이비부머가 변화해야 합니다”
인터뷰_ 정우성 국토연구원 연구위원
58 2020 어반 오디세이(URBAN ODYSSEY) <13>
주민들을 위한 도시의 사랑방: 서천 ‘봄의 마을’
방승환_ 「닮은 도시 다른 공간」 저자
66 우리 동네 도시재생 이야기 <32>
지역혁신 창업가들이 만들어가는 새로운 임팩트 ‘로컬라이즈 군산’
언더독스 로컬라이즈 군산 운영진_
조상래 언더독스 대표, 이슬기 디렉터, 정운 디렉터, 김진아 매니저
CONTENTS
52
58
74
제471호 2021년 1월호
Cover story
74 문학과 공간 <1> 이스탄불: 도시 그리고 추억 (오르한 파묵 지음)
제국의 기억과 동양의 비애를 품은 도시, 이스탄불 심승희_ 청주교육대학교 사회과교육과 교수
82 연구자의 서가 <32> 출퇴근의 역사 (이언 게이틀리 지음)
도시민 삶의 일부, ‘통근’의 의미와 그 흥미로운 에피소드들
고준호_ 한양대학교 도시대학원 교수
85 국토 옴부즈만
86 글로벌정보 각국의 균형발전전략
103 국토연구원 단신
제25회 전국 초등학생 국토사랑 글짓기 대회 온라인 시상식 외
106 KRIHS 보고서
국토균형발전을 위한 공간전략 연구(민성희 외 지음) 임형백_ 성결대학교 국제개발협력학과 교수 청년친화형 산업공간 육성전략 연구(조성철 외 지음) 김영롱_ 경기연구원 연구위원
110 연구보고서 구입 안내
112 기자칼럼 ‘작은 판교’를 위해 진명선_ 한겨레신문 기자
113 지도로 보는 우리 국토 <25>
우리 지역의 교통 상황은?
김종학_ 국토연구원 스마트인프라연구센터장 발행일 2021년 1월 10일 발행인 강현수 편집위원장 문정호 편집위원 권규상, 남기찬, 박소영, 박종순, 안예현, 안종욱, 윤서연, 이보경, 이재춘,
이후빈, 임용호(가나다 순) 책임에디터·간사 한여정 전화 044-960-0114(대표), 044-960-0425(구독문의)
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
2021년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구원에서 주최한 제8회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.
본 작품은 장려상으로 선정된 김항곤 님의
‘묵호등대마을’(촬영지: 강원도 동해시)입니다.
고르게
국토를 누리다
강원도 동해시
국토시론
1966년 이호철의 소설 ‘서울은 만원이다’가 발표된 지 반세기가 지났지만 서울은 여 전히 만원이다. 1956년 150만 명 정도였던 서울 인구가 1966년 380만 명으로 10년 사이 두 배 넘게 늘어났으니 ‘서울은 만원’이라는 말이 나올 만했다. 그 후로도 서울 인구는 계속 늘어나 1980년대 말 천만 명을 넘어섰고, 몰려오는 인구를 서울 안에 서 더 이상 수용하지 못하게 되자 주변 수도권 신도시들이 본격 개발되었다. 2020 년 서울 인구는 천만 명 수준이지만, 서울이 확장된 수도권 인구는 2600만 명으로 우리나라 전체 인구의 절반을 넘어섰다. 통계청 예측에 따르면 향후 전국 인구가 감소함에도 불구하고 수도권을 향한 인구이동이 계속되어 수도권 인구는 증가할 전망이다.
예나 지금이나 사람들이 서울로 오려는 까닭은 더 나은 삶의 기회를 찾기 위함이 다. 서울은 더 나은 일자리, 더 나은 교육, 더 나은 생활환경을 누릴 수 있는 기회 가 있는 곳이다. 그동안 정부는 서울에 몰려 있는 기회를 전국으로 분산시키기 위 한 균형발전정책을 오랫동안 다방면으로 시행해 왔다. 서울이 만원이라는 말이 나 온 1960년대부터 서울 인구집중을 막기 위한 대책을 내놓기 시작했고, 1980년대에 는 「수도권정비계획법」을 만들어 규제 범위를 수도권으로 확대했다. 인구집중을 유 발하는 공장과 대학 등의 수도권 입지를 규제하는 한편, 지방의 발전을 위하여 각종 지역개발정책을 펼쳐왔다. 지방 곳곳에 고속도로와 산업단지를 건설했고, 수도권에 서 벗어난 대덕에 과학연구단지를 건설했다. 농어촌 지역에는 새마을 운동에서 시 작하여 농공단지 조성 등 다양한 농어촌 개발정책을 추진했다.
이러한 지역개발정책은 상당한 성과를 가져왔다. 자동차, 전자, 조선, 석유화학 강현수 국토연구원장 (hskang@krihs.re.kr)
균형발전정책 반세기,
경험에서 배우자
등 한국 경제성장을 이끈 주력 제조업이 지방에서 육성되었고 많은 일자리가 창출되었다.
지방이 발전했음에도 불구하고 수도권의 발전 속도가 더 빨랐다. 산업 구조가 첨단화, 서 비스화, 고부가가치화 방향으로 전환되면서 수도권의 입지 경쟁력은 더 높아지고 좋은 일 자리도 수도권에서 더 많이 생겨나게 되었다.
기존의 균형발전정책으로는 수도권 인구집중 현상을 막을 수 없다고 판단한 노무현 정 부는 신행정수도 건설과 혁신도시 건설을 통한 중앙행정부처와 공공기관의 지방이전을 추진했다. 역대 정부 중 가장 강력한 분산정책을 추진한 노무현 정부 정책의 효과로, 산업 화 이후 처음으로 수도권 인구순유입이 감소했다. 하지만 그 효과가 그리 오래가지는 못 했다. 중앙부처와 공공기관 지방이전 효과가 사라지자 수도권 인구는 다시 늘고 있다.
반면 농어촌 지역과 지방중소도시는 인구감소와 고령화로 인해 어려움을 겪고 있다. 인 구가 줄다 보니 학교나 병원 등 일상생활에 필요한 최소한의 서비스를 유지하는 것도 어 렵다. 가장 우려스러운 점은 그동안 우리나라 주력 제조업 지역들이 최근 구조적 어려움 에 처한 것이다. 우리보다 먼저 제조업 구조조정을 겪은 서구 국가들의 제조업 지역 쇠락 화, 이른바 러스트 벨트(rust belt) 현상이 우리에게도 나타나고 있다. 최근 4차 산업혁명으 로 상징되는 기술과 산업의 변화 추이는 수도권에 더욱 유리한 방향으로 전개되고 있다.
특별한 대책이 없으면 앞으로도 수도권 집중 추세를 바꾸기 어려울 것이다. 추세가 그 렇다고 헌법에 명시된 국가의 국토균형발전 의무를 포기할 수는 없다. 반세기 넘게 추진 해왔던 정책 경험을 토대로, 변화된 시대 상황을 반영한 효과적인 균형발전정책을 다시 만들어야 한다. 균형발전정책의 혁신이 필요한 시점인 것이다. 이를 위해 다음과 같은 점 들을 강조하고 싶다.
첫째, 변화된 시대 상황에 맞는 정책이 필요하다. 인구가 증가하고 경제가 고도성장하 던 시대에 만들어진 정책들은 인구감소, 저성장 시대에 맞게 재검토되어야 한다. 국민들 의 인식은 이미 달라졌다. 2019년 국토연구원이 수립한 제5차 국토종합계획 준비과정에 서 조사한 바에 따르면 우리 국민들이 희망한 국토는 깨끗한 국토, 안전한 국토였다. 얼마 전까지 열심히 건설했던 석탄화력발전소가 지금은 미세먼지와 온실가스 배출의 주범으로 지탄받고 있다. 전 지구적으로 기후환경 위기가 심각해지고 있고, 코로나19와 같은 전염 병이 창궐하고 있는 상황에서 환경과 안전의 중요성은 더욱 강조될 필요가 있다.
둘째, 지금까지 축적된 균형발전정책의 성공과 실패 경험에서 교훈을 얻어야 한다. 지
반세기 넘게 추진해왔던 정책 경험을 토대로, 변화된 시대 상황을 반영한 효과적인 균형발전정책을 다시 만들어야 한다. 균형발전정책의 혁신이 필요한 시점인 것이다.
제471호 2021 January
난 50여 년 동안 균형발전정책을 추진해 왔기 때문에, 우리에게는 이미 많은 시행착오 경 험들이 쌓여 있다. 최근 새로운 균형발전정책으로 제안되고 있는 행정수도 완성, 공공기 관 추가 이전, 지역대학 육성, 행정구역을 넘어선 광역협력 등은 이미 앞선 정부에서 추진 해 보았던 정책들이다. 일례로 과거 정부가 추진했던 ‘5+2 광역경제권’ 정책의 성과와 한 계를 제대로 성찰해야 앞으로 추진할 광역협력정책이 성공할 수 있다. 과거에서 배우지 못한다면 유사 정책의 시행착오는 계속 되풀이될 것이다.
셋째, 성과가 별로 없지만 관행으로 이어져 오는 정책이나 환경, 안전을 고려하지 않는 시대착오적인 정책들은 과감히 폐기되어야 한다. 그래야 한정된 예산과 인력을 좀 더 효 과적인 정책, 시대에 부합하는 정책에 집중할 수 있다. “한 가지 이로운 일을 시작하는 것 은 한 가지 해로운 일을 제거하는 것만 못하다(與一利不若除一害, 여일리불약제일해)”라 는 고사를 되새겨 보아야 한다.
네 번째, 균형발전을 위해 앞선 정부에서 추진하겠다고 공언했으나, 아직도 별 진전이 없는 해묵은 과제들을 해결해야 한다. 특히 중앙정부 주도 대신 지역주도로, 각 부처의 칸 막이식 추진 대신 범부처 통합추진으로, 각 지역의 개별 추진 대신 지역 간 협력추진으로 균형발전정책의 주체와 방식을 바꾸겠다는 것은 역대 정부가 공통적으로 강조했던 단골 약속이었다. 그럼에도 불구하고 이 세 가지 약속은 아직도 실현되지 못하고 있다. 공언은 했으나 실천은 하지 않고 미루어 놓은 장기 미실천 과제들을 더 이상 회피하지 말고 매듭 지어야 한다.
시대가 변해도 균형발전정책이 추구하는 목표는 변하지 않았다. 어느 지역에 살든지 삶의 질과 기회의 차별이 없는 골고루 잘사는 국토를 만드는 것이다. 변하지 않는 이 목 표를 달성하기 위한 전략과 사업, 추진 방식은 시대에 맞게 바꾸어야 한다. 그동안 수행 해 온 50여 년의 균형발전정책 경험을 바탕으로 잘된 것은 이어가고, 고칠 것은 고치고, 버릴 것은 버려야 한다. 다른 나라의 성공과 실패 경험에서도 배워야 한다. 온고지신(溫 故知新)과 반면교사(反面敎師)를 통해 좀 더 균형된 국토를 만들기 위해 노력하는 것이 지금 우리의 역할이다.
시대가 변해도 균형발전정책이 추구하는 목표는 변하지 않았다.
어느 지역에 살든지 삶의 질과 기회의 차별이 없는 골고루 잘사는 국토를 만드는 것이다.
변하지 않는 이 목표를 달성하기 위한 전략과 사업, 추진 방식은 시대에 맞게 바꾸어야 한다.
국토시론
특집
국가균형발전의 발자취와 발전적 전개
국가의 균형적인 발전은 우리가 당면한 가장 시급한 과제이다. 수도권 인구비중은 지 속적으로 증가하여 2020년 전체 인구의 50%를 넘어섰고, 별도의 대책이 없을 경우 전체인구의 감소와 10~20대 인구의 지속적인 순유입으로 수도권과 비수도권 간의 격차가 더욱 심화될 전망이다. 이번 호 특집에서는 1960년대 초 정부주도 산업화정책 과 함께 반세기 넘게 지속적으로 추진되어온 국가균형발전정책의 과거를 돌아보고, 현 정부의 균형정책을 진단해본다.
특집기획: 남기찬 국토연구원 연구위원 (kcnam@krihs.re.kr)
1960년대 초 정부주도 산업화정책과 함께, 반세기 넘게 지속적으로 추진된 국토정책의 기본목적인 ‘국가균형발전’의 의미는 각 시대의 상황에 따라 크게 달라져 왔다. 시대별로 경제 · 사회적 여건과 국가발전전략 및 최상위 국가정책으로서 ‘국토정책’의 지위와 역할 이 달라졌기 때문이다. 여기서는 우리나라 국토정책의 역사를 1960~1970년대 ‘경제성장의 초창기와 도약기’, 1980~1990년대 ‘경제의 고도성장기’ 및 2000년 이후 ‘경제성장의 성숙 기와 침체기’ 등으로 나누어 국토정책의 역할 및 국가균형발전의 의미와 성과를 살펴보려 한다. 또한, 이를 바탕으로 제4차 산업혁명, 청정에너지 기술혁명, 인구와 경제여건의 뉴노 멀(New Normal) 현상 및 코로나19 감염사태 등으로 초래되고 있는 총체적 경제 · 사회적 시스템과 국토공간 환경변화에 대응하는 국토정책의 과제를 모색해 보고자 한다.
1960~1970년대 ‘경제성장의 초창기와 도약기’의 최우선 국가발전과제는 산업 및 경제성 장 달성이었다. 이 당시 국토정책은 산업과 경제성장을 뒷받침하는 수단으로서, 전국적 차원에서 발전 잠재력이 높은 지역을 선별하여 ‘국가성장거점’으로 육성하고 산업 인프라 망을 확충하여 산업과 경제성장을 촉진하는 것을 의미했다. 국내외 접근성과 산업, 도시 기반을 갖춘 서울 · 인천, 울산 지역과 자원개발 잠재력이 높은 제주, 영동, 동해, 태백산 지역 및 서산 · 아산, 영산강 지역 등 7개의 특정 지역이 지정되어 개발이 추진되었다. 이 에 따라 수도권과 울산, 포항, 구미, 옥포 등 동남해안 벨트에는 20여 년간 총 222.1㎢에 달하는 55개의 산업단지가 조성되었고, 서울-부산, 언양-울산 및 남해안 등 8개의 고속 도로와 6개의 대규모 다목적 댐 건설이 이루어졌다. 이 밖에도 전국적 도로망 건설과 토 지이용, 주택, 상하수도 공급 등 도시개발이 크게 확대되었다. 이 기간에 우리나라 1인당 국민소득은 1960년 79달러에서 1980년 1645달러로 20배 이상 상승했고, 국가 총생산액 은 1960년 19억 달러에서 1980년 638억 달러로 33배 이상 증가하는 성과를 거두었다.
1960~1970년대에는 효율성 위주의 경제 및 국토정책에도 불구하고, 한편으로는 낙후
변화를 거듭해온 국토정책의 역할과 국가균형 발전의 의미
경제성장 초창기와 도약기: 국가성장 거점 육성과 산업 인프라망 확충
국가균형발전정책의 시대별 변화와 대응
김용웅 도시지역계획 박사, 전 충남연구원장 (ywkim43@daum.net)
제471호 2021 January
지역의 개발촉진도 부분적으로 병행하여 추진함으로써 형평성에 기초한 국가균형발전의 초석을 마련하는 성과를 거두었다고 할 수 있다.
1980~1990년대 국가발전의 우선과제는 산업구조의 고도화와 경제 · 사회의 균형적 발전 추진이라고 할 수 있다. 1980년 이후 국토정책은 산업 · 경제정책이 초래한 공간적 불균 형을 치유하고 보완하는 역할을 수행했다. 따라서 국가균형발전이란 수도권과 지방 간의 불균형을 해소하고 ‘분산형 지방성장거점’의 육성을 통하여 공간적 차원에서 경제와 사회 의 균형적 발전을 의미했다. 20여 년에 이르는 경제성장의 초창기 동안 인구와 경제활동 이 과도하게 수도권에 집중되면서, 지방은 급격히 쇠퇴하여 지역 간 불균형이 심화되었 기 때문이다. 정부는 수도권 집중을 억제하기 위해 수도권 내 대규모 산업시설과 건축물 의 신증설, 대규모 토지 및 도시개발을 억제하고 수도권 내 산업 및 공공시설의 지방분산 정책을 추진했다. 반대로 비수도권 지역에는 지방 대도시를 중심으로 분산형 지역성장거 점 육성에 집중했다. 1980~1990년대 분산형 지역성장거점의 조성으로 부산, 대구, 광주 및 대전 등 지방 4대 도시 및 지역 중심도시들은 상대적으로 높은 성장을 이룩할 수 있었 다. 이와 함께 지방에는 대전, 전주, 군산 및 대불공단과 광양산업단지 등 대규모 국가 및 지방산업단지와 200여 개에 달하는 농공단지가 조성되었으며, 이에 따라 비수도권 지역 의 제조업 고용은 110만 명에서 142만 명 수준으로 크게 증대되었다. 이 기간에는 비수도 권 지역의 발전 촉진을 위해 지역성장거점 도시의 육성과 함께 광주권 2단계 사업, 전주 권 1, 2단계 사업 및 제주도, 태백산, 지덕산, 다도해 및 88고속도로 주변 특정지역 개발 사업 등 낙후지역 개발도 활발히 추진되었다.
1980년 이후 우리나라는 형평성 위주의 국토발전정책을 추진함과 동시에 경부고속철 도 및 인천국제공항 건설, 88고속도로와 구마고속도로, 그리고 합천, 주안 다목적 댐 및 평화의 댐 등 산업 인프라 확충을 위한 대규모 국책사업 추진을 계속했다.
지역의 경쟁력 강화와 대규모 집적경제기반 구축
2000년대에 들어서면서 글로벌 차원의 경쟁이 심화되어 우리나라 경제는 지난 30~40년 동안 유지되었던 연평균 두 자릿수의 고도 성장기에서 벗어나 연평균 3~4%의 낮은 성장 률을 보이는 저성장기로 진입하게 되었다. 그리하여 2000년대 이후 국토정책의 최대과 제는 지구화 경제체제 속에서 지속가능한 국가발전을 선도하는 것이 되었다. 자본, 노동, 기술 및 제품의 국가 간 이동이 자유로운 개방적 경제체제하에서 국가 경쟁력은 고유한 전통과 문화, 축적된 기술 등 이동 불능의 장소적 자원을 지닌 도시와 지역의 경쟁력에 의하여 결정되기 때문이다. 따라서 ‘국가균형발전’이란 단순히 지역 간 발전수준 격차의 해소가 아니라 지역 고유의 잠재력을 극대화하고 혁신역량을 강화하여 모든 지역이 글로
경제의 고도성장기:
수도권 집중억제와 분산형 지역성장 거점 육성
경제성장의
성숙기와 침체기
벌 차원의 경쟁력과 자생력을 갖추고 특성 있게 발전하는 것을 의미한다. 이를 위해 우리 나라는 지역별 대도시를 중심으로 규모의 경제성을 갖춘 대규모 집적경제기반 구축전략 을 추진하고 있다.
참여 정부(2003~2008)는 2~3개 광역시 · 도 간의 연계와 협력을 촉진하는 ‘시 · 도 통 합권’ 육성정책을 추진하였고, 이명박 정부(2008~2013)는 ‘5+2 광역경제권’을 설정하여 본격적인 육성정책을 추진하였다. 박근혜 정부(2013~2017)와 문재인 정부(2017~2022) 도 지역 간 연계협력을 통한 지역발전사업을 적극 지원하고 있다. 최근에는 권역 단위로 지역주도의 메가시티(mega city) 조성 논의도 활발히 전개되고 있다. 그러나 대규모 집 적경제기반 구축을 위한 광역권 육성시책은 세분화된 기존 행정구역의 개편이 따르지 않 아 효율적인 정책집행이나 정책효과 달성에는 미흡했다. 비록 광역권 육성전략이 가시적 인 성과 도출에는 미흡했으나 광역협력 거버넌스 구축과 광역 차원 인프라망 확충, 광역 기술 혁신지원체계 구축 등 거대도시권 또는 광역권 육성에 대한 관심의 증대와 지역 간 협력을 촉진하는 제도적 기반을 마련하는 데는 기여했다고 할 수 있다.
혁신지향 산업경제발전과 사람중심 지역발전 병행 추진
그동안 국가균형발전정책에서는 지방의 총량적 산업경제 성장전략에 치중해 왔으나, 2000년 이후부터는 신기술과 첨단산업 위주의 ‘혁신지향 산업경제발전’과 삶의 질 향상 을 중시하는 ‘사람중심 발전’을 동시에 추진하고 있다. 혁신지향 산업경제발전을 위해 참 여 정부는 지역별 대학 · 기업 · 공공기관 간 상호 협력체계 구축과 산업 클러스터 조성 등 지역혁신체제 구축 및 전략산업 육성정책을 추진하였고, 이명박 정부는 신성장동력의 확 보와 지역특화산업 육성정책을 추진했다. 박근혜 정부는 지역별 창조경제 혁신센터, 규 제 프리존(Free Zone) 설치와 지역전략산업 육성 등을 중점적으로 추진했다. 현재 문재 인 정부는 제4차 산업혁명 시대 변화에 선도적으로 대응하기 위해 혁신도시 중심의 신산 업 테스트 베드와 혁신 클러스터 조성, 산업단지 내 지식기반산업 집적지구 조성, 지식산 업센터 및 산업단지 내 산 · 학 · 연 네트워크 활성화 촉진 등 다양한 혁신지향적 지역발전 시책과 사업을 추진하고 있다. 특히 최근에는 디지털 뉴딜사업, 그린 뉴딜사업 및 도시융 합특구 조성을 위한 ‘지역균형 뉴딜사업’ 등을 추진하고 있으며, 도시융합특구에는 창업, 혁신, ICT, 문화융합 관련 기관 및 기업지원 시설을 갖춘 기업지원 허브와 창업 2~3년 차 성장단계 기업들을 위한 저렴한 입주공간 및 다양한 지원을 제공하는 기업성장센터의 건설 등을 추진하고 있다. 이처럼 2000년 이후 우리나라는 국가균형발전을 위해 기술과 혁신지향의 산업 · 경제발전에 치중하면서도 동시에 주민의 일상 생활환경 개선과 일자리 창출 등 삶의 질 향상을 위해 사람중심의 지역발전정책을 적극적으로 추진해 오고 있다.
박근혜 정부는 ‘지역행복생활권’ 육성시책을 추진하였고, 문재인 정부는 ‘국민중심의 민
제471호 2021 January
주주의’ 실현이라는 국정 운영의 원칙 아래 주민, 시민단체 및 지방자치단체의 자발적인 참여와 주도를 바탕으로 한 ‘국민중심 지역발전정책’을 적극 추진하고 있다.
세계은행(2009)은 세계개발보고서(world development report)에 포함된 정책지침 (policy guidance)을 통하여 국가균형발전의 전략으로 생활 수준의 공간적 불평등 극복 에 치중할 것을 권고하고 있다. 개방경제체제하에서 경제적 차원의 공간적 불균형은 인 위적인 정책개입으로는 해소할 수 없고, 바람직하지도 않다. 생활 수준의 공간적 불평등 을 극복하기 위해서는 정부와 공공분야의 노력이 필요한데, 국민생활의 균등한 향상과 국가발전 차원에서도 효과가 크기 때문이다. 이 같은 2000년대 국가균형발전정책은 아 직까지는 특별한 성과를 보여주지 못하고 있다. 그러나 지역의 기술혁신과 생산성 증대 에 필요한 시설기반 및 서비스 공급체계의 구축 등 새로운 산업생태계 조성과 함께 주민 의 삶의 질 향상을 견인하는 성과를 거두고 있다고 할 수 있다.
초고속 인터넷과 사물 인터넷(IoT), 빅데이터와 인공지능(AI) 및 로봇기술 등 디지털 융 합기술의 혁신으로 거리와 장소의 제약 없이 사람과 사람, 사람과 사물, 사물과 사물 간 의 실시간 연결과 교호작용이 가능하게 되었다. 특히 그동안 인간의 지배와 통제를 받아 제한된 역할에 머물던 사물과 물적 시설들이 스스로 정보를 수집, 분석, 추론하여 자율적 으로 문제를 해결하게 되면서 우리 사회는 초연결, 초지능 및 자동화 시대로 빠르게 바뀌 고 있다. 디지털 융합기술의 혁신은 청정에너지 기술혁신, 인구와 경제의 뉴노멀 현상 및 거대권력 붕괴 현상 등과 결합하여 생산양식, 부의 창출 및 비즈니스 모델뿐만 아니라 개 인의 가치관과 라이프 스타일 및 사회적 규범 등 총체적 경제 · 사회적 시스템을 변화시키 면서 동시에 국토공간에도 큰 영향을 주고 있다.
이러한 디지털 융합기술 혁신은 첫째, 디지털 네트워크를 통해 거리와 장소의 제약을 해소시켜 지리적 공간개념을 붕괴시키고 있다. 둘째, 초연결, 초지능 및 자동화 기술을 바탕으로 개별적인 정주 단위들이 외부 시스템에 연결 없이 독립적이고 자급적으로 필요 한 도시 서비스를 생산 · 공급하는 자립성을 갖추도록 하고 있다. 특히 청정에너지 기술혁 신은 에너지 생산과 공급의 현지화 및 지역화를 가능하게 하여 정주 단위의 독립성과 자 립성을 강화시키고 있다. 이로 인하여 토지이용이나 정주 단위 입지선정의 폭이 넓어지 고, 개별적 정주 단위들은 중앙통제적 시스템에 의존하지 않고도 필요한 도시 서비스 생 산과 공급이 가능하게 되었다. 이에 따라 국토공간 구조와 형태는 기존의 ‘집중형’ 및 ‘중 앙의존형’에서 점차 ‘분산형’ 및 ‘독립적 자족형’으로 바뀌고 있다. 새로운 국토공간 패턴 의 대두는 정주 단위로서 국토공간 단위의 성격이나 입지패턴뿐만 아니라 지역 간 연계 와 협력 및 국토공간의 조성과 관리방식에도 큰 변화를 초래하고 있다. 그동안 지역 간 연계와 협력은 지리적 근접성과 연결성 및 지리적 경계에 의존하여 왔으나, 앞으로는 지 리적 제약에서 벗어나 보다 초광역적이고 다차원적이며 다층적 형태와 구조로 변화될 것
국가균형발전
의미의 재정립과
실천모형 중심의
새로운 국토정책
패러다임 구축
이다. 셋째, 디지털 융합기술 혁신과 총체적 경제 · 사회적 시스템의 변화는 국토공간의 조성과 관리방식에도 큰 변화를 가져올 것으로 전망된다. 생산자 중심의 중앙통제적이고 집중적인 기존의 국토공간 조성 및 관리체제는 점차 소비자 집단이나 민간부문 중심의 분산적이고 자율적 체제로 변화될 것이다. 정보와 지식의 만인화와 분권화, 거대권력의 붕괴 현상으로 약소집단과 소비자 집단의 자율역량과 통제력이 커지고 있기 때문이다.
이 밖에도 디지털 융합기술 혁신과 경제 · 사회적 시스템의 변화는 국토공간에 대한 사 회적 관심과 수요에도 큰 변화를 가져올 것으로 예상된다. 융합기술 혁신에 따른 소단위 생산 및 비즈니스 활동 증대와 다원화된 개성적 라이프 스타일이 확대되고 있기 때문이 다. 앞으로는 대규모 도시개발이나 공공시설 등 거시적 국토공간 환경보다는 소규모 생 산 및 비즈니스 활동과 미시적 국토공간 환경(다양한 라이프 스타일이 요구하는 일상생 활 주변의 개성적 공간 등)에 대한 사회적 관심과 수요가 증대될 것이다. 주거와 업무 수 행이 가능한 건물 및 단지 단위 등 다양한 형태의 복합공간(mixed use space)과 사적 또 는 공적인 차원에서 공동이용이 가능한 공유공간(shared space), 코로나바이러스 감염 사태로 증대되는 비대면 경제 · 사회활동(noncontact activities)을 위한 원격업무공간 (tele-working space)과 건강친화 목적의 옥외공간(open space), 그리고 로봇 등 자동 화 기기활용 증대에 따른 무인 비즈니스 공간(automated business space) 등 일상생활 주변의 개성적인 특화공간에 대한 수요증대가 그 대표적 사례라 할 수 있다.
이와 같은 세기적 대변화를 맞이하여 우리나라도 다양한 국토공간정책을 추진하고 있 다. 기술혁신 및 첨단산업 육성을 위한 도시 내 기술과 산업 혁신거점 조성, 모든 물적 구조물과 시설의 디지털 네트워크화와 지능화 및 자동화를 추구해온 ‘스마트 도시’ 및 ‘스 마트 국토’ 조성정책 등이 대표적이다. 스마트 도시 또는 스마트 공간은 신기술과 첨단 제품 개발의 온상(hotbed)과 실험실(testbed) 및 전시장 역할을 통하여 융합기술 혁신을 촉진하고, 도시와 공간의 경쟁력과 삶의 질을 높이는 효과적인 국토정책이라 할 수 있 다. 그러나 거시환경의 혁명적 대변화에 보다 종합적으로 대응하기 위해서는 기존의 국 토공간정책을 전반적으로 재검토하고, 이를 바탕으로 ‘국가균형발전’의 의미와 목적을 재정립해야 할 것이다. 더불어 이를 뒷받침하는 구체적인 실천모형을 제시하는 새로운 국토정책 패러다임 구축이 필요하다. 향후 보다 심도 있는 연구와 폭넓은 논의의 장이 마련되었으면 한다.
제471호 2021 January
국가의 균형적인 발전은 우리가 당면한 가장 시급한 과제이다. 수도권 인구비중은 지속 적으로 증가하여 2020년 전체 인구의 50%를 넘어섰고, 별도의 대책이 없을 경우 전체 인구의 감소와 10~20대 인구의 지속적인 순유입으로 수도권과 비수도권 간의 격차가 더욱 심화될 전망이다. OECd 최하위 수준의 출산율로 인구절벽 쇼크 현실화가 우려되 고, 향후 30년 내 226개 시 · 군 · 구 중 37%가 소멸 위기에 처한 상황이다. 또한 1000대 기업 본사의 75%, 주요 신용카드사 사용금액의 72%가 수도권에 집중되어 있고, 수도권 GrdP(지역내총생산) 비중은 2015년에 이미 50%를 초과한 이래 지속적으로 증가하고 있다. 이처럼 수도권 집중도는 심화되는 추세인 반면 서비스 접근성 취약지역은 대부분 지방에 위치하는 등 수도권과 지방의 격차는 심각한 상황이라 하겠다. 이러한 인구감소 및 저출산 · 고령화로 이어지는 인구균형의 상실과 수도권 및 지방 간 경제력 격차의 심화 는 한 국가의 명운을 가를 수 있을 만한 핵심 사안이지만, 수도권을 포함한 국가 전체의 공감대가 형성되지 않으면 효과적으로 대응해 나가기가 매우 어려운 문제이다.
균형발전이라는 국가적 당면과제를 해결하기 위해 지난 2004년 노무현 대통령은 역 사적인 국가균형발전 시대를 선포하였고, 세종시 · 혁신도시 건설, 공공기관 지방이전 등 공간적 분산정책과 혁신 클러스터 육성, 지역혁신체계 구축 등 혁신역량 강화정책을 통 해 지역 간 불균형을 시정하고 국가균형발전의 토대를 마련하였다. 이명박 · 박근혜 정부 도 5+2 광역경제권 개편, 지역희망 프로젝트 등 균형발전을 위한 여러 정책을 추진하였 으나, 균형발전의 흐름을 이어가지는 못하였다. 문재인 정부는 국정운영 5개년 계획(2017 년 7월)에 따라 ‘고르게 발전하는 지역’을 5대 국정목표 중 하나로 정하고 4대 복합 · 혁신 과제 중 하나로 ‘국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전’을 선정하였다. 이는 국가 균형발전의 중요성을 절실하게 인식하고 있음을 표명하고, 지속가능한 국가발전을 위한 해법으로써 국가균형발전을 제시한 것이다. 2018년 2월 1일 정부는 골고루 잘 사는 국가, 지방소멸 위기극복을 위한 ‘국가균형발전 비전과 전략’을 발표하였다. 국가균형발전 비
머리말
문재인 정부의 국가균형발전 비전과 목표
진승호 국가균형발전위원회 기획단장
전과 전략의 수립은 분권 · 포용 · 혁신의 가치를 기반으로, 지속가능한 국가균형발전 패 러다임으로의 대전환을 통해 지역이 지역문제 해결의 주체가 되고 국민 모두가 어디서나 잘 사는 나라로 힘차게 도약하기 위한 목표 설정과 추진전략이다.
문재인 정부는 참여 정부의 균형발전정책을 발전적으로 계승하면서 정책의 무게중심을 중앙집권에서 지역주도로 전환하였다. 정부는 ‘지역이 강한 나라, 균형 잡힌 대한민국’을 국가균형발전의 비전으로 제시하고, 지역주도의 자립적 성장기반 마련을 목표로 설정하 였다. 이는 지역의 실정을 가장 잘 알고 있는 지방정부의 주도로 문제해결이 필요하다는 인식에서 비롯된 것이며, 1995년 민선자치 이후 20여 년간 축적된 지방자치의 경험과 확 대되는 국민참여 욕구를 반영한 것이다. 균형 잡힌 대한민국이라는 비전을 실현하기 위 해 사람 · 공간 · 산업을 3대 핵심축으로 삼아 안정되고 품격있는 삶, 방방곡곡 생기 도는 공간, 일자리가 생겨나는 지역혁신을 3대 전략으로 수립하였고, 전략별로 각 3개씩 총 9개
국가균형발전 비전과 전략
<그림 1> 국가균형발전 비전과 전략
자료: 국가균형발전위원회 2019.
비전
전략 및 과제
지역이 강한 나라, 균형 잡힌 대한민국
지역주도의 자립적 성장기반 마련 목표
공간 방방곡곡 생기도는 공간
•매력있게 되살아나는 농산어촌
•도시재생 뉴딜 및 중소도시 재도약
•인구감소 지역을 거주 강소지역으로
사람 안정되고 품격 있는 삶
•지역인재-일자리 선순환 교육체계
•지역자산을 활용한 특색있는 문화·관광
•기본적 삶의 질 보장을 위한 보건·복지체계 구축
균형발전 자원체계
분권 포용
혁신
산업 일자리가 생겨나는 지역혁신
•혁신도시 시즌 2
•지역산업 혁신
•지역 유휴자산의 경제적 자산화
제471호 2021 January
의 핵심과제를 선정하였다. 첫째, 국민 모두의 안정되고 품격있는 삶의 구현을 위해 지역 인재 · 일자리의 선순환 교육체계, 지역자산을 활용한 특색있는 문화 · 관광, 기본적 삶의 질 보장을 위한 보건 · 복지체계 구축을 과제로 선정하였다. 둘째, 전국 방방곡곡을 생기 도는 공간으로 재탄생시키기 위해 농산어촌을 매력적으로 되살리고, 도시재생 뉴딜 및 중소도시의 재도약, 인구감소 지역을 거주 강소지역으로 구현하는 것을 과제로 선정하였 다. 마지막으로 일자리가 생겨나는 지역혁신을 세 번째 전략으로 삼아 혁신도시 시즌 2, 지역산업 3대(산업 · 거점 · 기반) 혁신, 지역 유휴자산의 경제적 자산화를 과제로 선정하 였다. 아울러 총 9개 핵심과제의 실행력을 높이기 위해 법령 · 조직 · 예산 측면에서의 지 원방안도 함께 제시하였다. 「국가균형발전 특별법」 및 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특 별법」 개정, 지역혁신체계 구축, 지역발전특별회계 개편 등을 통해 국가균형발전 비전을 실현하는 기반을 다지고자 한 것이다.
또한, 2019년 1월 정부는 국가균형발전 비전과 전략의 실행계획으로서 제4차 국가균 형발전 5개년 계획을 발표하였다. 국정운영 5개년 계획과 국가균형발전의 비전과 전략을 기초로 향후 5년간(2018~2022)의 국가균형발전 추진과제를 구체화한 것이라 할 수 있 다. 과거 중앙정부 주도의 균형발전정책을 지역주도로 재편하고, 지역 간 균형발전, 자립 적 성장기반 마련 및 지역특화발전을 목표로 설정하였다. 국가균형발전 5개년 계획을 충 실하게 이행하기 위해 매년 초 국가균형발전 시행계획을 수립하고 있으며, 이는 20개 중 앙부처의 장이 수립하는 부문별 국가균형발전 시행계획과 17개 시 · 도의 장이 수립하는 시 · 도발전 시행계획으로 구성된다. 2020년 국가균형발전 시행계획의 경우 투자규모가 국비 18조 3천억 원을 포함한 총 39조 2천억 원으로 2019년 대비 12.6% 증가하였고, 국 가균형발전 5개년 계획상의 재정계획보다는 15.3% 증가한 바 있다.
국가균형발전을 효율적으로 추진하기 위해 2003년 4월 국가균형발전위원회가 발족하였 고, 그로부터 18년이 지났다. 참여 정부는 국가균형발전위원회 설치, 국가균형발전 선언,
「국가균형발전 특별법」 제정, 균형발전 특별회계 설치 등을 통해 국가균형발전의 제도적 토대를 마련했다. 또한 세종시 및 혁신도시 건설을 추진하였고, 이들은 수도권 기능 분산 및 지역성장거점 조성의 측면에서 그 실효성이 매우 높다고 평가받고 있다. 문재인 정부 는 과거 두 정부의 균형발전정책에서 미흡했던 부분을 보완하여 국가균형발전정책 추진 체계의 틀을 근본적으로 개편하고자 노력하였다. 「국가균형발전 특별법」 개정을 통해 균 형발전위원회의 명칭을 복원하고 그 위상을 강화하였고, 균형발전특별회계를 개편하여 지방자치단체의 자율성을 제고하였으며, 예산편성 · 배분 · 조정 시 균형발전위원회의 의 견 제출권을 강화하였다. 또한 지역혁신협의회 등을 통한 지역주도형 혁신체계를 구축하 였고, 지역수요에 맞는 사업추진을 위해 지방자치단체가 계획하고 중앙정부와 지방자치 단체가 협의하여 협약을 체결하는 새로운 방식의 지역발전 투자협약 제도를 도입하였다.
국가균형발전
주요 성과 및
향후 추진과제
또한 혁신도시 활성화를 위해 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」을 개정하여 국가 차원의 혁신도시 발전전략 및 계획 수립근거를 마련하였으며, 균형발전 총괄지표를 개발 하여 재정사업 지원지역 선정 등에 근거로 활용하도록 하였다.
정부는 균형발전정책을 안정적으로 추진하기 위한 기반 마련 외에도 국가균형발전에 실질적으로 기여하기 위한 가시적인 성과 도출에도 힘쓰고 있다. 세종시 및 혁신도시로 의 공공기관 이전 등을 계속 추진하여 153개 공공기관의 지방이전을 완료하였고, 혁신도 시 인구 20만 4천 명 및 지역인재 채용률 25.9% 달성 등의 성과를 거두었다. 경제 · 산업 분야에서는 지역별 선도산업 육성, 14개 국가혁신 클러스터 지정 · 육성 및 중핵기업 지역 유치, 상생형 지역일자리 발굴 · 지원 등을 추진하여 기업의 지역유치(2018~2019년, 89 개)를 통한 신규 일자리 창출 등 지역경제를 활성화하기 위한 노력을 경주 중이다. 교육 분야에서는 지역 맞춤형 우수 지역인재 양성 및 취업을 지원하고, 문화 분야에서는 문화 기반시설 확충 및 지역관광거점 육성을 적극 추진하여 유의미한 성과를 거두고 있다. 또 한 총 23개 사업, 24조 1천억 원 규모의 균형발전 프로젝트 추진(2019년 1월) 등을 통해 인프라 · 전략산업에 대한 종합 · 선제적 투자도 적극 추진 중이다. 균형발전 프로젝트의 목적은 예비타당성 조사의 면제를 통해 지역의 대규모 공공투자 프로젝트를 신속하게 추 진하는 것이며, 진행 과정에서 사업의 우선순위 및 필요성 등에 대해 해당 지방자치단체 로부터 의견을 수렴하여 지역전략산업을 육성할 수 있는 프로젝트를 중심으로 선정하였 다. 이 또한 중앙집권형 균형발전의 틀에서 벗어나 지방정부가 기획부터 문제해결에 참 여하여 지역의 중점사업을 추진하고자 한 것이라 하겠다.
국가균형발전위원회는 국가균형발전이라는 국가적 당면과제를 풀어가기 위해 앞으로 도 지속적인 노력을 기울일 예정이다. 향후 중점 추진과제로는 먼저 지역균형 뉴딜을 꼽 을 수 있다. 지난 10월 13일 문재인 대통령은 시 · 도지사 연석회의에서 지역이 국가발전 의 축이고, 지역에서부터 역동적인 변화가 일어나야 하는 필요성을 언급하면서 지역균형 뉴딜을 강력하게 천명하였다. 지역균형 뉴딜은 한국판 뉴딜의 성공을 위한 또 다른 중심 축이라 할 수 있으며, 지역의 특성에 맞는 양질의 창의적인 과제 발굴이 중요하다. 광역 단위의 산업 · 경제권 육성, 기초생활권 단위의 공공서비스 인프라 구축으로 실효성 있는 지역균형 뉴딜 과제가 발굴되고 추진된다면 지역의 경제위기 극복과 국가균형발전에 크 게 기여할 수 있을 것이다. 이를 위해 지역의 경제 주체들이 적극적으로 지역균형 뉴딜에 참여해야 하며, 국가균형발전위원회 또한 이를 적극 지원할 계획이다. 지역이 지역균형 뉴딜에 적극 참여한다면 지역에 새로운 산업과 지속가능한 일자리를 만들고, 지역주민의 삶의 질을 획기적으로 변화시켜 국가균형발전에 큰 기여를 하게 될 것이다. 더불어 지역 균형 뉴딜은 지자체와 지역의 공공기관들이 주축이 되고 중앙정부가 전폭적으로 지원하 는 만큼, 각 지역에서 실현하고자 하는 미래산업들을 가시화시키는 계기가 될 것으로 기 대된다.
제471호 2021 January
<그림 2> 지역균형 뉴딜 추진전략
자료: 관계부처 합동 2020.
비전
선도국가로 도약하는 대한민국으로 대전환 추격형 경제에서 선도형 경제로, 탄소의존 경제에서 저탄소 경제로,
불평등 사회에서 포용 사회로 도약
한국판 뉴딜 방향 (2+1)
디지털 뉴딜 경제전반의 디지털 혁신 및
역동성·촉진 확산
안전망 강화 사람 중심 포용국가 기반
그린 뉴딜 경제전반의 친환경·저탄소
전환 가속화
정책
목표 지역경제 혁신
지역 균형 뉴딜 추진 방안
❶ 한국판 뉴딜 지역사업 신속 실행
•뉴딜공모사업 - 균형발전 고려
•특구·경자구역 연계 강화
•지역산업 뉴딜 재편 지원
❷ 지자체 주도 뉴딜사업 확산 지원
•지방재정투자심사 간소화
•지방채 초과발행·지방교부세 지원
•뉴딜·지역관련 펀드 투자
•균특회계 인센티브 제공
❹ 지속가능한 지역균형 뉴딜 생태계 조성
•중앙-지방 협업체계 구축
•지역 규제 혁파
•지자체 조직·인력 지원
❸ 공공기관 선도형 뉴딜사업 추진 뒷받침
•공공기관의 뉴딜 선도사업을 발굴·추진
•혁신도시의 지역균형 뉴딜 거점화 중점
추진 방향
한국판 뉴딜과 지역경제·균형발전 정책의 연계
지역 특성에 맞는 양질의 창의적인 사업발굴 및 추진 지역주민
삶의 질 개선 국가균형발전 도모 지역균형 뉴딜
두 번째 중점 추진과제로 초광역 협력 프로젝트를 꼽을 수 있다. 세계적으로도 글로벌 경쟁의 단위로서 국가 또는 개별 도시보다는 일정 규모를 갖춘 권역 또는 메가시티가 주 목받고 있다. 특히 수도권이 인구와 경제력의 50% 이상을 차지하고 있는 우리 상황에서 권역별로 초광역 경제 · 생활권을 형성하는 것은 국가균형발전을 위한 실질적인 대안 중 하나라고 할 수 있다. 국가균형발전위원회는 필요성과 타당성이 높은 초광역 협력 프로 젝트를 발굴 · 지원하고, 자치단체 간 원활한 협력을 위한 제도 개선과 기반 구축을 위해 노력하고 있다.
맺음말
<그림 3> 인구·경제 수도권 집중 현황
자료: (인구) 통계청. 2019. 장래인구추계; (GRDP) 통계청. 2019. 지역소득통계; (신용카드 사용액) 한국은행. 2020. 경제통계시스템을 활용하여 작성.
수도권
인구
49.4% 49.6%
2010 2015 2019 2010 2015 2018 2010 2015 2019
50.0%
49.3% 50.1% 51.8% 65.1% 68.1% 72.1%
수도권
GRDP 비중
수도권
신용카드 사용액
“인구·경제력 수도권 집중 심화”
세 번째 중점 추진과제로 혁신도시 시즌 2를 들 수 있다. 그간 혁신도시의 성과를 평가 해 보면 정주인구, 입주기업, 지역인재 채용증가 등의 긍정적인 결과도 얻을 수 있었지 만, 기업유치 등을 통한 지역발전 거점화는 다소 미흡한 실정이며 정주만족도도 아직은 충분히 만족스럽지 못한 상황이다. 국가균형발전위원회는 혁신도시를 새로운 지역성장 거점으로 만들기 위해 제도개선 등 기업입주 유도책을 강구하고, 정주여건 개선, 지역상 생발전 등을 지속적으로 추진할 계획이다. 아울러 향후 신설되는 기관은 원칙적으로 수 도권 이외 지역에 입지하도록 제도를 개선하고자 한다.
한편, 국가균형발전위원회를 행정위원회로 개편하고자 하는 노력도 진행되고 있다. 국 가균형발전위원회는 2003년 대통령 자문기구로 설립된 이후 국가균형발전 관련 중요 정 책에 대한 자문을 담당해 왔지만, 위원회 심의 · 의결의 강제성과 법적 구속력은 미약한 것이 사실이다. 균형발전정책과 이를 통한 지역의 활성화는 경제 · 산업 · 국토계획 · 교 육 · 문화 · 관광 등 총체적 접근이 필요한 사안이기에 일부 부처의 단편적인 노력만으로 는 한계가 분명하다. 지난 11월 23일 송재호 의원 등 50명의 의원들이 공동으로 발의한
「국가균형발전 특별법」 개정안은 국가균형발전위원회를 행정위원회로 개편하여 국가균 형발전을 추구하고자 하는 내용들을 담고 있다.
2020년을 돌아보면 코로나19 바이러스와의 사투로 전 세계가 몸살을 앓았고, 그 싸움은 현재도 계속 진행 중이다. 특히 코로나19 사태는 전 세계적으로 대도시를 중심으로 그 피 해를 집중시켰고, 이는 인구의 분산과 균형발전의 필요성을 다시 한번 되새기게 만든 계 기가 되었다.
제471호 2021 January
관계부처 합동. 2018. 문재인 정부 국가균형발전 비전과 전략. 서울: 지역발전위원회.
________. 2020. 지역과 함께하는 한국판 뉴딜 확산 방안. 9월 28일, 보도자료.
국가균형발전위원회. 2019. 제4차 국가균형발전 5개년 계획(2018~2022). 세종: 산업통상자원부.
초의수. 2004. 국가균형발전정책과 동남권의 미래. 부산: 신라대학교.
최철호. 2018. 국가균형발전정책과 법제도. 세종: 한국법제연구원.
참고문헌
국가균형발전이 국가적 화두가 된 지 20여 년의 시간이 지났지만 수도권 과밀 해소는 여전히 심각한 문제이다. 수도권과 지방의 상생을 위한 국가균형발전은 선택이 아닌 필 수이다. 지역에 새로운 활력을 더하고 지역을 질적으로 변화시키는 국가대개조 프로젝트 와 같은 범정부적인 특단의 조치가 강구되어야 할 시점이다. 참여 정부 때 시작된 혁신 도시와 공공기관 지방이전 정책이 어느 정도 수도권 집중의 속도를 늦추는 역할을 하기 도 했으나, 지금은 또 한 번의 새로운 대책이 필요한 시점이다. 이러한 상황 속에서 발표 된 한국판 뉴딜과 지역균형 뉴딜은 국가발전의 중심축을 지역으로 전환하겠다는 대통령 의 의지가 담긴 정책과제이다. 지방자치단체가 창의적인 지역균형 뉴딜을 만들어내는 주 역이 되고, 한국판 뉴딜을 통해 지역발전이 가속화되어 국가균형발전을 촉진하는 토대가 될 수 있기를 기대한다. 국가균형발전위원회도 다양한 지역현장과 각계각층의 의견을 수 렴하고, 지역균형 뉴딜을 비롯한 다양한 정책을 적극 추진하여 사람을 위한 국가균형발 전정책을 설계하는 역할을 충실히 해나갈 예정이다.
행정중심복합도시 건설배경
20여 년 전인 2003년, 참여 정부가 출범한 이후 노무현 대통령은 행정수도 건설, 혁신도 시 건설, 기업도시 건설 등 국가균형발전 전략을 추진하였다. 그 결과, 2003년 12월 신행 정수도 건설을 위한 「신행정수도의 건설을 위한 특별조치법」이 국회를 통과한다. 그러나 이듬해인 2004년 10월 헌법재판소는 신행정수도 건설을 위한 「신행정수도의 건설을 위 한 특별조치법」에 위헌 결정을 내렸다. 이에 참여 정부는 후속대책위원회를 출범하고 국 회에서는 특별위원회를 구성 · 운영하여, 2005년 3월에 신행정수도에 대한 대안으로 행 정중심복합도시 건설을 위한 「신행정수도 후속대책을 위한 연기 · 공주 지역 행정중심복 합도시 건설을 위한 특별법」(이하 행복도시법)을 의결하였다. 2005년 11월 행복도시법의 위헌 여부를 판단하기 위해 위헌확인 헌법소원을 제기한 결과, 헌법재판소에서는 각하 결정을 내렸다. 이후 국회는 행복도시법을 제정하고 정부는 행정중심복합도시 건설 추진 위원회(이하 추진위원회) 구성 등 행정중심복합도시(이하 행복도시) 건설을 본격적으로 추진하였다.
예정지역 및 주변지역의 지정
행복도시 건설을 위하여 예정지역 및 주변지역 지정을 준비하였는데, 예정지역은 신행 정수도 건설 당시의 예정지역 및 주변지역을 경계설정 기준 및 설정 방안 등으로 검토하 고, 기존 안을 대부분 수용하되 일부 지역의 경계를 조정하였다. 주변지역의 경우 행복 도시 건설로 인한 부동산 가격 상승 및 난개발 방지를 위해 예정지역의 주변지역으로 설 정하였다.
행정중심복합도시 결정과 건설과정
행정중심복합도시 건설과정과 완성과제
조판기 국토연구원 국·공유지연구센터장 (pkcho@krihs.re.kr) 정원기 국토연구원 연구원 (jwg1111@krihs.re.kr)
제471호 2021 January
예정지역 선정을 위한 기초조사는 신행정수도 건설 당시 이미 완료되었으며, 특별법 시행 직후 공청회를 개최하여 「예정지역 및 주변지역 지정(안)」을 마련하였다. 공청회는 도시개발 반대 및 편입 반대의견 32건, 예정지역 내 문화재 및 집성촌 등 보존의견 9건, 보상 관련 9건, 기타 23건 등 주민 및 관계 전문가의 의견 등이 총 64건 제출되었다. 주 민설명회는 총 4회에 걸쳐 진행하고, 건설교통부는 특별법에 따라 지자체(충남, 충북, 연 기군, 공주시, 청원군) 및 중앙부처들과 관계기관 협의를 진행하였다. 전문가 의견수렴도 진행하여 수렴의견 71건 중 3건은 지정(안)에 반영하였다. 조정(안)은 행정구역상 변경은 없었으나 당초보다 예정지역은 1만 9천㎡가 증가하였으며, 주변지역은 1만 9천㎡가 감소 하였다. 현지조사와 전문가 의견수렴 등을 통해 만든 조정(안)을 바탕으로 건설교통부(이 하 건교부)와 추진단은 추진위를 통해 예정지역 및 주변지역 지정(안)이 심의 · 의결하고, 특별법 제11조에 따라 대통령 승인절차를 거쳐 최종 승인을 받았다. 이후 지정 · 고시를 위한 절차를 진행하였다.
행복도시의 비전 및 주요 지표
행복도시는 국토균형발전 및 국가경쟁력 제고를 목적으로 총사업비 22조 5천억 원(정부 8조 5천억 원, LH 한국토지주택공사 14조 원)을 들여, 2030년까지 인구 50만 명의 자족 도시 완성을 목표로 하였다. 행정기능을 중심으로 다양한 기능이 조화된 복합자족도시를
<그림 1> 행복도시 건설 주요 계획의 추진체계
자료: 행정중심복합도시건설청 2017.
도시개념 국제공모
광역도시계획 (건설교통부)
이전계획 (행정자치부)
개발계획 (행정중심복합도시건설청)
실시계획 (사업시행자) 건설기본계획
(건설교통부) 도시기본골격, 분야별 기본 구성
•광역권 기능 연계
•광역시설 정비
•이전 대상기관
•이전 시기·방법
토지이용계획, 분야별 세부계획
설계도서 작성, 지구단위계획
지향함에 따라 2007년부터 2015년까지는 1단계(초기단계)로 중앙행정기관 이전과 도시 인프라 구축에 중점을 두고, 인구 15만 명을 목표로 하였다. 2016년부터 2020년까지는 2단 계(성숙단계)로 자족기능과 도시 인프라를 확충하여 인구 30만 명을 목표로 현재 진행 중 이다. 마지막 3단계(완성단계)는 2021년부터 2030년까지 자족도시로서 도시 전체의 완 성을 목표로 인구 50만 명을 계획하고 있다.
행정중심복합도시의 건설
본격적인 도시건설계획 수립을 위해 건설기본계획(2005년 5월 26일), 개발계획(2005년 8월 22일), 실시계획(2005년 9월 30일) 수립 연구 등이 차례로 진행되었다. 그리고 각종 계획 수립의 연계성과 일관성을 확보하기 위해 국토연구원을 중심으로 ‘공동연구단’을 구
<그림 2> 행복도시 국제공모 당선작
자료: 행정중심복합도시건설청 2017.
뒤리그(스위스): ‘The Orbital Road’
•장남평야·대평뜰을 그대로 존치한 환상형(Ring) 도시구조
•대중교통지향적이고 도시기능의 효율성을 극대화
•도시기능을 5개의 거점으로 분산 배치
페레아(스페인): ‘The City of Thousand Cities’
•예정지역 전체를 아우르는 환상형 도시구조
•다각적인 기술적 검토에 기반하여 개발과 보전이라는 명제를 명쾌하게 해석
•사회적 특권과 차별이 없는 민주적 도시구조
•도시의 기능이 분산된 위계 없는 도시
송복섭(한국): ‘Thirty Bridges City’
•고밀도의 도시를 지향하여 원형의 중심부를 집중 개발하고 그 외곽은 자연 상태를 유지
•30개의 다리 위에 정부청사 및 공공시설 등을 배치
아우렐리(이탈리아): ‘A Grammar for the City’
•도시를 구성하는 방식과 절차를 제시
•기존 신도시의 도로에 의한 도시구조 결정방식을 탈피하여 구체적 용도를 정하지 않은 기하학적 벽체에 의해 도시골격을 형성
김영준(한국): ‘Dichotomous City’
•도시건설 과정에 대한 논의에 초점
•실질적인 도시 마스터플랜보다는 정보들을 나열하고 도시와 자연의 조화 등 이질적인 현상들을 중첩
•도시개념을 구체적으로 조직해내는 원칙으로 활용 가능
제471호 2021 January
성(2005년 9월 30일)하였고, 이후 행복도시를 21세기의 세계적인 모범도시로 건설하기 위해 국내외 전문가들이 참여하는 국제공모를 시행하였다. 국제공모는 하비(d. Harvey) 등 국내외 최고 권위의 전문가로 심사위원회를 구성하여 전 세계를 대상으로 도시개념 국제공모를 실시하였다. 대한민국을 포함한 세계 25개국에서 121개(국내 57개, 국외 64 개)의 뛰어난 작품이 출품되었고, 공정한 심사 끝에 각각 5개의 작품을 당선작(국내 2개, 국외 3개)과 장려상(국내 1개, 국외 4개)으로 선정(2005년 11월 15일)하였다.
행복도시법 제5조에는 행복도시의 명칭 · 지위 및 행정구역에 대해 따로 법률로 정하도록 규정되어 있어, 자치단체 출범을 위한 명칭 · 지위 · 행정구역 등에 대한 법률을 제정하기 위해 「세종특별자치시 설치 등에 관한 법률안」 제정을 추진하였다. 법률안은 총 5조, 부 칙 5조로 구성되어 있다. 법률안 제2조 세종특별자치시의 설치 및 법적 지위에서는 국가 균형발전정책에 이바지할 수 있도록 차별화된 특별자치시로 설치하고, 세종시의 관할구 역에 기초지자체는 두지 아니하는 것으로 규정하였다. 이는 자치운영 효율을 높이고 국 가 중추도시로서의 역할을 수행할 수 있게 하기 위함이다. 세종특별자치시의 관할구역으 로는 행복도시법에 따라 예정지역 및 주변지역으로 지정 · 고시된 지역으로 하여, 예정지 역과 주변지역을 토대로 수립된 행복도시 건설에 관한 기본계획 및 개발계획에 맞게 공 간적 범위를 확정하였다. 경계를 명확히 하여 행복도시 건설에 이바지할 수 있도록 하기 위함이었다.
행복도시에는 현재 중앙행정기관 22개(행정안전부, 과학기술정보통신부 포함), 소속기 관 20개가 이전하여 1만 5천여 명의 직원들이 근무하고 있다. 정부출연연구기관도 경 제 · 인문사회연구회, 국토연구원, 한국개발연구원 등 15개 기관이 3500여 명의 직원들 과 함께 이동하였다. 세종시의 인구는 2011 년 말 875명이었던 것이 2015년 말 11만 5천 여 명, 2020년 11월 기준 35만 3천여 명으 로 집계되었다. 세종시의 평균연령은 37.1 세, 세종시 읍 · 면 지역은 46.9세, 행복도시 는 33.6세로, 행복도시는 전국평균 42.8세 에 비해 평균연령이 낮고, 출산율은 1.47명 으로 5년 연속 전국 1위를 기록하고 있다.
주택공급은 2030년까지 총 20만 호를 공 급할 예정이며, 2-2 생활권 등 설계 공모한 공동주택부터 분양률 100%를 기록하고 있 다. 문화시설은 국립세종도서관(2013년), 세
세종특별자치시의 설치
행정중심복합 도시의 현재
<그림 3> 주요 도시기능의 배치구상
자료: 건설교통부 2005.
종컨벤션센터(2014년), 대통령기록관(2015년)을 건립하여 현재 시민들이 이용 중이며, 아트센터와 박물관 단지는 건설 중이다. 세종시는 이러한 문화시설들을 연계하여 문화벨 트를 조성할 예정이다. 특히 공원은 행복도시의 자랑으로, 녹지율이 52.4%를 차지한다.
총 55개 공원을 설치하였고 대표적으로 세종호수공원이 있으며, 최근 중앙공원과 수목원 을 시민들에게 부분 개방하였다. 세종시의 1인당 공원 · 녹지면적은 76.2㎡로(분당: 9.7㎡, 판교: 30.4㎡) 타 신도시에 비교하여 1인당 공원 · 녹지면적이 월등히 높은 편이다. 복지 시설로는 6개 생활권마다 광역복지센터 제공을 목표로 인구 2~3만 명 단위로 복합커뮤 니티 22개를 건립했거나 추진 중이며, 주민센터, 보육시설, 도서관, 운동시설 등 각종 주 민 편의시설의 집접화도 이루고 있다.
행복도시는 2020년 2단계 건설과정이 끝나고 2021년부터는 3단계 건설단계(행복도시 완성단계)가 남아 있으며, 10년 동안 자족기능을 갖추고 도시 전체를 완성해야 한다. 현 재 행복도시의 이슈를 살펴보면 주로 행복도시의 자족성과 도시기능에 대한 이슈가 언급 되고 있다. 먼저 의료 관련 거점기능이 부재하고 의료 · 복지 기능을 수행할 수 있는 자족 용지가 부족하다. 최근 충남대학교 병원이 개원하여 의료시설의 문제는 어느 정도 해소 되고 있으나, 그 외 의료 관련 거점기능을 수행할 수 있는 정부 및 공공기관, 연구기관 및 시설, 생명과학단지 등이 부족하여 주변지역과의 연계도 부족한 실정이다.
행정중심
복합도시를 둘러싼 여건변화와 완성과제
<그림 4> 행복도시의 미래 발전구상도
제471호 2021 January
의료기능 외 미래 자족기능 확충을 위한 국제업무 인프라가 부족하고 국제기구 유치 등도 필요한 상황이다. 대한민국을 대표하는 행정중심도시로서 국제적 위상에 걸맞는 국 제 비즈니스센터가 없고 MICE 관련 인프라도 부재한 상황이다. 대한민국 행정기관들의 이전에 따라 국제기구와 기업, 이익단체 등도 함께 이전해야 하는 상황이지만 먼저 그에 맞는 글로벌한 업무환경 조성이 시급하다.
최근 국회와 행정수도 이전에 대한 문제들이 언급되면서 세종시의 위상이 다시 올라가 고 있는 상황이다. 국회는 이전을 위한 부지가 어느 정도 가시화되어 있는 상황이지만 국 회 이전 후 행정수도 이전이 본격 추진된다면 나머지 정부기관들을 수용할 수 있는 입지 등 공간 마련을 계획적으로 추진할 필요가 있다. 행복도시 S-1 생활권의 공간을 충분히 활용하고 그 외 생활권에도 미래 행정기능을 위한 전략들을 마련해야 할 것이다.
행복도시는 현재 1 · 2 생활권을 준공하였고 3 · 4 생활권은 마무리단계, 5 · 6 생활권은 계획수립 중이며, 1 · 2 · 3 생활권 및 4-1 생활권, 6-4 생활권은 예정지역 해제가 예상된 다. 2021년부터 행복도시 예정구역이 단계적으로 축소됨에 따라 모든 계획 권한과 관리 가 행복청에서 세종시로 이관될 예정이므로, 도시관리 등 새로운 단계에서의 역할과 추진 체계 검토가 필요한 상황이다. 해제되는 예정지역의 시기별 규모파악이 필요하며 행복청 의 역할 조정이 불가피하다. 행복도시는 국가균형발전을 목적으로 건설된 도시로서 향후 국가 핵심기능 유치가 지속적으로 필요하다. 또한, 미래지향적인 최첨단 신도시로서 호 수공원, 커뮤니티 시설 등 막대한 관리비용이 발생하여 지자체 재원으로는 관리에 한계가 예상된다. 착공 10주년이 경과함에 따라 향후 행복도시를 위한 새로운 역할 고민이 필요 하다. 이에 따라 기본계획 변경이나 장기발전구상 연구 등 여러 고민을 하고 있다. 그러나 현행법 체계 내에서 행복도시의 새로운 역할과 기능을 고민하기에는 한계가 많으며, 새로 운 역할을 고민하고 추진하기 위해 개정된 법적 근거 확보가 필요한 시점이다.
건설교통부. 2005. 행복도시건설 기본계획.
행정중심복합도시건설청. 2008. 2003년~2007년 행정중심복합도시 백서. 연기: 행정중심복합도시건설청.
_______. 2017. 거침없이 행복하게, 행복도시 10년의 이야기 2007-2017. 세종: 행정중심복합도시건설청.
참고문헌
우리나라는 1970년대 산업화 이후 수도권 인구가 급격히 증가하여 2004년에는 수도권 인구가 전체 인구 중 47.9%를 차지하게 되었다. 인구뿐만 아니라 기업, 공공기관, 금융 대출 등 전반적인 산업기반 역시 수도권에 집중되어, 수도권 과밀문제와 지역쇠퇴문제가 대두되기 시작했다. 이를 해결하기 위하여 정부는 2003년부터 국토를 수도권 집중구조 에서 지방의 성장거점으로 다극분산하는 정책을 추진하게 되었는데, 대표적인 정책이 공 공기관 이전을 통한 혁신도시 건설이다.
혁신도시의 목표는 수도권 집중을 억제하는 기존의 ‘소극적 지방육성정책’의 패러다임 을 전환하여, 적극적으로 지방의 발전자립 기반을 구축함으로써 국가균형발전을 도모하 는 것이다. 이전공공기관의 기능적 특성과 지역전략산업 및 혁신클러스터를 연계시켜 지 역별 특화 발전을 이끌어가려는 것이다.
공공기관 지방이전
공공기관 지방이전은 2003년 ‘국가균형발전을 위한 대구 구상’ 발표 이후, 2004년 「국가 균형발전 특별법」 제정과 2005년 ‘공공기관 지방이전계획’ 수립을 통해 이전대상 공공기 관과 시 · 도별 배치방향 등이 결정됨에 따라 본격적으로 추진하게 되었다.
공공기관 지방이전은 각 지방자치단체 및 공공기관 노조의 협조와 이해관계 조정이 필 수적인 만큼, 진행과정에서도 관계기관과의 지속적인 대화와 합의를 단계별로 거치면서 추진되었다. 정부와 12개 시 · 도지사 간 ‘기본협약’ 체결(2005년 5월), ‘노정 기본협약’ 체 결(2005년 6월), 정부-시 · 도-이전공공기관 간의 ‘이행 기본협약’ 체결(2005년 8월) 등 을 통해 협력적 기반을 구축할 수 있었다.
‘공공기관 지방이전계획’(2005년 6월)에 따라 수도권에 소재하는 공공기관 약 345개 중 수도권 소재가 필요한 기관을 제외한 175개를 이전하기로 하였으나, 이후 공공기관 간
혁신도시정책의 추진배경
혁신도시정책의
성과와 나아갈 방향
김규현 국토교통부 혁신도시발전추진단 부단장
